ECLI:CZ:NSS:2008:5.AS.46.2007:81
sp. zn. 5 As 46/2007 - 81
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce: J. K.,
zastoupeného JUDr. Koljou Kubíčkem, advokátem se sídlem Urbánkova 3360, 143 00 Praha 4,
proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, odbor veřejné dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka
Svobody 12, 110 15 Praha 1, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského sou du
v Praze ze dne 25. 5. 2007, č. j. 10 Ca 82/2006 – 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadá žalobce (dále též „stěžovatel“) výše označený
rozsudek Městského soudu v Praze ( dále „městský soud“), kterým byla zamítnuta žaloba proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 1. 2006, č. j. 17/2006-190-TAXI/2; tímto bylo podle
ustanovení §60 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„správní řád“) zamítnuto pro opožděnost odvolání žalobce proti rozhodnutí Magistrátu hl. města
Prahy, odboru dopravy ze dne 27. 10. 2005, č. j. MHMP-180160/2005/DOP-T/Žk-Roz.
Uvedeným rozhodnutím byl žalobci odebrán průkaz o způsobilosti řidiče taxislužby z důvodu
neplnění ustanovení §21 odst. 13 písm. a) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen zákon o silniční dopravě) tím, že jako provozova tel taxislužby
poškozoval cestující na ceně jízdného.
Stěžovatel ve své kasační stížnosti uvádí, že se městský soud a správní úřady nedostatečně
zabývaly námitkami stěžovatele v řízení uváděnými. Především trvá na tom, že se v řízení
nedostatečně vypořádaly s jeho právní argumentací a nadále je přesvědčen, že při jízdě nejenže
řádně obsluhoval, ale že i účtovaná cena je v souladu se zákonem o cenách, jakož i v souladu
s jeho prováděcími předpisy; rovněž trvá na tom, že v jeho případě byly dány podmínky
pro postup žalovaného podle ustanovení §60 správního řádu.
Dle stěžovatele z rozhodnutí nevyplývá, z jakých skutečností soud i správní orgány
vycházely, resp. jakými úvahami byly při rozhodování vedeni v tomto konkrétním případě, neboť
stěžovatel poukazoval na některé určené podmínky, dle kterých lze sjednat vyšší cenu o rozdíl
v ekonomicky odůvodněných nákladech odpovídající těmto odlišným určeným podmínkách
a v přiměřeném zisku, vztaženém k této změně podmínek. Stěžovatel poukazuje taktéž
na skutečnost, že se správní soud ve věci vůbec nezabýval jeho námitkami stran trestu, který
je ve svém důsledku likvidační.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvody dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“) a domáhá se zrušení výše uvedeného
rozsudku městského soudu.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 16. 8. 2007 uvádí, že postupoval
právě podle ustanovení §60 správního řádu, jehož se stěžovatel dovolává, když jeho odvolání
jako opožděné zamítl a přitom zkoumal, zda nejsou dány důvody pro obnovu řízení anebo
přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení. V odůvodnění svého rozhodnutí se s tím,
zda odvolání odůvodňuje obnovu řízení nebo změnu nebo zrušení rozhodnutí mimo odvolací
řízení rovněž vypořádal. V souvislosti s tím též podrobně vyložil proč dle jeho názoru nelze
při stanovení ceny v taxislužbě regulovanou cenu navýšit, jak namítal stěžovatel ve svém
odvolání. Pro úplnost žalovaný uvádí, že přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení p atří
mezi tzv. dozorčí prostředky, na základě nichž správní orgán z úřední moci je oprávněn zrušit
nebo změnit rozhodnutí dříve vydané jím nebo jiným správním orgánem. Dle konstantní
judikatury nemají účastníci řízení na výkon dozorčího práva a užití prost ředků dozorčího práva
právní nárok.
Žalovaný se vyjadřuje i k dalším námitkám podle ustanovení §60 správního řádu, které
jsou však nad rámec soudního přezkumu, jak ostatně žalovaný sám uvádí. Především má za to,
že průkaz o způsobilosti taxislužby byl stěžovateli odebrán po právu, neboť ve správním řízení
bylo spolehlivě prokázáno, že stěžovatel dne 20. 8. 2005 poškodil cestující na c eně jízdného
za poskytnutou přepravní službu formou taxislužby. Žalovaný pak dle svého názoru postupoval
zcela v souladu se správním řádem, když neshledal důvody pro obnovu řízení mimo odvolací
řízení a opožděné odvolání stěžovatele v souladu s ustanovením §60 správního řádu zamítl.
Vzhledem k výše uvedenému, žalovaný považuje kasační stížnost za nedůvodnou
a navrhuje její zamítnutí.
Městský soud rozhodl o podané žalobě rozhodnutím ze dne 25. 5. 2007,
č. j. 10 Ca 82/2006 - 36, kterým podanou žalobu zamítl. Soud se přitom podrobně zabýval
otázkou, zda stěžovatelem tvrzený důvod, totiž, že ze strany stěžovatele nedošlo k porušení
cenových předpisů, ale šlo o postup v souladu s ustanovením §2 vyhlášky č. 580/1990 Sb.,
kterou se provádí zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, a proto nebyl dán důvod k odnětí průkazu
řidiče taxislužby, nezakládá nutnost nařídit obnovu řízení, popř. neod ůvodňuje změnu anebo
zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení. Dospěl však k závěru, že takový postup nebyl důvodný.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněného
důvodu a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Věc přitom posoudil následujícím
způsobem:
Nejvyšší správní soud považuje za nutné především předeslat, že žalobou napadeným
rozhodnutím je rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost, vydané podle ustanovením
§60 správního řádu. Podle uved eného ustanovení je odvolací orgán povinen přezkoumat
i opožděné nebo nepřípustné odvolání z toho hlediska, zda neodůvodňuje obnovu řízení
anebo změnu rozhodnutí mimo odvolací řízení; jinak odvolání zamítne.
Jak vyplynulo ze spisového materiálu, stěžovatel v podané žalobě nezpochybnil klíčovou
otázku včasnosti či opožděnosti podaného odvolání, naopak uznává, že závěr žalovaného
ohledně opožděnosti je správný a že jeho zástupce ve správním řízení pochybil. V žalobě
i v kasační stížnosti opakovaně směřuje do merita věci, tedy do skutečnosti, zda jako řidič
taxislužby poškozoval cestující na ceně jízdného a zda se dopustil deliktního jednání, za které byl
potrestán. Stěžovatel tak ani v řízení před městským soudem nenapadal výrok rozhodnutí, kterým
žalovaný zamítl odvolání pro opožděnost.
Při postupu dle ustanovení §60 správního řádu je odvolací orgán povinen zkoumat i další
skutečnosti, odůvodňující užití mimořádných opravných prostředků; je proto na místě nejprve
zodpovědět, zda výsledky tohoto zkoumání mají být obsaženy v rozhodnutí o zamítnutí odvolání,
přesněji řečeno mají být uvedeny do jeho výroku.
Nejvyšší správní soud, k odpovědi na otázku, zda povinnost odvolacího orgánu
přezkoumat opožděné podání z hlediska důvodu pro obnovu řízení či odůvodněnosti změny
nebo zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení, v sobě zahrnuje též povinnost vydat současně
rozhodnutí o nalezení (nebo i nenalezení) důvodu pro užití těchto mimořádných opravných
prostředků, odkazuje na svůj rozsudek ze dne 4. 8. 2006, sp. zn. 8 A s 1/2005 - 165
(příst. na www.nssoud.cz).
V uvedené věci Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v takových případech je vždy
„…nejprve potřeba postavit najisto, že odvolání je skutečně opožděné,…, tj. ukončit odvol ací řízení rozhodnutím
o zamítnutí odvolání. Toto rozhodnutí by rovněž mělo nabýt právní moci, neboť teprve právní moc je zárukou
nezměnitelnosti (řádnými opravnými prostředky) a závaznosti rozhodnutí. Před právní mocí by sice mohl být
tzv. shledán důvod obnovy řízení či přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací ří zení, avšak pouze předběžně.
Po provedených úvahách lze uzavřít, že zkoumání odvolání z hlediska toho, zda neodůvodňuje obnovu řízení
anebo změnu nebo zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení, následuje až poté, co odvolací orgán odvolání
zamítne.“
Opožděné nebo nepřípustné odvolání dle §60 správního řádu odvolací orgán zamítne,
aniž by jej přezkoumával postupem stanoveným v §59 cit. zákona, resp. v dalších ustanoveních
týkajících se meritorního přezkoumávání prvostupňového rozhodnutí. Pokud by tedy v případě
stěžovatele žalovaný zjistil, že odvolání bylo podáno včas, byl by povinen rozhodnutí přezkoumat
v celém rozsahu, resp. postoupit k dalšímu řízení správnímu orgánu, který mu věc předal s tím,
že se jedná o odvolání pozdě podané, resp. nepřípustné. Právě otázku dodržení odvolací lhůty,
resp. stanovení jejího počátku a konce, jakož i další skutečnosti, které mohly mít vliv na správnost
stanovení počátku běhu a konce lhůty význam (např. účinnost doručení prvostupňového
rozhodnutí, způsob podání odvolání, apod.), měl stěžovatel učinit v projednávané věci stěžejní.
Třebaže totiž správní řád ukládá přezkoumat po věcné stránce i opožděné odvolání,
neposkytuje se tím účastníkovi řízení tak široká možnost pro obhájení svých práv jako
v odvolacím řízení. Použití opožděného odvolání jako podkladu pro změnu nebo zrušení
napadeného rozhodnutí, je zde totiž omezeno toliko na případy, že jsou splněny předpoklady
obnovy řízení (§62 správního řádu), resp. případy nezákonného rozhodnutí (§65 správního
řádu).
Nejvyšší správní soud na tomto místě obiter dictum uvádí, že stěžovateli, byl-li si sám
vědom skutečné opožděnosti svého odvolání, již v době kdy tak činil, resp. v době, kdy podával
žalobu, nic nebránilo, aby sám podal případný mimořádný opravný prostředek dle §62, resp. §65
správního řádu a v něm uplatnil skutečnosti, kterými by mohl prokazovat, že rozhodnutí
správního orgánu bylo buď vydáno na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu
nebo v rozporu se zákonem. Pokud totiž lze vycházet z premisy, že správní rozhodnutí napadené
pozdě podaným odvoláním již nabylo právní moci, byly naplněny zákonné podmínky
pro uplatnění mimořádných opravných prostředků. Rozhodnutí o nepovolení obovy řízení lze
přezkoumat poté ve správním soudnictví. Na tomto místě nelze, než konstatovat, že bylo
především v zájmu stěžovatele účinně využít všech opravných prostředků k ochraně svých práv,
které v prvé řadě příslušný procesní správní předpis umožňuje. Ochra na poskytovaná správními
soudy je až ochranou subsidiární a nelze ji pojímat jako jakýsi další stupeň opravného správního
řízení. Obecně proklamované zásadě „nechť si každý střeží svá práva“ však stěžovatel nedostál.
Jak vyplynulo ze spisového materiálu, předmětem žalobou napadeného rozhodnutí
ve věci bylo konstatování opožděnosti podání a jeho zamítnutí. Žalobní námitky tak mohly
účinně směřovat jen do výroku rozhodnutí, tedy k tvrzením včasnosti podání. Stejným rozsahem
se pak mohl zabývat poté i soud, to ovšem jen za předpokladu, že by stěžovatel svými žalobními
námitkami, povinnost takového přezkoumání založil. Pokud však stěžovatel mířil toliko
do skutkových důvodů, tedy do důvodů, jimiž se, ve světle shora uvedeného, sp rávní orgán
v napadeném rozhodnutí meritorně nezabýval (respektive je uvedl pouze v odůvodnění, z něhož
je zřejmé, že se žalovaný zabýval i důvodností postupu dle §62, resp. §65 správního řádu),
přitom sám připustil, že odvolání bylo podáno opožděně, pak se nejednalo o skutkové důvody ve
smyslu požadavků kladených na žalobní body dle ustanovení §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Je-li žalobou napadáno rozhodnutí správního orgánu o zamítnutí odvolání
pro opožděnost, žalobní body, jež by zakládaly možnost soudu žalobu projednat a posoudit její
důvodnost, musí obsahovat skutkové a právní důvody, pro které žalobce považuje výrok
o zamítnutí odvolání podle ustanovení §60 správního řádu za nezákonný. V daném případě tak
přicházela v úvahu pouze taková tvrzení stěžovatele, která by svědčila tom u, že odvolání bylo
podáno včas, ať již z důvodu, že rozhodnutí prvostupňového orgánu mu nebylo řádně doručeno,
popř. z důvodu jiného. V projednávané věci však žaloba neobsahovala žádný žalobní bod, jímž
by po skutkové nebo právní stránce byla zpochybněna zákonnost rozhodnutí správního orgánu
o zamítnutí odvolání pro opožděnost. Stěžovatel již v žalobě rozhodnutí žalovaného nesprávně
označuje jakožto rozhodnutí „kterým bylo potvrzeno rozhodnutí prvoinstančního správního
orgánu“ a uvádí pouze skutečnosti stran skutkového stavu věci samé. Jakkoli v replice připustil,
že odvolání bylo podáno opožděně v důsledku nesprávného postupu jeho zástupce, opět
se omezil pouze na polemiku se skutkovými zjištěními a s právním posouzením, k němuž dospěl
prvostupňový správní orgán a na kterých žalovaný v řízení setrval, když zkoumal i podmínky
pro užití mimořádných opravných prostředků. Pouze z těchto tvrzených důvodů požadoval
rozhodnutí žalovaného zrušit.
Za situace výše uvedené, měl proto správně městský soud žalobu projednat pouze
v rozsahu této námitky, resp. uplatnit postup dle §37 odst. 5 s. ř. s., vykazovala-li žaloba zjevné
vady a poté ji, nedošlo-li by k jejich odstranění, odmítnout, pokud žaloba v dané věci směřovala
pouze do merita věci samé a zcela se míjela s důvody, pro které bylo odvolání stěžovatele
zamítnuto (k tomu srov. též např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2004,
sp. zn. 1 Azs 13/2004 - 23; příst. www.nssoud.cz).
Městský soud poté, kdy správně posoudil, že žalovaný se dostatečně zabýval ve svém
rozhodnutí i otázkou, zda není dán důvod pro užití mimořádných opravných prostředků (tedy
zda bylo ust. §60 správního řádu aplikováno v souladu se zákonem) nad rámec přípustného
rozsahu své přezkumné činnosti vymezené charakterem rozhodnutí, které bylo předmětem
přezkumu a určené žalobními body, zkoumal již samotné skutkové podmínky pro užití
mimořádných opravných prostředků, resp. jejich naplnění.
Nejvyšší správní soud, přes výhrady výše uvedené, dospě l k závěru, že vada, jíž se městský
soud dopustil, nemohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí, přitom stěžovatel, kterému soud
tak přiznal vyšší právní ochranu, nebyl a ani nemohl být na svých právech zkrácen. Ke zkrácení
práv stěžovatele by mohlo totiž dojít pouze tehdy, byla-li by mu odňata možnost bránit se proti
rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo odmítnuto odvolání pro opožděnost, ačkoli by toto
bylo podáno včas, resp. tuto skutečnost by stěžovatel alespoň tvrdil; ten však skutečnost, že bylo
odvolání podáno opožděně nevyvracel, naopak sám potvrdil.
O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle ust. §60 odst. 1 a §120 s. ř. s. Stěžovatel
neměl ve věci úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný, který byl ve věci
úspěšný, neprokázal, že by mu vznikly náklady nad rámec běžné činnosti, proto mu je soud
nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §
120 s. ř. s.).
V Brně dne 4. února 2008
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu