ECLI:CZ:NSS:2008:5.AS.39.2008:46
sp. zn. 5 As 39/2008 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobkyně: J. B., zastoupená Mgr. Jiřím Pospíšilem, advokátem se sídlem Dominikánské nám.
4/5, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství - Pozemkový úřad Prostějov, se
sídlem Aloise Krále 4, Prostějov, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského
soudu v Brně ze dne 20. 2. 2008, č. j. 30 Ca 31/2008 - 20,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
Žalobkyně se podáním ze dne 7. 12. 2006 domáhala vydání rozhodnutí žalovaného
dle §14 odst. 9 zákona č. 139/2002 Sb. o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech
a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému
majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemkových úpravách“), o přechodu
vlastnického práva k pozemkům parc. č. 2080/1 a 2080/5 v k. ú. Kostelec na Hané, které jsou
v současné době ve vlastnictví třetí osoby.
Žalovaný dopisem ze dne 13. 12. 2007, č. j. PÚ 470/93-Bc, žalobkyni odpověděl,
že vydání rozhodnutí podle §14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách musí předcházet
zahájení řízení o pozemkových úpravách v územích s nedokončeným scelovacím řízením
vedeného v režimu §14 téhož zákona; jinými slovy, že zahájení řízení o pozemkových úpravách
v územích s nedokončeným scelovacím řízením je nezbytným předpokladem pro vydání
rozhodnutí podle §14 odst. 9 zákona. Žalovaný posoudil podmínky pro zahájení řízení
o pozemkových úpravách dle kritérií zakotvených v §6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách
a sdělil žalobkyni, že na základě dostupných podkladů řízení o pozemkových úpravách vedené
v režimu §14 zákona o pozemkových úpravách ve vztahu k pozemkům parc. č. 2080/1 a 2080/5
v k. ú. Kostelec na Hané zahájeno nebude.
Proti tomuto přípisu brojila žalobkyně žalobou ke Krajskému soudu v Brně. V žalobě
ze dne 8. 2. 2008 uváděla žalobkyně dva žalobní body: (1) že dopis ze dne 13. 12. 2007
je z materiálního hlediska rozhodnutím správního orgánu, které ovšem postrádá náležitosti
stanovené v 68 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“) a že toto
rozhodnutí je tudíž nepřezkoumatelné a 2) že žalovaný nesprávně kvalifikoval její žádost ze dne
7. 12. 2006 jako „požadavek na zahájení pozemkové úpravy“, kdežto žalobkyně považuje své
podání za žádost o „určení vlastnictví“ (pozn. NSS: ve skutečnosti se ovšem v případě
rozhodnutí správního orgánu dle §14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách nejedná o „určení
vlastnictví“, tj. o deklaratorní rozhodnutí, ale naopak o rozhodnutí konstitutivní, jímž dochází
k přechodu vlastnického práva z dosavadního vlastníka pozemků, které byly dotčeny
nedokončeným scelovacím řízením, na uživatele těchto pozemků). Žalobkyně měla
za to, že touto žádostí bylo v souladu s §44 správního řádu zahájeno správní řízení. Jinými slovy,
žalobkyně považuje rozhodnutí podle §14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách za nezávislé
na případném zahájení řízení o pozemkových úpravách podle §6 odst. 1 téhož zákona (k němuž
dochází pouze ex officio), přičemž samotné řízení o vydání rozhodnutí dle §14 odst. 9 zákona
o pozemkových úpravách je dle názoru žalobkyně naopak zahájeno již doručením této žádosti
správnímu orgánu (§44 odst. 1 správního řádu) a na toto rozhodnutí o přechodu vlastnického
práva má žadatel při splnění podmínek uvedených v hypotéze §14 odst. 9 zákona
o pozemkových úpravách právní nárok.
Krajský soud žalobu usnesením ze dne 20. 2. 2008, č. j. 30 Ca 31/2008 - 20, odmítl podle
§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jako nepřípustnou. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že řízení
o pozemkových úpravách podle §6 odst. 1 a 2 zákona o pozemkových úpravách lze zahájit
pouze z úřední povinnosti, žalobkyně tedy podala pouhý podnět k zahájení tohoto řízení,
přičemž pozemkový úřad je dle §6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách oprávněn zkoumat
opodstatněnost požadavků na zahájení pozemkových úprav. Žalobkyně tedy podle krajského
soudu není nositelkou veřejného subjektivního práva na vydání rozhodnutí o věci samé. Z tohoto
důvodu nemůže být písemné sdělení žalovaného ze dne 13. 12. 2007 považováno za rozhodnutí,
kterým by mohla být žalobkyně ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. zkrácena na svých právech. Aplikace
§44 správního řádu pak podle krajského soudu nepřipadá v úvahu vzhledem k §1 odst. 2
správního řádu a ke specifické úpravě obsažené v zákoně o pozemkových úpravách. Písemné
sdělení žalovaného ze dne 13. 12. 2007 tak bylo pouze úkonem správního orgánu a nikoliv
rozhodnutím, jež by mohlo být podrobeno soudnímu přezkumu.
II.
Shrnutí základních argumentů uvedených v kasační stížnosti a vyjádření
žalovaného
Žalobkyně („stěžovatelka“) napadla usnesení krajského soudu ze dne 20. 2. 2008,
č. j. 30 Ca 31/2008 - 20, včasnou kasační stížností, v níž uváděla důvody dle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s., tedy namítala nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby.
Stěžovatelka v kasační stížnosti rozvádí argumentaci uvedenou již v žalobě následujícím
způsobem: (1) §14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách je ustanovením speciálním vůči §6
téhož zákona a tudíž řízení podle §14 odst. 9 tohoto zákona je nutné vést samostatně; (2) žádost
stěžovatelky žalovaný nesprávně kvalifikoval jako podnět k zahájení řízení podle §6 odst. 1
zákona o pozemkových úpravách; (3) v řízení podle §14 odst. 9 zákona o pozemkových
úpravách nepřísluší žalovanému přezkoumávat důvody, naléhavost a účelnost žádosti o přechod
vlastnictví; (4) stěžovatelka má za splnění podmínek daných v §14 odst. 9 zákona
o pozemkových úpravách bez dalšího na přechod vlastnictví právní nárok, a tudíž byla přípisem
žalovaného zkrácena na svých právech, jedná se tedy o rozhodnutí ve smyslu ve smyslu §65
s. ř. s.; (5) správní řád je na řízení o pozemkových úpravách v plném rozsahu použitelný, pouze
s výjimkou uplatňování lhůt stanovených správním řádem pro vydání rozhodnutí (§6 odst. 7
zákona o pozemkových úpravách), předmětné rozhodnutí tedy musí mít náležitosti dle §44
správního řádu (pozn. NSS: míněno patrně ustanovení §68 správního řádu) (6) výklad
žalovaného a krajského soudu je v rozporu nejen s úmyslem zákonodárce, ale i s čl. 11 Listiny
základních práv a svobod.
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s argumentací krajského
soudu a uvedl, že jeho dopis ze dne 13. 12. 2007 byl vyjádřením k požadavkům na zahájení
pozemkových úprav, nikoliv správním rozhodnutím. Ze strany stěžovatelky se podle žalovaného
jednalo pouze o podnět k zahájení řízení a aplikace správního řádu je v daném případě
bezpředmětná.
III.
Právní hodnocení věci
Nejvyšší správní soud vyšel při svém rozhodnutí z následujících ustanovení zákona
o pozemkových úpravách, správního řádu, Listiny základních práv a svobod a Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod (publ. pod č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“).
Relevantní ustanovení zákona o pozemkových úpravách stanoví, že:
§2
Pozemkové úpravy
Pozemkovými úpravami se ve veřejném zájmu prostorově a funkčně uspořádávají pozemky, scelují se nebo
dělí a zabezpečuje se jimi přístupnost a využití pozemků a vyrovnání jejich hranic tak, aby se vytvořily podmínky
pro racionální hospodaření vlastníků půdy. V těchto souvislostech se k nim uspořádávají vlastnická práva
a s nimi související věcná břemena. Současně se jimi zajišťují podmínky pro zlepšení životního prostředí, ochranu
a zúrodnění půdního fondu, vodní hospodářství a zvýšení ekologické stability krajiny. Výsledky pozemkových
úprav slouží pro obnovu katastrálního operátu a jako nezbytný podklad pro územní plánování.
§6
Zahájení řízení
(1) Pozemkový úřad posuzuje podané požadavky na zahájení pozemkových úprav. K těmto požadavkům
se vyjádří v písemném sdělení do 30 dnů. Shledá-li důvody, naléhavost a účelnost provedení pozemkových úprav
za opodstatněné, zahájí řízení o pozemkových úpravách. Pozemkový úřad může v odůvodněných případech zahájit
řízení i bez podaných požadavků.
(2) Řízení o pozemkových úpravách se považuje vždy za řízení zahájené z podnětu pozemkového úřadu.
(3) Pozemkový úřad zahájí řízení o pozemkových úpravách vždy, pokud se pro to vysloví vlastníci
pozemků nadpoloviční výměry zemědělské půdy v dotčeném katastrálním území.
§11
Rozhodnutí o pozemkových úpravách
…
(4) Pozemkový úřad rozhodne o schválení návrhu pozemkových úprav tehdy, pokud s ním souhlasí
vlastníci alespoň tří čtvrtin výměry půdy pozemků, které jsou řešeny ve smyslu ustanovení §2 v pozemkových
úpravách.…“
§14
Pozemkové úpravy v územích s nedokončeným scelovacím řízením
(1) Předmětem pozemkových úprav v katastrálních územích s nedokončeným scelovacím řízením jsou
všechny pozemky nacházející se v katastrálním území, ve kterém nebylo dokončeno scelovací řízení podle dříve
platných zvláštních právních předpisů… (dále jen "scelování"), bez ohledu na dosavadní způsob jejich využití
a existující vlastnické a užívací vztahy k nim.
…
(3) Po projednání s katastrálním úřadem může pozemkový úřad vyloučit z pozemkových úprav
pozemky, které nejsou třeba pro dosažení účelu pozemkových úprav, a stanoví obvod pozemkových úprav.
…
(5) Pokud z údajů scelovacího operátu, který je založen u katastrálního úřadu, vyplývá, že některý
účastník scelování neobdržel náhradu za své pozemky pojaté do scelování, může pozemkový úřad po projednání
s katastrálním úřadem tomuto účastníkovi, popřípadě jeho dědici stanovit nárok na pozemky ve výměře
odpovídající neposkytnuté náhradě, je-li potřebná výměra pozemků v obvodu pozemkových úprav k dispozici.
…
(9) Pokud účastník scelování převzal podle návrhu scelovacího plánu do užívání za pozemky, s nimiž
vstoupil do scelování a které doposud vlastní, pozemky náhradní ve vlastnictví jiných vlastníků a tyto pozemky
sám nebo jeho právní nástupce dosud užívá a vlastní stavbu umístěnou na některém z těchto pozemků, nebo jde
o pozemek s trvalým porostem (sad, vinice aj.), popřípadě zahradu, pozemkový úřad rozhodne o přechodu
vlastnického práva předmětného pozemku na jeho uživatele. Dosavadní vlastník obdrží náhradu v jiném pozemku
podle druhu před zahájením scelování.
…
(11) Pro schválení návrhu v území, ve kterém nebylo dokončeno scelování, se nevyžaduje souhlas
vlastníků půdy dotčené pozemkovou úpravou.
…
(16) Pokud není stanoveno jinak, postupuje se v řízení o pozemkových úpravách v území
s nedokončeným scelováním podle ostatních ustanovení tohoto zákona.
Ustanovení správního řádu zní následovně:
§1
…
(2) Tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup.
§42
Přijímání podnětů k zahájení řízení
Správní orgán je povinen přijímat podněty, aby bylo zahájeno řízení z moci úřední. Pokud o to ten,
kdo podal podnět, požádá, je správní orgán povinen sdělit mu ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy podnět obdržel,
že řízení zahájil, nebo že neshledal důvody k zahájení řízení z moci úřední, popřípadě že podnět postoupil
příslušnému správnímu orgánu. Sdělení správní orgán nezasílá, postupuje-li vůči tomu, kdo podal podnět,
podle §46 odst. 1 nebo §47 odst. 1.
§44
Zahájení řízení o žádosti
(1) Řízení o žádosti je zahájeno dnem, kdy žádost nebo jiný návrh, kterým se zahajuje řízení (dále jen
"žádost"), došel věcně a místně příslušnému správnímu orgánu.
(2) Pokud ze zákona nebo z povahy věci vyplývá, že žádost může podat jen více žadatelů společně, není
třeba, aby podání byla učiněna současně. Pro zahájení řízení je rozhodné, kdy tak učinil poslední z nich; správní
orgán o zahájení řízení ostatní žadatele vyrozumí.
§46
Zahájení řízení z moci úřední
(1) Řízení z moci úřední je zahájeno dnem, kdy správní orgán oznámil zahájení řízení účastníkovi
uvedenému v §27 odst. 1 doručením oznámení nebo ústním prohlášením, a není-li správnímu orgánu tento
účastník znám, pak kterémukoliv jinému účastníkovi. Oznámení musí obsahovat označení správního orgánu,
předmět řízení, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby.
(2) Jestliže je v řízení z moci úřední více účastníků uvedených v §27 odst. 1, má pro zahájení řízení
význam oznámení o zahájení řízení prvnímu z nich. Těm, kterým se nepodařilo zahájení řízení oznámit, ustanoví
správní orgán opatrovníka; usnesení o ustanovení opatrovníka se doručuje veřejnou vyhláškou.
(3) Oznámení o zahájení řízení může být spojeno s jiným úkonem v řízení.
Článek 11 Listiny základních práv a svobod uvádí, že:
(1) Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah
a ochranu. Dědění se zaručuje.
…
(4) Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě
zákona a za náhradu.
Konečně čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě stanoví, že:
Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven
svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního
práva.
Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily
užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut.
III. a)
Pro zodpovězení otázky, zda je žalobou napadený přípis žalovaného rozhodnutím
správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., či nikoliv, musel Nejvyšší správní soud nejprve
posoudit povahu §14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách, a to zejména otázku, zda je §14
odst. 9 ustanovením speciálním vůči §6 téhož zákona a zda je možné řízení podle §14 odst. 9
zákona vést samostatně, tj. bez toho, aby bylo před ním nejprve zahájeno řízení o pozemkových
úpravách podle §6 zákona o pozemkových úpravách.
Stěžovatelka svou kladnou odpověď na výše položené otázky dovozuje ze znění
samotného ustanovení §14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách. Podle stěžovatelky,
pokud je splněna hypotéza §14 odst. 9 zákona, „pozemkový úřad rozhodne o přechodu vlastnického práva
předmětného pozemku na jeho uživatele“. Na podporu svého názoru odkazuje stěžovatelka
na důvodovou zprávu k zákonu o pozemkových úpravách, jejíž relevantní část k §14 zní
následovně:
„Přibližně ve 450 katastrálních územích, zejména na Moravě, započaté scelování nebylo zcela dokončeno
a kolem r. 1950 došlo k celkovému útlumu prací. Příčiny nedokončeného scelovacího řízení spočívaly hlavně
ve změně poměrů ve společnosti a postupné socializaci na vesnici, mající výraz ve sdružování pozemků,
což souviselo s potlačováním vlastnického práva k půdě.
Převážná část scelovacích prací skončila v etapě hlavního řízení předáním pozemků do zatímního
užívání, bez provedení závěrečných prací. Vznikla tak situace, že skutečná držba v přírodě nesouhlasila se stavem
pozemkové knihy a pozemkového katastru. Protože nové vztahy v držbě po provedeném scelování nebyly právně
konstituovány v pozemkové knize, nebyly ani později k dispozici žádné podklady, podle nichž by bylo možno
právní vztah po scelení zapsat do evidence nemovitostí zakládané od r. 1964. Pozemkové knihy byly využitelné
jen u pozemků nepojatých do scelení.
…
Z takto zapsaných vlastníků někteří dosud užívají náhradní pozemky převzaté ze scelování (jde zejména
o zastavěné pozemky, zahrady). Tam, kde v minulosti státní orgány považovaly nesprávně uživatele za vlastníka
a stanovily, že na právního nástupce takového uživatele přechází vlastnické právo, nebo, že uživatel nabyl
vlastnictví vydržením, svědčí nabývací titul též ve prospěch vlastnictví těchto osob. Tak vznikl stav, že v řadě
případů uplatňuje vlastnické právo k témuž pozemku nebo jeho části současně více osob. Podle platného právního
řádu by mohl rozhodnout o tom, kdo z osob zapsaných v katastru je skutečným vlastníkem pozemku, pouze soud.
Zmíněný stav byl zcela neřešitelný, zejména při uplatňování vlastnických práv k pozemkům,
protože v dotčených katastrálních územích již nelze obnovit vlastnický stav platný před scelováním, ani dokončit
scelovací řízení, neboť již neplatí předpisy, podle kterých bylo prováděno, ale převážně nejsou dochovány ani úplné
listinné doklady - scelovací operáty. V důsledku všech provedených změn v daných územích (dědění, převody,
investiční výstavba apod.) by obnova jakéhokoliv stavu vedla ještě k většímu právnímu chaosu ve sledované oblasti,
než je nyní.
Protože obecné řešení, které by uspokojilo nároky všech dotčených osob, nebylo nalezeno, bylo
jako nejracionálnější řešení, kterým by se předešlo dalším průtahům a nekonečným soudním sporům ve věci, přijato
to, které vycházelo z doplnění zákona o pozemkových úpravách a které by realizovaly pozemkové úřady.
Podstatným východiskem bylo, že se zákonem uznávalo vlastnictví k pozemkům podle stavu
nedokončeného scelování, je-li zapsáno v katastru nemovitostí.
Stanovení nároku je jednou z nejspornějších otázek, neboť se týká změn pozemků zemědělských
na pozemky stavební, popřípadě zahrady či jiné pozemky s trvalými porosty. Proto otázka, zda má být
upřednostněno oceňování pozemků s ohledem na jeho druh (kulturu) podle současného stavu nebo podle stavu
před scelováním se ponechalo v souladu s požadavkem Ministerstva financí na posouzení pozemkovým úřadem
podle konkrétních podmínek.
…
Dalším problémovým okruhem je řešení případu, kdy osoba užívá náhradní pozemek ze scelování za svůj
pozemek vložený do scelování, který je dosud v jeho vlastnictví a na užívaném pozemku má umístěnou vlastní
stavbu nebo jde o pozemek s trvalým porostem, ale v katastru nemovitostí je stále vlastnicky evidována osoba,
jíž svědčilo vlastnické právo před scelováním. V odstavci 9 se upřednostňuje ochrana zájmu osob, které nepřetržitě
užívají náhradní pozemek ze scelení.“ (důraz doplněn soudem).
Lze tedy přisvědčit stěžovatelce, že řízení podle §14 zákona o pozemkových úpravách
je specifické svým účelem, kterým není jen harmonizace uspořádání pozemků a právních vztahů
k nim (což je hlavním účelem zákona o pozemkových úpravách; viz §2 tohoto zákona),
ale i náprava minulých křivd a nepořádků, k nimž došlo v období totalitního režimu
(ke specifikům pozemkových úprav v územích s nedokončeným scelovacím řízením
srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2008, č. j. 3 As 16/2008 - 85, dostupný
na www.nssoud.cz). Nicméně z tohoto závěru ipso facto neplyne, že by řízení o vydání rozhodnutí
podle §14 odst. 9 zákona bylo nezávislé na zahájení řízení o pozemkových úpravách a tudíž
mohlo být vydáno samostatně. Právě naopak.
Ze systematiky samotného §14 cit. zákona vyplývá, že rozhodnutí o přechodu
vlastnického práva podle §14 odst. 9 nelze učinit mimo řízení o pozemkových úpravách,
a to z následujících důvodů. Za prvé, §14 odst . 9 je součástí §14 a toto ustanovení musí být
vykládáno jako celek. V rámci §14 je pak důležitá souslednost jednotlivých odstavců
(srov. MELZER, F.: Metodologie nalézání práva, Knihovnička, Tribun EU, Brno, 2008, str. 105-
106). Ustanovení §14 odst. 1 explicitně uvádí, že „[p]ředmětem pozemkových úprav v katastrálních
územích s nedokončeným scelovacím řízením jsou…“, a tudíž presumuje, že i náprava minulých křivd
a nepořádků, tj. uznání vlastnictví k pozemkům podle stavu nedokončeného scelování, musí
proběhnout v rámci řízení o pozemkových úpravách. I z ostatních odstavců §14 vyplývá,
že se jedná o úkony v rámci řízení o pozemkových úpravách. Tento výklad podporuje
i tzv. argumentum a rubrica (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 1. 2007,
č. j. 5 A 102/2002 - 43, publ. pod č. 1133/2007 Sb. NSS; ze dne 19. 12. 2006, č. j. 2 As 57/2005-
71, publ. pod č. 1124/2007 Sb. NSS; ze dne 12. 10. 2006, č. j. 7 Afs 72/2005 - 81, dostupný
na www.nssoud.cz či rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 9. 2005, sp. zn. 29 Odo 908/2003,
R 35/2006), který vychází z předpokladu, že nadpis je integrální součástí právního předpisu,
kterým zákonodárce vyjadřuje, že se určitá ustanovení vztahují k určité věci a že spolu obsahově
souvisejí. Tímto Nejvyšší správní soud nezpochybňuje platnost obecné právní zásady, podle
níž platí, že „rubrica legis non est lex“, a netvrdí proto, že ze samotného nadpisu §14 lze bez
dalšího dovodit, že vůle zákonodárce byla začlenit řízení o přechodu vlastnického práva
podle §14 odst. 9 zákona do řízení o pozemkových úpravách, a nikoliv jej z řízení
o pozemkových úpravách vyčlenit. V tomto konkrétném případě je nicméně právě taková vůle
zákonodárce jasně seznatelná. Nadpis §14 zní „Pozemkové úpravy v územích s nedokončeným scelovacím
řízením“ a není sporu, že tento nadpis se vztahuje i na §14 odst. 9. Kdyby zákonodárce zamýšlel,
aby řízení podle 14 odst. 9 zákona nemuselo probíhat v rámci pozemkových úprav,
ale samostatně, nepochybně by rozhodování o přechodu vlastnických práv nyní upravené v §14
vložil do samostatného paragrafu. Lze tedy uzavřít, že systematický výklad §14 odst. 9 zákona
o pozemkových úpravách právnímu názoru stěžovatelky nesvědčí.
Argumentaci stěžovatelky však nesvědčí ani teleologický výklad §14 odst. 9 zákona
o pozemkových úpravách. Hlavním účelem řízení podle §14 bylo totiž zabránit často obtížně
řešitelným soudním sporům a upravit problémy vzniklé nedokončeným scelovacím řízením
komplexně a jednou provždy. Komplexní přístup pak z povahy věci vylučuje rozhodování
o jednotlivých návrzích mimo řízení o pozemkových úpravách. To ostatně plyne z důvodové
zprávy citované výše, jejíž relevantní část zní: „Protože obecné řešení, které by uspokojilo nároky všech
dotčených osob, nebylo nalezeno, bylo jako nejracionálnější řešení, kterým by se předešlo dalším průtahům
a nekonečným soudním sporům ve věci, přijato to, které vycházelo z doplnění zákona o pozemkových úpravách
a které by realizovaly pozemkové úřady.“ I ze samotného §14 odst. 9 zákona o pozemkových
úpravách vyplývá, že rozhodnutím o přechodu vlastnického práva předmětného pozemku
na jeho uživatele (tj. v projednávaném případě na stěžovatelku) jsou dotčeny další osoby,
konkrétně dosavadní vlastník, kterému je pozemkový úřad podle věty druhé §14 odst. 9 zákona
povinen přiznat náhradu v jiném pozemku podle druhu před zahájením scelování. Z logiky
fungování samotného §14 odst. 9 zákona tedy rovněž plyne, že rozhodnutí podle tohoto
ustanovení musí být přijato v rámci řízení o pozemkových úpravách. V opačném případě by byl
zmařen účel zákona, neboť by došlo k dalšímu znepřehlednění vlastnických práv, k dalším
soudním sporům a s velkou pravděpodobností i k napáchání dalších křivd, jež by potenciálně
mohly dosáhnout i intenzity postačující k porušení práva na pokojné užívání majetku svědčícího
současným vlastníkům pozemků, o něž stěžovatelka usiluje (srov. rozsudky Evropského soudu
pro lidská práva ve věci P. a P. proti České republice ze dne 5. 11. 2002, stížnost č. 36548/97, body
42 - 64; či ve věci Z. a Z. proti České republice ze dne 12. 11. 2002, stížnost č. 46129/99, body 63 -
74).
Nejvyšší správní soud tedy konstatuje, že rozhodnutí o přechodu vlastnických práv nelze
vydat bez předchozího zahájení řízení o pozemkových úpravách. Jestliže pozemkový úřad řízení
o pozemkových úpravách ve smyslu §6 odst. 1 a 2 zákona o pozemkových úpravách nezahájil
a nevydal tudíž ani rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav (viz §11 odst. 4 a 8
ve spojení s §14 odst. 16 zákona o pozemkových úpravách), není oprávněn vydat samostatné
rozhodnutí o přechodu vlastnického práva podle §14 odst. 9 téhož zákona. Zároveň není z dikce
§6 odst. 2 cit. zákona pochyb o tom, že řízení o pozemkových úprav lze zahájit pouze z moci
úřední ve smyslu §46 správního řádu, nejde tedy o řízení zahajované doručením žádosti dle §44
správního řádu.
Těchto skutečností si byl žalovaný dobře vědom, proto jeho přípis ze dne 13. 12. 2007
nelze považovat za správní rozhodnutí dle §14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách,
a to nejen ve formálním, ale ani – což je z hlediska možnosti soudního přezkoumání rozhodující -
v materiálním smyslu, neboť žalovaný neposuzoval, zda stěžovatelka splňuje podmínky §14
odst. 9 zákona o pozemkových úpravách pro přechod vlastnického práva k předmětným
pozemkům, ale pouze stěžovatelce sdělil, že nehodlá zahajovat řízení, v jehož rámci
by tyto otázky teprve posuzovat mohl.
Krajský soud tedy nepochybil tím, že žalobou napadený přípis posoudil jako úkon
správního orgánu, který není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., ale pouhým sdělením
dle §6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách a §42 správního řádu o tom, že žalovaný
obdržel podnět stěžovatelky k zahájení řízení z moci úřední, že však neshledal důvody k tomu
takové řízení zahajovat. Takový úkon správního orgánu je tedy skutečně na základě §70 písm. a)
s. ř. s. ze soudního přezkoumání vyloučen a žaloba proti němu je dle §68 písm. e) s. ř. s.
nepřípustná a musí být tudíž dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítnuta. Kasační důvody
stěžovatelky podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. tedy nejsou důvodné.
III. b)
Nad rámec výše uvedeného ovšem Nejvyšší správní soud dodává, že se nemůže ztotožnit
ani s tím, jak ustanovení §6 odst. 1 a 2 ve spojení s §14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách
vykládá žalovaný. Závěr, podle něhož má žalovaný v případě zvažování podnětu k zahájení řízení
o pozemkových úpravách v území s nedokončeným scelovacím řízením, který navíc podala osoba
uplatňující nárok dle §14 odst. 9 cit. zákona, stejnou míru správního uvážení, jako ve všech
ostatních případech, totiž v ústavněprávní ani mezinárodněprávní rovině nemůže obstát.
V prvé řadě je totiž třeba zkoumat, zda stěžovatelce svědčí právo zakotvené v čl. 11
Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Oba zmíněné
instrumenty vyžadují existenci majetku. Pojem „majetek“ použitý v čl. 11 Listiny základních práv
a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě má však autonomní obsah, který není
omezen na konstituované vlastnictví hmotného jmění a není závislý na formální kvalifikaci
vnitrostátního práva, což opakovaně judikoval i Ústavní soud [srov. např. nález
sp. zn. I. ÚS 353/04, publ. pod č. 124/2005 Sb. ÚS; či nález sp. zn. IV. ÚS 1133/07 (dostupný
na http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx)], v němž se Ústavní soud věnoval pojmu
„majetek“ nejpodrobněji: „Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva… "majetkem"
ve smyslu čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě může být buď "existující majetek" nebo majetkové hodnoty,
včetně pohledávek, o nichž stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším "legitimní naději", že budou
konkretizovány (viz např. rozhodnutí velkého senátu ESLP o přijatelnosti ve věci G.a G. proti České
republice, ze dne 10 . 7. 2002, stížnost č. 39794/98; či rozhodnutí velkého senátu ESLP o
přijatelnosti ve věci P. a P. proti České republice, z téhož dne, stížnost č. 38645/97; neoficiální
překlad dostupný v časopise Soudní judikatura - Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská
práva, č. 4/2002, str. 165 a násl.). Naproti tomu za "majetek" ve smyslu citovaných článků nelze považovat
naději, že bude uznáno přežití bývalého vlastnického práva, které dávno již zaniklo, ani podmíněnou pohledávku,
jež zanikla z důvodu nesplnění podmínky.“Legitimní naděje", resp.“legitimní očekávání", není součástí ani
příslušenstvím majetkových práv; týká se způsobu, jakým bude s právem kvalifikovaným jako "majetková
hodnota" zacházeno ve vnitrostátním právu a zejména předpokladů, za nichž bude ustálená judikatura
vnitrostátních soudů nadále aplikována ve vztahu k tvrzenému zásahu do majetku. Legitimní očekávání není
tam, kde nemohlo být řečeno, že stěžovatelka měla vymahatelnou pohledávku, která byla rozumně podložená“
(bod 25).
Z výše uvedeného vyplývá, že „legitimní očekávání ve smyslu výše citovaného ustanovení čl. 1
Dodatkového protokolu k Úmluvě je nejen podle judikatury Ústavního soudu [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02
(Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 32, nález č. 35, str. 331; vyhlášen pod č. 278/2004 Sb.),
nález sp. zn. IV. ÚS 525/02 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 31, nález č. 131, str. 173)
nebo nález sp. zn. I. ÚS 185/04 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 34, nález č. 94, str. 19)],
ale i judikatury Evropského soudu pro lidská práva (např. rozhodnutí ve věcech B. proti Itálii ze dne 5. 1. 2000,
Z. proti Polsku ze dne 16. 6. 2001) integrální součástí ochrany majetkových práv“ [nález sp. zn. I. ÚS
353/04, publ. pod č. 124/2005 Sb. ÚS; srov. rovněž nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05 publ. pod č.
257/2008 Sb., bod 47 písm. e) a zejména bod 61; a nález sp. zn. II. ÚS 458/06, dostupný na
http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx]. Z toho plyne povinnost ústavněkonformního
výkladu, tzn. že „je třeba přijmout takový výklad, který šetří smysl a podstatu základního práva, v daném
případě práva na legitimní očekávání. Opačný aplikační či interpretační postup znamená porušení čl. 4 odst. 4
Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty
a smyslu“ (nález sp. zn. II. ÚS 458/06, dostupný na http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx;
srov. rovněž nález sp. zn. I. ÚS 353/04, publ. pod č. 124/2005 Sb. ÚS).
K výše uvedené judikatuře Ústavního soudu Nejvyšší správní soud dodává, že v souladu
s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva (srov. zejm. věc K. proti Slovensku, rozsudek
velkého senátu ESLP ze dne 28. 9. 2004, stížnost č. 44912/98, body 45 - 52) je třeba rozlišovat
dva aspekty pojmu „legitimní očekávání“: (1) posouzení, zda stěžovatelům svědčí legitimní
očekávání spočívající ve spoléhání se na to, že právní předpis, na základě něhož vznikly jejich
finanční závazky, nebude retroaktivně zrušen v jejich neprospěch [linie judikatury Pine Valley
Developments Ltd a další proti Irsku (rozsudek ESLP ze dne 29. 11. 1991, stížnost č. 12742/87) a
Stretch proti Spojenému království (rozsudek ESLP ze dne 24. 6. 2003, stížnost č. 44277/98)]; a (2)
posouzení, zda-li nárok stěžovatelů je „aktivem“ ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1
k Úmluvě [linie judikatury Pressos Compania Naviera S. A. (rozsudek ESLP ze dne 20. 11. 1995,
stížnost č. 17849/91)].
V prvé řadě je totiž třeba zkoumat, zda stěžovatelce svědčí právo zakotvené v čl. 11
Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Oba zmíněné
instrumenty vyžadují existenci majetku. Pojem „majetek“ použitý v čl. 11 Listiny základních práv
a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě má však autonomní obsah, který není
omezen na konstituované vlastnictví hmotného jmění a není závislý na formální kvalifikaci
vnitrostátního práva, což opakovaně judikoval i Ústavní soud [srov. např. nález
sp. zn. I. ÚS 353/04, publ. pod č. 124/2005 Sb. ÚS; či nález sp. zn. IV. ÚS 1133/07 (dostupný
na http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx)], v němž se Ústavní soud věnoval pojmu
„majetek“ nejpodrobněji: „Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva… "majetkem"
ve smyslu čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě může být buď "existující majetek" nebo majetkové hodnoty,
včetně pohledávek, o nichž stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším "legitimní naději", že budou
konkretizovány (viz např. rozhodnutí velkého senátu ESLP o přijatelnosti ve věci Gratzinger
a Gratzingerová proti České republice, ze dne 10. 7. 2002, stížnost č. 39794/98; či rozhodnutí velkého
senátu ESLP o přijatelnosti ve věci Poláček a Poláčková proti České republice, z téhož dne, stížnost
č. 38645/97; neoficiální překlad dostupný v časopise Soudní judikatura - Přehled rozsudků
Evropského soudu pro lidská práva, č. 4/2002, str. 165 a násl.). Naproti tomu za "majetek" ve smyslu
citovaných článků nelze považovat naději, že bude uznáno přežití bývalého vlastnického práva, které dávno
již zaniklo, ani podmíněnou pohledávku, jež zanikla z důvodu nesplnění podmínky.“Legitimní naděje",
resp.“legitimní očekávání", není součástí ani příslušenstvím majetkových práv; týká se způsobu, jakým bude
s právem kvalifikovaným jako "majetková hodnota" zacházeno ve vnitrostátním právu a zejména předpokladů,
za nichž bude ustálená judikatura vnitrostátních soudů nadále aplikována ve vztahu k tvrzenému zásahu
do majetku. Legitimní očekávání není tam, kde nemohlo být řečeno, že stěžovatelka měla vymahatelnou
pohledávku, která byla rozumně podložená“ (bod 25).
Žalovaný jako orgán státní moci je tedy povinen šetřit smysl a podstatu základního práva
stěžovatelky. Pod bodem III. a) bylo konstatováno, že vzhledem k provázanosti „aktiva“
stěžovatelky s úpravou vlastnických vztahů dalších dotčených subjektů není možné rozhodnout
o jí uplatňovaném nároku samostatně. Nic však žalovanému nebránilo zahájit řízení
o pozemkových úpravách a v rámci něj vlastnické vztahy negativně dotčené nedokončeným
scelováním komplexně uspořádat. Jen tak bylo totiž možno dostát povinnosti šetřit smysl
a podstatu základního práva stěžovatelky. Žalovaný však v dopise ze dne 4. 1. 2007 (nesprávně
označeném ze dne 4. 1. 2006) konstatoval, že na zahájení pozemkových úprav nemá dostatečné
finanční prostředky. V písemném sdělení ze dne 13. 12. 2007 pak žalovaný stěžovatelce oznámil,
že na základě jemu dostupných podkladů řízení o pozemkových úpravách nezahájí,
čímž bez bližšího odůvodnění dal najevo, že neuznal důvody, naléhavost a účelnost provedení
pozemkových úprav ve smyslu §6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách za opodstatněné.
Nejvyšší správní soud se s tímto výkladem neztotožňuje. Podle §6 odst. 1 zákona
o pozemkových úpravách pozemkový úřad zkoumá, zda je provedení pozemkových úprav
důvodné, naléhavé a účelné a pokud shledá důvody, naléhavost a účelnost provedení
pozemkových úprav za opodstatněné, zahájí řízení o pozemkových úpravách. Ačkoliv
při posouzení důvodů, naléhavosti a účelnosti žalovaný disponuje v běžných případech
pozemkových úprav správním uvážením, v případě území negativně dotčeného nedokončeným
scelovacím řízením musí být vzat v úvahu výše uvedený imperativ ústavněkonformního výkladu
a výkladu v souladu s mezinárodními závazky České republiky (srov. Jana Nevrlková, Pavel
Molek: Problém konformity při interpretaci právních norem, Právní rozhledy č. 2/2006, str. 47 - 55).
Naléhavost a účelnost zahájení pozemkových úprav za účelem dokončení scelovacího řízení
vyplývá jednoznačně z důvodové zprávy k zákonu o pozemkových úpravách (napravení křivd
a nepořádků spáchaných minulým režimem a narovnání vlastnických vztahů dotčených násilnou
kolektivizací) a z trvajícího zásahu do „aktiva“ stěžovatelky, jež ponechává stěžovatelku a osoby
v obdobné situaci ve stavu nejistoty znásobené nemožností s majetkem, jež těmto osobám
potenciálně náleží, plnohodnotně nakládat (zcizovat, zastavovat atd.). Argument žalovaného,
že nemá dostatečné peněžní prostředky, v tomto směru neobstojí, neboť v projednávaném
případě může být dotčeno základní právo stěžovatelky spočívající v legitimním očekávání
přechodu majetku do jejího vlastnictví ve smyslu čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1
Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Pokud jde o důvodnost zahájení pozemkových úprav,
postačí, aby stěžovatelka prokázala, že je přiměřeně pravděpodobné, že jí svědčí právo zakotvené
v §14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách.
Je tedy nutno vyvodit závěr, že pokud osoba podávající podnět k zahájení řízení
o pozemkových úpravách prokáže, že je přiměřeně pravděpodobné, že jí svědčí právo zakotvené
v §14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách, je pozemkový úřad povinen řízení
o pozemkových úpravách zahájit, neboť vzhledem k úmyslu zákonodárce při tvorbě zákona
o pozemkových úpravách, čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu
č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, je nutno důvody, naléhavost
a účelnost zahájení řízení o pozemkových úpravách v takovém případě třeba vždy považovat
ve smyslu §6 odst. 1 cit. zákona za opodstatněné. Jen tak lze dostát zásadě, že ochrana
základních práv musí být účelná a efektivní, a nikoliv teoretická či iluzorní [srov. nález Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/07 (dostupný na http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx), bod 29;
rozsudek ESLP ve věci Airey proti Irsku (ze dne 9. 10. 1979, stížnost č. 6289/73, bod 24)
či rozsudky velkého senátu ESLP ve věcech Broniowski proti Polsku (ze dne 22. 6. 2004, stížnost
č. 31442/96, bod 185), Öcalan proti Turecku (ze dne 12. 5. 2005, stížnost č. 46221/99, bod 135)].
Je tedy nasnadě otázka, zda žalovaný nezkrátil stěžovatelku na jejích veřejných
subjektivních právech nikoli tím, že by o jím uplatňovaném nároku vydal zamítavé rozhodnutí,
neboť, jak již bylo řečeno, žalovaný oprávněnost tohoto tvrzeného nároku meritorně
neposuzoval, ale tím, že o něm naopak rozhodnout odmítl, že je tudíž v dané věci nečinný.
Pokud má tedy stěžovatelka za to, že v předmětné věci prokázala přiměřenou pravděpodobnost,
že jí svědčí právo zakotvené v §14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách, a žalovaný byl
tudíž povinen řízení o pozemkových úpravách zahájit a o tomto tvrzeném nároku posléze
meritorně rozhodnout, má možnost po vyčerpání právních prostředků ochrany proti nečinnosti
ve správním řízení (žádost k nadřízenému správnímu orgánu o uplatnění opatření
proti nečinnosti dle §80 odst. 3 správního řádu), podat v zákonem stanovené lhůtě žalobu
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu §79 a násl. s. ř. s.
K tomu je ještě třeba dodat, že Nejvyšší správní soud sice konstatoval ve své předešlé
judikatuře [viz např. rozsudek ze dne 26. 6. 2007, č. j. 4 Ans 10/2006 - 59; rozsudek ze dne
30. 8. 2007, č. j. 4 Ans 6/2006 - 162; či rozsudek ze dne 13. 12. 2007, č. j. 3 Ans 2/2007 - 64
(všechny dostupné na adrese www.nssoud.cz)], že „žalobou podle ust. §79 a násl. s. ř. s. se nelze
úspěšně domáhat ochrany v případě jakékoli pasivity správního orgánu, ale pouze v případech, kdy správní orgán
má povinnost vydat ve správním řízení rozhodnutí ve věci samé nebo má povinnost vydat osvědčení,
kdy je tedy žalobce nositelem veřejného subjektivního práva na vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.
Mezi případy, kdy správní orgán nemá povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé, patří i situace, kdy obdrží pouhý
podnět k zahájení řízení, které nelze zahájit jinak než z úřední povinnosti“. Nicméně všechny tři výše
uvedené rozsudky Nejvyššího správního soudu se od projednávané věci zásadně liší.
V rozsudcích č. j. 4 Ans 10/2006 - 59 (stěžovatel namítal, že Magistrát hl. m. Prahy měl
povinnost vydat rozhodnutí o ochranném pásmu nemovité kulturní památky)
a č. j. 3 Ans 2/2007 - 64 (stěžovatel namítal, že Ministerstvo kultury mělo povinnost odejmout
oprávnění k výkonu kolektivní správy OOA-S v rozsahu kolektivní správy práv k dílům
výtvarného oboru obrazové složky audiovizuálních děl) stěžovatelům nesvědčilo žádné veřejné
subjektivní právo, o něž by se v takovém řízení mělo jednat, natož základní právo podle Listiny
základních práv a svobod nebo právo zakotvené v mezinárodních smlouvách o lidských právech.
V těchto dvou rozsudcích šlo o pouhý „reflex“ právní normy, jejímž cílem je zajistit všeobecný
prospěch při aplikaci, aniž by tato norma vyjádřila subjektivní právo určitých osob [srov. Vopálka,
V., Mikule, V., Šimůnková, V., Šolín, M. Správní řád soudní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck,
2004, str. 187]. V rozsudku č. j. 4 Ans 6/2006 - 162 pak sice stěžovatelé mohli tvrdit,
že se podnětem stavebnímu úřadu k zahájení řízení o odstranění stavby postavené dle jejich
názoru neoprávněně na jejich pozemku, domáhají ochrany práva na pokojné užívání svého
majetku, ale této ochrany se mohli stěžovatelé účinně domáhat především právními prostředky
soukromého práva, konkrétně žalobou na odstranění stavby (neoprávněně postavené na cizím
pozemku) podle §135c občanského zákoníku. V projednávaném případě však stěžovatelka
uplatňovala veřejné subjektivní právo, o něž by se v takovém řízení mělo jednat a které je zároveň
navíc základním právem dle čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového
protokolu č. 1 k Úmluvě; a zároveň se stěžovatelka nemůže domáhat svého nároku jinými
právními prostředky. Výše zmíněná rozhodnutí a rozsudek Nejvyššího správního soudu v této
věci tedy vedle sebe obstojí.
Lze tedy uzavřít, že ačkoliv stěžovatelka postrádá aktivní legitimaci k zahájení řízení
o pozemkových úpravách podle §6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách, uplatňuje veřejné
subjektivní právo zakotvené v §14 odst. 9 téhož zákona, jež musí být vykládáno souladně s čl. 11
Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Žalovaný je tedy
povinen posoudit, zda stěžovatelka prokázala přiměřenou pravděpodobnost, že jí svědčí právo
na přechod vlastnictví k předmětným pozemkům zakotvené v §14 odst. 9 zákona
o pozemkových úpravách. Pokud dospěje ke kladnému závěru, bude povinen dle §6 odst. 1 a 2
ve spojení s §14 zákona o pozemkových úpravách řízení o pozemkových úpravách v daném
území s nedokončeným scelovacím řízením zahájit a posléze v rámci tohoto řízení při dodržení
zákonem stanoveného postupu vydat rovněž rozhodnutí podle §14 odst. 9 tohoto zákona.
Pokud tak žalovaný neučiní, má stěžovatelka možnost domáhat se po bezvýsledném vyčerpání
prostředku ochrany proti nečinnosti ve správním řízení, žalobou dle §79 a násl. s. ř. s. toho,
aby soud nařídil žalovanému vydat ve stanovené lhůtě (jejíž délka samozřejmě musí odpovídat
zvláštní povaze a komplexnosti řízení o pozemkových úpravách, které musí ipso facto předcházet)
rozhodnutí o věci samé, tedy rozhodnutí o uplatněném nároku podle §14 odst. 9 zákona
o pozemkových úpravách.
K ustanovení §6 odst. 7 zákona o pozemkových úpravách, podle něhož se „na řízení
o pozemkových úpravách a rozhodování v něm nevztahují lhůty pro rozhodování podle správního řádu“,
pak Nejvyšší správní soud konstatuje, že toto ustanovení samozřejmě nezbavuje správní orgán
obecné povinnosti rozhodnout o uplatněném nároku v přiměřené lhůtě a bez zbytečných průtahů
(čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).
Závěrem je nutné upozornit, že výše uvedené závěry Nejvyššího správního soudu
nikterak nepředjímají, zda-li stěžovatelka skutečně splňuje podmínky dle §14 odst. 9 zákona
o pozemkových úpravách pro přechod vlastnického práva k předmětným pozemkům.
O tom bude muset v rámci řízení o pozemkových úpravách rozhodnout žalovaný. Zahájení
pozemkových úprav je však nezbytným předpokladem, aby bylo vůbec možné ve věci přechodu
vlastnického práva k předmětným pozemkům rozhodnout.
IV.
Shrnutí
Nárok uplatňovaný stěžovatelkou zakotvený v §14 odst. 9 zákona o pozemkových
úpravách představuje „aktivum“ ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě,
tak jak jej interpretuje Evropský soud pro lidská práva. Rozhodnutí o přechodu vlastnického
práva podle §14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách však nelze vydat v samostatném řízení,
nýbrž v rámci řízení o pozemkových úpravách; nezbytným předpokladem pro vydání rozhodnutí
o přechodu vlastnického práva podle §14 odst. 9 tohoto zákona je tedy vedení řízení
o pozemkových úpravách, které však může zahájit pouze pozemkový úřad z moci úřední. Přípis
o tom, že žalovaný obdržel podnět stěžovatelky k zahájení řízení z moci úřední, že však neshledal
důvody k tomu takové řízení zahajovat, tedy není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
a krajský soud žalobu směřující proti takovému přípisu po právu odmítl.
Pokud však stěžovatelka podávající podnět k zahájení řízení o pozemkových úpravách
ve smyslu §6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách prokáže, že je přiměřeně pravděpodobné,
že jí svědčí právo zakotvené v §14 odst. 9 téhož zákona, je žalovaný povinen řízení
o pozemkových úpravách zahájit, neboť vzhledem k úmyslu zákonodárce, čl. 11 Listiny
základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod, je třeba důvody, naléhavost a účelnost zahájení řízení o pozemkových
úpravách v takovém případě považovat ve smyslu §6 odst. 1 cit. zákona za opodstatněné. Pokud
tak žalovaný neučiní a rozhodnutí o uplatněném nároku stěžovatelky tudíž následně nevydá,
může se stěžovatelka v takovém případě po bezvýsledném vyčerpání právních prostředků
ochrany proti nečinnosti ve správním řízení domáhat této ochrany u správního soudu, nikoli
však žalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s., ale právě žalobou
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle §79 a násl. s. ř. s.
Z uvedeného vyplývá, že uplatněné kasační námitky směřující proti rozhodnutí krajského
soudu o odmítnutí předmětné žaloby nejsou důvodné, nad rámec stížních bodů Nejvyšší správní
soud konstatuje, že neshledal ani jiné vady, k nimž by musel dle §109 odst. 3 s. ř. s. přihlížet
z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu
s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
V.
Rozhodnutí o nákladech řízení
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy právo
na náhradu nákladů řízení, které mu však nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 29. srpna 2008
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu