ECLI:CZ:NSS:2008:6.ADS.21.2007:53
sp. zn. 6 Ads 21/2007 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci žalobce: J. K.,
zastoupeného JUDr. Marií Piekarzovou, advokátkou, se sídlem Těšínská 1495, Šenov, adresa
pro doručování: Junácká 3, Havířov, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského
kraje, odbor zdravotnictví, se sídlem 28. října 117, Ostrava, o přezkoumání správního úkonu
žalovaného ze dne 23. 3. 2005, č. j. ZDR/401/05/Mu, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 10. 2006, č. j. 22 Ca 111/2005 - 28,
ve spojení s opravným usnesením ze dne 18. 1. 2007, č. j. 22 Ca 111/2005 - 47,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 10. 2006, č. j. 22 Ca 111/2005 - 28,
ve spojení s opravným usnesením ze dne 18. 1. 2007, č. j. 22 Ca 111/2005 - 47,
se z r ušuj e .
II. Žaloba se odm ít á .
III. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení u krajského soudu
a u Nejvyššího správního soudu.
Odůvodnění:
Dne 19. 10. 2004 vydala Karvinská hornická nemocnice, a. s., odd. závodní preventivní
péče, prostřednictvím MUDr. F. C. lékařský posudek, podle něhož byl žalobce pro svůj zdravotní
stav shledán trvale nezpůsobilým k výkonu dosavadní práce v dole (zámečník na čelbě na Dole
Lazy Dukla), jeho zdravotní stav mu umožňoval práci v dole s omezením, tj. mimo riziko vibrace
a bez přetěžování horních končetin, mimo zvedání a nošení těžkých břemen. K návrhu žalobce
na přezkoumání tohoto posudku ředitel nemocnice přípisem ze dne 15. 9. 2004 sdělil žalobci,
že netrpí nemocí z povolání ani ohrožením nemocí z povolání, hlavní příčinou, pro kterou
dochází k omezení pracovního zařazení, je pracovní úraz, který dle ortopeda a neurologa není
zcela zhojen (žalobce v návrhu na přezkoumání posudku ze dne 25. 10. 2004 vyjádřil nesouhlas
s posudkem jako celkem a žádal, aby byl zrušen nebo změněn a bylo rozhodnuto, že důvodem
zdravotní nezpůsobilosti je nemoc z povolání nebo ohrožení nemocí z povolání ve spojení
s pracovním úrazem ze dne 16. 9. 2003).
Krajský úřad Moravskoslezského kraje dne 23. 3. 2005 návrh na přezkoumání posudku
zamítl a potvrdil lékařský posudek ze dne 19. 10. 2004. Dospěl přitom k závěru, že se zřetelem
k omezení pracovní schopnosti žalobce (léze v oblasti karpálních tunelů, subjektivní potíže
charakteru úponových bolestí v oblasti levé horní končetiny vedoucí k dlouhodobé dočasné
pracovní neschopnosti, přechodný nález neuropatie středních nervů,) je nutné vyloučit riziko
vibrace a přetěžování horních končetin mimo zvedání a nošení těžkých břemen,
a proto je lékařský posudek ze dne 19. 10. 2004 správný. Krajský úřad však ve svém rozhodnutí
též uvedl, že úrazová příčina potíží je nanejvýš sporná; k úrazu mělo dojít 16. 9. 2003 (poranění
lokte), žalobce bezprostředně po úrazu nevěděl, zda se uhodil či došlo k podvrtnutí lokte, na lokti
nebyly známky jakéhokoliv úrazu, od této události žalobce uváděl bolesti epikondylů humeru
vlevo, pro které byl léčen. EMG průkaz neuropatie středních nervů horních končetin v distální
části při jediném vyšetření v listopadu 2003 nemůže podle krajského úřadu s úrazem souviset.
Byla zjištěna léze v oblasti karpálních tunelů, nikoli v oblasti lokte. Opakovaná vyšetření
neprokazují žádnou významnou lézi periferních nervů levé horní končetiny v oblasti lokte
ani v oblasti karpálních tunelů. Subjektivní potíže žalobce vysoce překračují objektivní nález.
Ze zdravotní dokumentace ošetřujícího praktického lékaře vedené od roku 1979 plyne,
že od roku 1985, kdy byl žalobce shledán schopným práce v dole, docházelo k opakovaným
poraněním levé ruky a levého loktu, a to v důsledku úrazů pracovních i jiných (v letech 1985 -
1988 celkem šestkrát). Ze správního spisu je rovněž zřejmo, že žalobce žádal o invalidní důchod,
ale v listopadu 2004 nebyl shledán ani plně, ani částečně invalidním (pokles schopnosti soustavné
výdělečné činnosti hodnocen 15 %).
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu, v níž namítal, že jeho návrhu na přezkum
posudku bylo zcela vyhověna (tím, že bylo konstatováno, že ztráta způsobilosti vykonávat
dosavadní práci je v souvislosti s pracovním úrazem) a žalovaný neměl vůbec posudek
již přezkoumávat; jestliže tak učinil, postupoval v neprospěch žalobce a zmatečně. Jestliže žalobce
„žádný nález na horních končetinách nemá … nemůže být rozhodnuto, že je trvale zdravotně
nezpůsobilý a přezkoumávaný posudek měl být zrušen“. Žalobce tvrdil, že má trvalé následky
na levém loktu a jedná se o následek po pracovním úrazu ze dne 16. 9. 2003. Současně
však uvedl, že pokud je jeho zdravotní stav v pořádku, nesouhlasí, aby byl z dosavadní práce
vyřazen. Požadoval, aby rozhodnutí žalovaného bylo zrušeno proto, že vůbec nemělo být
vydáno; pro případ, že by krajský soud tento názor nesdílel, požadoval ustanovení znalce,
který měl podle jeho názoru vyslovit, zda je nadále schopen práce důlního zámečníka na čelbě
a pokud nikoli, měl „rozhodnout“, co je příčinou této neschopnosti a zdůvodnit to „odkazem
na příslušný právní předpis“. Současně žádal přiznání odkladného účinku žalobě, neboť jinak
ztratí zaměstnání, obživu pro rodinu. Krajský soud v Ostravě žalobě přiznal odkladný účinek
(č. j. 22 Ca 111/2005 - 11 ze dne 26. 5. 2005). Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že lékařský
posudek byl vydán v návaznosti na §37 odst. 1 písm. a) zákoníku práce za účelem zjištění,
zda žalobce je či není dlouhodobě způsobilý vykonávat dosavadní práci, tj. důlního zámečníka
na čelbě. Pro rozhodnutí zaměstnavatele o převedení na jinou práci není podstatné, z jakého
důvodu pozbyl zaměstnanec dlouhodobě způsobilost konat dosavadní práci.
Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 31. 10. 2006, č. j. 22 Ca 11/2005 – 28,
rozhodnutí žalovaného zrušil pro vady řízení a vrátil věc k dalšímu řízení. Opravným usnesením
pak zvýšil částku nákladů řízení, kterou určil k úhradě žalovanému, z 4150 Kč na částku
4558.50 Kč. Podle názoru krajského soudu byla žaloba projednatelná přes názory Nejvyššího
správního soudu vyjádřené v rozhodnutích sp. zn. 3 Ads 51/2006 a sp. zn. 4 Ads 81/2005.
Poukázal na opačný názor zastávaný v rozhodnutí sp. zn. 2 As 5/2005. Poté vyslovil názor,
že žalobce protestoval pouze vůči důvodům posudku, a pokud bylo vysloveno, že ztráta
schopnosti dlouhodobě vykonávat dosavadní práci je v souvislosti s pracovním úrazem
ze září 2003, nebylo důvodu, aby žalovaný o jeho návrhu na přezkoumání posudku rozhodoval,
tento návrh mu (žalovanému) neměl být vůbec postupován podle §77 odst. 5 zákona
č. 20/1966 Sb. Tím mělo dojít k podstatné vadě řízení, která měla za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé, krajský soud proto podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. napadené
rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Žalovanému pak uložil, aby žalobci
nahradil náklady řízení v částce 4150 Kč, opravným usnesením zvýšené o částku DPH
na 4558.50 Kč.
Proti tomuto rozsudku podal kasační stížnost žalovaný (dále též jen „stěžovatel“),
a to z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „ s. ř. s.“). Namítal především, že žalobce podal návrh na přezkoumání posudku,
ve kterém výslovně požadoval jeho zrušení či změnu a současně žádal i o revizi důvodů změny
zdravotní způsobilosti k práci, kterou měla být nemoc z povolání ve spojení s pracovním úrazem
ze září 2003. Žalobce věděl, že jeho návrh na přezkum byl postoupen žalovanému, byl seznámen
s podklady pro rozhodnutí, po celou dobu řízení mohl vzít svůj návrh na přezkoumání posudku
zpět, ale neučinil tak. Pro rozhodnutí zaměstnavatele o převedení na jinou práci pak není
rozhodující, z jakého důvodu pozbyl zaměstnanec dlouhodobě způsobilost konat dosavadní
práci, žalovaný pouze v odůvodnění svého rozhodnutí zhodnotil i příčiny pracovního omezení.
Posouzení, zda se jedná o nemoc z povolání, by bylo předmětem samostatného řízení v rámci
přezkoumání posudku o uznání či neuznání nemoci z povolání podle vyhlášky č. 342/1997 Sb.,
kterou se stanoví postup při uznávání nemocí z povolání a vydává seznam zdravotnických
zařízení, která tyto nemoci uznávají. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil,
žalobu odmítl a aby mu byla uhrazena částka nákladů ve výši 4150 Kč, kterou již uhradil.
Nejvyšší správní soud především poukazuje na rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci
č. j. 4 Ads 81/2005 - 125 ze dne 20. 9. 2007, ve kterém se tento senát zdejšího soudu obsáhle
vyjádřil k povaze posudku o dlouhodobé ztrátě způsobilosti konat dosavadní práci;
v tomto rozhodnutí dovodil zdejší soud, že takový posudek není rozhodnutím,
které by podléhalo přezkumu soudu ve správním soudnictví. Ratio decidendi tohoto rozhodnutí,
kterým je šestý senát v této projednávané věci vázán, spočívá v následujícím názoru:
Význam slova „posudek“ z hlediska lexikálního lze ozřejmit například pohledem
do Slovníku spisovné češtiny (Akademia, Praha 2005, 4. vydání), podle něhož posudkem nutno
rozumět „odborné posouzení“. Nutno tedy přijmout představu, že jde o postup či proces
odborného hodnocení; máme-li se zaobírat posudky lékařskými, pak nepochybně půjde
o hodnocení medicínských kritérií, která buď přímo spočívají, jsou odvozena nebo alespoň úzce
souvisejí se zdravotním stavem posuzované osoby. Za pomocí dalších kritérií pak může být
hodnocen dopad zdravotního stavu do některých specifických důsledků. Tato lékařská činnost
se označuje obvykle jako činnost posudková nebo lékařské expertizy.
Právní teorie rozvíjená na našem území se náhledům na povahu posudků nevyhýbala;
vždy však uvažovala s vydáním posudku vykonavatelem veřejné správy (tato okolnost je
pro následně vyvozované závěry značně významná). Podle názoru prof. Jiřího Hoetzela
(in: Československé správní právo, část všeobecná, Melantrich, Praha 1937, str. 271) „Úřední
rozhodnutí … jest dobře odlišiti od pouhého dobrého zdání, tedy projevů veřejných orgánů,
kde bychom nehledali sporných otázek nebo právní relevance …“, přičemž se připouštělo,
že „mohou existovati posudky závazné“. Vždy však bylo uznáváno, že rozlišovat a hodnotit
posudky, vyjádření a stanoviska jen podle jejich názvů (formálního projevu), není možné.
V každém případě nutno uvážit jejich obsah, určení a důvod (srov. kupř. Dr. B. Voženílek, CSc.:
Posudky, vyjádření a stanoviska ve státní správě, Správní právo 4/1978, str. 197). V posledně
citovaném rozboru se poukazuje na starší literární prameny, v nichž úkony typu posudků byly
označovány termínem „dobrozdání“ (z něm. Gutachten) – Pražák řadil dobrozdání mezi správní
úkony, jež „postrádají závaznosti jsouce určena tolika k informaci úřadů jiných“ – srov. J. Pražák,
Rakouské právo správní, část první, 1905, str. 109. Posudky povětšinou mají povahu odborné
lékařské rady (doporučení), popřípadě jsou podkladem pro rozhodnutí jiných orgánů či subjektů
k tomu povolaných. Již v názorech projevených před desítkami let (srov. kupř. dr. A. Spálenka:
Posudky vydávané zdravotnickými orgány, zejména orgány hygienické sužby, in: Správní právo
1/1974 str. 25) se dovozuje, že jen „velmi zřídka by mohl vydaný posudek přímo zakládat právní
vztah účastníků nebo změnu tohoto vztahu“ (ačkoli řízení může býti řízením správním),
„ale nevyúsťuje v rozhodnutí (správní akt), nýbrž je jen správní činností ve smyslu §3 odst. 5
správního řádu“. Konečně teorie správního práva (srov. Hendrych D. a kol. Správní právo.
Obecná část. 4 vydání. Praha: C. H. Beck 2001, str. 126) upozorňuje na existenci posudků
jako prezentace odborného názoru, na rozdíl od názoru vykonavatele veřejného správy,
jenž je pro jiného vykonavatele veřejné správy závazný. Právní povahu různých úkonů
v posudkové činnosti nutno tedy posuzovat podle jejich obsahu a účelu, přičemž na věc lze
nahlížet
takto:
a) Lékařský výrok obsahuje určité odborné zjištění, zejména konstatování určitého stavu
významného z medicínského hlediska. Je-li vydáván písemně, je označován zpravidla
jako lékařské osvědčení (§21 odst. 2 zákona č. 20/1966 Sb., o zdraví lidu), popř. lékařské
potvrzení nebo vysvědčení. Jde tu v podstatě o odbornou informaci o zjištěných skutečnostech.
b) V jiných případech obsahuje výrok lékaře zároveň určitý soud, který se týká zdravotnických
poměrů; jde tu tedy o lékařskou radu, kterou se má (v některých případech i musí) pacient řídit
ve vlastním zájmu nebo v zájmu společnosti. Zde lze mluvit o lékařském doporučení
nebo o lékařském posudku.
c) Jak lékařská osvědčení, tak i lékařské posudky mohou se v určitých případech stát právně
významnými skutečnostmi. V těchto případech nabývá lékařský výrok novou kvalitu – stává se
zároveň správním úkonem (aktem správy), jinak řečeno, jde o úřední postup, popřípadě
o rozhodnutí. Jde tu především o otázku, kdy mají tato osvědčení a posudky vykonavatelů veřejné
správy charakter odborného podkladu pro jiný orgán nebo subjekt, jenž na jejich základě
vyvozuje právní důsledky, zakládající, měnící, popř. rušící práva občanů nebo organizací, kdy jde
o dobrozdání lékaře k určité medicínsky relevantní otázce a kdy jsou tyto úkony správním aktem
(vydaným správním orgánem), jímž se přímo zasahuje do práva kohokoliv.
d) V některých případech stanoví zdravotnické zákonodárství výslovně, že výrok lékaře
obsahující určitý posudkový závěr, je zároveň rozhodnutím o právu nebo povinnostech fyzických
a právnických osob (např. závazný pokyn orgánu ochrany veřejného zdraví, jímž se konstatuje
sociálně medicínská nutnost a zároveň ukládá povinnost odstranit hygienické závady).
Pro posouzení předložené věci je tedy nutno vyhodnotit, jakou povahu má posudek
podaný zařízením závodní preventivní péče v rámci pracovněprávních vztahů, tedy posudek
vztahující se ke způsobilosti k práci za okolností vymezených souborem ustanovení
pracovněprávních předpisů.
Z pracovněprávních předpisů a předpisů upravujících péči o zdraví účinných v době
vydání napadeného úkonu žalovaného plyne, že povinnost chránit zdraví při práci je zákonem
(zákoník práce) uložena zaměstnavateli (jako výraz ústavně garantovaného práva každého
na ochranu zdraví). Z relevantních ustanovení Nejvyšší správní soud uvádí především:
podle §132 odst. 1 zákoníku práce (zákon č. 65/1965 Sb., ve znění před novelou provedenou
zákonem č.274/2003 Sb., s účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem č. 262/2006 Sb.,
zákoníkem práce) je zaměstnavatel povinen zajistit bezpečnost a ochranu zdraví zaměstnanců
při práci s ohledem na rizika možného ohrožení jejich života a zdraví, která se týkají výkonu
práce. Podle §133 odst. 1 písm. a) je zaměstnavatel povinen nepřipustit, aby zaměstnanec
vykonával práce, jejichž výkon by neodpovídal jeho schopnostem a zdravotní způsobilosti,
podle písm. b) informovat zaměstnance o tom, do jaké kategorie byla jím vykonávána práce
zařazena. Podle §28 zákoníku práce je zaměstnavatel před uzavřením pracovní smlouvy povinen
seznámit zaměstnance s právy a povinnostmi, které pro něho z pracovní smlouvy vyplynuly,
a s pracovními a mzdovými podmínkami, za nichž má práci konat. Podle §133 odst. 1 písm. d)
má zaměstnavatel povinnost sdělit zaměstnancům, které zdravotnické zařízení jim poskytuje
závodní preventivní péči.
Podle §37 odst. 1 písm. a) zákoníku práce je zaměstnavatel povinen převést zaměstnance
na jinou práci, pozbyl-li zaměstnanec vzhledem ke svému zdravotnímu stavu podle lékařského
posudku nebo rozhodnutí orgánu státní zdravotní správy nebo sociálního zabezpečení
dlouhodobě způsobilost konat dále dosavadní práci.
Podle §46 zákoníku práce (odst. 1 písm. d/) může dát zaměstnavatel zaměstnanci
výpověď, pozbyl-li zaměstnanec vzhledem ke svému zdravotnímu stavu podle lékařského
posudku nebo rozhodnutí orgánu státní zdravotní správy nebo sociálního zabezpečení
dlouhodobě způsobilost konat dále dosavadní práci.
Podmínky ochrany zdraví zaměstnanců při práci stanovilo v rozhodné zejména nařízení
vlády č. 178/2001 Sb., a další řada podzákonných právních norem vydaných k provedení
zákoníku práce regulujících požadavky na ochranu zdraví při určitých činnostech či na určitých
pracovištích.
Podle §40 zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu (ve znění před novelou
provedenou zákonem č. 130/2003 Sb.) jsou organizace (podnikající fyzické osoby a právnické
osoby) povinny zajistit pro své zaměstnance závodní preventivní péči; podle §9 odst. 2
cit. zákona platí, že možnost volby lékaře a zdravotnického zařízení se netýká závodní preventivní
péče. Závodní preventivní péče je součástí léčebně preventivní péče (§17 cit. zákona).
Podle §18a cit. zákona závodní preventivní péče zabezpečuje ve spolupráci se zaměstnavatelem
prevenci včetně ochrany zdraví zaměstnanců před nemocemi z povolání a jinými poškozeními
zdraví z práce a prevenci úrazů. Ust. §35a cit. zákona stanoví, že zařízení závodní preventivní
péče provádějí odbornou poradní činnost v otázkách ochrany a podpory zdraví a sociální pohody
zaměstnanců, pravidelně kontrolují pracoviště podniků, zjišťují vlivy práce a pracovních
podmínek na člověka při práci, vykonávají preventivní lékařské prohlídky zaměstnanců
(a vykonávají ještě některé další činnosti).
Podle §35 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, závodní preventivní
péče zabezpečuje ve spolupráci se zaměstnavatelem prevenci včetně ochrany zdraví zaměstnanců
před nemocemi z povolání a jinými poškozeními zdraví z práce a prevenci úrazů.
Tato ustanovení Nejvyšší správní soud interpretuje
takto:
Ve specifických poměrech závislé práce zákonodárce ex lege ukládá zaměstnavateli
povinnost neuzavřít pracovní smlouvu s nikým, kdo by pro výkon určitého druhu práce
na určitém pracovišti mohl být zdravotně nezpůsobilý. Obdobně tato povinnost platí v průběhu
existence pracovněprávního vztahu (§133 odst. 1 písm. a/ zákoníku práce).
Obsahem ochrany zdraví při práci jako jednoho z nástrojů péče o zdraví zaměstnanců
(jejímiž cíli jsou snížení nemocnosti, prodloužení produktivního času a zvýšení pracovního
potenciálu) jsou opatření zamezující škodám na zdraví, které lze předpokládat: základním
institutem (vedle opatření k bezpečnosti práce) pak je závodní preventivní péče (novým
zákoníkem práce označená jako pracovnělékařská péče).
Povinnost zajistit závodní preventivní péči pro své zaměstnance mají všichni
zaměstnavatelé v souvislosti s úpravou §40 zákona č. 20/1966 Sb. (ve znění zákona
č. 548/1991 Sb.) Cílem závodní preventivní péče (§18a cit. zákona) je zabezpečení prevence
včetně ochrany zdraví před nemocemi z povolání a jinými poškozeními zdraví z práce a prevence
úrazů. Tento cíl naplňuje zaměstnavatel v součinnosti se zdravotnickým zařízením.
Rozsah činnosti, které zajišťují zdravotnická zařízení poskytující závodní preventivní péči,
je vymezen v §35a cit. zákona, v souladu s Úmluvou MOP č. 161 o závodní zdravotní péči.
Podle Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 161 (vyhláška č. 145/1988 Sb.) o závodních
zdravotních službách, je rozsah pracovně lékařských služeb definován v čl. 5 (zejména stanovit
a vyhodnocovat nebezpečí, která ohrožují zdraví na pracovištích, dohlížet na činitele v pracovním
prostředí a pracovní zvyklosti, které mohou ovlivňovat zdraví pracovníků, poskytovat
poradenství, dohlížet na zdraví pracovníků v souvislosti s prací); podle čl. 10 má být personál
poskytující závodní zdravotní služby plně pracovně nezávislý na zaměstnavateli, pracovnících
a jejich zástupcích, se zřetelem k funkcím uvedeným v čl. 5 Mezinárodní organizace práce vydala
rovněž Doporučení č. 171 o zdravotních službách při výkonu práce, v němž např. v čl. 11
vymezuje situace, za nichž je v zájmu ochrany zdraví zaměstnanců vhodné posuzovat
jejich zdravotní stav; jednou z takových situací je opakovaná pracovní neschopnost (odst. 1
písm. c/). Toto doporučení se rovněž vyslovuje v části III. k možným způsobům organizace
závodní preventivní péče, přičemž vymezuje pět možností, na prvém místě počítá s tím, že sám
zaměstnavatel bude tuto péči organizovat.
Podle Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 155 (vyhláška č. 20/1989 Sb.),
o bezpečnosti a zdraví pracovníků a o pracovním prostředí, je třeba (čl. 7) ve vhodných
intervalech prověřovat stav bezpečnosti a zdraví pracovníků a pracovního prostředí.
Povinnosti uložené zákonem zaměstnavateli tak může tento subjekt vykonávat jedině
a pouze při využití odborníků – lékařů v oboru pracovního lékařství, neboť zákon ukládá
i povinnosti, které bez součinnosti s odborníkem nemůže zaměstnavatel naplnit. Zdravotnické
zařízení poskytující zaměstnavateli závodní preventivní péči (ale i vůči zaměstnancům
a jejich zástupcům), má postavení odborného poradce (srov. kupř. řadu publikovaných statí
MUDr. Dany Kuklové, CSc., nyní v Centru pracovního lékařství Státního zdravotního ústavu,
např. namátkově časopis Práce a mzda č. 5/2002). Tento poradce má za úkol připravit odborný
náhled na otázky ochrany zdraví při práci, a tím přispět k rozhodování přímých účastníků
pracovněprávních vztahů a naplňování povinností, které jim přímo ze zákona plynou. V právě
citované stati je možno se seznámit s kritikou dosavadního vnímání činnosti závodní preventivní
péče jako orgánu rozhodujícího o naplňování povinností ukládaných zaměstnavateli a někdy
dokonce orgánu dozorujícího podmínky na pracovišti.
Zajištění komplexu závodních zdravotních služeb ve smyslu Úmluvy MOP č. 161
vyžaduje spolupráci lékařů, osob odborně způsobilých prevenci rizik bezpečnosti práce,
akreditovaných a autorizovaných osob pro měření rizikových faktorů a dalších odborníků.
Jen takový přístup umožňuje zaměstnavateli poskytnout jistotu odborného přístupu při plnění
povinností, které mu plynou ze zákona. Zajištění závodní preventivní péče tak může spočívat
na existenci smlouvy o poskytování závodní zdravotní péče se zdravotnickým zařízením,
nevylučuje se ani zajištění této péče zaměstnáváním zdravotnických pracovníků přímo
zaměstnavatelem, jenž pak bude sám provozovat zdravotnické zařízení podle zákona
č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních. Při provozu zařízení
ovšem musí být respektována odborná nezávislost zdravotnických pracovníků na zaměstnavateli
požadovaná čl. 10 Úmluvy MOP č. 161. Nelze přehlédnout, že v právním prostředí úpravy
vztahů vznikajících mezi zaměstnavateli a zařízením závodní preventivní péče stále chybí zákon
o pracovnělékařské péči či vtělení této materie do zákona o zdravotní péči (či jiné normy
obdobné povahy). Nicméně o koncepčním vymezení oboru pracovního lékařství (srov. existenci
Společnosti pracovního lékařství České lékařské společnosti J. E. Purkyně a její internetové
stránky, včetně publikované Koncepce oboru pracovní lékařství) v intencích zákonné úpravy
(zákon č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializační
způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta – příloha:
obory specializačního vzdělávání lékařů) není pochyb. Přes absenci dlouho očekávané normy
pro závodní preventivní péči však nelze mít za to, že existuje takové právní vakuum,
jež by vzbuzovalo pochybnosti mající ústavní rozměr. Jak shora obsáhle rozvedeno, obsah
závodní preventivní péče je zákonem vymezen, a to jak zákonem č. 20/1966 Sb., tak zákonem
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví – zde zejména z hlediska práce v riziku,
jeho vymezení a stanovení právních souvislostí; řada podrobností je stanovena prováděcími
předpisy, a to včetně již nepochybně zastaralých směrnic Ministerstva zdravotnictví
č. 49/1967 Věst. MZ, o posuzování zdravotní způsobilosti k práci – na jejich právní povaze
jako právního předpisu však ani v mezidobí nastalé zásadní společenskoprávní změny nic
nezměnily (svědčí o tom kupř. poslední novelizace těchto směrnic provedená zákonem
č. 61/2000 Sb., o námořní plavbě). Důležité je to, že z těchto směrnic již nelze v současné době
dovozovat originární uložení povinností, ty jsou založeny v komplexu shora uvedených zákonů.
Jedním ze základních komponentů závodní preventivní péče podle shora uvedeného
rozsahu je dohled nad zdravím zaměstnanců, který se vnějškově projevuje jako provádění
lékařských preventivních, periodických, řadových, mimořádných a výstupních prohlídek
zaměstnanců za účelem posouzení způsobilosti k práci v konkrétních pracovních podmínkách,
a vystavování posudků o zdravotní způsobilosti k práci. Rozsah vyšetření plyne pak
z cit. Směrnice, zákona o ochraně veřejného zdraví či z rozhodnutí orgánu ochrany veřejného
zdraví. Základním cílem oboru pracovního lékařství přitom je prevence poškození zdraví
zaměstnanců vlivem práce, podpora zdravého životního stylu, případně udržení zdravotní
způsobilosti k práci a dlouhodobé udržení pracovní schopnosti (srov. koncepci oboru pracovní
lékařství na www.pracovni-lekarstvi.cz).
Ústavně garantované právo na ochranu zdraví je tedy v pracovněprávních vztazích
zajištěno prostřednictvím povinností zákonem uložených zaměstnavateli, který rovněž nese
za plnění těchto povinností odpovědnost (orgán ochrany veřejného zdraví může sankcionovat
pochybení v oblasti zajištění závodní preventivní péče – srov. §92 zákona č. 258/2000 Sb.,
o ochraně veřejného zdraví). Nutno zdůraznit několik právních aspektů tohoto principu: jednak
jde o povinnosti plynoucí zaměstnavateli ex lege (nezaměstnávat zdravotně nezpůsobilé
zaměstnance, přeřadit na jinou práci toho, kdo pozbyl dlouhodobě způsobilosti konat dosavadní
práci). V konkrétním posuzovaném případě (§37 odst. 1 písm. a/ zákoníku práce) právní norma
stanoví povinnost zaměstnavatele převést na jinou práci zaměstnance, je-li splněna hypotéza
normy (dlouhodobá ztráta zdravotní způsobilosti). Jde o konstrukci zcela obvyklou, kdy norma
objektivního práva dává ipso iure vzniku subjektivní povinnosti; rovněž je obvyklé, že norma
stanoví podmínky, za kterých subjekt nabude povinností předvídaných zákonem. Podmínky,
na které zákon váže vznik subjektivních povinností, jsou právními skutečnostmi,
tedy skutečnostmi, které musí nastat, aby se někdo stal subjektem povinností, které jsou obecně
pro skutkovou situaci stanoveny v zákoně.
Posudek zařízení (lékaře) závodní preventivní péče je odborným dobrozdáním o naplnění
hypotézy uvedené v citované normě zákoníku práce; tento lékař svůj odborný náhled podává
při znalosti pracovních podmínek, zdravotního rizika práce a zdravotního stavu posuzované
osoby. Jde ve shora uvedeném smyslu právních předpisů o závodní preventivní péči o službu
poskytovanou zaměstnavateli, aby ten byl s to dostát svým zákonným povinnostem. Lékař
závodní preventivní péče (zařízení) tedy v žádném případě nevystupuje jako osoba, které bylo
zákonem svěřeno rozhodování o právech a povinnostech v oblasti veřejné správy. Lékař závodní
preventivní péče je součástí odborného servisního pracoviště, které ze zákona je povinen
zaměstnavatel zajišťovat, aby dostál svým povinnostem na úseku ochrany zdraví při práci.
Orgánem moci výkonné, kterému je svěřen dozor nad zajišťováním péče o ochranu zdraví
při práci, jsou orgány ochrany veřejného zdraví podle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně
veřejného zdraví (krajské hygienické stanice vykonávají podle §82 odst. 2 cit. zákona státní
zdravotní dozor nad ochranou zdraví při práci a nad plněním povinnosti zajistit závodní
preventivní péči).
V této souvislosti nutno vyjasnit postavení zaměstnance, jehož zdraví při práci
je chráněno; (pokud jde o zaměstnavatele, je zřejmé, že posudek o ztrátě způsobilosti vykonávat
dosavadní práci neukládá zaměstnavateli přímo žádnou povinnost, ta plyne ex lege) – především
je třeba zdůraznit, že odborné vyjádření lékaře preventivní závodní péče samo o sobě vůbec
neingeruje do práv a svobod zaměstnance, je, jak shora uvedeno, pouze dobrozdáním určeným
zaměstnavateli. Ochrana zdraví je zde zprostředkována přes třetí osobu, která musí činit, co jí
zákon přikazuje, a zaměstnanec nemůže jakkoliv účinně učinit právo na ochranu svého zdraví
(které realizuje třetí osoba) „zadatelným“ či „zcizitelným“ v tom směru, že by jeho vůle
mohla jakkoli ovlivnit postup zaměstnavatele, jenž je naopak povinen jeho zdraví chránit
i proti jeho vůli. Zákon (zákoník práce) tak činí přímou vazbu pouze mezi zaměstnavatelem
a odborným názorem lékaře, který si zaměstnavatel je povinen obstarat, aniž by ovšem
takovýto posudek ukládal zaměstnavateli jakoukoli povinnost (ta plyne ze zákona, je-li naplněna
hypotéza normy). Takováto konstrukce je ovšem navýsost logická, vezmeme-li v úvahu,
jakým způsobem je definována zákoníkem práce zaměstnavatelova odpovědnost za škody
na zdraví zaměstnance. Nelze připustit, aby zaměstnanec setrvával na své pracovní pozici tak
dlouho, až dojde k trvalému poškození zdraví v důsledku výkonu určité práce za určitých
podmínek, které jsou předvídatelné, právě a jen z vůle zaměstnance. Zaměstnanec nemá žádné
ústavně garantované právo, aby navždy za všech okolností mohl vykonávat práci,
pro kterou zavřel pracovní smlouvu.
V této souvislosti není bez významu, jak Nejvyšší soud i Ústavní soud posuzoval dotčení
na právu podle čl. 26 Listiny na svobodu volby povolání pod sp. zn. 2 Cdon 1130/97
a sp. zn. II. ÚS 547/98 (Sb. n. u. Svazek 14 Usnesení č. 30 str. 295): „… právo na svobodnou volbu
povolání neznamená neměnnost vykonávaného zaměstnání a zákaz jednostranného rozvázání pracovního poměru.
Listina přiznává každému právo na svobodnou volbu povolání, obsahem tohoto práva je však pouze oprávnění
jedince rozhodnout se, v jaké oblasti lidských činností by chtěl realizovat svou pracovní schopnost a o takové
povolání se ucházet, resp. získávat přípravu pro výkon takového povolání. Na druhé straně je třeba si uvědomit,
že skutečnost, zda vybrané povolání bude skutečně vykonávat, je při výkonu závislé práce výsledkem dohody
s budoucím zaměstnavatelem, tj. výsledkem uzavření pracovní smlouvy a vzniku pracovního poměru. Článek 26
Listiny zakotvující právo na svobodnou volbu povolání v sobě nezahrnuje záruku, že by jedinec vybrané povolání
také musel získat. Taková záruka by byla omezením práva druhé strany pracovního vztahu, tj,. zaměstnavatele,
která má právo svobodně „podnikat“, což zahrnuje i možnost vytvářet si k této činnosti potřebný pracovní
kolektiv. Samozřejmě Listina poskytuje i ochranu existujícím pracovním vztahům tím, že v čl. 26 odst. 3 větě
první stanoví právo každého získávat prostředky pro své životní potřeby prací s tím, že podle čl. 41 odst. 1
Listiny je možno se domáhat tohoto práva pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí. Takovým
zákonem je zákoník práce, který sice chrání stabilitu pracovních poměrů, nikoliv však absolutně. Pracovněprávní
úprava připouští, že existující pracovní poměry mohou být ukončeny, vždy však jen způsobem, který je příslušným
zákonem upraven. Z toho je nutno dovodit, že výpověď z pracovního poměru není a ani nemůže v žádném případě
být porušením práva na svobodnou volnu povolání.“ V této souvislosti také Nejvyšší soud judikoval
(sp. zn. 2 Cdon 1130/97), že „rozhodnutí zaměstnavatele o organizační změně je skutečností (faktickým
úkonem), který je hmotněprávním předpokladem pro právní úkony tam, kde to právní předpisy stanoví
a která není sama o sobě způsobilá přivodit následky v právních vztazích účastníků pracovněprávního vztahu.
Rozhodnutím o organizační změně se lze zabývat v řízení podle §64 zákoníku práce jako jedním z předpokladů,
které zákoník stanoví pro platnost výpovědi podle §46 odst. 1 písm. c) zákoníku práce, a to vzhledem
k okolnostem existujícím v době dání výpovědi; skutečnostmi, které nastanou ex post po učiněném úkonu,
se zabývat nelze“.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu zcela obdobná situace nastává v případě
aplikace ust. §37 odst. 1 písm. a) zákoníku práce: důvodem pro změnu druhu práce jsou
zdravotní problémy zaměstnance, relevantním právním úkonem je úkon zaměstnavatele
jako strany soukromoprávního vztahu, kterému zákon ukládá takto postupovat, je-li naplněna
hypotéza normy, to znamená, že zde existuje naprostá obdoba výpovědi v případě organizačních
změn osvětlená shora uvedenými rozhodnutí Nejvyššího soudu a Ústavního soudu.
Jaký konkrétní postup zvolí zaměstnavatel v případě, že lékař zdravotně preventivní péče
usoudí, že jeho zaměstnanec není již dlouhodobě způsobilý vykonávat dosavadní zaměstnání,
nelze paušálně předvídat. Především musí zaměstnanci přidělit jinou práci odpovídající
jeho zdravotní způsobilosti, anebo, nemá-li volné pracovní místo odpovídající zdravotnímu stavu
zaměstnance, vzniká překážka na straně zaměstnavatele podle §130 zákoníku práce
a zaměstnanci náleží náhrada mzdy ve výši průměrného výdělku. Dalším důsledkem pak
je případně vznik výpovědního důvodu podle §46 odst. 1 písm. d) zákoníku práce.
Pokud zaměstnavatel přidělí zaměstnanci práci, která odpovídá jeho novému zdravotnímu stavu,
obdrží zaměstnanec mzdu odpovídající vykonávané práci. Nárok na doplatek do průměrného
výdělku by však měl jedině v případě, jestliže by jeho mzda na nové práci byla nižší v důsledku
ohrožení nemocí z povolání, karantény, odvracení živelní události nebo kdyby jinou práci mohl
vykonávat po pracovním úrazu nebo nemoci z povolání. V případě dlouhodobé ztráty zdravotní
způsobilosti nastává pro zaměstnavatele možnost (nikoliv povinnost) skončit pracovní poměr
výpovědí podle §46 odst. 1 písm. d) zákoníku práce. Pokud by zaměstnavatel nepřevedl
zaměstnance na jinou práci v době do 15 dnů ode dne předložení lékařského posudku, může
zaměstnanec podle §54 odst. 1 zákoníku práce okamžitě zrušit pracovní poměr ze zdravotních
důvodů. Takový zaměstnanec má nárok na náhradu mzdy ve výši průměrného výdělku
za výpovědní dobu.
Lze tedy dovodit, že posudek o zdravotní způsobilosti k práci v projednávané věci nebyl
vydán správním orgánem při rozhodování o právech a povinnostech v oboru veřejné správy;
jednalo se o dobrozdání smluvního partnera zaměstnavatele poskytujícího závodní preventivní
péči jemu i jeho zaměstnancům o naplnění hypotézy normy §37 odst. 1 písm. a) zákoníku práce
ve vztahu ke konkrétnímu zaměstnanci. Především nutno zdůraznit postavení zařízení (lékaře)
zdravotní preventivní péče jako odborného poradce zaměstnavatele, nikoli jako vrchnostenského
orgánu nadaného právem rozhodovat o právech a povinnostech; výklad, v němž by soud nadal
služby zdravotně preventivní péče vrchnostenským charakterem, by potřel zcela jejich smysl
a účel, jak plynou ze shora podaných zákonných norem i mezinárodního práva (smluv,
jimiž je Česká republika vázána). Takový přístup by byl zcela poplatný dřívějšímu nazírání
na poskytování lékařské péče jako paternalistického aktu, včetně formálního pojetí
jako „rozhodování o zdravotním stavu“. K tomu je vhodné poukázat na změnu ustanovení §77
zákona č. 20/1966 Sb., o zdraví lidu. Zatímco při pojetí typickém pro éru státního dirigismu
i v oblasti zdravotní péče bylo typické, že zákon stanovil, že lékaři rozhodují při výkonu zdravotní
péče o právech a povinnostech občanů týkajících se jejich zdraví, po roce 1989 (srov. §77 odst. 1
zákona č. 20/1966 Sb.) došlo k zásadní koncepční změně v nazírání na postavení lékaře ve vztahu
k pacientovi (i zaměstnavateli) – zdravotnická zařízení vydávají prostřednictvím lékařů při výkonu
zdravotní péče na základě posouzení zdravotního stavu pacienta posudky. Současně je ze znění
odstavce 2 téhož ustanovení čitelné, že nejde - aplikováno na posuzovanou věc o - úkon,
kterým by se snad konstituovala práva či povinnosti pacienta (cit. zákon hovoří o pacientovi,
k jehož zdravotnímu stavu byl posudek vydán) anebo zaměstnavatele (zákon hovoří
o osobách, pro které v souvislosti s vydáním tohoto posudku vyplývají povinnosti,
nikoliv tedy o aktu, který by povinnosti konstituoval).
Nejvyšší správní soud ovšem nepochybuje, že při vydávání posudku bylo nutno
respektovat §3 odst. 5 správního řádu, tj., že je na místě přiměřené použití základních pravidel
řízení upravených v §3 odst. 1 až 4 správního řádu (zákona č. 67/1967 Sb.). Tak bude na místě
aplikovat zásadu zákonnosti (zde nutno pouze na okraj připomenout již konstantní judikaturu
Nejvyššího soudu, jenž dovodil, že lékařem příslušným k vydání posudku je lékař závodní
preventivní péče - srov. rozhodnutí sp. zn. 21 Cdo 1936/2004). Obsah posudku pak musí být
v souladu s právními předpisy. Zásada součinnosti lékaře vydávajícího posudek se zaměstnancem
vyžaduje, aby mu byla dána možnost hájit své zájmy (a to účinně), možnost vyjádřit se
k podkladům, uplatnit návrhy, nahlédnout do spisu apod. Při vydávání posudku je nutno rovněž
postupovat bez zbytečných průtahů a vycházet ze spolehlivě a úplně zjištěného skutkového stavu
věci. Posudkově významné skutečnosti se odvíjejí od objektivizace zdravotního stavu
a specifických důsledků z tohoto stavu vyplývajících pro možnost výkonu dosavadní práce.
Zákon o zdraví lidu pak přiznává zaměstnanci i zaměstnavateli právo žádat přezkum posudku
vedoucím zdravotnického zařízení a posléze i správním orgánem, který vydal rozhodnutí
o registraci zdravotnického zařízení nebo je jeho zřizovatelem. Důvod, pro který je možno žádat
přezkum, formuluje zákon značně široce („má-li za to, že posudek je nesprávný“ - §77 odst. 2
cit. zákona). Pod tento důvod podle názoru rozšířeného senátu Nejvyššího právního soudu
možno subsumovat v podstatě jakékoli námitky procesní či hmotněprávní.
Lékařský posudek tak podléhá přezkumu v dalších dvou instancích, v nichž lze
napravovat jak formální, tak materiální vady posudku. Pro řízení před správním orgánem
se použije správní řád. Jestliže rozšířený senát shora uzavřel, že posudek zařízení (lékaře) závodní
preventivní péče není úkonem, jenž by přímo konstituoval práva nebo povinnosti
ani zaměstnance, ani zaměstnavatele, pak tentýž závěr platí o přezkumném aktu, jenž se sice
formálně řídí v procesu správním řádem, ovšem materiálně na povaze úkonu nemůže ničeho
změnit. Není to ovšem zcela ojedinělý případ, kdy se pro určitý postup volí procesní pravidla
obvykle užívaná pro rozhodování o právech a povinnostech, přestože o takovou situaci fakticky
nejde. Formální užití procesních pravidel ovšem z určitého úkonu rozhodnutí v definici §65
odst. 1 s. ř. s. učinit nemůže.
Veřejná subjektivní práva, která mají být ve správním soudnictví ochráněna, jsou práva
osob založená v právních normách, která umožňují a současně chrání určité chování osoby
ve vztazích k subjektům veřejné správy. Podle jejich obsahu lze rozlišovat na práva směřující
k tomu, aby se veřejná správa zdržela zásahů do svobody osob, dále na práva na určitou činnost
či plnění správy ve prospěch určitých osob a na práva podílet se na správě věcí veřejných.
Zákoník práce přímo (ipso facto) ukládá zaměstnavateli určité povinnosti typu veřejnoprávního,
a to zajistit ochranu zdraví svých zaměstnanců, a to za použití různých nástrojů, některé přitom
přímo předepisuje (zajistit závodní preventivní péči). Nesouhlas zaměstnance, který má opět
ex lege povinnost se podrobit určitým opatřením, na tom nemůže nic změnit. Vztah zaměstnance
a zaměstnavatele je poměrem práva soukromého, posudkem lékaře hodnotícím zdravotní
způsobilost zaměstnance (způsobilost k práci) není zasažena veřejnoprávní sféra žalobce,
tím méně sféra práva na volbu povolání; nikdo nemá právo získat jakékoliv zaměstnání,
které by mu konvenovalo podle jeho představ, ani si je trvale udržet (srov. shora podaný výklad
čl. 26 Ústavním soudem). Zaměstnavatel jako podnikatel naopak volí z různě širokého spektra
uchazečů ty osoby, které pro něj vytvoří žádoucí pracovní tým. Zákoník práce v našich
podmínkách byl často kritizován pro svou rigidnost právě s ohledem na omezení týkající se
dispozic souvisejících se vznikem, změnou a skončení pracovněprávních vztahů. Právo na volbu
povolání nelze vykládat tak, že jedinec má právo být zaměstnán tam, kde se mu to z určitých
důvodů líbí. Hornictví v minulosti představovalo zaměstnání s mimořádnou společenskou
a ekonomickou prestiží; v tržních podmínkách současné ekonomiky ovšem představuje jen jednu
z možností uplatnění – žalobcova kvalifikace nesporně umožňuje výkon práce v dole i v jiných
podmínkách, než jako zámečník v čelbě. Rizika vzniku chorob z povolání či pracovních úrazů
a z toho plynoucí ekonomické zátěže nelze přenášet na zaměstnavatele s případným poukazem
na právo na volbu povolání; takový závěr je absurdní. Z obsahu správního spisu a soudního spisu
je pak zřejmé, že na jedné straně žalobce tvrdí, že v dole může pracovat ve stejném pracovním
zařazení, na straně druhé ovšem pro případ, že by bylo postaveno najisto, že tomu tak není,
pak jako jediný důvod uznává nemoc z povolání ve spojení s pracovním úrazem,
přičemž současně usiluje o přiznání invalidního důchodu. Jeho postoje jsou tedy značně
nekonzistentní a ukazují na motivace, které primárně nespočívají v obavách o zdravotní stav
ani v obavě ze zásahu do práva na svobodnou volbu povolání.
Posudek lékaře o zdravotní způsobilosti k práci sám o sobě nijak nemění právní sféru
žalobce (a nadto není vydán žádným „správním orgánem“ - viz shora - nadaným rozhodovat
o právech a povinnostech) - pokud by nebyl zaměstnavateli předložen, a to z jakýchkoli důvodů,
pak právní sféra žalobcova nijak netrpí. Teprve předložením zaměstnavateli tento subjekt zjistí,
že hypotéza normy jako její skutková část byla naplněna a on je povinen stanoveným způsobem
konat. Platnost jeho soukromoprávního úkonu pak může být předmětem občanského soudního
řízení (k tomu dále). Dobré zdání lékaře (posudek o způsobilosti k práci) je založen na vysoce
odborném posouzení zdravotního stavu a znalosti konkrétních pracovních podmínek, jde tedy
o zkoumání skutkových okolností na odborném podkladu, nikoli o rozhodování o právním
postavení žalobce. Jakýkoli další přezkum posudku soudem by pak mohl spočívat zásadně jedině
pouze v obstarání dalšího znaleckého nálezu a jeho převzetí, pokud by netrpěl zcela evidentními
logickými rozpory, neboť soud na odborných závěrech sám nemůže ničeho změnit. Otázka tedy
stojí mimo jiné tak, zda by i další instance, byť soudní, mohla přinést na věc samu jiný náhled
a v čem by právě znalec ustanovený soudem byl nezávislejší než lékař závodní zdravotní péče,
vedoucí zdravotnického zařízení, či správní úřad, jenž rozhodl o registraci takového zařízení
disponujícími příslušnými odborníky v oboru pracovního lékařství, nemluvě o možnosti již
v tomto řízení (před správním úřadem) požadovat doplnění skutkového stavu znaleckým
posudkem. Soud se má zabývat otázkami právními a jejich aplikací na zjištěný skutkový stav věci;
zde by však docházelo k tomu, že by soud žádnou právní úvahu vůbec nevedl, nýbrž by jedině
a pouze ověřoval, a to nezbytně za pomocí znalce z oboru pracovního lékařství, zda skutková
část normy byla naplněna. Takovýto „přezkum“ omezený výlučně na ověřování skutkových
zjištění by neměl ve správním soudnictví obdoby, a ostatně soudu by pro to ani nebylo třeba
za situace, kdy jde pouze a výlučně o otázky, které může odpovědět pouze lékař z oboru
pracovního lékařství. Otázkou pak je, zda je potřeba ještě třetí přezkum posudku, tedy zda čtvrtý
lékařský názor bude dávat větší záruky správnosti lékařského názoru; přitom je třeba zdůraznit,
že úprava §77 zákona č. 20/1966 Sb., o zdraví lidu, dává přezkum do rukou orgánu, jenž není
nijak spjat se zaměstnavatelem a jeho odborným poradcem - zařízením závodní preventivní péče.
Lze tedy uzavřít, že posudek vydaný zařízením závodní preventivní péče o způsobilosti k práci
určitého zaměstnance není aktem orgánu rozhodujícího autoritativně ve sféře veřejnoprávní;
představuje dobré zdání odborného poradce zaměstnavatele o tom, zda v rámci prevence
ochrany zdraví při práci může zaměstnanec určitou práci dále vykonávat.
K žalobě podle §65 odst. 1 (2) s. ř. s. tedy není stěžovatel legitimován, stejný závěr však
platí z důvodů shora rozvedených obecně i pro zaměstnavatele.
Pro ucelenost obrazu složitosti vztahů vznikajících při posuzování zdravotního stavu
a jejich značné variabilitě možno pouze připomenout, že Ústavní soud konstantně stvrzoval
jako správný náhled zdejšího soudu na posudky o nemocech z povolání a pracovních úrazech
vydávané pro účely pracovněprávní, které ve správním soudnictví rovněž nejsou přezkoumávány,
byť jsou zde odlišnosti v pracovněprávním nároku, který může postižený zaměstnanec
uplatňovat u soudu. Zdejší soud také judikuje, že rozhodnutí lékaře o uznání dočasné pracovní
neschopnosti (což je rovněž typ posuzování způsobilosti k práci) nepodléhá soudnímu přezkumu
(srov. sp. zn. 2 As 16/2004).
Pokud by lékařský posudek měl sám o sobě podléhat soudnímu přezkumu ve správním
soudnictví, pak by nebylo možno odmítat přezkum řady jiných typů odborných znaleckých
posudků tvořících skutkový podklad pro finální rozhodnutí, bez ohledu na skutečnost,
zda takové rozhodnutí je podmíněno ještě dalšími skutečnostmi či důkazy. V této souvislosti lze
poukázat například na odborné (znalecké) posudky v oboru znečištění vod či ovzduší ozřejmující
skutková zjištění v řízení o správních deliktech (pokuty za znečištění vody či ovzduší),
z nichž nepochybně bude lze vyvozovat, že odpovědnost za delikt bude dána.
Nejvyšší správní soud se v důsledku shora podaných důvodů přiklonil k právnímu
názoru, podle něhož úkon krajského úřadu podle §77a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví
lidu, ve znění pozdějších předpisů, kterým byl přezkoumán posudek lékaře zdravotní preventivní
péče o zdravotní způsobilosti k práci, pro účely §37 odst. 1 písm. a) zákoníku práce nezakládá,
nemění, neruší ani závazně neurčuje práva nebo povinnosti v oblasti veřejného práva,
a proto není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Takový úkon je podle §70 písm. a) s. ř. s.
vyloučen ze soudního přezkumu, a žalobu proti němu proto soud podle §46 odst. 1 písm. d)
téhož zákona odmítne. Krajský soud tedy posoudil nesprávně úkon učiněný podle §77a zákona
č. 20/1966 Sb. jako rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. a zabýval se meritem věci, ačkoli měl
návrh odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s ustanovením §70 písm. a) s. ř. s.
Mimo rámec tohoto odůvodnění Nejvyšší správní soud uvádí, že se se zrušujícím
výrokem ve vztahu k rozhodnutí žalovaného neztotožňuje i z dalších důvodů; v podstatě souhlasí
s argumentací stěžovatele a dodává: žalobce nepochybně žádal přezkum posudku v celém
rozsahu, přičemž tvrdil, že příčinou zdravotních potíží je nemoc z povolání ve spojení
s pracovním úrazem. Nejvyšší správní soud zastává názor, že pro právní postavení žalobce
ve vztahu k zaměstnavateli nejsou tyto příčiny, byť v posudku vyjádřené, nikterak určující. Uznat
nemoc z povolání lze jen postupem podle vyhlášky č. 342/1997 Sb., jak správně uvedl stěžovatel,
a pokud jde o pracovní úraz, pak jeho existence je významná pro případnou odpovědnost
zaměstnavatele za škodu, přičemž ovšem důkazní břemeno v případném občanskoprávním sporu
by nesl žalobce (pokud by škoda spočívají například v náhradě za ztrátu na výdělku po dobu
pracovní neschopnosti nebyla nahrazena zaměstnavatelem dobrovolně). Příčinná souvislost
mezi úrazem a ztrátou dlouhodobé způsobilosti vykonávat dosavadní práci pro účely převedení
na jinou práci je irelevantní. V posuzované věci pak opravdu není vůbec zřejmé, zda rozsah
zdravotního postižení vyplývá z úrazu nepochybně nebo aspoň s vysokou pravděpodobností,
úrazový děj nebyl nijak hodnocen ve vztahu k druhu a rozsahu zdravotního postižení, není
zřejmé, zda a jak byly splněny pracovněprávní povinnosti související s pracovním úrazem.
Ovšem s ohledem na shora uvedené tyto okolnosti mohou mít stěžejní význam pro zcela jinou
oblast vztahů mezi žalobcem a zaměstnavatelem, a to pro oblast odpovědnosti zaměstnavatele
za škodu při pracovních úrazech a nemocech z povolání. Navíc není zřejmé, k jakému dalšímu
řízení krajský soud žalovanému věc vrátil, když zastával názor, že řízení nemělo vůbec probíhat.
Nejvyšší správní soud proto kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a současně rozhodl o odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. ve spojení s §70 písm. a) s. ř. s., jak mu pro tyto případy ukládá §110 odst. 1 věty
prvá za středníkem s. ř. s.
Nejvyšší správní soud současně s odmítnutím návrhu musel rozhodnout i o nákladech
řízení, včetně nákladů toho řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu.
V případě odmítnutí žaloby nemá žádný z účastníků řízení právo na náhradu nákladů řízení (§60
odst. 3 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. V řízení o kasační stížnosti byl úspěšný žalovaný
jako stěžovatel, ovšem v tomto řízení mu žádné podstatné náklady nevznikly, takže nebylo třeba
ukládat žalobci jejich náhradu. Výrok o povinnosti stěžovatele nahradit žalobci náklady řízení
před krajským soudem byl zrušen, tedy zanikl titul, pro který bylo plněno a stěžovatel může
po právu požadovat vrácení této částky, na základě výroku III. tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. března 2008
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu