ECLI:CZ:NSS:2008:2.AS.47.2007:53
sp. zn. 2 As 47/2007 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Mgr. A. Ž.,
zast. Mgr. Ditou Křápkovou, advokátkou se sídlem v Brně, Obilní trh 4, proti žalovanému:
Policie ČR, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, sídlem Olšanská 2, Praha 3,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
30. 4. 2007, č. j. 5 Ca 243/2006 - 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 7. 2006, č. j. SCPP-516/C-227-2006, jímž bylo podle
§92 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále též „nový správní řád“), zamítnuto jeho
opožděné odvolání proti rozhodnutí Policie ČR, Oblastního ředitelství služby cizinecké
a pohraniční policie Brno, Odboru pátrání a kontroly pobytu, Oddělení kontroly pobytu ze dne
11. 4. 2006, č. j. SCPP-48/BR-OPK4-SD-2005. Rozhodnutím správního orgánu prvního
stupně byla stěžovateli uložena pokuta ve výši 35 000 Kč za správní delikt podle §156 odst. 1
písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), kterého se dopustil tím, že jako
provozovatel ubytovacího zařízení v nájemním domě v době od 28. 8. 1996 do 11. 11. 2005
ubytoval ročně nejméně 15 cizích státních příslušníků, a přitom nevedl domovní knihu, dále
též neoznamoval policii ubytování cizinců, čímž nesplnil povinnosti ubytovatele podle §100
písm. c) a e) za využití §101 a §102 zákona o pobytu cizinců. Pozdě podané odvolání však
bylo podnětem pro přezkumné řízení podle §92 odst. 1 nového správního řádu. Na základě
přezkumného řízení bylo vydáno rozhodnutí, kterým bylo prvoinstanční rozhodnutí změněno
tak, že stěžovateli byla uložena pokuta 5 000 Kč za správní delikt podle §156 odst. 2
písm. b), d) zákona o pobytu cizinců, kterého se dopustil tím, že jako provozovatel
ubytovacího zařízení v nájemním domě od 1. 1. 2000 do 11. 11. 2005 nevedl domovní knihu a
současně neoznamoval policii ubytování cizinců, čímž nesplnil povinnosti podle §100 písm.
c) a f) za využití §101 a §102 zákona o pobytu cizinců. Městský soud žalobu proti
rozhodnutí o zamítnutí opožděného odvolání zamítl, neboť dospěl k závěru, že odvolání bylo
skutečně podáno opožděně, přičemž na opožděnost nemá vliv to, že odvolání bylo ve lhůtě
zasláno žalovanému. Rozhodující je totiž den, kdy žalovaný zaslal odvolání orgánu, u něhož
se odvolání má podat, tedy správnímu orgánu prvního stupně; to se však stalo až po lhůtě,
a tak bylo odvolání podáno opožděně.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), namítá tedy nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky městským soudem. Ačkoliv to výslovně
neuvádí, brojí také proti nepřezkoumatelnosti rozhodnutí městského soudu pro nedostatek
důvodů podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a rovněž uvádí námitky podle §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s. (vada řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán
v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech, přičemž pro tuto důvodně
vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl
zrušit).
Stěžovatelem namítané nesprávné posouzení právní otázky spočívá v tom, že městský
soud nesprávně přisvědčil žalovanému, když odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí
označil jako opožděné. V souladu s §27 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení
(dále též „starý správní řád“) je lhůta zachována, je-li posledního dne lhůty učiněno podání
u správního orgánu uvedeného v §19 odst. 4 starého správního řádu, tj. u orgánu místně
a věcně příslušného. Správním orgánem příslušným k rozhodnutí o odvolání v této věci
je Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie. Stěžovatel tedy
podal své odvolání přímo správnímu orgánu, který byl ve věci místně i věcně příslušný.
Je přesvědčen, že mu nemůže jít k tíži, že tak neučinil prostřednictvím prvostupňového
orgánu. Městský soud v Praze v odůvodnění napadeného rozsudku uvádí, že žalovanému
nelze dávat za vinu, že odvolání bylo postoupeno příslušnému správnímu orgánu po uplynutí
odvolací lhůty. S takovým názorem se stěžovatel neztotožňuje; naopak tvrdí, že v souladu
s §20 starého správního řádu je správní orgán, pokud není příslušný k rozhodnutí, povinen
podání neprodleně postoupit příslušnému správnímu orgánu a uvědomit o tom účastníka
řízení. Je-li nebezpečí z prodlení, učiní správní orgán nezbytné úkony, zejména k odvrácení
hrozící škody. Stěžovateli však nebylo postoupení podaného odvolání prvostupňovému
orgánu žádným způsobem dáno na vědomí. Kdyby býval žalovaný postoupil odvolání
neprodleně, bylo by doručeno prvostupňovému orgánu ještě v odvolací lhůtě.
Druhá námitka na nesprávné posouzení právní otázky městským soudem cílí na to,
že ve věci byl použit nesprávný právní předpis. Žalovaný zamítl opožděné odvolání
s odkazem na §92 odst. 1 nového správního řádu a v poučení odkazuje na §91 nového
správního řádu. Své rozhodnutí však žalovaný odůvodňuje příslušnými ustanoveními starého
správního řádu. Správní řízení ve věci uložení pokuty bylo zahájeno v listopadu 2005.
Žalovaný sám v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádí, že správní řízení bylo zahájeno
za účinnosti starého správního řádu. V souladu s §179 nového správního řádu se řízení,
která nebyla pravomocně skončena před účinností tohoto zákona, dokončí podle dosavadních
předpisů. Citované ustanovení rovněž uvádí, že bylo-li rozhodnutí před účinností tohoto
zákona zrušeno a vráceno k novému projednání správnímu orgánu, postupuje se podle
dosavadních předpisů. Jelikož stěžovatel (pozn. soudu: v kasační stížnosti je namísto
„stěžovatel“ uvedeno „žalovaný“ – jedná se ale o zřejmou chybu v psaní, neboť žalovaný
bezpochyby proti vlastnímu rozhodnutí odvolání nepodal) podal proti rozhodnutí žalovaného
odvolání, nemohlo rozhodnutí nabýt právní moci, neboť podané odvolání má v souladu s §55
starého správního řádu odkladný účinek. Žalovaný tedy měl pro celé své rozhodnutí
o podaném odvolání použít starý správní řád.
Namítaná vada řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán
vycházel, nemá oporu ve spisech, spočívá dle stěžovatele v tom, že podal odvolání k poštovní
přepravě dne 27. 4. 2006. Žalovaný uvádí, že stěžovatelem podané odvolání obdržel dne
4. 5. 2006. Stěžovatel tvrdí, že je nepravděpodobné, aby byla poštovní zásilka přepravována
sedm dní.
Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí soudu pro nedostatek odůvodnění
spatřuje stěžovatel v tom, že se městský soud nikterak nevypořádal se žalobní námitkou
stěžovatele, že tento nebyl uvědomen o postoupení podaného odvolání. Městský soud se také
nezabýval posouzením právní otázky, zda v případě stěžovatele existovalo nebezpečí
z prodlení a zda byl žalovaný v souladu s §20 starého správního řádu povinen učinit nezbytné
úkony k odvrácení hrozící škody.
S ohledem na výše uvedené navrhuje stěžovatel, aby Nejvyšší správní soud zrušil
předmětný rozsudek městského soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný nevyužil své možnosti vyjádřit se ke kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátkou. Důvodnost kasační stížnosti pak
posoudil zdejší soud v mezích jejího rozsahu a v ní uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3
s. ř. s.).
Pokud jde o námitky směřující na nesprávné skutkové zjištění (zpochybnění toho,
že žalovaný obdržel odvolání dne 4. 5. 2006), je třeba říci, že tyto námitky stěžovatel neuvedl
v žalobě a Nejvyšší správní soud k nim coby ke skutkovým novotám nemůže přihlížet
z důvodu obsaženého v §109 odst. 4 s. ř. s. Z právního názoru vyjádřeného
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004, sp. zn. 1 Azs 34/2004 (publ. pod
č. 419/2004 Sb. NSS), vyplývá, že ustanovení §104 odst. 4 in fine s. ř. s. brání tomu,
aby stěžovatel v kasační stížnosti uplatňoval jiné právní důvody, než které uplatnil v řízení
před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáváno, ač tak učinit mohl; takové námitky
jsou nepřípustné. Ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s. naproti tomu brání tomu, aby se poté,
co bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí, uplatňovaly skutkové novoty. K takto
uplatněným novým skutečnostem kasační soud při svém rozhodování nepřihlíží. Nad tento
rámec je v souzené věci možno dodat, že zdejší soud by beztak nemohl zpochybnit skutkové
zjištění žalovaného jen na základě toho, že stěžovatel považuje týden trvající doručování
za „nepravděpodobné“. Ostatně pokud stěžovatel podal odvolání k poštovní přepravě dne
27. 4. 2006 a žalovaný je obdržel dne 4. 5. 2006, nelze to považovat za excesivně dlouho
trvající doručování, uvážíme-li, že v čase ohraničeném těmito daty byly tři dny pracovního
klidu (sobota, neděle a státní svátek – 1. květen). Skutečnost, že k doručení odvolání
žalovanému došlo opravdu dne 4. 5. 2006, potvrzuje i podací razítko ve správním spise.
Nejvyšší správní soud se z rozhodných námitek, ponejprv zabýval těmi, které míří
na nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí; pakliže by totiž rozhodnutí městského soudu
nebylo lze plně přezkoumat, nebylo by ani možno v plné míře vážit další stížnostní námitky.
Stěžovatel uvádí, že se městský soud nezabýval jeho námitkou týkající se §20 starého
správního řádu, který stanoví, že správní orgán má povinnost o postoupení odvolání účastníka
zpravit, což se v daném případě nestalo. Je pravda, že se městský soud sice výslovně s touto
námitkou nevypořádal, z rozsudku však plyne, že splnění této povinnosti nemá vliv na to,
že odvolání nebylo podáno u příslušného orgánu, přičemž žalovaný odvolání příslušnému
orgánu postoupil bez prodlení, avšak až po lhůtě stanovené k podání odvolání. Splnění
informační povinnosti na tyto okolnosti nemělo. Rozsudek městského soudu tak není
nepřezkoumatelný pro nedostatek odůvodnění.
Dále se zdejší soud zabýval námitkami na nesprávné posouzení právní otázky. Nelze
se stěžovatelem souhlasit v tom, že odvolání podal včas, protože podal odvolání u orgánu
věcně a místně příslušného k rozhodnutí o jeho odvolání, když uvádí ustanovení §19 odst. 4
starého správního řádu, které říká, že podání se činí u orgánu věcně a místně příslušného.
Ustanovení §19 odst. 4 starého správního řádu se totiž v posuzovaném případě vůbec
nepoužije, nýbrž se použije §54 odst. 1 starého správního řádu, který stanoví, kde se podává
odvolání. Ustanovení §54 odst. 1 starého správního řádu je totiž vůči §19 odst. 4 starého
správního řádu lex specialis, jelikož odvolání je zvláštním typem podání. Ustanovení, které
říká, komu podat odvolání, se tak použije před ustanovením, které říká, komu podat obecné
podání. Ustanovení §54 odst. 1 starého správního řádu je zcela jednoznačné, když uvádí,
že odvolání se podává u orgánu, který napadené rozhodnutí vydal. V daném případě
je evidentní, že stěžovatel odvolání nepodal u orgánu, který rozhodnutí vydal, ač k tomu byl
řádně poučen, nýbrž podal odvolání přímo u odvolacího orgánu, a tedy u orgánu k tomu
nepříslušného.
Stěžovatel také tvrdí, že pokud by žalovaný postupoval v souladu s §20 správního
řádu a neprodleně postoupil odvolání orgánu, k němuž se odvolání podává, pak by lhůta
k podání odvolání zůstala zachována. Chybný postup žalovaného tak nelze přičíst k tíži
stěžovatele. K této námitce zdejší soud poukazuje na svůj rozsudek ze dne 30. 6. 2004,
č. j. 6 A 176/2002 - 75, publ. pod č. 357/2004 Sb. NSS, z něhož plyne, že pokud účastník
řízení podá svůj návrh u věcně nepříslušného správního orgánu, avšak tento orgán v rozporu
s ustanovením §20 starého správního řádu neprodleně nepostoupí uvedený návrh příslušnému
správnímu orgánu a neuvědomí o tom účastníka řízení, nelze ještě z této skutečnosti bez
dalšího dovodit jakékoliv prodloužení lhůty pro podání takového návrhu. Z rozsudku
Vrchního soudu v Praze ze dne 18. 3. 1998, č. j. 5 A 10/97 - 27, pak lze vyvodit, že vzhledem
k autonomii správního a občanského soudního řízení nelze na situace, kdy je odvolání
v rozporu s ustanovením §54 odst. 1 starého správního řádu podáno přímo u odvolacího
orgánu, aplikovat příslušná ustanovení občanského soudního řádu o zachování lhůt k podání
opravných prostředků, pokud je opravný prostředek podán u odvolacího (resp. dovolacího)
soudu. Nad rámec závěrů plynoucích z těchto rozsudků je potřeba uvést, že §20 starého
správního řádu praví, že není-li správní orgán příslušný k rozhodnutí, je povinen podání
neprodleně postoupit příslušnému správnímu orgánu a uvědomit o tom účastníka řízení.
V daném případě však žalovaný byl příslušný k vydání rozhodnutí, nebyl ovšem příslušný
k podání odvolání. Bylo by však přepjatým formalismem učinit závěr, že za takové situace
nemusel žalovaný podané odvolání dokonce ani postoupit. Ve vztahu k řízení o odvolání
je totiž třeba uvedené ustanovení vykládat analogicky, tedy dovodit, že orgán, u něhož bylo
podáno odvolání, ačkoliv k tomu není příslušný (byť je příslušný o odvolání rozhodnout),
musí podané odvolání neprodleně postoupit orgánu, který je k podání odvolání příslušný.
Pokud by nepříslušný orgán ve lhůtě určené k podání odvolání zjistil, že odvolání bylo
podáno u nepříslušného orgánu a orgán příslušný k podání odvolání by mu byl zároveň znám,
avšak přesto by odvolání příslušnému orgánu nepostoupil, nýbrž by úmyslně vyčkal na
propadnutí lhůty k podání odvolání určené, znamenalo by následné zamítnutí odvolání pro
opožděnost natolik extenzivní výklad zákona, že by vybočil z mezí ústavnosti (podle čl. 1
Ústavy je Česká republika demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám
člověka a občana). Takovýto závěr lze opřít i o nález Ústavního soudu ze dne
31. 10. 2000, sp. zn. I. ÚS 324/99, Sb. n. u. ÚS, Svazek č. 20, nález č.156, str.105; částečně
pak i o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2007, č. j. 8 As 38/2005 - 91,
dostupný z www.nssoud.cz. K takovémuto excesu však v souzeném případě nedošlo.
Stěžovatel byl o tom, kde lze odvolání podat, řádně poučen v prvostupňovém rozhodnutí,
přesto podal odvolání u orgánu nepříslušného. Tomu bylo odvolání doručeno dne 4. 5. 2006,
tedy poslední den lhůty. Za takové situace nelze žalovanému vytýkat, že nestihl odvolání
postoupit příslušnému orgánu ještě týž den, obzvláště pokud se přihlédne k tomu,
že se jednalo o podání relativně obsáhlé a nikoliv zcela přehledné. Především však nebyl
v postupu žalovaného shledán žádný exces ani svévůle do té míry, že by žalovaný záměrně
oddálil postoupení odvolání orgánu k tomu příslušnému se záměrem, aby lhůta k tomu určená
byla promeškána. Naopak – byl to stěžovatel, kdo přes poučení podal odvolání
u nepříslušného orgánu, a tedy musí nést procesní důsledky z toho plynoucí. Žalovaný sice
pochybil, pokud o postoupení odvolání stěžovatele neinformoval, nesplnění této informační
povinnosti však nemá vliv na zákonnost rozhodnutí o zamítnutí opožděného odvolání.
Nad rámec těchto argumentů zdejší soud připomíná, že opožděné odvolání bylo
podnětem pro přezkumné řízení, a tedy napadené prvostupňové rozhodnutí bylo
ve skutečnosti přezkoumáno, přičemž výsledkem bylo dokonce výrazné snížení pokuty.
Rozhodnutí vzešlé z přezkumného řízení pak stěžovatel napadl odvoláním, které bylo
zamítnuto a napadené rozhodnutí bylo potvrzeno. Opravných prostředků tak stěžovatel ve své
věci nebyl zbaven ani přesto, že odvolání bylo podáno u nepříslušného orgánu,
a tedy v konečném důsledku po lhůtě.
Zdejší soud nemůže přisvědčit stěžovateli ani v tom, že byl ve věci použit nesprávný
právní předpis. Správní řízení bylo zahájeno v listopadu 2005 podle starého správního řádu
a podle něj bylo i dokončeno, neboť v souladu s §179 nového správního řádu mají být
ta řízení, která nebyla pravomocně skončena před účinností tohoto zákona (tedy nového
správního řádu), dokončena podle dosavadních předpisů. Žalovaný postupoval rovněž
správně, když zamítl opožděné odvolání s odkazem na §92 odst. 1 nového správního řádu,
v poučení odkázal na §91 nového správního řádu a rozhodnutí odůvodnil podle starého
správního řádu. Včas podané odvolání by bylo vyřizováno ještě podle starého správního řádu
(viz výše uvedené přechodné ustanovení nového správního řádu). Stěžovatel ovšem podal
odvolání opožděně, a tedy až po právní moci rozhodnutí, které mělo být napadeno. V takovém
případě nelze citované přechodné ustanovení nového správního řádu aplikovat. Odvolání bylo
jako opožděné správně zamítnuto podle nového správního řádu, neboť bylo podáno v době
účinnosti nového správního řádu. Samotný fakt opožděnosti tohoto odvolání však musel být
posuzován podle starého správního řádu (jak již řečeno včasné odvolání by totiž znamenalo
fakt, že se řízení dokončí dle starého správního řádu). Žalovaný i městský soud tak právní
otázku který předpis použít posoudili správně.
V daném případě tedy nebyly naplněny namítané kasační důvody a zdejší soud
neshledal ani důvody, pro které by měl rozhodnutí zrušit pro pochybení, k nimž by měl
přihlížet mimo uplatněné námitky podle §109 odst. 3 s. ř. s. Proto Nejvyšší správní soud
kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení a úspěšnému žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl,
že se žalovanému právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává
(§60 odst. 1, §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. ledna 2008
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu