ECLI:CZ:NSS:2008:2.AO.1.2008:51
sp. zn. 2 Ao 1/2008 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci navrhovatele B. S.,
zastoupeného Mgr. Ladislavem Malečkem, advokátem v Litoměřicích, Nerudova 22, proti
odpůrci M ě s tu Roudnice nad Labem, se sídlem Roudnice nad Labem, Karlovo náměstí 21, o
zrušení a změnu části opatření obecné povahy,
takto:
I. Návrh na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu Roudnice
nad Labem, schváleného zastupitelstvem města na šestém zasedání
dne 6. 12. 2007, a to v části, ve které byla část pozemku parc. č. 3963/1 v k. ú. Roudnice
nad Labem zařazena do „ZO občanské vybavenosti, komerční zařízení OVS – občanské
vybavení - tělovýchovná a sportovní zařízení,“ se zamítá .
II. Ve zbytku se návrh odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Návrhem podaným u Nejvyššího správního soudu dne 3. 3. 2008 se navrhovatel domáhá
vydání rozsudku, kterým by byla zrušena část opatření obecné povahy – územního plánu
Roudnice nad Labem, schváleného usnesením zastupitelstva města ze dne 6. 12. 2007,
a to v části, ve které byla část pozemku p. č. 3963/1 v k. ú. Roudnice nad Labem zařazena
do plochy občanského vybavení – „komerční zařízení OVS - občanské vybavení - tělovýchovná a sportovní
zařízení“. Dále navrhl, aby Nejvyšší správní soud tuto část územního plánu „změnil na zastavitelné
území a přiřadil jej k části označené B/Z65, zároveň, aby provedl přeložení vedení VN na okraj pozemku
p. č. 3963/1 a vyznačil ochranné pásmo tohoto vedení, tak jako je toto provedeno u p. č. 3910/58,/59.
Dále aby zakreslil osu případné protihlukové stavby jako VPS podél komunikací sousedících s p. č. 3963/1
a kruhové křižovatky obchvatu silnic II/242 a II/246 Roudnice nad Labem“.
Z obsahu návrhu na zahájení řízení se podává, že předmětná parcela p. č. 3963/1
v k. ú. Roudnice nad Labem (dále též „parcela p. č. 3963/1“) byla, dle předcházejícího územního
plánu, do zastavěného území zahrnuta pouze v malé části. Navrhovatel proto v roce 2003 podal
žádost o změnu územního plánu, kde navrhoval rozšířit zastavitelnost na celou plochu parcely.
Tato změna nebyla realizována s ohledem na v té době již zpracovávaný koncept nového
územního plánu, který byl dne 27. 2. 2006 projednán. Tento koncept počítal v případě uvedené
parcely se dvěma variantami řešení. Ve variantě A předpokládal menší rozšíření zastavitelného
území, ve variantě B rozšíření větší, v rozsahu přes 50 % výměry. Proti této části konceptu vznesl
navrhovatel námitky. Dožadoval se především rozšíření zastavitelnosti na celou plochu parcely;
s tímto návrhem spojil též návrh na provedení přeložky vedení vysokého napětí na okraj
pozemku, čímž by došlo k odstranění ochranného pásma tohoto vedení, které zastavitelnost části
parcely vylučovalo (navrhovatel proveditelnost této přeložky doložil smlouvou s provozovatelem
energetické sítě). Poslední z námitek proti konceptu územního plánu se týkala návrhu provedení
protihlukového opatření, které by mělo být uloženo investorovi budovaného obchvatu
v sousedství předmětné parcely (zde navrhovatel poukázal na vyjádření investora, ve kterém
se k realizaci takového opatření zavázal). V souvislosti s projednáváním těchto námitek
navrhovatel upozornil na souhlasné stanovisko Krajské hygienické stanice Ústeckého kraje
(dále též „KHS“) které bylo vydáno ke koncepční variantě A. Navrhovatel uvedl, že v tomto
stanovisku byl vyjádřen nejen souhlas s realizací této varianty, ale též s případným rozšířením
obytné zástavby na celou výměru parcely p. č. 3963/1, podmíněný pouze zpracováním
rozptylové a protihlukové studie. V návaznosti na to bylo se starostou města dojednáno,
že námitce navrhovatele bude vyhověno, a to za splnění podmínek stanovených energetickou
společností a KHS. V prosinci 2006 bylo následně schváleno souborné stanovisko ke konceptu
územního plánu. Pod bodem 27. stanoviska byl dán pokyn k zakreslení protihlukové stěny podél
komunikace sousedící s parcelou navrhovatele; dle bodu 28. byla výstavba rodinných domů
podmíněna (kromě výstavby protihlukové stěny) též doložením vypracování protihlukové
a rozptylové studie stavebníkem. Námitce navrhovatele týkající se míry zastavitelnosti předmětné
parcely pak bylo vyhověno pod bodem č. 5 stanoviska, a to za podmínek stanovených KHS.
Navrhovatel tedy s ohledem na shora uvedené skutečnosti předpokládal, že v návrhu
územního plánu bude celá výměra parcely p. č. 3963/1 vedena jako zastavěné území,
v dokumentaci bude zapracována přeložka vedení vysokého napětí na kraj této parcely
a zakreslena bude též osa stavby případného protihlukového opatření. Z těchto důvodů proto
(na své náklady) nechal zpracovat protihlukovou a rozptylovou studii, které prokázaly možnost
využití parcely zamýšleným způsobem. Uzavřel též smlouvu na přeložku vedení vysokého napětí
s jeho provozovatelem.
Poté, co se navrhovatel seznámil s návrhem územního plánu, vznesl vůči němu
(v zákonem stanovené lhůtě) námitky, dle kterých navrhovaný způsob využití předmětné parcely
nebyl souladný se schváleným souborným stanoviskem ke konceptu územního plánu.
Navrhovatel poukázal především na skutečnost, že parcela není jako zastavěné území uvedena
v celém svém rozsahu; tomu by ostatně bránilo i navrhované zakreslení ochranného pásma
vysokého napětí, které mělo být přeloženo na okraj parcely. Dále navrhovatel namítl, že v návrhu
územního plánu není zakreslena osa případné protihlukové stěny, která by byla nutná za situace,
kdy by na části parcely (v případě jejího zastavění) nebyly splněny hlukové limity. Odpůrce tyto
uplatněné námitky vyhodnotil pouze jako připomínky, a to s ohledem na jejich formální
nedostatky, žádným způsobem však navrhovatele na tyto nedostatky neupozornil a nevyzval
ho k doplnění podání. Po stránce věcné pak pochybil tím, že (neakceptováním těchto námitek)
schválil návrh územního plánu v podobě, který (alespoň pokud jde o parcelu p. č. 3963/1) není
souladný s obsahem schváleného souborného stanoviska ke konceptu územního plánu, jak byl
popsán výše. Navrhovatel přitom podmínku pro schválení varianty B (ve smyslu vyjádření
Městského úřadu Roudnice nad Labem ze dne 17. 1. 2007 k jeho námitce ke konceptu zadání
územního plánu) splnil, neboť na své náklady opatřil protihlukovou studii (červen 2007).
Námitce k zakreslení osy protihlukové stěny (jakožto veřejně prospěšné stavby) pak nebylo
vyhověno s tím, že okolní komunikace neomezují funkční využití parcely a není dán veřejný
zájem na vybudování této stavby.
Dle názoru navrhovatele tak odpůrce obešel stavební zákon, neboť k již schválenému
konceptu územního plánu Roudnice nad Labem ve variantě B stanovil u pozemku p. č. 3963/1
nové podmínky výstavby rodinných domů, které nebyly s navrhovatelem konzultovány.
Navrhovatel tedy neměl možnost seznámit se se změnami územního plánu, neboť měl za to,
že o nich již bylo v konceptu územního plánu rozhodnuto (v rámci schváleného souborného
stanoviska). Takový postup je, dle názoru navrhovatele, nezákonný a představuje porušení jeho
ústavně zaručených práv, konkrétně práva vlastnit majetek (čl. 11 Listiny základních práv
a svobod – dále jen „Listina“), práva na zdravé životní prostředí (čl. 35 Listiny) a práva na soudní
ochranu (čl. 36 odst. 2 Listiny).
Odpůrce ve svém vyjádření k věci navrhl zamítnutí návrhu.
Pokud jde o otázku, v jakém rozsahu měla být parcela p. č. 3963/1 zahrnuta
do zastavěného území, odpůrce upozornil, že v rámci projednávání konceptu územního plánu
se navrhovatel domáhal schválení řešení v navrhované variantě B, přičemž tato varianta byla
v rámci souborného stanoviska schválena. Navrhovatel přitom nemá právo na to, aby pozemek
v jeho vlastnictví byl zahrnut do plochy určené k zastavění. I přesto v nyní vydaném územním
plánu je do této plochy zahrnuta větší část jeho pozemku, než jak tomu bylo dle územního plánu
předchozího; využití zbývající části pozemku ke stávajícímu účelu (zemědělská půda) nový
územní plán nevylučuje. Zájem na zahrnutí soukromého pozemku mezi zastavěnou plochu není
možno považovat za zájem veřejný. Odpůrce dále upozornil na skutečnost, že tvrzení
navrhovatele, dle kterého má být nezastavěná část předmětné parcely ve funkčním vymezení
„OVV“ a „OVS“ neodpovídá realitě.
Namítá-li dále navrhovatel, že oproti schválenému soubornému stanovisku ke konceptu
územního plánu nebyla ve schvalovaném návrhu územního plánu zakreslena osa veřejně
prospěšné stavby – protihlukové stěny, nelze, dle názoru odpůrce, přehlédnout skutečnost,
že silniční obchvat v sousedství předmětné parcely je již realizován a vstupuje-li do této lokality
potenciální stavebník s novými stavebními záměry, musí existenci této stavby respektovat.
V tomto smyslu musí tedy počítat s tím, že s provozem na této stavbě jsou spojeny emise; pokud
je chce eliminovat, musí tak učinit sám. Protihlukovým opatřením v dané věci není stavba
protihlukové stěny, nýbrž urbanistické řešení, ve smyslu vyloučení přiblížení obytné zástavby
ke zdroji hluku. Zvolená varianta B konceptu územního plánu tedy eliminuje potřebu jiných
opatření proti hlukovým emisím. Dovolává-li se navrhovatel v této souvislosti stanoviska KHS,
pak zcela přehlíží, že v něm je připuštěna možnost rozšíření zástavby nad variantu A, nikoli
na celou parcelu p. č. 3963/1. V rámci zpracování konceptu územního plánu byla opatřena
i akustická studie společnosti GET, s. r. o. (kterou odpůrce k vyjádření přiložil), z níž vyplývá,
že předmětná lokalita nesplňuje, pokud jde o hlukovou zátěž, hygienické limity. Použitelnost
hlukové studie předložené navrhovatelem byla (včetně jejího dodatku) zpochybněna stanoviskem
a následným vyjádřením KHS, která odpůrce taktéž v kopiích přiložil.
Domáhal-li se navrhovatel konečně též zakreslení přeložky vedení vysokého napětí
na okraj předmětného pozemku, ani tento požadavek nepovažuje odpůrce za důvodný. Dle jeho
názoru o provedení této přeložky musí požádat vlastník sítě (nikoli vlastník dotčeného pozemku),
relevantní subjekt však takový požadavek v procesu řízení o územním plánu nevznesl.
Pokud jde o otázky procesní, odpůrce odmítl výhrady navrhovatele týkající se možného
odstranění nedostatků uplatněných námitek. Uvedl, že podání obsahující tyto námitky
(adresované nesprávně radě města) byly na sekretariát města doručeny teprve den před veřejným
projednáním návrhu územního plánu; úřadu územního plánování byly doručeny až následující
den. I v tento den měl navrhovatel možnost zúčastnit se veřejného projednávání návrhu; této
možnosti však nevyužil. Přestože námitky neobsahovaly potřebné náležitosti, bylo s nimi
naloženo, jako s námitkami formálně i obsahově bezvadnými. Po stránce věcné bylo schválené
souborné stanovisko ke konceptu územního plánu návrhem územního plánu respektováno,
neboť schválený návrh využití parcely navrhovatele odpovídá variantě B konceptu a protihlukové
opatření ve vztahu k této parcele bylo vyřešeno urbanisticky.
Na nařízeném soudním jednání účastníci řízení setrvali na svých procesních stanoviscích.
Nad rámec skutečností uvedených v návrhu právní zástupce navrhovatele uvedl,
že při pořizování předmětného územního plánu byl navrhovatel šikanován, neboť po něm bylo
vyžadováno předložení protihlukových studií. Navrhovatel přitom vycházel z předpokladu,
že v případě realizace protihlukových opatření bude celá parcela p. č. 3963/1 zastavitelná
a z tohoto důvodu investoval do odpovídajících inženýrských sítí částku cca 8 mil. Kč.
Navrhovatel se cítí být obelstěn, neboť o tom, že varianta B konceptu zahrnuje nikoli celou
parcelu, ale jen cca 15 tis. m
2
(ve skutečnosti 18 111 m
2
– poznámka NSS) se dozvěděl až dne
3. 12. 2007 (den před nařízeným veřejným projednáním návrhu územního plánu – poznámka
NSS). V konceptu územního plánu se varianta B týkala celého pozemku za předpokladu, že bude
provedena přeložka vedení vysokého napětí podél obchvatu a bude zpracována protihluková
studie, která vyzní příznivě ve vztahu k výstavbě rodinných domů na celém pozemku.
Ve schváleném souborném stanovisku se přitom vůbec nehovoří o možném okleštění parcely,
zmiňována je jen potřeba vybudování protihlukové stěny. Pokud jde o navrhovatelem namítané
porušení ústavně zaručeného práva na soudní ochranu, právní zástupce tuto námitku upřesnil
v tom směru, že bylo-li by o námitkách proti návrhu územního plánu rozhodnuto
v odpovídajícím procesním režimu (nikoli jako o připomínkách), usnadnilo by to navrhovateli
přístup k soudní ochraně. Konečně pokud se týká tvrzeného porušení ústavně zaručeného práva
na příznivé životní prostředí, právní zástupce uvedl, že za situace, kdy by parcela tvořící součást
zemědělského půdního fondu byla změněna na zastavitelnou plochu, povede tato změna
ke zlepšení vzhledu města a bude ku prospěchu jeho obyvatel; životní prostředí by tímto
postupem bylo zhodnoceno.
Zástupce odpůrce ve svém přednesu poukázal především na formulaci petitu, kterou
označil za zmatečnou. Uvedl, že navrhovatel zde argumentuje se způsoby využití území, které
v územním plánu vůbec nejsou (OVV, OVS); navrhovatel též nemůže po soudu žádat provedení
konkrétní změny územního plánu. Pokud se dále týká namítaného šikanózního postupu, zástupce
odpůrce takovou argumentaci odmítl s tím, že požadavek na vypracování protihlukové studie
vyplýval ze stanoviska KHS ke konceptu územního plánu. Dle jeho názoru nelze též hovořit
o tom, že by byl navrhovatel při zpracování varianty B konceptu územního plánu obelstěn. Obě
varianty (včetně navrhovaného rozsahu zastavěnosti) byly totiž navrhovateli známy již v lednu
2006 (oznámení termínu veřejného jednání o návrhu konceptu územního plánu – poznámka
NSS), jeho povědomost o rozsahu, v němž byla parcela navrhována k zastavění dokládají i jím
uplatněné námitky a připomínky. Obdobně jako v písemném vyjádření k věci zástupce odpůrce
zdůraznil, že na konkrétní způsob využití nemovitosti dle územního plánu neexistuje právní
nárok; navrhovatel si taktéž nemohl být až do okamžiku schválení návrhu územního plánu jist,
v jaké podobě bude územní plán schválen.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda jsou v projednávané věci
splněny podmínky řízení. Těmi jsou, v řízení vedeném dle části třetí hlavy druhé dílu sedmého
soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), existence předmětu řízení – opatření obecné povahy,
aktivní legitimace navrhovatele a formulace závěrečného návrhu, vše v souladu s podmínkami
vyplývajícími z ustanovení §101a s. ř. s.
Pokud jde o posouzení, zda navrhovatelem napadený územní plán Roudnice nad Labem
je opatřením obecné povahy, zde sluší především poukázat na ustanovení §43 odst. 4 in fine
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, v platném znění (dále jen „nový
stavební zákon“), dle kterého se územní plán vydává formou opatření obecné povahy podle
správního řádu. Napadený akt je ostatně tímto způsobem i označen a splňuje veškeré formální
náležitosti vyžadované §172 odst. 5 a §173 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
v platném znění (dále jen „správní řád“). Vzhledem k tomu, že do sféry veřejných subjektivních
práv svých (blíže neurčených) adresátů může zasáhnout pouze opatření obecné povahy,
které nabylo zákonem předepsaným způsobem účinnost, zabýval se Nejvyšší správní soud dále
posouzením, zda toto opatření bylo řádně publikováno. Z předloženého spisového materiálu
bylo zjištěno, že předmětné opatření bylo schváleno dne 6. 12. 2007, a to na šestém zasedání
zastupitelstva města Roudnice nad Labem (bod 41 usnesení). Veřejná vyhláška oznamující vydání
územního plánu byla na úřední desce Města Roudnice nad Labem vyvěšena dne 19. 12. 2007;
sňata byla dne 4. 1. 2008. Na originálu opatření obecné povahy je dále jako nabytí jeho účinnosti
poznamenáno datum 4. 1. 2008. Z popsaných skutečností je tedy zřejmé, že podmínky publikace
opatření obecné povahy (§173 odst. 1 správního řádu) byly v daném případě splněny. Předmětné
opatření nabylo účinnosti dne 2. 1. 2008 (pro způsob výpočtu 15-ti denní lhůty předepsané
posledně zmiňovaným ustanovením správního řádu pro vyvěšení veřejné vyhlášky srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. 1462/2008 Sb. NSS); nesprávně uvedené datum účinnosti
4. 1. 2008 nemá na posouzení věci žádný vliv. Lze tedy uzavřít, že návrh podaný navrhovatelem
v této věci skutečně směřuje proti opatření obecné povahy, které v době předcházející podání
tohoto návrhu nabylo účinnosti.
Jakkoli opatření obecné povahy není ze své podstaty adresné, zákon v §101a odst. 1, věta
první s. ř. s. spojuje aktivní legitimaci navrhovatele s tvrzením, že byl na svých právech opatřením
obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Na tomto místě je nutno uvést, že řízení
vedené dle části třetí hlavy druhé dílu sedmého s. ř. s. je vystavěno na principu soudní ochrany
proti opatření obecné povahy ve smyslu jeho právních účinků na sféru veřejných subjektivních
práv navrhovatele (coby jeho potencionálního adresáta), nikoli proti způsobu jeho přijímání.
Narozdíl od řízení o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů (řízení dle části třetí hlavy
druhé dílu prvního s. ř. s.) tak k soudnímu zrušení předmětného opatření nemůže vést
ani případné zjištění pochybení v předcházejícím procesním postupu, bylo-li by vyloučeno,
aby takové pochybení atakovalo hmotná práva navrhovatele. Soudní přezkum opatření obecné
povahy prováděný Nejvyšším správním soudem se do značné míry vymyká jiným druhům soudní
ochrany před nezákonným postupem orgánů veřejné správy; svou povahou se přibližuje řízení
o kontrole norem (srov. §64 a n. zákona č. 183/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších
předpisů). Na tuto charakteristiku předmětného řízení poukázal již dříve Nejvyšší správní soud
ve svém usnesení ze dne 30. 11. 2006, č. j. 2 Ao 2/2006 – 5 (dostupný na www.nssoud.cz), kde
uvedl, že „řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je řízením značně specifickým též tím, že v něm
není dána žádná lhůta pro podání tohoto návrhu. Soud, jehož úkolem je při nalézání práva vždy hledat určitou
rovnováhu mezi jednotlivými existujícími zájmy, tak na straně jedné vnímá legislativně předurčenou velkou
otevřenost tohoto typu řízení; na straně druhé však nemůže přehlížet ani jasně artikulovaný zájem na alespoň
určité míře právní jistoty. Situace, kdy by soud připustil aktivní procesní legitimaci na základě pouze tvrzeného
dotčení navrhovatele na jeho subjektivně veřejných právech, a to v kombinaci s širokou mírou ex lege vymezeného
soudního přezkumu opatření obecné povahy, by v konečném důsledku mohla vyvolávat obtížně řešitelné stavy
značné právní nejistoty. V případě územního plánu by tak např. mohl být podán návrh na jeho zrušení i v řádu
několika let od jeho vydání, přičemž návrhem založeným toliko na tvrzení porušení zcela iluzorních práv
navrhovatele by musel být tento územní plán zrušen třeba i jen z toho důvodu, že při jeho projednání a schvalování
nebyl dodržen zákonem stanovený postup a práva účastníků tohoto řízení, ačkoli žádný ze skutečně dotčených
subjektů tento postup nikterak nezpochybnil a ani na tomto zpochybnění nemá žádný reálný a legitimní zájem,
takže ke zrušení tohoto správního aktu by došlo – v konečném důsledku – ve zjevném rozporu se zájmy
účastníků řízení. Takové řešení by bylo nespravedlivé a porušující (...) princip vyvažování práv“. Z těchto
důvodů tedy k meritornímu projednání návrhu nepostačí pouhé tvrzení o nedodržení
stanoveného procesního postupu předcházejícího vydání opatření obecné povahy, není-li toto
tvrzení spojeno s tvrzeným zásahem do hmotně právní sféry navrhovatele. Obdobně by tomu
bylo za situace, pokud by takový zásah tvrzen byl, avšak bez dalšího by jej bylo lze považovat
za pojmově vyloučený. O takový případ se však v projednávané věci nejedná, neboť navrhovatel
je mimo jakoukoli pochybnost vlastníkem pozemku dotčeného napadeným opatřením obecné
povahy – územním plánem, přičemž současně namítá, že v důsledku vydání tohoto aktu bylo
(mimo jiné) zasaženo do vlastnického práva. Posouzení důvodnosti tohoto tvrzení musí
proběhnout v rovině meritorního rozhodování a Nejvyšší správní soud proto z hlediska dosud
posuzovaných podmínek řízení neshledal důvod, pro který by návrh neměl být připuštěn
k meritornímu projednání.
Jak bylo již výše uvedeno, procesní podmínkou daného soudního řízení je též meritorně
projednatelný závěrečný návrh (petit). Z ustanovení §101a odst. 1, věty první s. ř. s. a §101d
odst. 2, věty první s. ř. s. zcela jednoznačně vyplývá, že v daném typu soudního řízení je možné
domáhat se pouze vydání rozsudku, kterým bude napadené opatření obecné povahy
zcela či z části zrušeno. Jakýkoli jiný návrh jde již mimo rozhodovací pravomoci Nejvyššího
správního soudu. V tomto směru tedy zdejší soud uvážil o té části závěrečného návrhu, ve které
se navrhovatel domáhal změny části územního plánu soudem a dospěl k závěru, že v tomto
rozsahu nemůže být návrh připuštěn k meritornímu projednání.
Podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nestanoví-li tento zákon jinak, soud
usnesením odmítne návrh, jestliže soud o téže věci již rozhodl nebo o téže věci již řízení u soudu
probíhá nebo nejsou-li splněny jiné podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný
nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat.
S ohledem na shora uvedené skutečnosti tedy Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo,
než ve shora popsaném rozsahu tuto část návrhu na zahájení řízení pro nedostatek podmínek
řízení odmítnout.
Pokud jde dále o tu část návrhu, ve které se navrhovatel domáhal zrušení části územního
plánu (konkrétně té části, ve které parcela p. č. 3963/1 nebyla označena jako zastavěná), v tomto
rozsahu se Nejvyšší správní soud návrhem zabýval meritorně.
K navrhovatelem uplatněné námitce, dle které bylo vydáním územního plánu zasaženo
do jeho vlastnického práva k výše zmiňované parcele považuje Nejvyšší správní soud za nutné
především zdůraznit, že jakkoli přijetí územně plánovací dokumentace nesmí vést
k neodůvodnitelné ingerenci do stávajících práv vlastníků dotčených nemovitostí, nelze
přehlédnout, že jeho úkolem je harmonizace a regulace rozvoje širšího územního celku.
Pořizování územně plánovací dokumentace je tedy výrazem veřejného zájmu na naplnění cílů
definovaných v §18 nového stavebního zákona. Z tohoto důvodu je také rozhodování v tomto
procesu (rozhodnutí o pořízení územního plánu, zadání územního plánu, schválení pokynů
k zapracování do návrhu územního plánu, i vydání územního plánu či zamítnutí návrhu na jeho
vydání) svěřeno zastupitelstvu příslušné obce; jde o výkon její samostatné působnosti
(srov. §6 odst. 5 nového stavebního zákona). Tyto výstupy (tedy i schválený návrh územního
plánu) tak představují konkrétní podobu veřejného zájmu na prostorovém a funkčním využití
území obce, na podobě její infrastruktury, na jejím dalším rozvoji, atd. Jsou výsledkem konsensu,
na němž se usnesli jednotliví zastupitelé reprezentující různé skupinové i individuální zájmy
obyvatel obce. Nelze jistě rozumně předpokládat, že tento konsensus představuje optimální
(maximálně racionální) řešení, s nímž jsou srozuměny všechny osoby, kterých se dotýká. V praxi
může jít i o rozhodnutí, která jsou výsledkem pouhé snahy jednotlivých zastupitelů
o maximalizaci jejich vlastních (politických) funkcí (viz teorie veřejné volby) a dokonce
i o rozhodnutí nesprávná, iracionální. Z tohoto důvodu je celý proces pořizování územně
plánovací dokumentace podroben právní reglementaci, a to zejména stavebním zákonem a jeho
prováděcími předpisy. V těchto mantinelech se popsané rozhodování odehrává a úkolem soudu
je tak pouze sledovat, zda se obec v rámci tohoto procesu pohybovala v jejich mezích. Soudu
tedy nepřísluší určovat, jakým konkrétním způsobem má být určité území využito, zda je toto
využití optimální, atd. Zcela pregnantně je úloha soudu při přezkumu územně plánovací
dokumentace vyjádřená v rozsudku Nejvyššího správního soudu publikovaném
pod č. 1462/2008 Sb. NSS, kde je uvedeno, že „soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně celé
politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho
úkolem sám územní plány dotvářet“.
Ve světle shora uvedených skutečností má zásadní význam skutečnost, že z žádné
zákonné normy či normy práva ústavního nelze dovodit existenci subjektivního práva vlastníka
nemovitosti, aby v rámci územně plánovací dokumentace byla tato nemovitost zahrnuta
do určitého konkrétního způsobu využití. Nejvyšší správní soud si je pochopitelně vědom
skutečnosti, že právo vlastnit majetek je právem ústavně zaručeným (viz čl. 11 Listiny), přičemž
z podstaty tohoto práva (vyjádřeného tzv. „vlastnickou triádou“- právo předmět vlastnictví držet,
užívat, požívat jeho plody a užitky a nakládat s ním - §123 občanského zákoníku) v sobě
nepochybně implicite zahrnuje i právo vlastníka předmět vlastnictví zhodnocovat. Tento atribut
vlastnického práva však nelze vykládat tak, že by se vlastník takového zhodnocení mohl domáhat
na jiných osobách, včetně veřejné moci. Jestliže tedy v projednávané věci navrhovatel jako
vlastník parcely p. č. 3963/1 zcela logicky poukazuje na skutečnost, že v případě, kdy by tato
parcela byla zahrnuta jako zastavěné území, došlo by tím k jejímu zhodnocení, neznamená to,
že by se takového zhodnocení mohl jakkoli domáhat. Nelze též přehlédnout faktickou stránku
věci, tedy skutečnost, že novým územním plánem Roudnice nad Labem byl předmětný pozemek
navrhovatele zhodnocen, neboť rozsah zastavěného území byl oproti původnímu územnímu
plánu výrazně zvětšen. Bez významu není též fakt, že i za situace, kdy by byla část územního
plánu v rozsahu navrhovaném navrhovatelem zrušena, nevedlo by to ke změně využití dotčené
části parcely na plochu určenou k bydlení v rodinných domech. I v případě, že by stávající využití
„ZO – zeleň ochrana a izolační“ bylo v rámci zrušení části územního plánu odstraněno, obnovil
by se v tomto rozsahu nepochybně právní stav vycházející z předcházejícího územního plánu,
který předpokládal jeho obdobné využití.
Přestože již ze shora uvedených důvodů nelze tvrzením navrhovatele o dotčení jeho
vlastnického práva vydáním předmětného územního plánu přisvědčit (a vyhovět tak návrhu
na zrušení jeho části), považuje Nejvyšší správní soud za vhodné vyjádřit se pro úplnost též
k navrhovatelem tvrzenému rozporu mezi předpokládaným využitím parcely p. č. 3963/1
ve schváleném souborném stanovisku ke konceptu územního plánu a schváleném návrhu
územního plánu. Zde sluší předeslat, že veškeré úkony předcházející veřejnému projednání
návrhu územního plánu byly realizovány ještě v režimu předcházejícího stavebního zákona
(zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů).
Principy, na nichž bylo pořizování územního plánu založeno v této předcházející úpravě,
se nicméně neliší od principů ovládajících úpravu současnou; podle §188 odst. 3 nového
stavebního zákona nic nebrání dokončení tohoto procesu v režimu tohoto zákona.
Pokud jde o otázku rozsahu zastavěnosti pozemku, zde je nutno poukázat na podání
navrhovatele (označené jako „připomínky“) ze dne 27. 3. 2006, ve kterém navrhovatel výslovně
požádal „o schválení funkčního využití (...) pozemku p. č. 3963/1 dle varianty B“. Výslovný požadavek,
aby předmětná parcela byla určena jako zastavěná v celém rozsahu, nevyplývá ani z konstatování
navrhovatele, že „z výše uvedených dokumentů a skutečností vyplývá, že nic nebrání tomu,
aby poz. p. č. 3963/1 byl zastavěn bytovou zástavbou“. Dovolává-li se navrhovatel dále stanoviska KHS
ze dne 3. 10. 2006, zn. KHSUL 30095/2006, ani z něj nelze předpoklad zastavěnosti celého
pozemku vyvodit. KHS v tomto stanovisku výslovně uvedla, že „s konceptem územního plánu obce
Roudnice n. L. ve variantě „A“ se souhlasí, za předpokladu splnění následujících podmínek: (...) 2) rozšíření
obytné zástavby v lokalitě Na Čihadlech nad rámec variantního řešení „A“ je podmíněno předem zpracovanou
rozptylovou a hlukovou studií ze stávajícího a budoucího provozu po obchvatu vůči navrhované obytné zástavbě“.
Obdobně nelze navrhovateli přisvědčit v jeho tvrzení, že možnost rozšíření zastavěnosti na celou
rozlohu parcely bylo navrhovateli přislíbeno na jednání se starostou města dne 16. 10. 2006.
Ze zápisu z tohoto jednání nevyplývá nic více, než že „u lokality Na Čihadlech bude vyhověno
za podmínek stanovených Krajskou hygienickou stanicí se sídlem v Litoměřicích v dopise č. KHSUL/395/2006
ze dne 5. 9. 2006, a za dodržení podmínek stanovených ČEZ, a. s.“ Z uvedeného je tedy zcela zřejmé,
že navrhovatel se v rámci projednání konceptu územního plánu domáhal schválení varianty
představované konceptem B, z jehož grafického zobrazení je zřejmé, že nezahrnuje celou část
předmětné parcely. Se zastavěním celé parcely nepočítalo ani stanovisko KHS,
neboť to se výslovně vyjadřuje pouze k variantě A (z hlediska zastavěnosti restriktivnější)
a případnému rozšíření zastavěnosti nad tuto variantu, ovšem bez bližší konkretizace.
Toto vyjádření tedy bylo plně použitelné i pro variantu B. Navrhovateli bylo přitom zcela
vyhověno, neboť ve schváleném souborném stanovisku ke konceptu územního plánu byla přijata
varianta B. Popsané skutečnosti taktéž vyvrací argumentaci navrhovatele, dle které
se o předpokládaném rozsahu zastavěnosti parcely dozvěděl až dne 3. 12. 2007; existence jiné
varianty B než té, která byla v rámci konceptu územního plánu (a později v návrhu územního
plánu) schválena, přitom nebyla zjištěna a ani navrhovatel v tomto směru nepřinesl žádný důkaz.
Pokud jde o navrhovatelem rozporované neprovedení přeložky vedení vysokého napětí
a neprovedení zákresu protihlukové stěny, zde je opět nutno vycházet z obsahu jeho námitek
ke konceptu územního plánu ze dne 27. 3. 2006. Návrh na provedení přeložky v tomto podání
obsažen je, požadavek na provedení protihlukových opatření však explicitně nikoli. Navrhovatel
se zde pouze pod bodem 2. odkazuje na obsah sdělení Krajského úřadu Ústeckého kraje, odboru
investičního ze dne 22. 12. 2005, zn. INV 157251/2005; z obsahu tohoto sdělení však závazek
krajského úřadu (zastupujícího Ústecký kraj, coby investora silničního obchvatu budovaného
v sousedství parcely navrhovatele) provést protihluková opatření zajišťující dodržení
hygienických limitů pro bydlení na celé ploše parcely p. č. 3963/1 nevyplývá. V tomto smyslu
tedy ve schváleném souborném stanovisku ke konceptu územního plánu nelze spatřovat jakékoli
pochybení, není-li v něm zahrnuta přeložka vedení vysokého napětí, neboť navrhovatel takovou
námitku výslovně neuplatnil. Navrhovateli lze naopak přisvědčit v tom, že pokyny číslo 27. a 28.
v souborném stanovisku počítají s vypracováním protihlukové a rozptylové studie
a se zakreslením protihlukové stěny; i zde je však takový postup vázán na variantu B konceptu
(viz pokyn č. 28).
Uvedené úvahy lze tedy shrnout tak, že:
1) Rozsah, v němž byla parcela p. č. 3963/1 určena k zastavění novým územním plánem
odpovídá variantě B konceptu, jehož přijetí se navrhovatel domáhal.
2) Absence zakreslené přeložky vedení vysokého napětí není v rozporu se schváleným
souborným stanoviskem ke konceptu územního plánu, neboť navrhovatel v rámci jeho
projednávání takový požadavek výslovně nevznesl.
3) Schválený návrh územního plánu oproti pokynům č. 27. a 28. schváleného souborného
stanoviska neobsahuje zakreslení veřejně prospěšné stavby – protihlukové stěny; navrhovatel
však nikterak neprokázal, že by absence této stavby (protihlukového opatření) měla mít vliv
na předpokládanou využitelnost obou částí parcely p. č. 3963/1, tedy jak části určené k bydlení,
tak i části plnící úlohu ochranné a izolační zeleně.
Ani tyto navrhovatelem vytýkané nedostatky (svou povahou procesní) tedy Nejvyšší
správní soud nenalezl.
Pokud se dále týká tvrzení navrhovatele o porušení jeho ústavně zaručeného práva
na soudní ochranu před nezákonným postupem orgánů veřejné moci (čl. 36 odst. 2 Listiny),
to navrhovatel spojil se způsobem, jakým bylo po formální stránce naloženo s jeho námitkami
uplatněnými proti návrhu územního plánu. Zde je nutno navrhovateli přisvědčit potud, namítá-li,
že požadavek odpůrce na předložení výpisu z katastru nemovitostí, prokazující vlastnické právo
navrhovatele k předmětné parcele, postrádá zákonnou oporu. Ustanovení §52 odst. 3, věta první
nového stavebního zákona pouze stanoví, že nejpozději při veřejném projednání může každý uplatnit
své připomínky a dotčené osoby podle odst. 2 námitky, ve kterých musí uvést odůvodnění, údaje podle katastru
nemovitostí dokládající dotčená práva a vymezit území dotčené námitkou. Z dikce tohoto ustanovení je tedy
zcela zřejmé, že zákon nevyžaduje u osoby vznášející námitku povinnost prokazovat svá práva
k dotčeným nemovitostem výpisem z katastru nemovitostí; tento požadavek odpůrce byl tedy
neoprávněný. Sluší na tomto místě poznamenat, že o vlastnickém právu navrhovatele k parcele
p. č. 3963/1 mohl mít odpůrce stěží pochybnosti, neboť navrhovatel v předcházejícím procesu
jako vlastník této nemovitosti vystupoval a bylo s ním též v tomto postavení jednáno. Podstatné
pro posouzení, zda určité podání je možno kvalifikovat jako námitku či pouze jako připomínku
však není kvalita či obsahové náležitosti takového podání, nýbrž to, kdo takové podání učinil.
Pokud jsou tedy výhrady proti územnímu plánu vzneseny vlastníkem pozemků a staveb
dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných
ploch, popřípadě zástupcem veřejnosti (§52 odst. 2 nového stavebního zákona), musí k nim být
bez dalšího přistoupeno jako k námitkám. V posuzované věci tak odpůrce neučinil, nelze však
přehlédnout, že i přes toto formální pochybení o výhradách navrhovatele v odůvodnění opatření
obecné povahy věcně projednal. Toto pochybení odpůrce pak nemělo žádný vliv na možnost
navrhovatele domáhat se soudní ochrany v řízení dle části třetí hlavy druhé dílu sedmého s. ř. s.,
čehož důkazem je ostatně sama skutečnost, že Nejvyšší správní soud se tímto návrhem meritorně
zabývá. Je přitom třeba upozornit, že nelze směšovat či zaměňovat řízení vedená před správními
orgány s řízením soudním; samotná skutečnost, že v řízení před správním orgánem nebyla
zachována procesní práva určité osoby, nemůže mít vliv na přístup této osoby k soudní ochraně.
Opačný přístup by zakládal denegatio iusticiae a popíral by samotný smysl správního soudnictví.
I přes uvedené výhrady k postupu odpůrce lze nicméně uzavřít, že právo navrhovatele na soudní
ochranu dle čl. 36 odst. 2 Listiny nebylo v rámci schválení návrhu územního plánu popřeno.
Poslední z námitek navrhovatele směřuje k porušení jeho práva na příznivé životní
prostředí, ve smyslu čl. 35 odst. 1 Listiny. Toto tvrzení navrhovatel blíže neodůvodnil, pouze
konstatoval, že v případě zastavění celé parcely (tedy i těch částí, které byly i jsou součástí
zemědělského půdního fondu) by vedlo ke zlepšení vzhledu města, ku prospěchu jeho obyvatel
a představovalo by zhodnocení životního prostředí. S takto neurčitě formulovanou námitkou lze
jen obtížně polemizovat a Nejvyšší správní soud se tak omezí pouze na konstatování, že nevidí
žádnou (ani nepřímou) spojitost mezi podobou schváleného územního plánu a právem
navrhovatele, jako fyzické osoby, na zdravé životní prostředí. Nadto lze poznamenat,
že lze jen stěží předpokládat, že by případným zastavěním zemědělské půdy mohlo dojít
(bez dalšího) ke zlepšení kvality životního prostředí v dané lokalitě. Z těchto důvodů proto i tuto
námitku neshledal za důvodnou.
Ze všech výše uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud naznal, že návrh na zrušení
části opatření obecné povahy, v části, ve které byl připuštěn k meritornímu projednání, není
důvodný. V souladu s ustanovením §101d odst. 2, větou druhou s. ř. s. jej proto rozsudkem
zamítl.
Výrok o náhradě nákladů tohoto řízení se opírá o ustanovení §101d odst. 5 s. ř. s.,
dle které nemá na náhradu nákladů řízení žádný z účastníků právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. března 2008
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu