ECLI:CZ:NSS:2008:5.AS.77.2006:255
sp. zn. 5 As 77/2006 - 255
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Jana Passera v právní věci žalobce:
Občanské sdružení Za pitnou vodu Tachova, se sídlem Tisová 89, Tachov, zastoupeného
JUDr. Petrem Orctem, advokátem se sídlem Jungmannova 24, Praha 1, pobočka Na Vyhlídce 53,
Karlovy Vary, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18,
Plzeň, za účasti osoby zúčastněné na řízení: PALMGAS s. r. o., se sídlem 5. května 1640/65,
Praha 4, zastoupené JUDr. Václavem Koreckým, advokátem se sídlem Bedřicha Smetany
2, Plzeň, proti žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 11. 2003, č. j. RR 1781/03, o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni 27. 6. 2006, č. j. 30 Ca 9/2004 -
171,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 21. 11. 2003, č. j. RR 1781/03, žalovaný zamítl odvolání žalobce
proti rozhodnutí (stavebnímu povolení) Městského úřadu v Tachově, odboru územního
plánování a regionálního rozvoje (stavební úřad), ze dne 8. 8. 2003, č. j. 1078/2003-OÚPRR-SP
3983, kterým byla povolena stavba: Areál celnice a služeb pro motoristy – IV. etapa (čerpací
stanice PHM, komunikace a zpevněné plochy areálu ČS PHM a technologická část ČS)
na pozemcích p. č. 758/10 a 1502/1 v k. ú. Pavlův Studenec 2.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Plzni. Namítl,
že žalovaný nepřezkoumal řádně zákonné podmínky pro vydání stavebního povolení definované
§62 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „stavební zákon“). Investor se po vydání územního rozhodnutí rozhodl
pro změnu zásobování čerpací stanice pohonných hmot cisternami po komunikaci Halže –
Branka. Komunikace je ve zcela nevyhovujícím stavu pro zásobování čerpací stanice pohonných
hmot cisternami a nachází se v bezprostřední blízkosti nádrže Lučina, která je zdrojem pitné vody
pro Tachovsko. Rozhodnutí žalovaného díky změně vychází z jiných skutkových okolností,
než které byly zkoumány v územním řízení a byly podkladem územního rozhodnutí. Dále žalobce
zpochybnil závěr, že stavba čerpací stanice nespadá ani do jedné z kategorií uvedených v příloze
č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon na posuzování vlivů na životní prostředí“), a proto nebylo nutné
podrobit záměr výstavby posuzování vlivů na životní prostředí. Žalobce se domnívá, že povolení
stavby neúměrně zvýšilo riziko znečištění zdroje pitné vody pro Tachovsko.
Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 27. 6. 2006, č. j. 30 Ca 9/2004 - 171.
Konstatoval přitom, že na ochranu vod dohlížejí zvláštní orgány státní správy, které k tomu mají
k dispozici množství zákonných i podzákonných právních předpisů. Vymezení území ochrany
vodního zdroje je v kompetenci vodoprávních úřadů v samostatném řízení. Vyplývá-li
z rozhodnutí příslušných orgánů závěr, že je komunikace mimo jakékoliv pásmo ochrany
vodního zdroje a neplatí pro ni žádná omezení, která jsou vyhrazena pro oblasti zvýšené ochrany,
musí stavební úřad tuto skutečnost respektovat. Stavební úřad nemůže v rámci stavebního řízení
zesilovat nad rámec svěřených kompetencí stupeň intenzity ochrany, který byl nastaven v jiném
řízení a nemůže korigovat závěr vyslovený příslušným orgánem v pravomocném rozhodnutí
či dospět ke stanovisku opačnému. Stavební úřad byl povinen ověřit, zda navržený způsob
zásobování stavby není v rozporu se stanoviskem dotčených orgánů státní správy, což učinil
a shledal, že stanoviska jsou souladná. Takový postup stavebního úřadu nelze označit za formální.
Dále krajský soud konstatoval, že správní orgány obou stupňů svědomitě zkoumaly podmínky
pro vydání stavebního povolení [§62 odst. 1 písm. b) a odst. 2 stavebního zákona].
Po shromáždění a vyhodnocení opatřených podkladů ovšem nevyšlo najevo, že by uskutečněním
nebo užíváním stavby mohly být nad míru odpovídajícímu běžnému riziku ohroženy zájmy
chráněné stavebním zákonem, předpisy vydanými k jeho provedení a zvláštními předpisy,
proto nebyl důvod k zamítnutí žádosti o stavební povolení (§62 odst. 4 stavebního zákona).
Žalobce opakovaně vznášel námitky proti rozhodnutí o umístění stavby, které ovšem nabylo
právní moci dříve, než žalobce jako právní subjekt vznikl. V navazujícím stavebním řízení byl
již stavební úřad vázán pravomocným územním rozhodnutím, jehož podmínky byly
respektovány. Územní rozhodnutí neřešilo otázku, kudy bude čerpací stanice zásobována,
proto stavební úřad neměl povinnost vypořádat se se změnou záměru. Příslušné správní orgány
zvažovaly ve stavebním řízení aktuální trasu zásobování stavby, navíc se k této otázce vyjádřily
i dotčené orgány státní správy a nic nenamítaly. Krajský soud připustil, že je z odborného
zkoumání rizik provozu po komunikaci Halže – Branka zřejmý zhoršený stavebně technický stav
této komunikace (což je samo o sobě příčinou zvýšeného rizika havárie), ale dodal, že navržený
způsob zásobování čerpací stanice je standardní a k havárii cisterny převážející ropné produkty
může dojít kdykoliv a kdekoliv. Nejsou-li pro jedinou prakticky možnou trasu zásobování
stanoveny speciální limity, nelze nepovolit provedení stavby pouze s odkazem na obavu,
že přeprava látek schopných kontaminovat pitnou vodu v blízkosti vodního zdroje přináší i riziko
havárie. Krajský soud nepřisvědčil ani námitce, že záměr stavby čerpací stanice měl být
předmětem posuzování z hlediska jejího vlivu na životní prostředí podle zákona na posuzování
vlivů na životní prostředí. Předmětná stavba není uvedena v kategorii I Přílohy č. 1 mezi záměry
podléhajícími obligatornímu posouzení, ani v kategorii II téže přílohy, upravující záměry
podléhající zjišťovacímu řízení.
Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností, opírající
se o stížní důvody podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nesprávné posouzení právní otázky
soudem, a podle §103 odst. 1 písm. b), tj. vady řízení před správním orgánem, pro kterou měl
soud rozhodnutí zrušit; jakkoliv své námitky těmto ustanovením výslovně nepodřadil.
Namítl, že soud nesprávně posoudil právní otázku, zda stavební úřad mohl, resp. byl
povinen, hodnotit stavbu z hlediska jejích účinků na životní prostředí a zda byl povinen vzít
zjištěné skutečnosti v úvahu při své rozhodovací činnosti. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem,
podle nějž existence zvláštních orgánů státní správy a jejich činnost vylučuje, aby se účinky stavby
ve vztahu k životnímu prostředí zabýval stavební úřad v rámci stavebního řízení. „Speciální
orgány státní správy“ podle stěžovatele regulují využití krajiny téměř výhradně formou
„abstraktních aktů (veřejné správy)“, tedy formou, nacházející se mimo sféru rozhodování
o subjektivních právech a povinnostech konkrétních fyzických či právnických osob. Konkrétní
okolnosti a situace postihují naopak „konkrétní akty veřejné správy“, kterými správní úřady
v konkrétních případech řeší právní poměry jmenovitě určených osob. Jestliže byl dán v případě
stěžovatele správnímu úřadu prostor pro posouzení stavby z hlediska účinků jejího provozu
na životní prostředí, pak tuto povinnost nemohly vyloučit skutečnosti vyplývající z abstraktních
aktů. Existence §62 stavebního zákona dokládá vůli zákonodárce poskytnout správním orgánům
možnost posoudit stavbu z hlediska jejího provozu a účinků na životní prostředí, a to bez ohledu
na existenci obecné regulace na úseku ochrany přírody a krajiny. Předmětem stavebního řízení
nebylo stanovení zákazu vjezdu určitých vozidel, nýbrž posouzení, zda plánovaná stavba
vyhovuje všem zákonným požadavkům, zejména zda stavba a účinky jejího provozu splňují
požadavky ve vztahu k životnímu prostředí. Tímto posouzením nemohlo dojít k zásahu
do kompetence jiných správních úřadů, jak tvrdí krajský soud, neboť stavební zákon výslovně
svěřuje samotné posouzení do kompetence stavebního úřadu. Ve stavebním řízení
by proto takovým posouzením nešlo o „zesilování v jiném řízení nastaveného stupně ochrany“,
ale o výkon svěřené působnosti rozhodovat v konkrétním případě o právech a povinnostech.
Stěžovatel se ohradil i proti závěru krajského soudu, že se snažil ve stavebním řízení
kompenzovat neúspěch v řízení o změně ochranného pásma.
Stěžovatel připomněl průběh územního řízení a poukázal na skutečnost, že územní
rozhodnutí není bezvadným správním aktem. Jeho nedostatky konstatoval i Krajský úřad
Plzeňského kraje ve vyjádření formou vyřízení podnětu ze dne 27. 6. 2003, sp. zn. 952/03.
Podle stěžovatele tím krajský úřad předeslal právně nezávazně skutečnost, která měla být
zohledněna ve stavebním řízení. Ochrana životního prostředí představuje natolik významnou
hodnotu, že je třeba její zabezpečení zkoumat permanentně. Bylo by ostatně v rozporu
se smyslem platné právní úpravy, kdyby měly být otázky související s posouzením účinků stavby
na životní prostředí koncentrovány pouze v rámci územního řízení, aniž by bylo možné
posuzovat je v navazujícím stavebním řízení.
Stěžovatel se domnívá, že odpovídající systém kontroly veřejné správy má být zabezpečen
především v rámci stavebního řízení. Řízení vedoucí k vydání abstraktních aktů veřejné zprávy
nezabezpečují dostatečnou možnost kontroly veřejností. Dospěl-li krajský soud ke zjištění,
že stav komunikace Halže – Branka je zhoršený a existuje zvýšené riziko havárie vozidla
přepravujícího nebezpečný náklad, nelze se ztotožnit s jeho závěrem, že je tato skutečnost
z hlediska posuzované věci bezpředmětná a že se nejedná o problém stavebníka, ale vlastníka
či správce komunikace. Krajský soud byl povinen posoudit, zda míra zvýšeného rizika dosahuje
intenzity odůvodňující zamítnutí žádosti o vydání stavebního povolení. Stěžovatel je přitom
přesvědčen, že míra odpovídajícímu běžnému riziku ohrožení či porušení chráněných zájmů
je v posuzované věci dalece překročena. Pokud se krajský soud touto otázkou nezabýval
s tím, že otázka ochrany životního prostředí spadá do kompetence speciálních orgánů, pak je jeho
rozsudek stižen fatální vadou. Podle stěžovatele se žádné zvláštní orgány nezabývaly tím, zda jsou
rizika spojená s účinky provozu čerpací stanice slučitelná se zájmy chráněnými stavebním
zákonem a zda způsob zásobování pohonnými hmotami splňuje požadavky ochrany životního
prostředí a ochrany zdraví a života. Krajský soud uvedl, že při neexistenci speciální ochrany,
tj. zahrnutí sporné komunikace do ochranného pásma vodních zdrojů, je třeba respektovat
obecná pravidla ochrany vodních zdrojů. Takové pojetí stěžovatel považuje za ryze formalistické
a v rozporu se zásadami a cíli stanoveným stavebním zákonem.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Osoba zúčastěná na řízení se ztotožnila se závěrem krajského soudu a navrhla zamítnutí
kasační stížnosti. Uvedla, že kasační stížnost nepřináší žádnou novou argumentaci a opakuje
a rozvádí námitky, které již byly uplatněny ve stavebním řízení a s nimiž se správní orgány
a posléze i krajský soud vypořádaly. Dále poukázala na to, že předmětná stavba byla
v kolaudačním řízení shledána jako zcela vyhovující všem požadavkům stavebního zákona, včetně
ochrany životního prostředí a bezpečnosti jejího provozování. V současné době probíhá provoz
stavby bez závad, její zásobování pohonnými hmotami nečiní problémy a za celou dobu provozu
nedošlo k jediné havárii. Ke sporné komunikaci uvedla, že její stav je navzdory tvrzení stěžovatele
velmi dobrý a komunikace je řádně udržována i v zimních měsících.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v souladu s §109
odst. 2 a 3 s . ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti.
Neshledal přitom vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Stavební úřad ve stavebním řízení mj. zkoumá, zda dokumentace splňuje požadavky
týkající se veřejných zájmů, především ochrany životního prostředí, ochrany zdraví a života,
a zda odpovídá obecným technickým požadavkům na výstavbu [§62 odst. 1 písm. b) stavebního
zákona, v tehdy účinném znění]. Má-li být stavba užívána jako provozovna, zkoumá stavební
úřad mj. z uvedených hledisek i účinky budoucího provozu (§62 odst. 2 stavebního zákona).
Dotýká-li se řízení podle stavebního zákona zájmů chráněných zvláštními předpisy,
rozhodne stavební úřad jen v dohodě, popřípadě se souhlasem, orgánu státní správy,
který chráněné zájmy hájí (§126 odst. 1, věta první stavebního zákona).
Stěžovatel namítl, že zvláštní orgány státní správy, jejichž stanoviska a vyjádření byly
podkladem pro posouzení stavby, vydávají k regulaci jim svěřených oblastí abstraktní akty veřejné
správy, které jsou mimo sféru rozhodování o subjektivních právech a povinnostech konkrétních
fyzických a právnických osob. Nejvyšší správní soud této námitce nepřisvědčil.
Dotčené orgány státní správy vydávají v rámci své činnosti správní akty, kterými
zabezpečují ochranu veřejných zájmů rozlišenou oborově podle jejich odborné specializace.
Při posouzení, zda jsou správní akty vydávané podle §126 stavebního zákona, sloužící
jako podklad pro posouzení stavby ve stavebním řízení, správními akty normativními,
resp. abstraktními (jak je označuje stěžovatel), nebo akty individuálními, resp. konkrétními,
je třeba vyjít z jejich povahy. Vedle formálních znaků je materiálním znakem správního
aktu jeho regulativnost, právní závaznost, obecnost a vynutitelnost státní mocí (srov. Knapp, V.
Teorie práva, Praha 1995, s. 148). Individuální správní akty jsou na rozdíl od normativních
správních aktů jednostrannými správními úkony (rozhodnutími), kterými správní úřad v
konkrétním případě řeší právní poměry jmenovitě určených osob. Pro individuální správní akt
jsou pojmově určující tyto znaky: (1) jednání příslušného správního úřadu na základě zákona, (2)
jednostranný autoritativní výrok o právech a povinnostech nepodřízených subjektů (tzv. vnější
působnost správního aktu), (3) bezprostřední právní závaznost, (4) konkrétnost věci, jakož i
subjektů, jimž je správní akt určen (blíže viz Hendrych D. a kol. Správní právo, obecná část, 5.
rozšířené vydání, Praha: C. H. Beck, 2003, str. 116, shodně srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 5. 2005, č. j. 2 As 4/2004 - 138, www.nssoud.cz). Na základě
shora uvedeného lze konstatovat, že akty, které byly podkladem pro vydání stavebního
povolení v posuzované věci, byly svou povahou tzv. individuálními správními akty,
nikoliv akty normativními.
Z pohledu ochrany životního prostředí se ke stavbě vyjádřil mj. Městský úřad Tachov,
odbor životního prostředí (rozhodnutí ze dne 16. 7. 2003, č. j. 2067/03-OŽP), který udělil
ke stavbě vodoprávní souhlas. Budoucí stavbu a její okolí posuzoval tento orgán
rovněž z hlediska ochrany ovzduší a ochrany přírody. Konstatoval, že na záměr stavby bylo
provedeno řízení o zásahu do krajinného rázu podle §12 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně
přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Území budoucí stavby ani její okolí nemají statut
zvláštní ochrany z pohledu zákona o ochraně přírody a krajiny a zmíněný odbor nevznesl
ani z hlediska dalších, jím spravovaných, agend žádné připomínky. Dalším podkladem
pro rozhodnutí o žádosti o vydání stavebního povolení bylo sdělení správce povodí (Povodí
Vltavy), který uvedl, že již jednou vydal své souhlasné stanovisko ke stavbě (ze dne 5. 8. 2002,
č. j. 4187/02/343-Se) a jeho podmínky zůstávají nadále v platnosti. Stavební úřad ve stavebním
řízení při hodnocení uvedených a dalších stanovisek podle §62 stavebního zákona shledal,
že jsou kladná a navzájem souladná.
Nejvyšší správní soud přisvědčuje stěžovateli, že při aplikaci §62 stavebního zákona
má stavební úřad zákonem vymezený prostor pro hodnocení předložených podkladů. Současně
je ovšem nutné vzít v úvahu, že při shromáždění a vyhodnocení opatřených podkladů nevyšly
v posuzované věci najevo skutečnosti nasvědčující závěru, že by provedením a užíváním stavby
mohly být ohroženy zájmy chráněné stavebním zákonem, předpisy vydanými k jeho provedení
nebo zvláštními právními předpisy. Stavební úřad proto neměl důvod k zamítnutí žádosti
o vydání stavebního povolení. Krajský soud v tomto ohledu správně uvedl, že zákonodárce
vytvořil ustanovením §62 stavebního zákona stavebnímu úřadu možnost zamezit realizaci takové
stavby, jejíž uskutečnění nebo užívání by ohrozilo chráněné zájmy nad míru odpovídající
běžnému riziku ohrožení či porušení chráněných zájmů, které nelze, s ohledem na jejich
proměnnou individuální povahu, žádnými právními předpisy zcela eliminovat. Této povinnosti
stavební úřad dostál, zamýšlenou stavbu posoudil z hledisek možného ohrožení jednotlivých
složek životního prostředí a námitky stěžovatele neshledal důvodnými.
Stěžovatel namítl, že krajský soud byl povinen posoudit, zda míra zvýšeného rizika
dosahuje takové intenzity, která zakládá zvýšené riziko havárie vozidla s možností kontaminace
zdroje pitné vody na komunikaci Halže – Branka. Stěžovatel tím zopakoval žalobní námitku,
řádně a přesvědčivě posouzenou krajským soudem, aniž by stížní námitku, založenou
na obecném prohlášení o rozporu se zásadami a cíly sledovanými stavebním zákonem, podložil
argumenty o nesprávnosti závěrů krajského soudu. Nejvyšší správní soud připomíná, že vymezení
rozsahu kasační stížnosti a specifikace jejích důvodů leží na stěžovateli v důsledku dispoziční
zásady, která ovládá řízení o kasační stížnosti. Uvedení konkrétních námitek nelze nahradit
zopakováním námitek uplatněných v žalobě již proto, že žalobní námitky směřovaly proti jinému
rozhodnutí (proti rozhodnutí žalovaného), než které je předmětem přezkoumání kasačním
soudem (rozhodnutí krajského soudu). Citovanou námitku stěžovatele pak nelze podřadit
žádnému z důvodů kasační stížnosti podle §103 odst. 1 s. ř. s., proto se jí Nejvyšší správní soud
nemohl zabývat.
Konečně stěžovatel namítl, že se krajský soud ani žádný ze správních orgánů nezabývaly
tvrzením stěžovatele, podle nějž je v posuzované věci překročena míra odpovídající běžnému
riziku ohrožení. Ze soudního spisu ovšem vyplývá, že se krajský soud s touto námitkou podrobně
vypořádal (viz str. 19 až 21 napadeného rozsudku), vyšed ze smyslu §62 stavebního zákona
a závěrů kompetentních orgánů o neexistenci speciální ochrany vodního zdroje (nezahrnutí
příjezdové komunikace ke stavbě do ochranného pásma vodního zdroje). Rovněž ze správního
spisu vyplývá, že se stavební úřad i žalovaný řádně vypořádali s námitkami stěžovatele (viz str. 14
rozhodnutí žalovaného) a zdůvodnili, proč je neshledali důvodnými.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal napadený rozsudek krajského soudu
nezákonným, proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto ze zákona nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému, kterému by právo na náhradu nákladů řízení
příslušelo, žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly. Osoba zúčastněná
na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 5 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. února 2008
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu