ECLI:CZ:NSS:2008:4.ANS.7.2007:52
sp. zn. 4 Ans 7/2007 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobce: T. P.,
zast. Mgr. Radkou Dohnalovou, advokátkou, se sídlem Převrátilská 330, Tábor, proti
žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, Praha 2, o kasační stížnosti
žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 5. 2007, č. j. 8 Ca 178/2006 - 31,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 5. 2007, č. j. 8 Ca 178/2006 - 31,
se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále též „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá shora označené
usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti nečinnosti,
jíž se dožadoval, aby Městský soud v Praze (dále také jen „městský soud“) uložil žalovanému
rozhodnout do tří dnů od právní moci rozsudku o odvolání žalobce ze dne 24. 3. 2006,
směřujícímu proti rozhodnutí předsedy Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 17. 3. 2006,
sp. zn. R 1/2006, kterým byla odmítnuta žádost žalobce o poskytnutí informace podle zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen zákon o svobodném přístupu k informacím“). V odůvodnění napadeného usnesení městský
soud uvedl, že žalobce označil v žalobě za žalovaného Ministerstvo spravedlnosti, ač o podaném
odvolání měl rozhodovat v souladu s §126 odst. 1 písm. h) zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a
soudcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o soudech a soudcích“), předseda
Městského soudu v Praze. Dále městský soud uvedl, že je vázán označením žalovaného v žalobě,
což vyplývá z dikce ustanovení §79 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). V tomto spatřoval soud neodstranitelný nedostatek
podmínky řízení, který je důvodem pro odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Proti označenému usnesení městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost,
ve které namítal jeho nezákonnost ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Stěžovatel
především poukázal na instrukci ministra spravedlnosti ze dne 21. 12. 1999, č. j. M-1827/99,
kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím. V ustanovení §7 odst. 1 této instrukce je stanoveno, že o odvolání proti
rozhodnutí povinného subjektu rozhoduje ministerstvo spravedlnosti, tzn. žalovaný. Stěžovatel
se domnívá, že toto ustanovení instrukce je ve vztahu lex specialis vůči zákonu č. 6/2002 Sb.,
o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů, konkrétně k ustanovení §126 odst. 1
písm. h). Podle jeho názoru z dikce tohoto zákonného ustanovení nevyplývá funkční příslušnost
předsedy krajského soudu k rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím předsedy
okresního (obvodního) soudu, neboť formulace „řídí a kontroluje“ nikde jinde ve správním
právu nezakládá instanční vztah mezi dotčenými správními orgány. Na základě uvedené
argumentace požádal stěžovatel o zrušení napadeného usnesení a vrácení věci městskému soudu
k novému rozhodnutí.
Žalovaný ke kasační stížnosti nepodal žádné vyjádření.
Ze soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti.
Ve spise je založena žádost stěžovatele na ochranu před nečinností podle ustanovení §80
odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, kterou adresoval
státnímu tajemníkovi Ministerstva spravedlnosti.
Městský soud dopisem ze dne 18. 7. 2006 zaslal žalovanému kopii žaloby a zároveň
ho vyzval k předložení správního spisu. Zaslání správního spisu urgoval městský soud dalším
přípisem ze dne 20. 12. 2006.
Dne 25. 1. 2007 byl městskému soudu doručen přípis Ministerstva spravedlnosti,
které sdělilo, že nemůže městskému soudu předložit žádaný spis, neboť žádost stěžovatele nemá
registrovánu.
Stěžovatel přípisem ze dne 15. 3. 2007 sdělil městskému soudu, že své odvolání zaslal
elektronickou poštou i prostřednictvím poštovní přepravy dne 24. 3. 2006, což doložil podacím
archem písemností zasílaných poštou z tohoto dne.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná a stěžovatel je zastoupen advokátkou.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů; zkoumal při tom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
K obecnému významu namítané vady uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud především obecně poznamenává, že nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí
návrhu může spočívat především v nesprávném posouzení právních otázek týkajících
se přípustnosti návrhu, podmínek řízení, legitimace účastníků a včasnosti návrhu, tedy
těch právních otázek, které mohou být zákonným důvodem pro odmítnutí návrhu. Nesprávné
posouzení těchto otázek může spočívat buď v tom, že soud při svém rozhodování aplikoval
na posuzovanou věc jiný právní předpis, než měl správně použít, a pro toto pochybení je výrok
soudu v rozporu s příslušným ustanovením toho kterého právního předpisu, nebo v tom,
že soudem byl sice aplikován správný právní předpis, avšak nebyl správně vyložen. O nesprávné
posouzení právní otázky může jít také tehdy, pokud by byl vyvozen nesprávný právní závěr
z jinak správně zjištěného skutkového stavu věci, nebo je sice učiněn správný právní závěr,
ale v odůvodnění rozhodnutí je nesprávně prezentován.
Nejvyšší správní soud při posouzení této věci vyšel z toho, že poskytování informací
podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších
předpisů, je v případě, že je povinným subjektem soud, výkonem státní správy, a to v souladu
s ustanoveními zákona o soudech a soudcích, která vždy svěřují tuto kompetenci do rukou
předsedy soudu, coby orgánu vykonávajícího státní správu soudu. V působnosti předsedy
okresního soudu je podle ustanovení §127 odst. 1 písm. g) zajišťovat poskytování informací
soudem podle zvláštního právního předpisu, jímž se rozumí zákon o svobodném přístupu
k informacím. Dle ustanovení §12 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ve znění
pozdějších předpisů, mají obvodní soudy v Praze postavení okresních soudů. Orgány
vykonávajícími státní správu okresního soudu jsou podle ustanovení §119 odst. 2 téhož zákona
předseda a místopředsedové okresního soudu. Z uvedeného Nejvyšší správní soud dovodil,
že uvedená působnost předsedy okresního soudu je rovněž působností předsedy Obvodního
soudu pro Prahu 2.
Nejvyšší správní soud usoudil, že klíčovou právní otázkou pro posouzení důvodnosti
kasační stížnosti stěžovatele je určení funkční příslušnosti odvolacího orgánu proti rozhodnutí
předsedy Obvodního soudu pro Prahu 2 o neposkytnutí informace. Zákon o soudech a soudcích
výslovně neupravuje, kdo je z hlediska funkční příslušnosti kompetentním orgánem
pro rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o neposkytnutí informace (tj. v tomto případě
požadovaného pravomocného rozsudku ze dne 28. 11. 2002, sp. zn. 8 T 93/2002). Podle
ustanovení §126 odst. 1 písm. h) zákona o soudech a soudcích je v pravomoci předsedy
krajského soudu vykonávat státní správu krajského soudu a okresních soudů v jeho obvodu tím,
že je povinen řídit a kontrolovat výkon státní správy okresních soudů prováděných jejich
předsedy. Dle ustanovení §119 odst. 1 zákona o soudech a soudcích je ústředním orgánem státní
správy soudnictví ministerstvo, které také v souladu s ustanovením §123 odst. 1 písm. e) téhož
zákona řídí a kontroluje výkon státní správy prováděný předsedy soudů ve věcech majetku státu
a státního rozpočtu a stanoví působnost k výkonu státní správy soudů prováděnému předsedy
soudů v ostatních věcech. Zákon o svobodném přístupu k informacím vymezuje v ustanovení
§16 odst. 2 věty první s účinností do dne 22. 3. 2006 odvolací orgán proti rozhodnutí povinného
subjektu o neposkytnutí informace tak, že o odvolání rozhoduje povinný subjekt nejblíže vyššího
stupně nadřízený povinnému subjektu, který rozhodnutí vydal nebo měl vydat.
Z citovaných ustanovení zákona o soudech a soudcích vyplývá, že předseda krajského
soudu se podílí na výkonu státní správy okresních soudů v jeho obvodu mj. i tak, že řídí
a kontroluje výkon státní správy okresních soudů prováděný jejich předsedy. Z toho nicméně
podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu nelze dovodit, že předseda krajského soudu
je „nejblíže vyššího stupně nadřízeným povinnému subjektu“, jak definuje odvolací orgán
citované ustanovení §16 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Je sice pravdou,
že v určitých zákonem stanovených případech plní předseda krajského soudu funkci nadřízeného
orgánu státní správy po stránce funkční příslušnosti k instančnímu přezkumu rozhodnutí
předsedy okresního soudu. Tak je tomu kupř. v případě postupu předsedy krajského soudu
v případě posouzení žádosti stěžovatele o přešetření způsobu vyřízení stížnosti (na nevhodné
chování soudních osob či narušování důstojnosti v řízení) vyřizované předsedou okresního soudu
(§174 odst. 1 písm. b) zákona o soudech a soudcích). Nelze však z těchto ustanovení zákona
dovodit, že by předseda krajského soudu představoval v obecné rovině instančně nadřízený orgán
státní správy předsedy okresního soudu. Takový výklad by představoval porušení ústavně
zakotvených mezí výkonu státní moci dle čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR, neboť státní orgán nemůže
rozhodovat, pokud mu tuto kompetenci zákon výslovně nesvěřuje.
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že v posuzované věci je třeba vyjít z výkladu
zákona o svobodném přístupu k informacím, který podalo ministerstvo ve své instrukci ze dne
21. 12. 1999, kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím. V ustanovení §7 odst. 1 této instrukce je stanoveno, že o odvolání proti
rozhodnutí povinného subjektu podle §6 odst. 4 (tj. rozhodnutí, jímž se žádosti o poskytnutí
informace, byť i jen zčásti, nevyhovuje) rozhoduje Ministerstvo spravedlnosti: bylo-li však
toto rozhodnutí vydáno vedoucím státním zástupcem, rozhoduje o odvolání proti němu vedoucí
státní zástupce vyššího státního zastupitelství. Tento interní předpis je jednoznačným výkladovým
vodítkem pro závěr, že o odvolání proti rozhodnutí předsedy okresního soudu o neposkytnutí
informace rozhoduje ministerstvo, nikoliv předseda krajského soudu, jak v odůvodnění
napadeného usnesení mylně dovozoval městský soud. Nejvyšší správní soud si je vědom toho,
že interní normativní instrukce zavazuje pouze podřízené orgány státní správy soudů, a nikoliv
soudce při výkonu rozhodovací činnosti. To ovšem neznamená, že by soud při právním
posouzení věci neměl přihlédnout k interním pravidlům obsaženým v instrukci ministerstva
v případě, že tato pravidla řeší jednoznačně výkladový problém při aplikaci zákonného práva,
jak tomu bylo i v tomto případě. Jestliže interní normativní pravidlo stanovené ministerstvem
jako výkladová pomůcka k nalezení správného smyslu aplikace §16 odst. 2 zákona o svobodném
přístupu k informacím v kontextu zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, není v rozporu
s těmito zákonnými předpisy, pak Nejvyšší správní soud nevidí důvod, proč by se takového
výkladu neměl přidržet i soud při výkonu moci soudní. Argumentace městského soudu
odůvodňující závěr, že kompetentním orgánem státní správy soudů funkčně příslušným
k rozhodování o odvolání proti rozhodnutí předsedy Obvodního soudu pro Prahu 2 je předseda
městského soudu, není z uvedených důvodů správná a vede k chybnému určení pravomoci
a příslušnosti odvolacího orgánu.
Ke vztahu citované instrukce ministerstva a zákona o soudech soudcích,
kterým stěžovatel argumentoval, poznamenává Nejvyšší správní soud následující. Nelze
přisvědčit stěžovateli v jeho názoru, že mezi těmito předpisy existuje vztah lex specialis. Citovaná
směrnice je klasickým interním aktem řízení (interní normativní instrukcí) a neobsahuje
ze své povahy žádné právní normy, které by mohly být ve vztahu lex specialis vůči právním
normám obsaženým v zákoně o soudech a soudcích a tyto zákonné normy na základě
tohoto principu derogovat. Pravidla obsažená v citované instrukci jsou závazná pouze interně
vůči orgánům státní správy podřízeným ministerstvu, které jsou jimi při své činnosti vázány.
Přesto však na základě výše uvedené argumentace ve výsledku dává Nejvyšší správní soud
stěžovateli za pravdu v tom, že odvolacím orgánem bylo v posuzované věci ministerstvo,
a nikoliv předseda krajského soudu, a městský soud měl vzít při svém rozhodování o žalobě
výkladová pravidla obsažená ve směrnici v potaz a dovodit s jejich pomocí příslušnost odvolacího
správního orgánu. V této souvislosti musí Nejvyšší správní soud vyjádřit svůj údiv nad tím,
že městský soud při rozhodování posuzované věci nevycházel ze své recentní judikatury,
která v obdobném případu již dovodila v otázce příslušnosti odvolacího orgánu proti rozhodnutí
předsedy okresního soudu o neposkytnutí informací stejný výkladový závěr, jako Nejvyšší správní
soud v této věci (viz blíže rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 3. 2007,
č. j. 10 Ca 191/2006 - 22).
Městský soud se při posouzení věci dopustil chybné aplikace práva a dovodil nesprávný
právní závěr ze správně zjištěného skutkového stavu. V daném případě se nemohlo jednat
o neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, neboť stěžovatel označil v žalobě proti nečinnosti
žalovaného správně a v souladu s platným právem. Městský soud proto rozhodl ve věci
nesprávně, když žalobu odmítl, ačkoliv byly zjevně dány podmínky pro její meritorní posouzení
a vydání rozhodnutí ve věci.
Nejvyšší správní soud se dále nad rámec potřebného odůvodnění zabýval tím, jak by měl
městský soud postupovat, pokud by zákonně došel k závěru, že žalobce v žalobě nesprávně
označil žalovaného. Podle Nejvyššího správního soudu není na místě postup podle §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s., ale postup podle §81 odst. 3 s. ř. s. Povinnost vyzývat žalobce ke změně
žalovaného v případě žalob proti nečinnosti správního orgánu ze zákona, na rozdíl od žaloby
proti rozhodnutí správního orgánu, totiž nevyplývá. V případě žaloby proti rozhodnutí správního
orgánu je žalovaným podle §69 s. ř. s. správní orgán, který rozhodl v posledním stupni,
nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla. Z konstantní judikatury k tomuto ustanovení
vyplývá, viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle §65
a násl. s. ř. s. není osoba žalovaného určena tvrzením žalobce, ale zákonem. Je tedy věcí soudu,
aby v řízení jako s žalovaným jednal s tím, kdo skutečně žalovaným má být, a ne s tím,
koho chybně označil v žalobě žalobce.
Taková povinnost však z ustanovení upravující žalobu proti nečinnosti nevyplývá. Podle
§79 odst. 2 s. ř. s. je žalovaným správní orgán, který podle žalobního tvrzení má povinnost vydat
rozhodnutí nebo osvědčení. V případě žaloby proti nečinnosti tak na rozdíl od žaloby proti
rozhodnutí správního orgánu, kdo je žalovaným neurčuje zákon, ale žalobce svým tvrzením,
které soud ze zákona nemůže poopravit. Ostatně by to nebylo ani účelné, a to z důvodu,
že žalobce musí vědět, kdo je vůči němu nečinný. Zásah tohoto typu by byl ze strany soudu
nepřípustným zasahováním do dispoziční zásady, jíž je řízení o žalobě proti nečinnosti ovládáno.
V případě, že by žalobce označil nesprávného žalovaného, je na místě postup podle §81 odst. 3
s. ř. s., tedy prohlášení nedůvodnosti žaloby, protože žalobcem nesprávně označený žalovaný,
který nemohl vydat rozhodnutí, nemohl být ani nečinným. V tomto bodě tedy Nejvyšší správní
soud argumentaci stěžovatele nepřisvědčil a ztotožnil se s názorem městského soudu, což ovšem
v posuzované věci není rozhodné.
Nejvyšší správní soud tak shledal, že napadené usnesení splňuje pojmové znaky
rozhodnutí nezákonného, neboť městským soudem byl sice aplikován správný právní předpis,
avšak nebyl správně vyložen. Jelikož kasační stížnost je důvodná, Nejvyšší správní soud napadené
usnesení zrušil (§110 odst. 1 s. ř. s.) a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení, jak je uvedeno
ve výroku.
Podle §110 odst. 3 s. ř. s., zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí.
V novém rozhodnutí ve věci krajský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti podle §110 odst. 2 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. ledna 2008
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu