ECLI:CZ:NSS:2008:1.AS.80.2008:57
sp. zn. 1 As 80/2008 - 57
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: J. S., proti žalovanému:
Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: HORNBACH Immobilien HK s. r. o., se sídlem Chlumecká 2398, Praha 9,
Horní Počernice, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 10. 2007, č. j.
KUOK/83674/2007-2/OSR/612, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 5. 2008, č. j. 22 Ca 400/2007 - 24, o návrhu žalovaného na
přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
takto:
Kasační stížnosti se odkladný účinek nepřiznává .
Odůvodnění:
Magistrát města Olomouce, odbor stavební, oddělení pozemních staveb, vydal dne
29. 5. 2007 rozhodnutí č. j. SmOl/OPS/42/2347/2007/Ber, kterým dodatečně povolil zakrytí
venkovní manipulační a distribuční plochy obchodního centra prodejen nepotravinářského
charakteru Olomouc - Rolsberská ulice. Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí odvolání,
které bylo Krajským úřadem Olomouckého kraje (dále jen „stěžovatel“) rozhodnutím ze dne
4. 10. 2007, č. j. KUOK/83674/2007-2/OSR/612, zamítnuto jako nepřípustné, neboť bylo
dle názoru stěžovatele podáno osobou neoprávněnou. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce
žalobu ke krajskému soudu, který napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností.
Kasační stížnost podaná stěžovatelem dne 15. 7. 2008 prostřednictvím krajského soudu
obsahuje též návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Stěžovatel v odůvodnění
svého návrhu uvedl, že účinky rozhodnutí, zda žalobce měl nebo neměl být účastníkem řízení
o dodatečném povolení stavby, nemůže mít pro žalobce následky nenahraditelné újmy, naopak
jeho nepřiznání by se mohlo dotknout práv třetích osob. Odkladný účinek zaručí právní jistotu,
čímž bude zajištěn veřejný zájem. K výzvě soudu stěžovatel upřesnil, že pokud o odkladný účinek
žádá správní orgán, nelze pojem „nenahraditelná újma“ vztahovat ke správnímu orgánu,
nýbrž k zájmům účastníka řízení, v jehož prospěch bylo samotné správní řízení vedeno
a ukončeno vydáním správního rozhodnutí. Výklad této části hypotézy §73 odst. 2 s. ř. s.
je zapotřebí přizpůsobit principu rovného postavení účastníků soudního řízení.
Dále je při zvážení této konkrétní situace určující právě veřejný zájem, který stěžovatel
reprezentuje, a zastoupení práv třetích osob, o kterých bylo vedeno správní řízení. Z principu
právní jistoty a ochrany třetích osob plyne požadavek, aby nebylo zasahováno bez zákonného
důvodu do práv třetích osob. Tímto zásahem je samotné zrušení pravomocného správního
rozhodnutí, které tato práva založilo. Veřejný zájem hájený stěžovatelem musí být posouzen
i v kontextu soukromého zájmu žalobce. Nelze šetřit jen práva žalobce, ale též stavebníka,
který je v tomto řízení v pozici osoby zúčastněné na řízení, a nemůže tak podat žádost
o odkladný účinek. Stěžovatel dále polemizuje, že pokud by nebyl přiznán odkladný účinek
kasační stížnosti, ztrácí význam ji podávat, neboť správní orgán musí vydat nové rozhodnutí,
a to ve lhůtě stanovené správním řádem. Správní soudnictví má zajistit ochranu účastníkovi
správního řízení před nezákonným rozhodnutím správního orgánu, ale zároveň zajistit právo
na spravedlivý proces správnímu orgánu. Soud zrušil správní rozhodnutí z důvodu, že se správní
orgán nevypořádal s takovými námitkami, které při znalosti místních poměrů jsou naprosto
nesmyslné. Proto žádá správní orgán o odkladný účinek, aby ve věci rozhodl soud ve II. instanci.
Stěžovatel spatřuje nenahraditelnou újmu v tom, že musí respektovat zrušení svého rozhodnutí
krajským soudem a vydat nové rozhodnutí, aniž by byla využita dvojinstančnost soudního řízení
ve správním soudnictví.
Žalobce k návrhu na přiznání odkladného účinku uvedl, že stěžovatel tento návrh nijak
neodůvodnil a že právní následky ani výkon rozsudku krajského soudu neznamenají
pro stěžovatele nenahraditelnou újmu, čímž nejsou splněny podmínky pro přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti.
Podle §107 s. ř. s. kasační stížnost nemá odkladný účinek. Nejvyšší správní soud jej však
může na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení §73 odst. 2 až 4 s. ř. s. se užije přiměřeně.
Podle §73 odst. 2 s. ř. s. soud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením přizná žalobě
odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce
nenahraditelnou újmu, přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným způsobem
nabytých práv třetích osob a není v rozporu s veřejným zájmem.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že kasační stížnost zásadně odkladný účinek nemá.
Aby jí mohl takový účinek přiznat, musí stěžovatel v prvé řadě dostatečně podrobně a určitě
tvrdit, že mu hrozí nenahraditelná újma. Na podporu svých tvrzení musí samozřejmě
taktéž navrhnout provedení patřičných důkazů. Při rozhodování o návrhu na přiznání
odkladného účinku soud nijak nepředjímá, jaké bude meritorní rozhodnutí ve věci samé.
Stěžovatel ovšem ve svém návrhu na přiznání odkladného účinku v podstatě napadá samotný
systém správního soudnictví, který z důvodu absence řádného opravného prostředku,
s nímž by byl spojen suspenzivní účinek, podle stěžovatele porušuje právo správního orgánu
„na spravedlivý proces“.
Úprava správního soudnictví umožňuje podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu
ke krajskému soudu, který je vybaven plnou jurisdikcí, jež mu umožňuje zjistit v úplnosti
skutkový stav věci, a to nezávisle na zjištěních učiněných správním orgánem. Proti rozhodnutím
krajských soudů je připuštěn mimořádný opravný prostředek v podobě kasační stížnosti
k Nejvyššímu správnímu soudu. Z práva na spravedlivý proces, kterým argumentuje stěžovatel
a které je ukotveno v čl. 36 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod, vyplývá právo na soudní přezkum rozhodnutí, kterými se zasahuje
do těchto práv a svobod, a to v plné jurisdikci, naopak z něho nelze dovodit právo na řádný
opravný prostředek v soustavě správního soudnictví. Součástí tohoto ústavně garantovaného
práva není ani právo na odložení právních účinků správních rozhodnutí a posléze
prvoinstančních rozhodnutí správních soudů. Zákonodárce přesto k ochraně účastníků řízení
připustil, aby ve zcela výjimečných případech, kdy účinky rozhodnutí mohou mít nevratnou
povahu, byl odkladný účinek kasační stížnosti (žalobě) přiznán. Rozhodnutí soudu jsou závazná
pro účastníky řízení, tedy též správní orgány, které z nich musí vyvodit patřičné právní důsledky
při plném respektu k právnímu názoru soudu, jenž je v tomto směru závazný. Jedná se o jeden
z projevů zásady zákonnosti ovládající správní řízení a je zcela nepředstavitelné, že by mohl
působit narušení práva na spravedlivý proces.
Správní orgány, pokud vystupují z pozice orgánu veřejné moci, nadto nejsou nositeli
práva na spravedlivý proces, a nemohou se jej tak dovolávat. Jak k tomu uvedl Ústavní soud,
„[p]okud stát vystupuje v právních vztazích v pozici subjektu veřejného práva, čili jako nositel veřejné moci,
z povahy věci není a ani nemůže být nositelem (subjektem) základních práv a svobod. Přístup opačný by znamenal
popření smyslu základních práv a svobod tak, jak byly zformovány staletým vývojem evropské a anglosaské
kultury. Z pohledu teoretického takovýto postup znamená popření fundamentálního rozdílu mezi pojmy oprávnění
(subjektivního práva) a pravomoci (kompetence), jenž je akceptován v postavení paradigmatu právního myšlení
v dosahu evropské kontinentální a anglosaské právní kultury“ (stanovisko pléna ÚS Pl. ÚS-st 9/99 ze dne
9. 11. 1999, přístupné na http://nalus.usoud.cz/). Správní orgány proto mohou kasační stížností
namítat toliko nezákonnost soudního řízení v rovině podústavního práva, což však není případ
návrhu na přiznání odkladného účinku v tomto případě (námitka tohoto druhu by navíc byla
předmětem meritorního rozhodnutí, nikoliv posuzování návrhu na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti).
Stěžovatel argumentuje, že je vázán po zrušení svého rozhodnutí krajským soudem
k vydání nového rozhodnutí, a to lhůtami podle správního řádu, přičemž pokud bude následně
rozsudek krajského soudu zrušen Nejvyšším správním soudem, nastane existence několikera
správních rozhodnutí. K tomu lze odkázat na právní závěry rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu, podle kterého po případném zrušení rozsudku krajského soudu v důsledku
kasační stížnosti žalovaného správního orgánu „se věc dostane do stadia nového posuzování žaloby
krajským soudem, který vázán právním názorem kasačního soudu (§110 odst. 3 s. ř. s.) může rozhodnout
o zákonnosti správního rozhodnutí opačně, načež původní (zrušené) správní rozhodnutí „obživne“,
aniž by důsledkem nového rozhodnutí krajského soudu bylo současné zrušení v mezidobí případně vydaného
dalšího správního rozhodnutí. Vedle sebe tu tak mohou být dvě odlišná či dokonce opačná správní rozhodnutí
o téže věci. Při odhlédnutí od situace, že i nové rozhodnutí krajského soudu může být napadeno kasační stížností,
stejně tak jako nové správní rozhodnutí další žalobou, následně rozsudek krajského soudu také kasační stížností,
jde jistě o výsledek nežádoucí a procesními instituty příslušných správních procesních předpisů obtížně řešitelný.
[…] Řešením však není označení kasační stížnosti za součást řádného procesního postupu správního orgánu
ve správním řízení, byť jejím podáním správní orgán zpochybňuje závazný právní názor soudu; ostatně je obtížně
představitelné, že by stejný význam mohl být přiznán i kasační stížnosti podané žalobcem či osobou na řízení
zúčastněnou. Vyloučeným řešením je nerespektování zákonných důsledků kasační stížnosti, s níž odkladný účinek
spojen není.“ Nejvyšší správní soud připouští, že i správní orgán, je-li v pozici stěžovatele, může
požádat o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti poukazem na stejné zákonné podmínky,
které stanoví §73 odst. 2 s. ř. s. pro žalobce, přičemž návrhu lze vyhovět pouze tehdy, jsou-li tyto
podmínky splněny. I na základě této argumentace rozšířený senát shrnul, že s „ohledem na postavení
správního orgánu v systému veřejné správy bude přiznání odkladného účinku kasační stížnosti k jeho žádosti
vyhrazeno zpravidla ojedinělým případům, které zákon opisuje slovy o nenahraditelné újmě“ (viz usnesení
rozšířeného senátu NSS č. j. 2 Ans 3/2006 - 49 ze dne 24. 4. 2007). Povinnost pokračovat
ve vedení správního řízení je zákonným důsledkem právní moci rozhodnutí krajského soudu,
nikoliv nenahraditelnou újmou pro správní orgán.
Ze všech těchto důvodů nebylo návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti vyhověno.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. října 2008
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu