ECLI:CZ:NSS:2008:4.AS.57.2007:85
sp. zn. 4 As 57/2007 - 85
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobce: Občané
za ochranu kvality bydlení v Brně - Kníničkách, Rozdrojovicích a Jinačovicích, občanské
sdružení, se sídlem U Luhu 23, Brno - Kníničky, zast. Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem,
se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti žalovanému: Ředitel Krajského úřadu Jihomoravského
kraje, se sídlem Žerotínovo nám. 3/5, Brno, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského
soudu v Brně ze dne 25. 4. 2007, č. j. 31 Ca 139/2006 - 53,
takto:
I. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 25. 4. 2007, č. j. 31 Ca 139/2006 – 53,
se zrušuje .
II. Návrh žalobce podaný u Krajského soudu v Brně dne 28. 7. 2006 se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení před Krajským soudem
v Brně, ani na náhradu nákladů řízení před Nejvyšším správním soudem.
Odůvodnění:
Žalobce se žalobou podanou u Krajského soudu v Brně dne 27. 7. 2006 domáhal zrušení
(fiktivního) rozhodnutí ředitele Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 26. 5. 2006 ,
kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno (fiktivní) rozhodnutí Krajského úřadu
Jihomoravského kraje ze dne 4. 4. 2006 o odepření informací. Postup výše uvedených subjektů
při aplikaci zákona 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále též „zákon
o informacích”) byl podle žalobce zcela nes právný, neboť vykazoval množství vad procesního
charakteru a nezákonnost. Tím bylo porušeno právo žalobce na svobodný přístup k informacím
podle čl. 17 Listiny základních práv a svobod a podle §4 a §14 odst. 3 písm. c) zákona
o informacích. Podle názoru žalobce napadená správní rozhodnutí v obou stupních trpí
nepřezkoumatelností spočívající v absolutním nedostatku důvodů, neboť se jedná o fiktivní
rozhodnutí existující toliko v právní sféře, která nejsou hmotně vyjádřena a proto z podstaty věci
postrádají zákonem stanovenou formu i obsah. Žalobce navrhl, aby krajský soud žalovanému
uložil povinnost poskytnout žalobci požadované informace ve lhůtě 15 dnů od právní moci
rozsudku, zaplatit žalobci k rukám jeho právního zástupce náhradu nákladů řízení a požádal
o osvobození od soudních poplatků ve smyslu §36 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.”)
Krajský soud v Brně usnesením ze dne 24. 8. 2006, č. j. 31 Ca 139/2006 – 22, žalobci
osvobození od soudních poplatků nepřiznal.
Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě zpochybnil s poukazem na obsah stanov žalobce
oprávnění předsedy sdružení k podání žaloby. Dále konstatoval, že žalobci požadované
informace poskytl v maximálním možném rozsahu. S ohledem na skutečnost, že žádost žalobce
o informace byla žalovanému doručena přede dnem 23. 3. 2006, kdy nabyla účinnosti novela
zákona o informacích provedená zákonem č. 61/2006 Sb., implementujícím do zákona
o informacích institut stížnosti, nelze podání žalobce ze dne 15. 4. 2006 explici tně označené
jako stížnost hodnotit jako stížnost podle §16a zákona o informacích. Podle čl. II odst. 1
cit. novely je totiž třeba pro vyřízení žádostí, které povinný subjekt obdržel přede dnem nabytí
účinnosti novely, použít dosavadní právní předpisy. Žalovaný tak dospěl k závěru, že uvedené
podání (stížnost) žalobce ze dne 15. 4. 2006 je třeba považovat za neplatný právní úkon,
neboť ustanovení §16a zákona o informacích nelze v posuzované věci aplikovat a žalobce
tudíž nemohl podat stížnost ve smyslu zmíněného ustanovení, ačkoli tak explicitně učinil.
Zamýšlené následky, které jsou spojeny s neplatným podáním žalobce nemohly nastat.
Pokud by snad soud dospěl k závěru, že podání (stížnost) žalobce by bylo možné posoudit
jako odvolání ve smyslu §16 zákona o i nformacích, musel by se zabývat otázkou,
kdo by byl věcně příslušný k posouzení takového odvolání a rozhodnutí o něm. Žalovaný
poukázal na možné způsoby řešení této otázky a s přihlédnutím k obecným zásadám řízení,
smyslu a účelu právní úpravy a s ohledem na skutečnost, že se jednalo o informace týkající
se samostatné působnosti dospěl k závěru, že jediným možným odvolacím orgánem
proti rozhodnutí krajského úřadu o neposkytnutí informací týkajících se samostatné působnosti
by mohl být hejtman kraje nebo Ministerstvo vnitra a nikoli ředitel krajského úřadu,
který tak není ve věci pasivně legitimován. Na závěr žalovaný uvedl, že podání (stížnost) žalobce
doručil Ministerstvu vnitra dne 28. 4. 2006, fikce rozhodnutí Ministerstva vnitra o odvolání
by tak nastala dne 13. 5. 2008. Žaloba byla u soudu podána dne 27. 7. 2007, tedy po uplynutí
zákonné dvouměsíční lhůty k podání žaloby podle §72 odst. 1 s. ř. s. S ohledem
na shora uvedené žalovaný navrhl, aby krajský žalobu odmítl, nebo jako nedůvodnou zamítl.
Žalobce v replice k vyjádření žalovaného konstatoval, že stanovisko žalovaného
spočívající v tom, že předseda sdružení (žalobce) není oprávněn podat jménem žalobce žalobu
je nesprávné, neboť podle §21 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád,
za právnickou osobu jedná statutární orgán nebo jeho předseda či člen, který prokáže,
že je oprávněn za ni jednat. Ze stanov žalobce vyplývá, že předseda sdružení zastupuje žalobce
navenek, pokud nemá přímo pravomoci statutárního orgánu. Na základě stanov
je proto nepochybné, že předseda sdružení může jednat za žalobce. Otázka výkladu operativního
styku se třetími osobami byla shromážděním členů žalobce nastíněna tak, že operativní styk
zahrnuje mimo jiné i podání žádosti o informace, odvolání proti rozhodnutí o ní,
případně podání správní žaloby. Svoji vůli vyjádřilo členské shromáždění žalobce výslovně již dne
6. 3. 2005. V této souvislosti žalobce poukázal na judikaturu Ústavního soudu. K poukazu
žalovaného na nedostatek jeho pasivní legitimace obsažený ve vyjád ření k žalobě žalobce uvedl,
že s rozsáhlou úvahou žalovaného, podle které při určování odvolacího orgánu nelze vycházet
z typu působnosti, nýbrž ze závislosti na tom, co je předmětem požadované informace,
lze souhlasit v tom smyslu, že předmětem požadované informace bylo vlastní poskytování
informací. Tato činnost spadá do oblasti samostatné působnosti, tedy požadovaná informace
se týkala samostatné působnosti. Žalobce však nesouhlasí s názorem žalovaného, že odvolacím
orgánem by mohl být hejtman Jihomoravského kraje, neboť hejtman kraje není nadřízeným
orgánem vůči krajskému úřadu ve smyslu §16 odst. 2 věta první zákona o informacích.
To, že na věc nelze aplikovat větu první ani druhou §16 odst. 2 zákona o informacích
podle žalobce nutně vede k použití věty třetí cit. ustanovení a je tedy nutno rozhodnout,
kdo je osobou či orgánem, který stojí v čele povinného subjektu, který rozhodnutí vydal
nebo měl vydat a je oprávněn za něj jednat. Žalobce s přihlédnutím k tomu, že povinným
subjektem v prvním stupni byl v souladu s §2 odst. 1 zákona o in formacích krajský úřad,
v jehož čele podle §68 odst. 1 věta druhá zákona č. 129/2000 Sb., zákona o krajích (krajské
zřízení) stojí ředitel krajského úřadu, dospěl k závěru, že odvolacím orgánem je v dané věci ředitel
krajského úřadu. K výkladu žalovaného, že by odvolacím správním orgánem mohlo (mělo)
být Ministerstvo vnitra, žalobce uvedl, že pak by však usnesení Ministerstva vnitra ze dne
4. 5. 2006, v němž za odvolací orgán určuje ředitele krajského úřadu a ve kterém mu celou věc
postupuje bylo nezákonné. Důležité však podle žalobce je, že odvolací orgán musí nutně vyplývat
ze zákona. Nechť soud rozhodne, kdo měl být v tomto případě odvolacím orgánem. Pokud soud
dojde k závěru, že napadené rozhodnutí vydal hejtman Jih omoravského kraje či Ministerstvo
vnitra, nechť je zruší. Pro případ, že soud dospěje k závěru , že odvolacím orgánem
mělo být Ministerstvo vnitra žalobce navrhl, aby soud zrušil rozhodnutí Krajského úřadu
Jihomoravského kraje ze dne 4. 4. 2006 a (fiktivní) rozhodnutí Ministerstva vnitra o odvolání
žalobce ze dne 13. 5. 2006. Vzhledem ke skutečnosti, že Ministerstvo vnitra odmítlo o odvolání
rozhodnout, označilo se za nepříslušný orgán a věc postoupilo řediteli krajského úřadu,
měl krajský úřad v souladu se svým názorem uvedeným ve vyjádření k žalobě konat a vrátit spis
zpět Ministerstvu vnitra, příp. měl podat kompetenční žalobu k Nejvyššímu správnímu soudu.
Nečinnost ředitele krajského úřadu a nekonzistentnost jeho názoru nelze přičítat k tíži žalobce.
Z výše uvedeného je podle žalobce zřejmé, že v tomto případě leží pochybení na orgánech státní
správy. Žalobce ponechal na posouzení soudu, aby určil, zda pochybení leží na straně ředitele
krajského úřadu či na straně Ministerstva vnitra. V každém případě však podle jeho názoru
byly oba orgány nečinné. Z tohoto důvodu navrhl, aby část jeho žalobního návrhu,
v níž se domáhal, aby krajský soud žalovanému uložil žalobci poskytnout požadované informace
byla posuzována jako žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu v souladu
s ustanovením §79 a násl. s. ř . s. Konstatoval, že nemá jinou možnost, jak se bránit
proti nečinnosti příslušného správního orgánu, neboť jak ředitel krajského úřadu,
tak Ministerstvo vnitra se považují v této věci za nepříslušné.
Žalovaný ve svém vyjádření k replice žalobce uvedl, že stížnost na postup při vyřizování
žádosti o informace podle §16a zákona o informacích je nový institut, který vznikl
jednak v souvislosti s odstraněním institutu negativní fikce rozhodnutí, tedy k p okrytí případů,
kdy povinný subjekt vůbec v zákonné lhůtě na podanou žádost nereagoval, či kdy poskytl
pouze část informací a ke zbytku žádosti se nevyjádřil, z čehož nelze dovodit kontinuitu
a podobnost mezi odvoláním podle §16 zákona o informacích a stížností na postup
při vyřizování žádosti o informace podle §16a cit. zákona. Pro případ, že krajský soud posoudí
žalobu jako žalobní návrh na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, poukázal žalovaný
na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56. V ostatním
odkázal na své vyjádření k žalobě.
Krajský soud v Brně usnesením ze dne 25. 4. 2007, č. j. 31 Ca 139/2006 – 53, žalobu
odmítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění
rozsudku poukázal na §15 odst. 1 a 4 a §16 odst. 3 zákona o informacích, a konstatoval,
že z obsahu správního spisu je zřejmé, že přípisem žalovaného ze dne 3. 4. 2006, doručeným
žalobci 7. 4. 2006, byly žalobci poskytnuty požadované informace, a to v nadstandardním
rozsahu, tj. žádost žalobce (podání doručené žalovanému dne 20. 3. 2006) o informace byla řádně
vyřízena podle §14 odst. 3 písm. c) zákona o informacích a nemohla tak nastat fikce
rozhodnutí podle §15 odst. 4 téhož zákona. Předmětný přípis není rozhodnutím,
proti kterému by bylo možno podat odvolání, je pouze úkonem, kterým se nezakládá, nemění,
neodnímá ani závazně neurčuje žádné právo nebo povinnost, nejedná se proto o rozhodnutí,
které by bylo po materiální stránce rozhodnutím ve smyslu soudního řádu správního (§70
písm. a/ a §65 odst. 1 s. ř. s.). Správní orgány totiž vydávají v řízení o poskytnutí informací
rozhodnutí pouze v případě odmítnutí žádosti a rozhodování o odvolání, v dané věci
však žalovaný sdělením ze dne 3. 4. 2006 požadované informace poskytl ve všech požadovaných
bodech, proto zákonná fikce negativního rozhodnutí nemohla nastat. Nenastala-li fikce
rozhodnutí v prvním stupni, nemohla nastat fikce rozhodnutí o odvolání v druhém stupni
a podaná stížnost žalobce, následně interpretovaná žalobcem jako odvolání proti domnělému
fiktivnímu rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je bez právních účinků. Žaloba podaná
proti fiktivnímu rozhodnutí žalovaného, tj. proti (fiktivnímu) rozhodnutí ředitele Krajského
úřadu Jihomoravského kraje, tak podle krajského soudu byla nepřípustná, neboť toto rozhodnutí
nevzniklo a je zde tak dán důvod pro její odmítnutí.
Proti tomuto usnesení podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a e) s. ř. s. Stěžovatel namítá, že krajský úřad byl
jakožto povinný orgán podle zákona o informacích povinen v souladu s ustanovením §14 odst. 3
písm. c) zákona o informacích požadované informace poskytnout do 4. 4. 2006. Stěžovatel
je toho názoru, že lhůta 15 dnů pro poskytnutí informace je lhůtou propadnou. Ve lhůtě
tak nestačí informace žadateli odeslat, nýbrž mu musí být doručeny, nebo mu musí být alespoň
doručena doprovodná informace, že požadované informace jsou připraveny k převzetí.
Pro správné posouzení věci tedy podle stěžovatele není významné skutkové zjištění, že sdělení
krajského úřadu je datováno datem 3. 4. 2006, nýbrž že sdělení bylo stěžovateli doručeno až dne
7. 4. 2006, tedy po lhůtě, s jejím ž marným uplynutím je spojen vznik fiktivního rozhodnutí
o odepření informace. Proti tomuto fiktivnímu rozhodnutí směřovalo odvolání stěžovatele.
Stěžovatel sice obdržel po uplynutí lhůty k poskytnutí informace a tedy po vzniku fiktivního
rozhodnutí sdělení krajského úřadu, toto sdělení však obsahovalo pouze část požadovaných
informací a stěžovateli nezbylo než podat proti fiktivnímu rozhodnutí žalovaného odvolání.
Stěžovatel nesouhlasí s názorem krajského soudu, že by toto odvolání mělo být bez právních
účinků. Odvolání bylo podáno v zákonné odvolací lhůtě a směřovalo proti fiktivnímu rozhodnutí
o odepření informace. Podle stěžovatele vzhledem ke skutečnosti, že se žalovaný odvoláním
nijak nezabýval a ve lhůtě 15 dnů o něm nerozhodl, nastala ze zákona fikce rozhodnutí,
že žalovaný odvolání stěžovatele zamítl a napadené fiktivní rozhodnutí krajského úřadu
o odepření informací potvrdil. Žaloba stěžovatele směřovala právě proti tomuto fiktivnímu
rozhodnutí. Stěžovatel uzavírá, že zde není dán žádný zákonný důvod, proč by jeho žaloba
směřující proti fiktivnímu rozhodnutí žalovaného byla nepřípustná. S ohledem na výše uvedené
stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud usnesení Krajs kého soudu v Brně ze dne
25. 4. 2007, č. j. 31 Ca 139/2006 – 53, zrušil a věc vrátil Krajskému soud v Brně k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že se ztotožňuje s napadeným
usnesením krajského soudu, přičemž v dalším odkazuje na svá dř ívější vyjádření ze dne
25. 10. 2006 a 14. 2. 2007.
Nejvyšší správní soud na základě kasač ní stížnosti přezkoumal napadené usnesení
krajského soudu v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody,
které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti. Shledal přitom vadu uvedenou v odstavci 3
citovaného ustanovení, k níž musel přihlédnout z úřední povinnosti. Nejvyšší správní soud
dospěl k závěru, že v řízení před krajským soudem chyběly zákonem stanovené podmínky
přístupu žalobce k soudu, když žaloba, tak, jak byla podána, byla neprojednatelná.
Důvodnost kasační stížnosti posuzuje Nejvyšší správní soud zpravidla v mezích
jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.). Soudní řád správní
však předpokládá jednak existenci případů, kdy vázanost důvody kasační stížnosti neplatí (§109
odst. 3 s. ř. s.), jednak předvídá existenci takových případů, kdy žaloba měla být krajským soudem
odmítnuta (tyto případy jsou vymezeny v ust. §46 s. ř. s.), a pokud takovou situaci Nejvyšší
správní soud zjistí, je povinen rozsudek, jenž meritorně žalobu posoudil, zrušit, a žalobu
odmítnout namísto krajského soudu (§110 odst. 1 věta za středníkem s. ř. s.). Totéž platí
o situaci, kdy krajský soud sice žalobu odmítl, nikoliv však z důvodu, který by na projednávanou
věc dopadal. Ustanovení §46 s. ř. s. upravuje institut odm ítnutí žaloby, tedy takový procesní
postup, jenž nevede k požadovanému přezkumu ze žalobou vymezených důvodů; odmítnout
žalobu je jednak možno pro nedostatek tzv. procesních podmínek, tedy podmínek,
bez jejichž splnění nemůže být rozhodnuto ve věci samé, přičemž takový nedostatek
nelze odstranit anebo se jej odstranit nepodařilo, dále jde-li o žalobu nepřípustnou, a konečně,
byla-li žaloba podána předčasně nebo opožděně. Ve všech těchto situacích se jedná o natolik
závažné deficity, že s nimi zákonodárce sp ojil odepření přístupu k soudu. Mezi těmito situacemi,
jež jsou typické pro správní soudnictví, zaujímá místo i včasnost podání žaloby. Zákon
totiž umožňuje podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu do dvou měsíců poté,
kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem
stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou, lhůta je zachována, byla -li žaloba
ve lhůtě podána u správního orgánu proti jehož rozhodnutí směřuje (§72 odst. 1 s. ř . s),
přičemž podle §72 odst. 4 s. ř. s. zmeškání lhůty nelze prominout. Tím, že soudní řád správní
opožděnost žaloby sankcionuje jejím odmítnutím, staví případy opožděného podání žaloby
naroveň nedostatku procesních podmínek (například nedostatku procesní způsobilosti žalobce,
nedostatku plné moci, je-li zákonem požadováno povinné zastoupení advokátem apod.).
Z tohoto hlediska je možno včasnost podání žaloby ve správním soudnictví označit rovněž
za podmínku, jež pouze je-li splněna, otevírá žalobci přístup k soudu. Proto u stanovení §110
odst. 1 s. ř. s., věta za středníkem, vede Nejvyšší správní soud k postupu z moci úřední a následně
k odmítnutí žaloby v těch případech, kdy žaloba byla podána opožděně a krajský soud
se včasností podání žaloby dostatečně nevypořádal, nebo vůbec nezabýval.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatel dne 20. 3. 2006
podal u Krajského úřadu Jihomoravského kraje žádost o informace v níž požádal o předání
seznamu všech žádostí o informace za rok 2005, které byly 1) zam ítnuty, 2) částečně zamítnuty,
3) odloženy. Požádal rovněž o 4) předání sdělení týkajících se udělených sankcí a 5) předání kopií
rozsudků ve všech případech uzavřených soudem. Ohledně každé žádosti o informace stěžovatel
požadoval uvést den podání žádosti, kdo žádost podal, označení žádosti na krajském úřadu,
který odbor na krajském úřadě žádost vyřizoval, den vyřízení žádosti, den obdržení odvolání,
den vyřízení odvolání, který odbor odvolání vyřizoval, datum, kdy se krajský úřad dozvěděl
o tom, že bylo podáno podání k soudu; datum, kdy krajský úřad poslal repliku k soudu; datum,
kdy se krajský úřad dozvěděl o rozhodnutí soudu.
Na toto podání stěžovatele reagoval krajský úřad přípisem ze dne 3. 4. 2006,
č. j. JMK 36413/2006 ve kterém uvedl, že vedení pře hledu žádostí o informace v takovém
rozsahu, v jakém jej stěžovatel požaduje, zákon o informacích krajskému úřadu jako povinnému
subjektu neukládá a informační povinnost podle tohoto zákona se nevztahuje na vytváření
nových informací (srovnávacích přehledů, evidencí); z tohoto důvodu krajský úřad stěžovateli
v souladu s §14 odst. 5 písm. d) zákona o informacích předkládá požadovanou infor maci
v rozsahu evidence upravené jeho organizační směrnicí.
Stěžovatel na přípis krajského úřadu reagoval stížností po dle §16a zákona o informacích
(ve znění účinném od 23. 3. 2006), doručenou krajskému úřadu dne 18. 4. 2006, v níž namítal ,
že povinný subjekt (krajský úřad) měl plně vyhovět jeho žádosti o informace, jeho postup spočívá
na nesprávném právním posouzení věci a při rozhodování postupoval v rozporu se zákonem.
Stěžovatel dále namítal, že krajský úřad poskytl částečnou odpověď v tabulkové form ě,
kde však neuvedl všechny požadované informace. Podle stěžovatele všechny jím požadované
informace jsou základními informacemi, které krajský úřad eviduje ve své evidenci při práci
se všemi podáními, a tedy při odpovědi na jeho žádost o informace se nejedná o vytváření
nových informací.
Krajský úřad stížnost žalobce postoupil podáním ze dne 24. 4. 2006 podle §16a odst . 5
zákona o informacích k dalšímu řízení Ministerstvu vnitra. Toto podání bylo ministerstvu
doručeno dne 28. 4. 2006. O postoupení stěžovatele vyrozuměl přípisem ze dne 24. 4. 2006 ,
který byl stěžovateli doručen dne 28. 4. 2006.
Ministerstvo vnitra usnesením ze dne 4. 5. 2006, č. j. ODK -806/2-2006, stížnost
stěžovatele postoupilo řediteli Krajského úřadu Jihomoravského kraje jako orgánu věcně
příslušnému k rozhodnutí. Toto usnesení bylo krajskému úřadu doručeno dne 11. 5. 2006.
V jeho odůvodnění ministerstvo konstatovalo, že na posouzení věci je třeba aplikovat zákon
o informacích ve znění před jeho novelizací zákonem č. 61/2006 Sb. Žádost stěžov atele
o poskytnutí informací totiž byla krajskému úřadu doručena dne 18. 3. 2006, přičemž k čl. VI.
zákona č. 61/2006 Sb., podle kterého tento zákon nabývá účinnosti dnem 1. 1. 2006
nelze s ohledem na principy právní jistoty a publicity práva přihlížet, neboť zákon č. 61/2006 Sb.
byl vyhlášený ve Sbírce zákonů dne 8. 3. 2006 a je tak třeba vycházet z §3 od st. 3 zákona
č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodního smluv, podle kterého,
pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy účinnosti patnáctým den
po vyhlášení. Stěžovatelem podanou stížnost je tak třeba za použití §37 o dst. 1 věty druhé
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, považovat za odvolání proti fiktivnímu rozhodnutí
krajského úřadu o odmítnutí poskytnutí informace ve smyslu §15 odst. 4 zákona o informacích.
Poté ministerstvo posuzovalo otázku, zda je věcně přísluš né k p osouzení odvolání stěžovatele
a rozhodnutí o něm a dospělo k závěru, že k rozhodnutí o podaném odvolání je věcně příslušný
ředitel Krajského úřadu Jihomoravského kraje.
Krajský úřad ani ředitel krajského úřadu poté již ve věci neučinili žádný úkon.
Z výše uvedeného je zřejmé, že pro správné posouzení otázky včasnosti žaloby je třeba
se nejprve vypořádat s otázkou účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. K tomu Nejvyšší správní soud
uvádí, že se účinností zákona č. 61/2006 Sb., podrobně zabýval v rozsudku ze dne 28. 11. 2008,
č. j. 4 Ans 5/2007 – 60, www.nssoud.cz. Nejvyšší správní soud nepovažuje za nutné v této věci
opakovat svou argumentaci obsaženou ve zmíněném rozhodnutí a proto na tomto místě
pouze stručně konstatuje, že vychází z toho, že zákon č. 61/ 2006 Sb. nabyl v souladu s §3 odst. 3
větou první zákona č. 309/1999 Sb., účinnosti až po uplynutí subsidiárně stanovené
patnáctidenní legisvakanční lhůty, tedy dne 23. 3. 2006. Při posouzení této věci je tak třeba
vycházet ze znění zákona o informacích p řed novelou provedenou zákonem č. 61/2006 Sb.,
neboť podle čl. II. odst. 1 zákona č. 61/2006 Sb., se pro vyřízení žádostí, které povinný subjekt
obdržel přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (žádost stěžovatele o informace byla podána
u krajského úřadu dne 20. 3. 2006) použijí dosavadní právní předpisy. Stížnost stěžovatele ze dne
18. 4. 2006 je tak třeba podle jejího obsahu (podle §37 odst. 1 věta druhá správního řádu
se podání posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno)
považovat za odvolání.
Nejvyšší správní soud se s ohledem na níže uvedené závěry, na základě kterých dospěl
k názoru o opožděnosti žaloby, nepovažuje za nutné zabývat tím, zda se jednalo o odvolání
proti přípisu (rozhodnutí) krajského úřadu ze dne 3 . 4. 2006 (tento přípis je totiž
podle jeho obsahu možné považovat za rozhodnutí o částečném neposkytnutí informace,
neboť krajský úřad v něm stěžovateli neposkytl všechny jím požadované informace) ,
či o odvolání proti fiktivnímu rozhodnutí krajského úřadu o neposkytnutí informací. Podle §20
odst. 4 zákona o informacích, pokud tento zákon nestanoví jinak, vztahuje se na počítání lhůt
a na řízení podle §15 a §16 správní řád, s výjimkou ustanovení o obnově řízení a o přezkoumání
rozhodnutí mimo odvolací řízení. V řízení tak bylo třeba přiměřeně postupovat podle správního
řádu, s odchylkami stanovenými samotným zákonem o informacích. Správní řád v §71 odst. 2
písm. a) - d) stanoví, že vydáním rozhodnutí se rozumí: a) předání stejnopisu písemného vyhotovení
rozhodnutí k doručení podle §19, popřípadě jiný úkon k jeho doručení, prov ádí-li je správní orgán sám;
na písemnosti nebo poštovní zásilce se tato skutečnost vyznačí slovy: "Vypraveno dne:",b) ústní vyhlášení,
pokud má účinky oznámení (§72 odst. 1), c) vyvěšení veřejné vyhlášky, je-li doručováno podle §25,
nebo, d) poznamenání usnesení do spisu v případě, že se pouze poznamenává do spisu. Podle názoru
Nejvyššího správního soudu z výše uvedeného ustanovení správního řádu vyplývá, že správní
rozhodnutí je vydáno v ten okamžik, kdy správní rozhodnutí přejde z výlučné sféry správního
orgánu do sféry adresáta tohoto rozhodnutí (účastníka řízení), jež má objektivní možnost
se seznámit se správním rozhodnutím, k čemuž v posuzovaném případě došlo odevzdáním
přípisu (správního rozhodnutí) k poštovní přepravě, pokud k odevzdání došlo nejpozději dne
4. 4. 2006. Pokud by k odevzdání k poštovní přepravě dne 4. 4. 2006 nedo šlo, nastoupila by,
vzhledem ke skutečnosti, že žádost stěžovatele o informace byla podána dne 2 0. 3. 2006,
fikce vydání rozhodnutí o odepření informací (§15 odst. 4 věta první, zákona o informacích).
Pokud tedy krajský úřad přípis ze dne 3. 4. 2006 předal nejpozději dne 4. 4. 2006 k poštovní
přepravě, pak v posuzované věci bylo vydáno rozhodnutí o částečném odmítnutí požadované
informace, pokud je předal k poštovní přepravě později, pak je třeba mít za to, že bylo vydáno
fiktivní rozhodnutí o neposkytnutí informací. Ze správního spisu bohužel datum odevzdání
přípisu krajského úřadu ze dne 3. 4. 2006 k poštovní přepravě nevyplývá (z údajů na doručence
vyplývá pouze to, že přípis krajského úřadu byl uložen na poště X Brno dne 6. 4. 2006, kde si jej
stěžovatel dne 7. 4. 2006 převzal), tato skutečnost, resp. skutečnost, zda v posuzované věci vydal
krajský úřad fiktivní rozhodnutí, či rozhodnutí o částečném neposkytnutí informací však nemá,
jak vyplyne z následující argumentace, vliv na správné posouzení této věci. Nejvyšší správní soud
proto datum předání rozhodnutí (přípisu) krajského úřadu ze dne 3. 4. 2006 k poštovní přepravě
nezjišťoval a nezabýval se tím, zda se jednalo o odvolání proti výše uvedenému (rozhodnutí)
přípisu krajského úřadu, či o odvolání proti fiktivnímu rozhodnutí krajského úřadu o
neposkytnutí informací.
Pro správné posouzení včasnosti žaloby je třeba určit správní orgán, který byl věcně
příslušný rozhodnout o odvolání stěžovatele. Zákon o informacích ve znění před novelou
zákonem č. 61/2006 Sb., neřešil dostatečně jasně problém odvolacího orgánu v případě,
že povinným subjektem je kraj v samostatné působnosti. Ustanovení §16 odst. 2 zákona
o informacích neuvádělo pro tuto situaci žádné konkrétní a jednoznačné pravidlo. Nejvyšší
správní soud ve své judikatuře již dříve dovodil, že určujícím krit ériem pro posouzení,
kdo má být v daném případě odvolacím orgánem, je úsudek v tom směru, jaké povahy
je požadovaná (odepřená) informace a zda spadá do samostatné, či přenesené působnosti
povinného subjektu (viz. blíže rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2007,
č. j. As 56/2006 - 44). V posuzované věci je zřejmé, že informace požadované stěžovatelem
spadají jak do samostatné tak i do přenesené působnosti kraje, neboť stěžovatel požadoval
informace o tom, zda, jakým způsobem a které informace krajský úřad poskytoval v roce 2005.
Byla by zde tedy možná úvaha, že o odvolání ohledně požadovaných informací týkajících
se přenesené působnosti by rozhodoval ředitel krajského úřadu, o odvolání ohledně
požadovaných informací týkajících se samostatné působnost by rozhodoval hejtman kraje.
Nelze však přehlédnout, že krajský úřad musel při poskytování stěžovatelem
požadovaných informací vyvinout poměrně složitou a časově náročnější činnost,
neboť stěžovatelova žádost o informace se týkala žádostí o informace a způsobu,
jakým s nimi krajský úřad naložil, za celý rok 2005 a krajský úřad tak musel stěžovatelem
požadované informace shromáždit od svých jednotlivých organizačních složek (odborů).
Výsledkem této činnosti pak byl přípis krajského úřadu ze dne 3. 4. 2006, č. j. JMK 36413/2006.
Při shromažďování a vytváření seznamu požadovaných informací patřících jak do samostatné,
tak do přenesené působnosti krajského úřadu, od sebe fakticky nelze odlišit činnost krajského
úřadu v oblasti samostatné a přenesené působnosti. Nejvyšší správní soud tak má za to,
že vytváření seznamu a poskytování požadovaných informací náležících do obou působností
kraje je třeba považovat za činnost v samostatné působnosti kraje. Při určení správního orgánu
příslušného k rozhodnutí o odvolání stěžovatele proto Nejvyšší správní soud vycházel z toho,
že požadované informace spadají do samostatné působnosti kraje.
Jelikož krajský úřad v samostatné působnosti obecně nemá svůj nadřízený orgán,
je třeba při určení příslušnosti odvolacího orgánu postupovat podle §16 odst. 2 zákona
o informacích věty třetí, znějící: „v ostatních případech rozhoduje o odvolání ten, kdo stojí v čele
povinného subjektu, který rozhodnutí vydal nebo měl vydat, a je oprávněn za něj jednat”.
Povinným subjektem tak byl v tomto případě Jihomoravský kraj, v jehož čele stojí hejtman kraje,
který je v souladu s výše citovaným ust. §61 odst. 3 písm. f) zákona o krajích orgánem kraje
odpovědným za informování občanů v intencích zákona o informacích. Odvolacím orgánem
tedy podle názoru Nejvyššího správního soudu není v posuzované věci ředitel krajského úřadu,
nýbrž přímo hejtman kraje. Žalobou však bylo napadeno primárně fiktivní negativní rozhodnutí
ředitele Krajského úřadu Jihomoravského kraje, který je p odle stěžovatele měl vydat
a ve stanovené lhůtě nevydal.
Podle ust. §69 s. ř. s. je žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní
orgán, na který jeho působnost přešla. Soudní řád správní tedy výslovně stanoví, který správní orgán
má v řízení postavení žalovaného. Z výše uvedeného vyplývá, že v posuzovaném případě
byl správním orgánem který měl rozhodovat a také rozhodoval v posledním stupni hejtman JMK,
neboť v posuzované případě je třeba mít za to, že činnost krajského úřadu při poskytování
informací probíhala v rámci samostatné působnosti. Krajský soud se tedy dopustil nesprávného
právního posouzení věci, když za žalovaného považoval ředitele krajského úřadu,
který však žádné rozhodnutí nevydal a s ohledem na výše uvedené skutečnosti ani vydat neměl.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, kdy a jakým způsobem hejtman kraje rozhodl.
Z provedené rekapitulace správního spisu vyplývá, že odvolání stěžovatele bylo krajskému úřadu
doručeno dne 18. 4. 2006. Podle §16 odst. 3 zákona o informacích odvolací orgán r ozhodne
o odvolání do 15 dnů od předložení odvolání povinným subjektem. Jestliže v uvedené lhůtě
o odvolání nerozhodl, má se za to, že vydal rozhodnutí, kterým odvolání zamítl a napadené
rozhodnutí potvrdil; za den doručení tohoto rozhodnutí se považuje den následující po uplynutí
lhůty pro vyřízení odvolání. Nejvyšší správní soud vychází z toho, že okamžik předložení
odvolání hejtmanovi kraje je totožný s okamžikem předložení odvolání krajskému úřadu,
neboť odvolateli v případech, kdy o jeho odvolání (rozkladu) rozhoduje ten, kdo stojí v čele
úřadu, či jej vede, nemůže být známo, kdy konkrétně a zda vůbec bylo jeho odvolání odvolacímu
orgánu předloženo a odkdy se počítá lhůta k vydání rozhodnutí, nehledě na to, že v každodenní
praxi lze spíše předpokládat postup, kdy odvolání bude přímo hejtmanovi předloženo až spolu
s vypracovaným konceptem rozhodnutí, který vypracuje jeho, k tomu příslušný odborný aparát
(krajský úřad). Nejvyšší správní soud tak je toho názoru, že odvolání stěžovatele bylo odvolacímu
orgánu (hejtmanu kraje) předloženo dne 18. 4. 2006. Pokud by se nevycházelo z předpokladu,
že odvolání je hejtmanovi kraje předloženo ve stejný okamžik, kdy je předloženo krajskému
úřadu, vznikl by stěží řešitelný problém při počítání lhůty k vydání rozhodnutí
takovéhoto odvolacího orgánu. Proto je třeba důsledně vycházet z předpokladu, že v případech,
kdy o podaném odvolání rozhoduje ředitel krajského úřadu či hejtman kraje, se patnáctidenní
lhůta pro vydání rozhodnutí podle §16 odst. 3 zákona o informacích počítá ode dne předložení
odvolání krajskému úřadu. Tento závěr je ostatně také v souladu s dosavadní judikaturou zdejšího
soudu, který již v rozsudku ze dne 4. 11. 2003, čj. 7 A 76/2002- 47, publikovaném po č. 358/2004
Sb. NSS vyslovil, že podle §61 odst. 3 správního ř ádu se ustanovení o odvolacím řízení použijí přiměřeně
i na řízení o rozkladu; pojmově je však v řízení o rozkladu vyloučena aplikace §57 odst. 2 správního řádu.
V tomto řízení je totiž orgán, který o něm rozhoduje, a správní orgán I. stupně, jehož rozhodnutí
je přezkoumáváno, jedním správním orgánem; rozdílné je pouze to, kdo je v jeho rámci funkčně příslušný
rozhodnout. Z tohoto důvodu nemůže běžet třicetidenní lhůta pro předložení roz kladu k rozhodnutí,
jak je tomu u odvolacího řízení, a lhůta pro vydán í rozhodnutí o rozkladu podle §16 odst. 3 zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, počíná běžet ode dne doručení rozkladu podatelně
ústředního orgánu státní správy. Ačkoliv se výše uvedené rozhodnutí týká rozkladu proti rozhodnutí
ústředního orgánu státní správy, má Nejvyšší správní soud za to, že v tomto rozhodnutí
vyslovený závěr o běhu lhůty k vydání rozhodnutí rozkla dového správního orgánu
je plně aplikovatelný také v právě posuzované věci, neboť vztah hejtmana, resp. ředitele
krajského úřadu ke krajskému úřadu je obdobný vztahu ředitele ús tředního orgánu státní správy
k ústřednímu orgánu státní správy.
Hejtman kraje tedy byl povinen ve lhůtě 15 dnů vydat ro zhodnutí, ovšem neučinil tak,
a proto je třeba mít za to, že vydal (fiktivní) rozhodnutí, kterým odvolání stěžovatele zamítl
a napadené rozhodnutí krajského úřadu (ať už fiktivní či rozhodnutí o částečném odmítnutí
požadovaných informací) potvrdil. Fiktivní rozhodnutí hejtmana kraje bylo ve smyslu §16
odst. 3 zákona o informacích vydáno ve středu dne 3. 5. 2006 (18. 4. 2006 + 15 dnů)
a bylo stěžovateli doručeno následujícího dne, tedy ve čtvrtek 4. 5. 2006. Podle §72 odst. 1 s. ř. s.
lze žalobu podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením
písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon
lhůtu jinou. Lhůta je zachována, byla-li žaloba ve lhůtě podána u správního orgánu,
proti jehož rozhodnutí směřuje. Podle §72 odst. 4 s. ř. s. nelze zmeškání lhůty pro podání žaloby
prominout. Ustanovení §40 odst. 2 s. ř. s. pak stanoví, že lhůta určená podle měsíců končí
uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty. Podle §40
odst. 4 s. ř. s. platí, že lhůta je zachována, bylo -li podání v poslední den lhůty předáno soudu
nebo jemu zasláno prostřednictvím držitele poštovní licence, popřípadě zvláštní poštovní licence
anebo předáno orgánu, který má povinnost je doručit, nestanoví-li tento zákon jinak.
Protože dnem, který určil počátek běhu lhůty pro podání žaloby (dnem doručení fiktivního
rozhodnutí hejtmana kraje), byl v projednávané věci čtvrtek 4. 5. 2006 a jednalo se o lhůtu
dvouměsíční, posledním dnem lhůty pro podání žaloby bylo potom úterý 4. 7. 2006 .
Nejpozději v tento den mohlo být podání (žaloba) odesláno s účinky zachování lhůty. Žaloba
však byla předána k poštovní přepravě až dne 27. 7. 2006. Stalo se tak až po marném
uplynutí lhůty k podání žaloby. Ostatně opožděnost žaloby je patrna i z data jejího sepsání
– dne 27. 7. 2006.
Na skutečnosti, že žaloba je opožděná nic nemění ani to, že krajský úřad odvolání
stěžovatele postoupil k vyřízení Ministerstvu vnitra. Ustanovení §16 odst. 3 zákona
o informacích totiž výslovně stanoví, že odvolací orgán rozhodne o odvolání do 15 dnů
od předložení odvolání povinným subjektem a pokud nerozhodne, má se za to, že vydal (fiktivní)
rozhodnutí, kterým odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Nejvyšší správní soud znovu
akcentuje výše uvedený závěr, že v případě kdy je odvolacím orgánem hejtm an, či ředitel
krajského úřadu, je třeba tímto předložením rozumět okamžik kdy je odvolání předloženo
krajskému úřadu. Odvolání stěžovatele tak bylo hejtmanovi předloženo dne 18. 4. 2005
a bylo o něm rozhodnuto fiktivním rozhodnutím dne 3. 5. 2008, které bylo následujícího
dne doručeno stěžovateli.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti konstatuje, že stěžovatel mohl za odvolací orgán
v posuzované věci považovat Ministerstvo vnitra, ředitele krajského úřadu nebo hejtmana kraje.
Žádný jiný správní orgán totiž v zásadě nepřipadá v úvahu. Stěžovatel věděl, že řediteli krajského
úřadu a hejtmanu kraje bylo prostřednictvím krajského úřadu odvolání předloženo
dne 18. 4. 2005, Ministerstvu vnitra bylo předloženo dne 28. 4. 2006 ( stěžovatel
byl o tomto předložení vyrozuměn). Z přípisu krajského úřadu o postoupení věci ministerstvu
sice stěžovatel nemohl rozeznat, že věc byla Ministerstvu vnitra postoupena dne 28. 4. 2006,
avšak tuto skutečnost se nepochybně dozvěděl z usnesení Ministerstva vnitra o postoupení věc i
řediteli krajského úřadu ze dne 4. 5. 2006, č. j. ODK -806/2-2006, které bylo stěžovateli
doručováno. Stěžovateli tak muselo být jasné, že lhůta k podání žalo by mu běží nejpozději
ode dne 14. 5. 2006 (28. 4. 2006 bylo odvolání stěžovatele doručeno minis terstvu vnitra,
29. 4. 2006 by tak počala běžet patnáctidenní lhůta pro vydání rozhodnutí ministerstva, fiktivní
rozhodnutí ve smyslu §16 odst. 3 by pak bylo vydáno dne 13. 5. 2006 a bylo by stěžovateli
doručeno následujícího dne, tedy dne 14. 5. 2006). Podle názoru Nejvyššího správního soudu
si tak stěžovatel měl být vědom toho, že lhůta pro podání žaloby běží nejpozději ode dne
14. 5. 2006 a nikoli až ode dne 27. 5. 2008. Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že žalo ba
by byla opožděná i v případě, kdy by odvolacím orgánem bylo ministerstvo, čehož si stěžovatel
měl a mohl být vědom.
Nad rámec potřebného odůvodnění Nejvyšší správní soud dodává, že stěžovatel
si může o předmětné informace znovu zažádat, přičemž krajskému úřadu nic nebrání v tom,
aby stěžovateli veškeré jím požadované informace poskytl, neboť v posuzované věci není dána
žádná z podmínek uvedených v §7, §9, §10 a §11 zákona o informacích, která by krajskému
úřadu umožňovala požadované informace neposkytnout. Všechny informace, které stěžovatel
požaduje má krajský úřad k dispozici. Není tedy možné akceptovat argumentaci krajského úřadu,
který stěžovateli část informací neposkytl s tím, že informační p ovinnost podle tohoto zákona
se nevztahuje na vytváření nových informací (srovnávacích přehled ů, evidencí), neboť stěžovatel
žádné nové, dosud nevytvořené informace nepožaduje. V případech, kdy je poskytování
informací spojeno s nestandardní a časově náročnou činností, může povinný subjekt (zde krajský
úřad) postupovat podle §17 zákona o informacích a vyžadovat po stěžovateli úhradu
za vyhledání a poskytnutí informací. Podle odst. 1 tohoto ustanovení jsou povinné subjekty
v souvislosti s poskytováním informací oprávněny žádat úhradu ve výši, která nesmí přesáhnout
náklady spojené s vyhledáváním informací, pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat
a s odesláním informací žadateli. Podle odst. 2 musí být žadateli na jeho žádost potvrzena
předpokládaná výše úhrady nákladů. Podle odst. 3 může povinný subjekt podmínit vydání
informací zaplacením úhrady nebo zálohy. Podle odst. 4 je úhrada příjmem povinného subjektu.
V návaznosti na uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že Krajský soud v Brně uvážil
chybně, odmítl-li žalobu podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., s tím, že žalovaný stěžovateli poskytl
všechny požadované informace a proto zákonná fikce negativního rozhodnutí nemohla nastat.
Krajský soud měl žalobu odmítnout pro její opožděnost, a to podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Jak shora rozvedeno, soudní řád správní jasně vymezuje, v jaké lhůtě je přístup k soudu
a tedy i k přezkumu soudního rozhodnutí zachován. Není-li tato podmínka naplněna, soud není
oprávněn přezkum provést. Zmeškání lhůty totiž nelze podle ust. §84 odst. 2 s. ř. s. prominout.
V takovém případě ovšem Nejvyšší správ ní soud nemohl hodnotit důvodnost námitek kasační
stížnosti. Jelikož již v řízení před krajským soudem byly důvody pro odmítnutí žaloby
pro opožděnost, rozhodl o něm Nejvyšší správní soud za současného zrušení napadeného
usnesení Krajského soudu v Brně (§110 odst. 1 s. ř. s.).
V souladu s ustanovením §110 odst. 2 věty druhé s. ř. s. rozhodl Nejvyšší správní soud
i o nákladech řízení, které předcházelo zruše nému rozhodnutí krajského soudu i o nákladech
řízení o kasační stížnosti. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 3
s. ř. s., podle kterého žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, bylo -li řízení
zastaveno nebo žaloba odmítnuta. Z tohoto důvodu nemá jak stěžovatel, tak i žalovaný právo
na náhradu nákladů řízení ani před krajským soudem, ani před soudem kasačním.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné
V Brně dne 28. listopadu 2008
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu