ECLI:CZ:NSS:2008:4.ADS.80.2007:82
sp. zn. 4 Ads 80/2007 - 82
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobkyně: INDEX
NOSLUŠ s. r. o., IČ: 25131419, se sídlem Karlovo náměstí 13, Praha 2, zast. Mgr. Hanou
Himmatovou, advokátkou, se sídlem Žitná 1, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo práce
a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha 2, o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2007, č. j. 12 Ca 10/2005 - 59,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2007, č. j. 12 Ca 10/2005 - 59,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 15. 12. 2004, č. j. 2004/38469-442, žalovaný zamítl odvolání
žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Úřadu práce v Uherském Hradišti (dále jen „úřad práce“) ze dne
1. 7. 2004, č. j. ÚP/Cil/PO-8/227/04. Tímto rozhodnutím byla žalobkyni uložena pokuta ve výši
250 000 Kč za zaviněné porušení povinností vyplývajících z obecně závazných právních předpisů
na úseku zaměstnanosti spočívající v tom, že v době od blíže neurčeného dne v měsíci lednu
a dále v měsíci únoru 2004 v územní působnosti úřadu práce poskytla tzv. personální služby třetí
osobě, a to zapůjčením cizí pracovní síly, tedy způsobem, který při zabezpečování práva občanů
na zaměstnání nemá oporu v pracovněprávních předpisech České republiky a který je v rozporu
s povolením k výkonu zprostředkování zaměstnání ze dne 30. 6. 2003, zn. 2003/28623-41,
vydaným žalovaným. Žalobkyně tím porušila ustanovení §4 odst. 2 věta druhá zákona
č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu, v níž namítala, že závěry žalovaného
neodpovídají skutečnosti a nemají oporu v platných právních předpisech. Žalobkyně
konstatovala, že činnost, za kterou jí byla uložena pokuta, neprovádí na základě povolení
žalovaného, ale v dobré víře na základě platného a nezrušeného živnostenského oprávnění
s předmětem činnosti „Poskytování služeb formou zapůjčování pracovní síly“, vydaného
živnostenským odborem Úřadu městské části Praha 2 dne 27. 1. 2000. Žalobkyně nesouhlasila
s názorem žalovaného, že k vydání tohoto oprávnění došlo v rozporu se zákonem, neboť v době
jeho vydání ještě nenabylo účinnosti nařízení vlády č. 140/2000 Sb. Žalobkyně zdůraznila,
že nemůže být trestána za výkon činnosti v souladu s platným živnostenským oprávněním.
Dále poukázala na to, že je členkou sdružení bez právní subjektivity INDEX PLUS, jehož účelem
je provozování pracovně personální agentury, tj. poskytování služeb formou zapůjčování
pracovních sil. Žalobkyně jako správkyně sdružení uzavřela dne 27. 1. 2003 „Smlouvu o zajištění
pracovní síly“ se společností AHOLD Czech Republic, a. s., ze které jsou společně a nerozdílně
zavázáni všichni členové sdružení, a nejen žalobkyně, jak se domnívá žalovaný. Žalobkyně
nesouhlasila se závěrem žalovaného, že nemohla dostát svému závazku z uvedené smlouvy,
neboť nemá zaměstnance, které by mohla zapůjčit, a podotkla, že je zcela v souladu s účelem
sdružení, že pracovníci mohou být v pracovním vztahu s kterýmkoli členem sdružení
a nikoli jen s žalobkyní. Nařčení ze zneužívání práva občanů na zabezpečení zaměstnání
a argumentaci dopady na sociální postavení občanů žalobkyně odmítla s tím, že se z 95% jedná
o studenty, kteří jsou přihlášeni ke zdravotnímu a sociálnímu pojištění na základě svého statutu
osoby soustavně se připravující na své budoucí povolání studiem. Žalobkyně nesouhlasila s výší
uložené pokuty a souvisejícím nařčením, že se na údajné nedovolené podnikatelské činnosti
podílela jako členka organizované skupiny. Účelový výklad, že osoby podle občanského zákoníku
sdružené se stávají organizovanou skupinou ve smyslu trestního zákona, označila žalobkyně
za zarážející. Nesouhlasila také s tím, že její činnost byla vysoce společensky nebezpečná,
s poukazem na to, že rozhodnutí bylo vydáno po nabytí účinnosti zákona č. 435/2004 Sb.,
o zaměstnanosti, který komplexně řeší činnost agenturního zaměstnávání, kterou žalobkyně
vykonává. Žalobkyně konstatovala, že se jedná o šikanózní výklad práva žalovaným,
neboť žalobkyně vykonává živnost na základě platného živnostenského listu, jímž vyřešila
tehdejší absenci právní úpravy agenturního zaměstnávání. Za této situace uložená pokuta
neodpovídá rozsahu porušení a ohrožení chráněného zájmu. Žalobkyně navrhla,
aby bylo napadené rozhodnutí zrušeno a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení, případně
aby soud od uložené pokuty upustil, nebo ji snížil.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 23. 3. 2007, č. j. 12 Ca 10/2005 - 59, žalobu
zamítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění
rozsudku soud konstatoval, že po zhodnocení obsahu smlouvy o sdružení ze dne 20. 1. 2003
dospěl k závěru, že žalobkyně organizačně odpovídá za zapůjčování pracovních sil, a porušuje-li
svou činností zákon, je za to z titulu svého postavení ve sdružení odpovědná pouze žalobkyně.
Soud podotkl, že v posuzované věci nebyla sporná skutková zjištění, ale jejich právní hodnocení.
S poukazem na čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle kterého může zákon
stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností, soud vyslovil, že zákaz
vyvíjení činnosti, jejímž obsahem je zprostředkování zaměstnání bez příslušného úředního
povolení, je omezením ústavně konformním. Podle názoru Městského soudu v Praze
je při existenci veřejnoprávního omezení nebo zákazu určitého jednání nerozhodné, bylo-li
takové jednání předsevzato při formálním dodržení předpisů práva soukromého.
Je proto nerozhodné, že žalobkyně uzavírala smlouvy zásadně dovolené předpisy soukromého
práva - tj. na základě platného živnostenského listu, jestliže cíl, k němuž směřovala, veřejnoprávní
předpisy nedovolují, nebo jej podmiňují povolením žalovaného. Takové povolení sice žalobkyni
vydáno bylo, ale žalobkyně neprováděla své služby na základě pracovněprávních předpisů
a tohoto povolení, ale na základě živnostenského listu a obchodního zákoníku. Podle soudu
nemá z těchto důvodů význam zkoumat platnost uzavíraných smluv i platnost vydaného
živnostenského oprávnění. Tím ztrácejí žalobní námitky svou relevanci. Žalobkyně se dopustila
správního deliktu podle §9 odst. 1 zákona České národní rady č. 9/1991 Sb., o zaměstnanosti
a působnosti orgánů České republiky na úseku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů.
K námitce žalobkyně o výši uložené pokuty soud poukázal na své oprávnění upustit od trestu
nebo jej snížit, byl-li uložen ve zjevně nepřiměřené výši, a konstatoval, že správní orgány výši
sankce dostatečně odůvodnily a trest nebyl uložen ve zjevně nepřiměřené výši. Ze shora
uvedených důvodů Městský soud v Praze žalobu podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jako nedůvodnou zamítl.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas kasační stížnost
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Namítala, že rozhodnutí nerespektuje jednotnost
výkonu veřejné moci. Stěžovatelka odkázala na vyjádření živnostenského odboru Úřadu městské
části Praha 2, podle kterého vydáním živnostenského oprávnění ze dne 27. 1. 2000
nebylo postupováno v rozporu se zákonem vzhledem k platné legislativní úpravě v roce 2000,
kdy nebylo v účinnosti nařízení vlády č. 469/2000 Sb., které upravuje seznam volných živností
a jejich obsahové náplně, a živnostenský list není v rozporu s §3 odst. 3 písm. r) zákona
č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů.
Stěžovatelka tedy jednala v dobré víře, neboť živnostenský list je veřejnou listinou, která platí,
pokud není prokázán opak. Stěžovatelka doplnila, že po změně sídla jí bylo dne 20. 2. 2006
vydáno živnostenské oprávnění na totožný předmět činnosti, a pokud by živnostenské oprávnění
bylo v rozporu se zákonem, nemohlo by být vydáno znovu. Podle stěžovatelky není přijatelné,
aby jedna organizační složka státu jednu činnost povolovala a druhá tuto činnost sankcionovala.
Případný rozpor nemůže jít k tíži stěžovatelky, neboť takový postup je protiústavní. Stěžovatelka
dále namítala, že napadené rozhodnutí je v rozporu s principem jednoty a bezrozpornosti
právního řádu a principem jednoty aplikace práva. Je nepřijatelné, aby jedna právní norma
svým adresátům určité chování umožňovala a jiná právní norma to samé chování zakazovala;
vzniklý logický rozpor hrubě narušuje právní jistotu a předvídatelnost práva. Porušení
těchto zásad je podle stěžovatelky o to závažnější, že k němu došlo v oblasti správního trestání.
Stěžovatelka konstatovala, že kontrolní orgán je podle §9 odst. 1 zákona č. 9/1991 Sb. oprávněn
ukládat pokuty za zaviněné porušení povinnosti, v případě stěžovatelky však k žádnému
zaviněnému jednání nedošlo, neboť jednala v dobré víře na základě povolení orgánu státu.
Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil Městskému
soudu v Praze k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti nesouhlasil s názorem živnostenského
odboru Úřadu městské části Praha 2, neboť jím vydané oprávnění nerespektuje speciální právní
úpravu oblasti zprostředkování zaměstnání, a podotkl, že podle §3 odst. 3 písm. r)
živnostenského zákona zprostředkování zaměstnání nemůže být živností. Pokud by byla speciální
právní úprava řádně dodržována všemi orgány státní správy, nemuselo docházet k úvahám
o nejednotnosti výkonu veřejné moci. Žalovaný dále uvedl, že mu nepřísluší posuzovat
legislativní vadnost nebo dokonalost právní úpravy živnostenského podnikání ve vztahu
k právům a oprávněným zájmům fyzických osob při zprostředkovávání zaměstnání. Žalovaný
konstatoval, že při zkoumání praxe stěžovatelky bylo zjištěno obcházení pracovněprávních
předpisů, a její jednání proto nelze hodnotit jako nezaviněné. Stěžovatelka podnikala v oblasti
zprostředkování zaměstnání a bylo její povinností postupovat podle povolení k výkonu
zprostředkování zaměstnání ze dne 30. 6. 2003. Stěžovatelka znala postup, který je pro předmět
její činnosti upraven zákonem, ale vědomě se jím neřídila. Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní
soud kasační stížnost v plném rozsahu zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelka uplatnila ve své kasační stížnosti. V kasační stížnosti
se stěžovatelka dovolává důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., podle kterého lze kasační
stížnost podat z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení. Nesprávné právní posouzení spočívá buď v tom, že na správně
zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován správný právní
názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující informace podstatné
pro rozhodnutí o kasační stížnosti.
Přípisem ze dne 11. 5. 2004, sp. zn. ÚP/Cil/PO-8/133/04, úřad práce oznámil
stěžovatelce zahájení správního řízení o uložení pokuty podle §9 zákona č. 9/1991 Sb.
za porušení zákona o zaměstnanosti. Úřad práce kontrolou provedenou u zaměstnavatele
AHOLD Czech Republic, a. s., IČ: 44012373, se sídlem Slavíčkova 1a, Brno, v provozovně
HYPERNOVA 075, tř. Vítězství, Kunovice, zjistil, že stěžovatelka poskytuje tzv. personální
služby formou „zapůjčování pracovní síly“, přičemž tato činnost nemá oporu v pracovněprávních
předpisech a je konána v rozporu s podmínkami povolení k výkonu zprostředkování zaměstnání,
vydaného žalovaným dne 30. 6. 2003, zn. 2003/28623-41. Úřad práce poučil stěžovatelku
o procesních právech a povinnostech a vyzval ji k vyjádření a doložení dokladů.
Stěžovatelka v podání ze dne 24. 5. 2004 uvedla, že se společností AHOLD Czech
Republic, a. s. má uzavřenu obchodní smlouvu o zajištění pracovní síly, služby neposkytuje
na základě pracovněprávních předpisů, ani podle licence žalovaného ke zprostředkování
zaměstnání, ale na základě živnostenského listu „Poskytování služeb formou zapůjčování
pracovní síly“. Stěžovatelka doplnila, že zajišťuje krátkodobé brigády především studentům
a uzavírá s nimi dohody o provedení práce. Stěžovatelka dále uvedla, že je členkou sdružení
Index Plus, založeného smlouvou o sdružení ze dne 20. 1. 2003 uzavřenou mezi stěžovatelkou,
R. Č., Š. K. a společností INDEX PLUS NOSLUŠ s. r. o. (nyní INDEX PLUS s. r. o.). Účelem
tohoto sdružení bylo provozování pracovně-personální agentury, tj. poskytování služeb formou
zapůjčování pracovních sil. Stěžovatelka předložila zmíněné smlouvy, včetně dohod o provedení
práce.
Podle vyjádření Úřadu městské části Praha 2 ze dne 4. 6. 2004, zn. ŽO/2368, zřejmě
došlo k pochybení při vydání zmíněného živnostenského oprávnění stěžovatelce.
Ve spisu je dále obsaženo rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 6. 2003, zn. 2003/28623-41,
jímž bylo stěžovatelce uděleno povolení k výkonu zprostředkování zaměstnání bezplatně
i za úhradu a byly stanoveny podmínky, mezi které patří, že podle §4 odst. 1 a §5 zákona
č. 1/1991 Sb. lze zprostředkování zaměstnání za úhradu vykonávat v souladu s citovanými
ustanoveními zákona.
Rozhodnutím ze dne 1. 7. 2004, č. j. ÚP/Cil/PO-8/227/04, úřad práce uložil stěžovatelce
pokutu ve výši 250 000 Kč za zaviněné porušení povinností vyplývajících z obecně závazných
právních předpisů na úseku zaměstnanosti spočívající v tom, že v době od blíže neurčeného dne
v měsíci lednu a dále v měsíci únoru 2004 v územní působnosti úřadu práce poskytla
tzv. personální služby třetí osobě, a to zapůjčením cizí pracovní síly, tedy způsobem,
který při zabezpečování práva občanů na zaměstnání nemá oporu v pracovněprávních předpisech
České republiky a který je v rozporu s povolením k výkonu zprostředkování zaměstnání ze dne
30. 6. 2003, zn. 2003/28623-41, vydaným žalovaným, čímž stěžovatelka tím porušila §4 odst. 2
věta druhá zákona č. 1/1991 Sb.
V odůvodnění rozhodnutí úřad práce popsal průběh řízení a zjištěné skutečnosti a uvedl,
že stěžovatelka měla ve sdružení Index Plus postavení správce, uzavírala obchodní smlouvy,
fakturovala a vedla účetnictví všech členů sdružení, tedy organizačně odpovídala za zapůjčování
pracovních sil. Předmětem „Smlouvy o zajištění pracovní síly“, kterou stěžovatelka uzavřela,
byl její závazek zajistit pro objednatele pracovní sílu pro výkon funkce nebo činnosti požadované
objednatelem na jeho pracovišti s tím, že každý pracovník bude v pracovním vztahu
u stěžovatelky, která bude zabezpečovat po celou dobu činnosti pracovníka u objednatele
veškeré povinnosti vyplývající z pracovněprávních, daňových a účetních předpisů. Úřad práce
neřešil, v jakém režimu měla být zmíněná smlouva uzavřena, a vycházel z toho, že uzavřena byla,
mezi stranami dochází k vzájemnému plnění a obsah zmíněné smlouvy zjevně směřuje k cíli,
kterým je zajištění pracovní síly pro třetí osobu. Z předložených dohod o provedení práce úřad
práce zjistil, že stěžovatelka nebyla zaměstnavatelem těchto pracovníků, jako zaměstnavatel
byl v dohodách uveden Š. K. nebo R. Č. Navzdory formálním pochybením považoval úřad práce
pracovněprávní vztah za platně uzavřený. Z uvedeného vyplývá, že stěžovatelka nemohla svému
závazku, ujednanému ve „Smlouvě o zajištění pracovní síly“, že zajistí pracovníky, kteří jsou u ní
v pracovním vztahu, dostát, protože takové zaměstnance neměla. Tomuto závazku nemohla
dostát ani jako člen sdružení bez právní subjektivity, protože takové sdružení není
zaměstnavatelem, přesto však pro svého smluvního partnera pracovníky zajišťovala. Činnost
stěžovatelky spočívala podle úřadu práce v tom, že disponovala cizími zaměstnanci tak, že
organizovala jejich tzv. „zapůjčování“ svému smluvnímu partnerovi. Mezi smluvním partnerem
stěžovatelky a cizími zapůjčenými zaměstnanci nevznikal žádný pracovněprávní vztah a činnost
stěžovatelky ani ke vzniku pracovněprávního vztahu nesměřovala. Žádný pracovněprávní vztah
nevznikal ani mezi zaměstnavatelem zapůjčených zaměstnanců a smluvním partnerem
stěžovatelky. Mezi každým ze zaměstnanců a všemi členy sdružení Index Plus byla dále uzavřena
tzv. „Registrační smlouva“, která podle úřadu vypovídá o tom, že stěžovatelka shromažďuje
osobní údaje o osobách ucházejících se o práci. Úřad práce nesouhlasil s argumentací
stěžovatelky, že své „personální služby“ provádí na základě živnostenského listu a obchodního
zákoníku, a konstatoval, že není rozhodující, jak svou činnost stěžovatelka nazývá, ale rozhodující
je obsah této činnosti, tj. dispozice s pracovní silou na trhu práce, což je oblast právních vztahů
vznikajících při zabezpečování práva občanů na zaměstnání. Zprostředkování zaměstnání může
provádět bezplatně i za úhradu právnická nebo fyzická osoba, jestliže má k takové činnosti
povolení a pouze za podmínek stanovených zákonem o zaměstnanosti. Úřad práce dal
stěžovatelce za pravdu, že poskytované „personální služby“ neprovádí podle podmínek
stanovených ve správním rozhodnutí, ani podle zákona o zaměstnanosti. „Poskytování služeb
formou zapůjčování pracovní síly“ je jinak pojmenované zprostředkování zaměstnání, které
nemůže být podle §3 odst. 3 písm. f) živnostenského zákona živností. Úřad práce uvedl, že
disponování s pracovní silou na trhu práce, které není realizováno podle zákona, se nestalo
legálním tím, že je stěžovatelka držitelem oprávnění k podnikání s předmětem „poskytování
služeb formou zapůjčování pracovní síly“, popř. zápisem této činnosti v obchodním rejstříku ani
tím, že společně s dalšími subjekty založila sdružení za účelem společného podnikání, které
funguje jako „personální agentura“. V tomto případě není rozhodující, že svou činnost realizuje
na základě nepojmenované smlouvy obchodní, ale skutečnost, že realizuje činnost, která nemá při
zabezpečování práva občanů na zaměstnání oporu v právních předpisech a kterou předpisy
nedovolují. Podle úřadu práce nelze mít za to, že by stěžovatelka nevěděla nebo nemohla vědět,
jakou činnost lze zahrnout pod pojem zprostředkování. Podle rozhodnutí žalovaného ze dne 30.
6. 2003, zn. 2003/28623-41, měla stěžovatelka povolení pouze ke zprostředkování práce
uvedenému v §4 odst. 1 zákona o zaměstnanosti. Úřad práce konstatoval, že v řízení prokázal, že
stěžovatelka vykonávala zprostředkování zaměstnání způsobem, který neodpovídá podmínkám
stanoveným zákonem o zaměstnanosti. Za činnost, kterou stěžovatelka nazývá „poskytování
služeb formou zapůjčování pracovní síly“ a kterou provozuje způsobem v tomto rozhodnutí
popsaném, odpovídá v plném rozsahu. Na tom nic nemění ani skutečnost, že její činnost by
nebyla úspěšná bez součinnosti dalších členů sdružení. Jde o činnost založenou na vazbách
vzájemné účelové spolupráce mezi členy sdružení, které jsou promyšleně zorganizovány tak, že
dochází k obcházení zákona o zaměstnanosti. Toto stěžovatelce zvláště přitěžuje, neboť se na
nedovolené činnosti podílí jako člen organizované skupiny. Pokuta uložená tímto rozhodnutím
podle úřadu práce představuje sankci za prokázané zaviněné jednání stěžovatelky spočívající v
tom, že zprostředkovává zaměstnání způsobem, který je v rozporu se zákonem, když svou
činnost nesměřuje k vyhledávání budoucích potenciálních smluvních partnerů v
pracovněprávních vztazích. Stěžovatelka tak jedná cíleně a ve snaze obejít pracovněprávní
předpisy, navíc způsobem, který je neslučitelný s dobrými mravy, neboť zapůjčuje cizí
zaměstnance ve velkém rozsahu, přičemž zaměstnaní občané mají uzavřenu se svým
zaměstnavatelem pouze dohodu o provedení práce, což může mít dopady na jejich sociální
postavení (nepovažují se za poplatníky pojistného na sociální zabezpečení, ani za plátce
pojistného zdravotního pojištění). To může mít bezprostřední i následné negativní dopady
(nemají nárok na nemocenské dávky a nejsou důchodově pojištěni). V souvislosti s tímto řízením
vyšlo najevo, že někteří občané jsou takto zapůjčováni vícekrát v průběhu jednoho roku tak, že
po dovršení 100 pracovních hodin u jednoho zaměstnavatele - člena sdružení přechází do
pracovněprávního vztahu k druhému, u něhož mohou opět odpracovat 100 hodin. V rámci
sdružení Index Plus jde o plynulý přechod zaměstnanců mezi zaměstnavateli Š. K. (jednatel
stěžovatelky) a R. Č., kteří jsou společníky stěžovatelky, mají s ní totožné sídlo a jejich obchodní
jméno tvoří jejich osobní jméno a příjmení s dovětkem Index Plus. Pro nejširší veřejnost
pak vzniká dokonale nepřehledná situace o tom, kdo je vlastně jejich zaměstnavatelem, zejména
když po odpracování stanoveného počtu hodin u třetí osoby je s nimi uzavřena jiná dohoda
o provedení práce, v níž figuruje opět název Index Plus. Nelze proto ani vyloučit, že jeden
zaměstnanec tak v rámci sdružení Index Plus pracuje po celý kalendářní rok, aniž by mu z výkonu
závislé činnosti vznikla práva, nároky a výhody, která mají ostatní zaměstnanci v pracovním
poměru. Popsaná činnost stěžovatelky je podle úřadu práce tak závažného charakteru
také z hlediska rozsahu této činnosti provozované na území celé České republiky, jak potvrdily
kontroly provedené jinými úřady práce, a nepochybně též co do počtu takto zaměstnávaných
osob od zahájení činnosti stěžovatelky, tj. od 26. 5. 1997. Za těchto okolností je činnost
stěžovatelky vysoce společensky nebezpečná. Při úvaze o výši sankce úřad práce neshledal
žádnou polehčující okolnost, a to ani v tom, že by snad svou činností stěžovatelka chtěla nahradit
chybějící právní úpravu tzv. „agenturního zaměstnávání“ k překlenutí dočasného nedostatku
pracovníků. V daném případě se totiž společnost AHOLD Czech Republic, a. s. (kontrolovaný
zaměstnavatel) nepotýkala s problémem „dočasného“ nedostatku pracovní síly, ale využívala
tohoto „zapůjčování pracovní síly“ trvale a průběžně po celý kalendářní rok. K použití maximální
výše sankce vedlo úřad práce také to, že sdružení Index Plus je spoluzakladatelem „Asociace
poskytovatelů personálních služeb“, jehož cílem je, aby forma zaměstnávání, při níž je zneužívána
dohoda o provedení práce, z české legislativy zmizela, nebo aby vznikla dostatečná ochrana
proti jejímu zneužívání. Tato pokuta proto směřuje i k tomu, aby ochránila trh práce a uchazeče
o zaměstnání před zneužíváním práva občanů na zabezpečení zaměstnání. Pokuta
proto podle úřadu práce nemůže být v jiné než maximální výši, tj. ve výši 250 000 Kč, a měla
by stěžovatelku přimět k tomu, aby přehodnotila své dosavadní podnikatelské aktivity a uvedla
je do souladu se zákonem.
Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání, které žalovaný rozhodnutím
ze dne 15. 12. 2004, č. j. 2004/38469-442, zamítl a rozhodnutí úřadu práce ze dne 1. 7. 2004,
č. j. ÚP/Cil/PO-8/227/04, potvrdil. V odůvodnění žalovaný po rekapitulaci zjištění úřadu práce
a průběhu řízení uvedl, že stěžovatelka byla pokutována za to, že neposkytovala popsané
personální služby podle povolení žalovaného, ač tak činit měla. Vydané živnostenské oprávnění
je podle stanoviska živnostenského úřadu pravděpodobně v rozporu se zákonem a stěžovatelka
byla pozvána k jednání o své podnikatelské činnosti. Uvedená činnost podle žalovaného nemůže
být provozována jako živnost‚ protože podle §3 odst. 3 písm. r) živnostenského zákona není
živností. Žalovaný konstatoval, že stěžovatelka je vázána právním řádem a lze oprávněně
předpokládat její dobrou znalost platného práva v této oblasti. Bylo prokázáno, že stěžovatelka
se spojila s dalšími právními subjekty za účelem společné činnosti, která by nemohla
být provozována bez takového spojení, proto je podle žalovaného konstatování, že toto spojení
je organizovanou skupinou pro nezákonné jednání, v souladu s výsledkem důkazního řízení.
Výběr skupiny zájemců o práci právě z řad studentů svědčí zájmu stěžovatelky zajistit
jejich důchodové a nemocenské zabezpečení v rozsahu zabezpečení osob, které se připravují
soustavným studiem na budoucí povolání. Žalovaný poukázal na možnost vysokého překročení
limitu 100 hodin na kalendářní rok, když dochází k uplatnění registrovaného zájemce u několika
zaměstnavatelů. Registrovaní zájemci o práci byli podle žalovaného po svém zařazení
do provedení práce zbaveni práv, která by pro ně vyplývala z pracovního poměru, což žalovaný
hodnotil jako společensky nebezpečné. Dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr
má být používáno jen výjimečně. Žalovaný podotkl, že v předložených dohodách nebyl vymezen
pracovní úkol. S ohledem na rozsah a závažnost zjištěného porušení povinností vyplývajících
ze zákona o zaměstnanosti i na míru zavinění, která je hodnocena jako úmysl, dospěl žalovaný
k závěru, že úřad práce využil svou volnou úvahu při rozhodování o výši uložené pokuty
v zákonem stanovených mezích správně. V souladu se zásadou správního trestání bylo zjištěné
porušení zákona posouzeno podle zákona účinného v době, kdy k porušení došlo. Posouzení
podle nového zákona (zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, účinný od 1. 10. 2004)
by bylo pro stěžovatelku nepříznivé z hlediska rozpětí pro výši pokuty (do 2 000 0 00 Kč).
Žalovaný uzavřel, že rozhodnutí úřadu práce bylo vydáno v souladu se zákony a odvolání
nebylo důvodné.
Nejvyšší správní soud v posuzované věci nejprve v obecné rovině uvádí, že trestání
za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy a v tomto smyslu
je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému
z trestního činu. Je totiž zřejmé, že rozhraničení mezi trestnými (a tedy soudem postižitelnými)
delikty a delikty, které stíhají a trestají orgány exekutivy, je výrazem vůle suverénního
zákonodárce; není odůvodněno přirozeně právními principy, ale daleko spíše je výrazem trestní
politiky státu. Bylo by ostatně možno na mnohých případech z historického právního vývoje
dokumentovat, že například snaha účelově snížit nepříznivě se vyvíjející počty spáchaných
trestných činů vedla v některých případech ke změnám zákonů, přesouvajícím trestné činy méně
závažné do kategorie přestupků, a nebo na druhé straně rozmáhající se drobné delikty
byly novelami zákonů přesunuty do kategorie činů soudně trestních.
Z těchto důvodů – a přinejmenším od okamžiku, kdy byla ratifikována Úmluva o ochraně
lidských práva a základních svobod – není rozhodné, zda pozitivní právo označuje určité deliktní
jednání za trestný čin nebo za správní delikt. Zmiňuje-li se tedy uvedená Úmluva ve svém článku
VI. odst. 1 o „jakémkoliv trestním obvinění“, je třeba záruky, v této souvislosti poskytované
tomu, kdo je obviněn, poskytnout shodně jak v trestním řízení soudním, tak v deliktním řízení
správním. Tímto způsobem ostatně vykládá Úmluvu stabilně i judikatura Evropského soudu
pro lidská práva. Pro české právo to pak znamená, že i ústavní záruka článku 40 odst. 6 Listiny
základních práv a svobod o tom, že je nutno použít pozdějšího práva, je-li to pro pachatele
výhodnější, platí jak v řízení soudním, tak v řízení správním. Shodně ostatně judikují i správní
soudy (srov. k tomu např. rozhodnutí uveřejněné pod č. 91/2004 Sb. NSS).
Přijetí tohoto principu pak znamená, že nelze trestat podle starého práva v době účinnosti
práva nového, jestliže nová právní úprava konkrétní skutkovou podstatu nepřevzala; analogicky
to platí i tehdy, jestliže nová právní úprava stanoví mírnější sankce za staré jednání
(např. nižší výměru pokuty).
Dále je třeba zdůraznit, že rozhodnutí správního orgánu, které trestá podle starého práva
delikt v době platnosti a účinnosti práva nového, se naprosto nemůže obejít bez toho,
aby důsledně porovnalo nové a staré skutkové podstaty deliktů, doložilo, že i podle nového práva
jde ve všech případech o jednání trestné a že postih podle nového práva není pro delikventa
výhodnější.
Rozhodnutí, které se touto otázkou (a tedy s dodržením ústavního principu čl. 40 odst. 6
Listiny) vůbec nevypořádá a zcela ji pomine, je nepřezkoumatelné, protože důvody, které vedly
k vyměření ukládané konkrétní sankce´, z něj nelze seznat.
V posuzované věci bylo vydáno rozhodnutí správního orgánu I. stupně o uložení pokuty
dne 1. 7. 2004. Zákon č. 435/2004 Sb. o zaměstnanosti je ze dne 13. 5. 2004. Sbírka zákonů
byla rozeslána dne 23. 7. 2004. Podle §151 tohoto zákona, zákon nabývá účinnosti prvním dnem
třetího měsíce následujícího po dni vyhlášení. Zákon č. 435/2004 Sb. nabyl tedy účinnosti dnem
1. 10. 2004. Výše uvedené znamená, že rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 12. 2004 bylo vydáno
již za účinnosti zákona č. 435/2004 Sb. Žalovaný sice na tuto skutečnost reagoval tím, že srovnal
výši pokuty podle §140 odst. 1 písm. c) tohoto zákona s výší pokuty, kterou bylo možno uložit
podle zákona o zaměstnanosti č. 1/1991 Sb., avšak neposuzoval rozhodující skutečnost, totiž tu,
zda jednání stěžovatele, v němž spatřoval porušení §4 odst. 2 zák. č. 1/1991 Sb. lze považovat
za trestné i podle zákona č. 435/2004 Sb., tedy podle zákona nového, a to se zřetelem k tomu,
že zákon č. 435/2004 Sb. ve své hlavě IV. upravuje zprostředkování zaměstnání agenturami
práce. Úvaha o posouzení trestnosti činu podle pozdějšího zákona, tj. zákona č. 435/2004 Sb.
však v obou rozhodnutích správních orgánů chybí, a není ostatně obsažena ani v napadeném
rozsudku.
Nicméně bez zřetele ke shora uvedenému dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že úvaha správních orgánů o tom, že stěžovatel svou činností (ve výroku rozhodnutí konkrétně
nespecifikovanou, porušil ustanovení §4 odst. 2 zákona o zaměstnanosti č. 1/1991 Sb.
je zatím předčasná.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud již na tomto místě poukazuje na závěry obsažené
v usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73, podle něhož „Výrok
rozhodnutí o jiném správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání,
popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Neuvede-li
správní orgán takové náležitosti do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§76 odst. 1
písm. c) s. ř. s.]. Zjistí-li soud k námitce účastníka řízení existenci této vady, správní rozhodnutí z tohoto důvodu
zruší.
Nejvyšší správní soud konstatuje na straně jedné, že výrok rozhodnutí o správním deliktu
výše uvedené náležitosti nesplňuje, neboť není konkrétně popsáno, čím se měl stěžovatel
dopustit porušení ustanovení §4 odst. 2 zák. č. 1/1991 Sb., na straně druhé však musí současně
vycházet z toho, že stěžovatel tuto námitku v průběhu správního ani soudního řízení nevznesl.
Nejvyšší správní soud uvádí, že v oznámení o zahájení správního řízení podle §18 odst. 2
zák. č. 71/1967 Sb. o uložení pokuty podle §9 zák. č. 9/1991 Sb. o zaměstnanosti, byl skutek,
v němž bylo spatřováno porušení výše uvedené povinnosti, popsán tak, že stěžovatel
„měl poskytovat tzv. personální služby formou zapůjčování pracovní síly v Uherském Hradišti.
Tato činnost nemá oporu v pracovně právních předpisech České republiky a je konána v rozporu
s podmínkami uvedenými v povolení k výkonu zprostředkování zaměstnání vydaného
Ministerstvem práce a sociálních věcí ČR zn. 2003/282623-41, ze dne 30. 6. 2003“.
V rozhodnutí správních orgánů byl skutek, pro nějž je stěžovatel stíhán, vymezen tak,
že „Poskytl tzv. personální služby třetí osobě, a to zapůjčením cizí pracovní síly, tedy způsobem,
který pří zabezpečování práva občanů na zaměstnání nemá oporu v pracovně právních předpisech České republiky,
a který je v rozporu s povolením k výkonu zprostředkování zaměstnání vydaným Ministerstvem práce a sociálních
věcí ČR zn. 2003/28623-41, ze dne 30. 6. 2003, čímž porušil ustanovení §4 odst. 2 věta druhá zákona
1/1991 Sb. o zaměstnanosti ve znění pozdějších předpisů, který zní: „Jiné právnické nebo fyzické osoby mohou
zprostředkovávat zaměstnání jen za podmínek stanovených tímto zákonem“, (konec citace).
Stěžovatel se však od počátku správního řízení, a to již v podání ze dne 24. 5. 2004
obhajoval tím, že poskytování služby svému klientovi neprovádí na základě pracovně právních
předpisů (např. podle §38 odst. 4 zákoníku práce, §4 odst. 2 a §5 odst. 1 zákona
o zaměstnanosti, ale na základě živnostenského listu znějícího na poskytování služeb formou
zapůjčování pracovní síly, a obchodního zákoníku, a že za tím účelem má uzavřeno obchodní
smlouvu o zajištění pracovní síly, která má celorepublikovou působnost.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu nebyla tato obhajoba stěžovatele zatím
vyvrácena a s jeho tvrzením se nevypořádaly ani správní orgány ani Městský soud v Praze.
Správní orgán sice učinil opatření ke zjištění podmínek, za kterých bylo živnostenské oprávnění
vydáno, avšak blíže se výše uvedeným tvrzením stěžovatele nezabýval.
Z obsahu spisu vyplývá, že živnostenský list vydal dne 27. 1. 2000 Obvodní úřad Městské
části Praha 2, živnostenský odbor, přičemž tento živnostenský list byl vydán podle §47 odst. 1
a 3 zák. č. 455/1991 Sb. o živnostenském podnikání, a to přímo stěžovateli s tím, že vznik
oprávnění provozovat živnost byl stanoven dnem 26. 1. 2000.
K dotazu správního orgánu Městský úřad Praha 2, odbor živnostenský sdělil,
že živnostenské oprávnění bylo vydáno zřejmě nesprávně, i když v té době ještě nenabylo
účinnosti nařízení vlády č. 140/2000 Sb. s výčtem živností volných. Dále uvedl, že pokud bude
zjištěno, že živnostenský list byl vydán v rozporu se zákonem, živnostenský list zruší a ohlášení
znovu projedná podle §47 živnostenského zákona. Podle okolností případu rozhodne o tom,
že živnostenské oprávnění ohlášením nevzniklo, nebo vydá nový živnostenský list v souladu
s ustanovením §47 odst. 10 živnostenského zákona v platném znění. Jak tedy vyplývá z obsahu
správního spisu, nic jiného ve vztahu k živnostenskému listu vydanému stěžovateli, zjištěno
nebylo.
Z přípisu Městského úřadu Praha 2 ze dne 14. 2. 2006, kterým tento orgán reagoval
na dotaz Městského soudu v Praze, vyplývá, že živnostenský odbor se domnívá, že vydáním
předmětného živnostenského oprávnění s předmětem podnikání „Poskytování služeb formou
zapůjčování pracovní síly“ nebylo postupováno vzhledem k platné legislativní úpravě v r. 2000
tamním odborem v rozporu se zákonem. V roce 2000 nebylo v účinnosti nařízení vlády
č. 469/2000 Sb., jež upravuje seznam volných živností a současně jejich obsahové náplně.
Živnostenský odbor vyslovil dále názor, že živnostenské oprávnění nebylo vydáno ani v rozporu
s §3 odst. 3 písm. r) zákona č. 455/1991 Sb. s tím, že toto živnostenské oprávnění bylo vydáno
s přihlédnutím k doporučení, vysloveným v dopise Mhmp – 5257/99 ze dne 26. 3. 1999,
jež předjednával tuto problematiku.
Z výše uvedeného tedy zcela jednoznačně plyne, že nejen v době, kdy se měl stěžovatel
dopustit porušení §4 odst. 2 věty druhé zákona č. 1/1991 Sb., ale i v době vydání napadených
rozhodnutí správních orgánů, i v době vydání rozsudku Městského soudu v Praze, živnostenský
list vydaný stěžovateli platil, dokonce, jak doložil stěžovatel, živnostenský list se stejným
předmětem podnikání, tj. „Poskytování služeb formou zapůjčování pracovní síly“, byl vydán dne
20. 2. 2006 podle §49 odst. 2 zák. č. 455/1991 Sb. obchodní firmě INDEX NOSLUŠ s. r. o.,
a to na základě oznámení změny obchodní firmy ze dne 8. 2. 2006. Živnostenský list byl vydán
na dobu neurčitou a den vzniku živnostenského oprávnění byl stanoven dnem 26. 1. 2000.
Stěžovateli lze tedy přisvědčit v tom, že v době, kdy měl spáchat správní delikt, a ostatně
i v době vydání napadených rozhodnutí správního orgánu i rozsudku Městského soudu v Praze,
platil živnostenský list, který ho opravňoval k činnosti označené jako „Poskytování služeb
formou zapůjčování pracovní síly“, který byl platně vydán a nebyl zrušen.
Tvrdí-li tedy stěžovatel, že činnost, která je mu kladena za vinu a v níž bylo spatřováno
porušení ustanovení §4 odst. 2 zákona o zaměstnanosti č. 1/1991 Sb., provozoval na základě
platně vydaného živnostenského listu, je třeba se s jeho tvrzením vypořádat v celém rozsahu,
a jeho obhajobu buď vyvrátit či potvrdit.
Městský soud v Praze sice v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že je nesporné,
že žalobce neprováděl své služby na základě pracovně právních předpisů a ani podle licence
MPSV ke zprostředkování zaměstnání, ale na základě živnostenského listu a obchodního
zákoníku, avšak současně se postavil za stanovisko, že cíl, k němuž směřovala činnost stěžovatele,
veřejnoprávně předpisy nedovolují.
Nejvyšší správní soud zatím tento názor nesdílí, neboť jestliže stěžovatel prováděl
činnost, k níž disponoval živnostenským oprávněním prokazovaným živnostenským listem, který
je nepochybně veřejnou listinou, nelze ho postihovat bez dalších zjištění za to, že porušoval
příslušná ustanovení zákona o zaměstnanosti.
Nejvyšší správní soud má tedy za to, že správní orgány měly především zkoumat, zda
činnost, kterou stěžovatel provozoval a která mu byla kladena za vinu, je činností, která odpovídá
obsahu živnostenského oprávnění, tj. předmětu podnikání spočívajícího v zapůjčování pracovní
síly, nebo zda šlo ve skutečnosti o zprostředkování zaměstnání.
Jak vyplývá ze shora naznačeného, živnostenský odbor Úřadu Městské části Praha 2
se nedomníval a nedomnívá, že by činnost realizovaná jako poskytování služeb formou
zapůjčování pracovní síly byla totéž, co zprostředkování zaměstnání ve smyslu §3 odst. 3 písm. r)
zák. č. 455/1991 Sb. To vyplývá jednak z jeho stanoviska ze dne 14. 2. 2006 a jednak z toho,
že tento orgán dne 20. 2. 2006 (tedy v době, kdy věděl o správním řízení stěžovatele), vydal
tomuto živnostenský list se stejným předmětem podnikání.
Zákon č. 1 /1991 Sb. o zaměstnanosti ve znění účinném v době, kdy mělo dojít
ke spáchání skutku, definoval ve svém ustanovení §4 odst. 1 zprostředkování zaměstnání
pro účely tohoto zákona jako činnost zaměřenou na vyhledávání vhodného zaměstnání
pro občana, který se o práci uchází, a na vyhledávání zaměstnanců pro zaměstnavatele,
který hledá nové pracovní síly. Součástí zprostředkování zaměstnání byla též činnost informační
a poradenská.
Z této definice plyne, že úřady práce, ani fyzické nebo právnické osoby, které zaměstnání
zprostředkovávaly, neměly k osobám či zaměstnavatelům žádný pracovní vztah.
Předmět činnosti, vymezený jako poskytování služeb formou zapůjčování pracovní síly,
v sobě zahrnuje skutečnost, že musí jít o pracovní sílu poskytovatele této služby,
která ji poté zapůjčuje jinému zájemci o takovou pracovní sílu. Jestliže tedy stěžovatel
měl uzavřen se zájemci pracovní vztah ve formě dohody o provedení práce
a sám tyto zaměstnance odměňoval, pak se naskýtá otázka, zda lze takovou činnost
pod zprostředkování zaměstnání podřadit. Popis skutku, pro nějž je stěžovatel stíhán,
a v němž je mu kladeno za vinu, že poskytl tzv. personální služby třetí osobě, a to zapůjčením
cizí pracovní síly, pak není zcela přesvědčivý, neboť nelze dovodit, že by u stěžovatele
šlo skutečně o cizí pracovní sílu.
Pokud by i přes výše uvedené hodlaly správní orgány podřadit činnost stěžovatele,
(jejichž mechanismus nebyl podle názoru soudu ani dostatečně objasněn – nebyli vyslechnuti
žádni svědci, nebyly založeny doklady o kontrole ve společnosti Ahold) pod zprostředkování
zaměstnání, a jeho jednání sankcionovat, musely by se předtím vypořádat s principem právní
jistoty, zásady předvídatelnosti práva a postupu orgánu veřejné moci, a to i z hlediska zásady
důvěry v právo. Hodnota právní jistoty a z ní vyplývající princip ochrany důvěry občanů v právo,
patří neoddělitelně k znakům právního státu. Povaha materiálního právního státu
přitom obsahuje s ní spojenou maximu, podle níž, jestliže někdo jedná v (oprávněné) důvěře
v určitý zákon (resp. v právo jako takové), nemá být ve své důvěře zklamán. Ochrana jednání
učiněného v důvěře v právo předpokládá, že právnická nebo fyzická osoba jedná v důvěře nejen
v text relevantního právního předpisu, ale i v to, že vykonává-li činnost podle živnostenského
oprávnění vydaného příslušným orgánem veřejné správy, pak jí nemůže být přičítáno k tíži,
že jiný orgán veřejné správy považuje takové živnostenské oprávnění za vydané v rozporu
se zákonem.
Nejvyšší správní soud má za to, že nebylo dosud bezpečně prokázáno, že se stal skutek,
pro nějž je stěžovatel sankcionován pokutou ve výši 250 000 Kč. K uvedenému závěru dospěl
zejména se zřetelem k výše uvedenému, tedy k tomu, že správní orgány ani Městský soud v Praze
se nevypořádaly s tvrzením stěžovatele, které uplatňoval od počátku správního řízení, totiž s tím,
že svou činnost vykonával v dobré víře v platný živnostenský list, který ho opravňoval k činnosti
vymezené jako poskytování služby formou zapůjčování pracovní síly. Má tedy za to, že Městský
soud v Praze měl napadené rozhodnutí žalovaného zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení
z důvodů uvedených v ustanovení §76 odst. 1 a) a c) s. ř. s. Neučinil-li tak, zatížil řízení
jinou vadou, která měla za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé (§3 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.). Za tohoto stavu nezbylo, než napadený rozsudek zrušit a věc vrátit soudu k dalšímu řízení
(§110 odst. 1 s. ř. s.). V dalším řízení je Městský soud v Praze vázán shora vysloveným právním
názorem (§110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí o věci rozhodne soud též o náhradě nákladů
řízení o této kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. listopadu 2008
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu