ECLI:CZ:NSS:2008:6.AS.74.2006:105
sp. zn. 6 As 74/2006 - 105
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Brigity Chrastilové a JUDr. Bohuslava Hnízdila v právní věci žalobkyně:
Základní odborová organizace při správě státních hradů Bouzov a Šternberk, IČ 71197176
(dále též označovaná jako „Základní organizace evid. č. 20-0135-3805 Odborového svazu
státních orgánů a organizací“), se sídlem Bouzov 8, zastoupená Mgr. Dagmar Dřímalovou,
advokátkou, se sídlem Muchova 9/223, Praha 6, proti žalovaným: 1) Národní památkový
ústav, se sídlem Valdštejnské nám. 3, Praha 1, 2) Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské
nám. 1, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ad 1) ze dne 25. 10. 2004, č. j. 8244/2004, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 4. 2006,
č. j. 7 Ca 206/2004 - 68,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 4. 2006, č. j. 7 Ca 206/2004 - 68,
se r uší a věc se tomuto soudu v rací k dalšímu řízení.
II. Ustanovené zástupkyni, advokátce Mgr. Dagmar Dřímalové, se přiznáv á odměna
ve výši 2400 Kč, která bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadá včas podanou kasační stížností rozsudek
Městského soudu v Praze blíže označený v záhlaví tohoto rozsudku, kterým byla dle §78 odst. 7
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „ s. ř. s.“), její žaloba proti rozhodnutí
Národního památkového ústavu zamítnuta. Současně bylo tímto rozsudkem vysloveno, že žaloba
proti Ministerstvu kultury se z důvodu neodstranitelného nedostatku podmínek řízení dle §46
odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítá. Napadenými správními rozhodnutími byla zamítnuta žádost
stěžovatelky o poskytnutí informace ze dne 11. 10. 2004 podaná podle zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
č. 106/1999 Sb.“).
Stěžovatelka podala proti v záhlaví uvedenému rozsudku kasační stížnost a současně
požádala o osvobození od soudních poplatků a ustanovení právního zástupce pro řízení o kasační
stížnosti soudem. Napadá výrok I. a II. týkající se jednak odmítnutí žaloby proti rozhodnutí
Ministerstva kultury a jednak zamítnutí žaloby ve vztahu k rozhodnutí Národního památkového
ústavu. Poukazuje na rozdílnou judikaturu Městského soudu v Praze v otázce subjektu
příslušného k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí Národního památkového ústavu,
jakož i na rozdílnou judikaturu týkající se počítání běhu lhůt pro poskytnutí informace dle zákona
č. 106/1999 Sb. Za zcela zásadní považuje přezkum právního názoru soudu ve věci omezení
práva na informace týkající se hospodaření s veřejnými prostředky. V doplnění kasační stížnosti
ze dne 13. 9. 2006 pak dále konkrétně namítá, že Ministerstvo kultury, jelikož je zřizovatelem
Národního památkového ústavu, je rovněž jeho odvolacím orgánem a tudíž bylo jeho povinností
rozhodnout o odvoláních, které stěžovatelka podala proti fiktivnímu rozhodnutí Národního
památkového ústavu a následně i proti jeho materiálnímu rozhodnutí ze dne 25. 10. 2004,
č. j. 8244/2004. Co se týče zamítnutí žaloby proti fiktivnímu negativnímu rozhodnutí Národního
památkového ústavu o odvolání, je stěžovatelka toho názoru, že soud při svém rozhodování
nemohl vycházet z již novelizovaného zákona č. 106/1999 Sb. (pozn. soudu - novelizace
zákonem č. 61/2006 Sb., účinným od 1. 1. 2006), neboť soud při přezkoumání rozhodnutí
správního orgánu vychází dle §75 odst. 2 s. ř. s. ze skutkového a právního stavu, který tu byl
v době rozhodování správního orgánu. Soud měl tedy napadené správní rozhodnutí
dle stěžovatelky zrušit pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku
důvodů rozhodnutí dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatelka dále uvádí, že nesouhlasí
s odůvodněním rozhodnutí Národního památkového ústavu ze dne 25. 10. 2004,
jelikož požadované informace nejsou zákonem z poskytování vyloučeny. Naopak tyto informace
přímo souvisí s hospodařením povinného subjektu, jakožto státní příspěvkové organizace,
která hospodaří s veřejnými prostředky. V závěru kasační stížnosti se stěžovatelka s odkazem
na výše uvedené dovolává stížních důvodů dle §103 odst. 1 písm. b), d) a e) s. ř. s.
Žalovaní se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
Ze správního a soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující relevantní
skutečnosti rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Stěžovatelka podala dne 11. 10. 2004 žádost o poskytnutí informací dle zákona
č. 106/1999 Sb. Žádost byla adresována Národnímu památkovému ústavu a stěžovatelka
se dotazovala na výši nákladů na účtu 521 na dohody o pracovní činnosti a dohody o provedení
práce v jednotlivých měsících v období leden - září 2003 a 2004, dále žádala o sdělení výše
nákladů na sociální a zdravotní pojištění odvedených povinným subjektem za pracovníky konající
práce na základě dohod o pracovní činnosti v jednotlivých měsících období leden - říjen 2004,
jaké druhy činností vykonávají na základě dohod o pracovní činnosti pracovníci na hradě Bouzov
v měsících leden - říjen 2004 (počet pracovníků a druhy pracovních činností) a jaká je sjednaná
výše odměny pro výkon jednotlivých druhů pracovních činností. Rovněž se dotazovala,
proč nejsou tyto práce (pozn. soudu - práce vykonávané na základě dohod o pracovní činnosti)
konány zaměstnanci v pracovním poměru a v čem spočívá účelnost a hospodárnost výkonu prací
na základě dohod o pracovní činnosti pro zaměstnavatele.
Dotazovaný subjekt na žádost o poskytnutí informací nereagoval, stěžovatelka
proto podala proti fiktivnímu negativnímu rozhodnutí ve smyslu §15 odst. 4 zákona
č. 106/1999 Sb. odvolání, jež bylo doručeno Národnímu památkovému ústavu dne 1. 11. 2004,
a o němž opět povinný subjekt ve lhůtě stanovené dle §16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb.
nerozhodl.
Dne 29. 10. 2004 bylo stěžovatelce doručeno rozhodnutí Národního památkového ústavu
ze dne 25. 10. 2004, č. j. 8244/2004, jímž žádosti o poskytnutí výše uvedených informací
nevyhověl, přičemž se odvolal na metodický pokyn vlády České republiky,
v němž je k citovanému zákonu stanoveno, že informační povinnost se netýká dotazů na názory,
budoucí rozhodnutí, vytváření nových informací – rozborů, prognóz a srovnávacích přehledů.
Rovněž uvedl, že povinný subjekt může omezit poskytování informací, které se vztahují výlučně
k vnitřním pokynům a personálním záležitostem. Vzhledem k obsahu požadovaných informací
Národní památkový ústav rozhodl, že povinný subjekt v daném případě nemusí tyto informace
poskytnout, neboť je zákon z režimu poskytování vylučuje. Proti tomuto zamítavému rozhodnutí
stěžovatelka podala rovněž odvolání. Marným uplynutím lhůty pro vydání rozhodnutí o odvolání
dle §16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. došlo ke vzniku fiktivního negativního rozhodnutí
jímž bylo stěžovatelčino odvolání zamítnuto a potvrzeno negativní rozhodnutí Národního
památkového ústavu ze dne 25. 10. 2004.
Jelikož stěžovatelka neobdržela požadované informace ani rozhodnutí o odvolání, podala
žalobu k městskému soudu, v níž se domáhala zrušení negativních fiktivních rozhodnutí
jakož i materiálního rozhodnutí Národního památkového ústavu. Vzhledem k tomu, že si nebyla
jista, zda k rozhodnutí o odvolání byl příslušný Národní památkový ústav nebo Ministerstvo
kultury, doplnila svoji žalobu přípisem ze dne 20. 12. 2004, v němž navrhla formou alternativního
petitu zrušit obě varianty výroku rozsudku soudu.
Městský soud v kasační stížností napadeném rozsudku dospěl k závěru, že Ministerstvo
kultury není povinným odvolacím subjektem příslušným k rozhodování o odvoláních
proti Národnímu památkovému ústavu. Uvedl, že odvolacím orgánem ve smyslu §16 odst. 2
zákona č. 106/1999 Sb. je ten, kdo stojí v čele povinného subjektu, který rozhodnutí vydal,
jelikož mezi výše uvedenými subjekty nelze nalézt vztah nadřízenosti a podřízenosti. Soud shledal
generálního ředitele Národního památkového ústavu příslušným k rozhodnutí o odvolání,
a proto dotčenou část žaloby směřující proti Ministerstvu kultury odmítl pro neodstranitelný
nedostatek podmínek řízení.
Co se týče části žaloby proti fiktivnímu negativnímu rozhodnutí povinného subjektu
o odvolání proti rozhodnutí Národního památkového ústavu ze dne 25. 10. 2004, soud uvedl,
že nastalou situaci je vhodné z důvodu procesní ekonomie řešit v souladu s novelou zákona
č. 106/1999 Sb., provedenou zákonem č. 61/2006 Sb. (účinným od 1. 1. 2006), ač v době vydání
správního rozhodnutí tato novela nebyla ještě účinná. Soud proto přezkoumal stěžovatelčinu
žádost o poskytnutí informací meritorně, ač formálně vzato by měl fiktivní rozhodnutí
o odvolání zrušit pro nepřezkoumatelnost. Takový postup ovšem soud považuje za formalistický
a nemající užitku pro samotnou stěžovatelku. Část požadovaných informací týkajících se nákladů,
jež Národní památkový ústav vynaložil na uhrazení prací konaných na základě dohod o pracovní
činnosti a dohod o provedení práce, soud označil za zasahující do personálního zajištění a vnitřní
struktury povinného subjektu, tedy za informace, jež povinný subjekt není povinen podle zákona
č. 106/1999 Sb. poskytovat, a zbylou část podřadil kategorii informací, jež je z poskytování
veřejnosti citovaným zákonem vyloučena. V závěru rozsudku městský soud uvedl, že vzhledem
k datu vydání materiálního rozhodnutí Národního památkového ústavu dne 25. 10. 2004
ke vzniku fiktivního rozhodnutí nedošlo, jelikož z žádného zákonného ustanovení není zřejmé,
že by muselo být správní rozhodnutí o nevyhovění žádosti ve lhůtě dle §14 odst. 3 písm. c)
zákona č. 106/1999 Sb. také doručeno. Městský soud odůvodnění svého rozhodnutí uzavřel
s tím, že Národní památkový ústav nepochybil, naopak postupoval zcela v souladu se zákonem,
jestliže stěžovatelčině žádosti o poskytnutí výše uvedených informací nevyhověl. Z výše
uvedených důvodů proto městský soud žalobu proti rozhodnutí Národního památkového ústavu
jako nedůvodnou dle §78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
Dne 8. 3. 2007 byl zdejšímu soudu doručen přípis v němž stěžovatelka žádá o sjednocení
užívání jejího názvu jako právnické osoby a uvádí, že od 15. 8. 2005 je místo původního názvu
Základní odborová organizace při správě státních hradů Bouzov a Šternberk používán název
nový Základní organizace evid. č. 20-0135-3805 Odborového svazu státních orgánů a organizací.
Kasační stížnost byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného rozsudku
a je podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), byla podána osobou oprávněnou, stěžovatelka byla
účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§102 s. ř. s.), stěžovatelka je zastoupena
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je přípustná, neboť je z jejího obsahu zřejmé,
že stěžovatelka uplatňuje kasační důvod podle dle §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu důvodů uplatněných
v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Pro posouzení vztahu nadřízenosti a podřízenosti mezi žalovanými subjekty Nejvyšší
správní soud považuje za nutné uvést následující podstatné skutečnosti. Národní památkový
ústav je samostatnou organizační jednotkou zřízenou k plnění stanovených odborných úkolů
v oblasti státní památkové péče. Je tedy nepochybně veřejnou institucí hospodařící s veřejnými
prostředky, jež je povinna k poskytování informací dle zákona č. 106/1999 Sb.
Právní úpravu pro posouzení, který subjekt je povinným k rozhodování o odvolání
proti rozhodnutí Národního památkového ústavu, obsahuje zákon č. 20/1987 Sb., o státní
památkové péči, ve znění pozdějších předpisů. Dle §26 odst. 1 zákona je ústředním orgánem
státní správy pro kulturní památky v České republice Ministerstvo kultury. Pro určení subjektu
povolaného k rozhodnutí o odvolání je rozhodující §25 odst. 2 tohoto zákona,
dle něhož odborná organizace státní památkové péče je podřízena Ministerstvu kultury. Zákon
o státní památkové péči tedy výslovně stanoví podřízenost odborné organizace státní památkové
péče (kterou Národní památkový ústav bezpochyby je) Ministerstvu kultury, přičemž žádný
zvláštní zákon již dále neupravuje podřízenost či nadřízenost uvedených subjektů jinak.
Ministerstvo kultury je ze zákona nadřízeným orgánem Národního památkového ústavu a je tedy
příslušným orgánem rozhodujícím o odvoláních proti rozhodnutím Národního památkového
ústavu ve smyslu §16 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb. Blíže se k této otázce vyslovil Nejvyšší
správní soud ve svém rozhodnutí ze dne 18. 9. 2007, sp. zn. 6 As 58/2006, dostupné
na www.nssoud.cz.
Nejvyšší správní soud považuje dále za podstatné vyjasnit otázku vzniku a existence
fiktivního negativního rozhodnutí vzhledem k vydání materiálního rozhodnutí Národního
památkového ústavu dne 25. 10. 2006.
Dle §14 odst. 3 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb. povinný subjekt posoudí obsah žádosti
a poskytne požadovanou informaci ve lhůtě nejpozději do 15 dnů od přijetí podání
nebo od upřesnění žádosti, a to písemně, nahlédnutím do spisu, včetně možnosti pořídit kopii,
nebo na paměťových médiích. Pokud citovaný zákon nestanoví jinak, vztahuje se na počítání lhůt
a na řízení podle §15 a §16 správní řád, s výjimkou ustanovení o obnově řízení
a o přezkoumávání rozhodnutí mimo odvolací řízení.
Dle §15 odst. 4 citovaného zákona, jestliže orgán ve lhůtě pro vyřízení žádosti neposkytl
informace či nevydal rozhodnutí dle §15 odst. 1, má se za to, že vydal rozhodnutí,
kterým informace odepřel. Proti tomuto rozhodnutí lze podat odvolání do 15 dnů ode dne,
kdy uplynula lhůta pro vyřízení žádosti.
Nejvyšší správní soud ze správního a soudního spisu zjistil, že Národní památkový ústav
rozhodl o stěžovatelčině žádosti o poskytnutí informace dne 25. 10. 2004, pod č. j. 8244/2004,
a její žádosti nevyhověl. Rozhodnutí bylo stěžovatelce doručeno dne 29. 10. 2004, přičemž lhůta
dle §14 odst. 3 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb. k poskytnutí požadované informace uplynula
dne 26. 10. 2004. Vzhledem k tomu, že materiální rozhodnutí Národního památkového ústavu
bylo předáno k poštovní přepravě a doručeno stěžovatelce až po uplynutí výše uvedené lhůty,
došlo dle §15 odst. 4 citovaného zákona ke vzniku negativního fiktivního rozhodnutí.
Jak již Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 3. 2007, č. j. 1 As 15/2006 - 73,
dostupném na www.nssoud.cz, konstatoval, rozhodnutí ve smyslu §15 odst. 4 zákona
č. 106/1999 Sb. je vydáno, jestliže je v uvedené lhůtě doručeno žadateli o informaci jeho písemné
vyhotov ení.“ Městský soud se proto existencí prvostupňového materiálního rozhodnutí
Národního památkového ústavu a jeho věcným posouzením neměl vzhledem k existenci
negativního fiktivního rozhodnutí vůbec zabývat, natož vyslovit zamítavý výrok ohledně žaloby
proti Národnímu památkovému ústavu.
Dle §16 odst. 1 citovaného zákona lze podat proti rozhodnutí povinného subjektu
o odmítnutí žádosti odvolání ve lhůtě 15 dnů od doručení rozhodnutí nebo od marného uplynutí
lhůty pro vyřízení žádosti v případě uvedeném v §15 odst. 4. Odvolání se podává u povinného
subjektu, který rozhodnutí vydal nebo vydat měl.
Dle §16 odst. 2 citovaného zákona o odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu
rozhoduje povinný subjekt nejblíže vyššího stupně nadřízený povinnému subjektu,
který rozhodnutí vydal nebo měl vydat..V ostatních případech rozhoduje o odvolání ten, kdo stojí
v čele povinného subjektu, který rozhodnutí vydal nebo měl vydat, a je oprávněn za něj jednat.
Dle §16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. odvolací orgán rozhodne o odvolání do 15 dnů
od předložení odvolání povinným subjektem. Jestliže v uvedené lhůtě o odvolání nerozhodl,
má se za to, že vydal rozhodnutí, kterým odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil; za den
doručení tohoto rozhodnutí se považuje den následující po uplynutí lhůty pro vyřízení odvolání.
Stěžovatelka podáním odvolání proti negativnímu fiktivnímu rozhodnutí Národního
památkového ústavu vyčerpala všechny řádné opravné prostředky v řízení před správním
orgánem. O podaném odvolání Ministerstvo kultury v zákonem stanovené lhůtě nerozhodlo,
čímž došlo dle §16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. ke vzniku fiktivního negativního rozhodnutí
o stěžovatelčině odvolání. Dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu je fiktivní
rozhodnutí o odepření poskytnutí informace (§15 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb.),
jakož i fiktivní rozhodnutí o zamítnutí odvolání a potvrzení rozhodnutí o odepření poskytnutí
informace (§16 odst. 3 téhož zákona), ze své povahy nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů
(§76 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.). Viz rozsudek ze dne 4. 7. 2003, č. j. 6 A 78/2002 - 39, dostupný
na www.nssoud.cz. Městský soud měl proto žalobou napadené negativní fiktivní rozhodnutí
o odvolání proti Národnímu památkovému ústavu zrušit dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
pro nedostatek důvodů rozhodnutí a věc vrátit Ministerstvu kultury k věcnému rozhodnutí.
S ohledem na tento závěr se Nejvyšší správní soud již k ostatním námitkám kasační
stížnosti týkajícím se posouzení obsahu materiálního rozhodnutí Národního památkového ústavu
nevyjádřil.
K návrhu stěžovatelky na opravu názvu účastníka řízení v záhlaví rozsudků Nejvyšší
správní soud uvádí, jak je mu z úřední činnosti známo, že nový název stěžovatelky „Základní
organizace evid. č. 20-0135-3805 Odborového svazu státních orgánů a organizací“ nebyl
Odborovým svazem státních orgánů a organizací zaregistrován a tento název není nikde evidován
(viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, č. j. 2 As 56/2006 - 107). Naopak
stěžovatelka je nadále vedena pod původním názvem „Základní odborová organizace při správě
státních hradů Bouzov a Šternberk“ a o správné označení se vede spor u Obvodního soudu
pro Prahu I. Ovšem s ohledem na evidenční číslo stěžovatelky, které je uváděno konstantně
od počátku řízení před soudem shodně, nemá zdejší soud o totožnosti účastníka řízení
pochybnost.
Z výše uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Městského
soudu v Praze ruší pro naplnění stížních důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a e) a věc vrací tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Podle §110 odst. 3 s. ř. s. zruší -li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
(Městského soudu v Praze) a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním
názorem vysloveným v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
Stěžovatelce byla pro řízení o kasační stížnosti usnesením Městského soudu v Praze
ze dne 9. 7. 2006, č. j. 7 Ca 206/2004 - 82, ustanovena zástupkyně, advokátka Mgr. Dagmar
Dřímalová. Zástupkyně sdělila zdejšímu soudu dopisem ze dne 26. 7. 2007, že není plátcem
DPH, a požádala o přiznání odměny ze převzetí zastoupení, studium spisu a doplnění kasační
stížnosti. Nejvyšší správní soud zástupkyni přiznal podle §35 odst. 8 s. ř. s. odměnu ve výši
1 x 2100 Kč za úkon právní služby spočívající v doplnění kasační stížnosti podle §11 odst. 1
písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, a dále náhradu hotových výdajů ve výši
paušální částky 300 Kč za jeden úkon podle §13 odst. 3 citované vyhlášky, celkem 2400 Kč.
Nejvyšší správní soud neuznal právní úkon spočívající v převzetí a studiu spisu, jelikož právní
zástupkyně neuvedla ani neprokázala, že došlo k uskutečnění první porady s klientem dle §11
odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 177/1996 Sb. Ustanovené zástupkyni se přiznává odměna v celkové
výši 2400 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě šedesáti
dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
V novém rozhodnutí ve věci Městský soud v Praze podle §110 odst. 2 s. ř. s. rozhodne
i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. března 2008
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu