ECLI:CZ:NSS:2008:7.AFS.13.2007:63
sp. zn. 7 Afs 13/2007 - 63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: M. D.,
zastoupena JUDr. et Ing. Jiřím Klavíkem, advokátem se sídlem Havlíčkova 99, Chrudim ,
proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 11. 2006, č. j. 11 Ca
200/2006 – 21,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 11. 2006, č. j. 11 Ca 200/2006 – 21,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Usnesením Městského soudu v Praze ze dne 28. 11. 2006, č. j. 11 Ca 200/2006 – 21, byla
odmítnuta žaloba, kterou se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení rozhodnutí
Ministerstva financí (dále jen „ministerstvo“) ze dne 28. 4. 2006, č. j. 43/50 343/2006-431, jímž
bylo rozhodnuto podle §5 odst. 3 zákona č. 337/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o správě daní a poplatků“) o delegaci místní příslušnosti ke správě všech daní
s výjimkou daně z nemovitostí, daně z převodu nemovitostí, daně dědické a daně darovací
spravovaných Finančním úřadem pro Prahu 2 na Finanční úřad ve Svitavách, a to s účinností
od 1. 7. 2006. V odůvodnění napadeného usnesení městský soud uvedl, že rozhodnutí o delegaci
místní příslušnosti ke správě daní je rozhodnutím procesní povahy, jímž se upravuje vedení řízení
u správce daně, a jako takové je vyloučeno ze soudního přezkumu podle §70 písm. c) s. ř. s.
Proti tomuto usnesení podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., ve které setrvala na svém názoru, že podle
čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) nesmí být z pravomoci soudu
vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkající se základních práv a svobod. Mezi základní
procesní práva patří i právo na zákonného soudce ve smyslu čl. 38 Listiny. Uvedené právo
je zahrnuto v části páté Listiny, která upravuje právo na soudní ochranu, ale rovněž právo
na jinou právní ochranu, tj. na ochranu před činností orgánů státní správy. Protože Listina
je součástí ústavního pořádku České republiky, nemůže být rozhodnutí o delegaci místní
příslušnosti ke správě daní vyloučeno ze soudního přezkumu. Městský soud se však touto
skutečností vůbec nezabýval. Delegace podle ustanovení §5 odst. 3 zákona o správě dan í
a poplatků nemůže bez jakýchkoli rozumných důvodů obcházet zákonné ustanovení o místní
příslušnosti správce daně. Z výše uvedených důvodů stěžovatelka navrhla zrušení napadeného
usnesení.
Ministerstvo ve vyjádření ke kasační stížnosti vyslovilo nesouh las s argumentací
stěžovatelky, že delegací místní příslušnosti bylo porušeno její „právo na zákonného soudce“.
V této souvislosti je zcela neopodstatněné tvrzení stěžovatelky, která dovozuje ze sku tečnosti,
že hlava pátá Listiny upravuje právo jak na soudní ochranu, tak na jinou právní ochranu před
orgánem veřejné správy, aplikovatelnost ústavního práva na zákonného soudce na správní
orgány, neboť v případech, kdy chtěl ústavodárce vyjádřit, že se má určité ustanovení hlavy páté
vztahovat na orgány veřejné správy, pak toto výslovně uvedl. I přes výše uvedenou
neaplikovatelnost ústavního práva na zákonného soudce na orgány veřejné správy nelze uvažovat
v daném případě o porušení zákonného stanovení místně příslušného správce daně, protože
sám zákon počítá s možností stanovit místní příslušnost odchylně od obecné úpravy obsažené
v §4 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků. V posuzovaném případě nedošlo k svévolnému
delegování místní příslušnosti, neboť ministerstvo vycházelo ze stanovisek územních finančních
orgánů, ze kterých vyplývaly opodstatněné důvody pro delegování místní příslušnosti. S ohledem
na skutečnost, že v projednávaném případě nemohlo dojít k porušení práv stanovených Listinou,
nelze aplikovat ani ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny. Delegace místní příslušnosti není právem,
které vyvěrá z hmotného práva, ale jde o úkon, který slouží vlastnímu vedení řízení.
Jde o diskreční pravomoc správce daně vyššího stupně nadřízeného oběma správcům daně
posoudit důvody pro stanovení místní příslušnosti odchylně od obecné úpravy. Pokud správce
daně shledá tyto důvody opodstatněnými, pak ho ustanovení §5 odst. 3 zákona o správě daní
a poplatků opravňuje rozhodnout o delegaci místní příslušnosti na jiného správce daně. Nejde
tedy o úkon, jímž se zakládají, mění či ruší práva a povinnosti účastníka řízení ve sféře hmotného
práva, ale jde o úkon, který slouží vlastnímu vedení řízení a realiz aci procesních práv účastníka
v řízení. Takovým rozhodnutím je i napadené správní rozhodnutí, kterým bylo pouze určeno,
který z finančních úřadů do budoucna povede daňová řízení týkající se delegovaných daní. Byla
tak stanovena místní příslušnost odchylně od obecné úpravy obsažené v §4 odst. 1 zákona
o správě daní a poplatků, aniž by tím byla jakkoliv dotčena práva daňového subjektu vyplývající
z hmotněprávních předpisů. Není jím tedy věcně dotčeno ani stan ovení daně, ani její vybrání.
O charakteru rozhodnutí jako úkonu, který slouží vedení řízení před tímto orgánem, svědčí
i to, že zákon proti tomuto rozhodnutí nepřipouští opravný prostředek, což je typické právě
pro takový druh rozhodnutí. Z výše uvedených důvodů ministerstvo navrhlo zamítnutí kasační
stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené usnesení
v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. v rozsahu a z důvodů, které uplatnila stěžovatelka
v kasační stížnosti, a přitom neshledal vady uvedené v odst. 3 citovaného ustanovení, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
V dané věci je spornou otázkou, zda rozhodnutí o delegaci místní příslušnosti vydané
podle ust. §5 odst. 3 zákona o správě daní a poplatků je rozhodnutím, které podléhá přezkumu
soudem.
Touto otázkou se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, který v usnesení
ze dne 17. 7. 2008, č. j. 7 Afs 13/2007 - 54, rozhodl, že „Rozhodnutí správce daně vyššího stupně
o delegaci místní příslušnosti ke správě daně (§5 odst. 3 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní
a poplatků) je rozhodnutím správního orgánu ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s.; není vyloučeno
z přezkoumání soudem.“ Právní názor vyslovený rozšířeným senátem v citovaném usnesení
je závazný pro rozhodování o této kasační stížnosti.
Právní úprava delegace místní příslušnosti je zařazena do části první, tj. do obecných
ustanovení zákona o správě daní a poplatků, kde jsou upraveny instituty společné pro všechny
ostatní části tohoto zákona, mimo jiné i základní zásady daňového řízení. Smyslem vymezení
základních zásad je stanovit rámec oprávnění a povinností, platný pro všechny úkony činěné
v rozsahu působnosti zákona o správě daní a poplatků. Základní zásady nelze považovat
za pouhou deklaraci bez právní závaznosti. Na postup správce daně, který rozhoduje o delegaci,
se tedy základní zásady vyjádřené v ust. §2 citovaného zákona uplatní v plném rozsahu.
Mezi tyto zásady patří zásada součinnosti (§2 odst. 2 zákona o správě daní a poplatků),
která je posílena obecně platnou zásadou spravedlivého procesu. Z těchto zásad vyplývá,
že správce daně je povinen dbát na to, aby daňový subjekt byl seznámen s důvody rozhodnutí
správce daně. Pro rozhodování o delegaci z toho plyne povinnost správce daně seznámit daňový
subjekt s došlým podnětem správce daně k delegaci místn í příslušnosti a s podklady
pro rozhodnutí a umožnit mu vyjádřit se k nim. Správce daně musí daňový subjekt seznámit také
s tím, proč o delegaci místní příslušnosti rozhodl. Jakkoli tedy zákon o správě daní a poplatků
výslovně nestanoví, že rozhodnutí o delegaci místní příslušnosti musí obsahovat odův odnění,
když podle ust. §32 odst. 3 obsahují odůvodnění jen ta rozhodnutí vydaná podle zákona o správě
daní a poplatků, o nichž to zákon stanoví, ze zásad shora uvedených jednoznačně plyne,
že rozhodnutí o delegaci musí být odůvodněno. Pravidla pro určování místní příslušnosti jsou
v zákoně o správě daní a poplatků stanovena dostatečně podrobně pro různé situace, a proto
je delegace pouze výjimečným řešením. Z odůvodnění rozhodnutí proto musí být patrné, jakými
úvahami a na základě jakých podkladů správce daně shledal návrh na delegaci opodstatněným,
proč došlo k výjimce ze zákonem určené příslušnosti. Uplatněním zásady přiměřenosti, uvedené
v ust. §2 odst. 2 zákona o správě daní a poplatků, lze dospět k z ávěru, že je tomu tak vždy,
kdy delegace umožní, aby správce daně efektivněji stanovil a vybral daň. V odůvodnění ale tyto
důvody musí být uvedeny.
Nelze akceptovat názor, vyjádřený v napadeném usnesení městského soudu, že delegace
místní příslušnosti pojmově nezasahuje do práv a povinností daňového subjektu. Není totiž
zejména možné pominout, že místně příslušný správce daně může daňovému subjektu ukládat
nejrůznější povinnosti, aniž by nutně musel vydat rozhodnutí ve věci. Může mu např. ukládat
povinnosti v rámci daňové kontroly (§16 odst. 2 zákona o správě daní a poplatků), při jejichž
plnění je nutná součinnost daňového subjektu. Změna místní příslušnosti správce daně může
daňovému subjektu výkon jeho práv a plnění povinností podstatně ztížit. Od vzdálenosti sídla
správce daně se odvíjí dopravní dostupnost, náklady spojené s cestami ke správci daně apod.
To přímo nebo nepřímo zasahuje do majetkové sféry daňového subjektu, nebo jej časově
zatěžuje.
Jak již bylo výše uvedeno ust. §4 zákona o správě daní a poplatků stanoví přesná pravidla
pro určení místní příslušnosti. Rozhoduje-li nadřízený správce daně o delegaci místní příslušnosti
podle §5 odst. 3 citovaného zákona nesmí tato pravidla bez vážných příčin anebo zcela
bez důvodů obcházet a delegace místní příslušnosti musí vždy být jen krajním a řád ně
zdůvodněným řešením. Při delegaci místní příslušnosti nadřízený správce daně svým úkonem
zasahuje do práv daňového subjektu tím, že autoritativně určuje, který jemu podřízený správce
daně bude v budoucnu provádět správu daní. Daňový subjekt proto musí mít možnost, aby soud
přezkoumal postup, kterým se určuje správce daně. Nelze ostatně odhlédnout ani od toho,
že delegací provedenou mimo rámec zákonem vymezených důvodů bez soudní kontroly
by mohlo docházet k účelovému zneužití tohoto institutu, neboť daňová správa by tak mohla
řešit své vlastní, ryze administrativní, potíže s konkrétními daňovými subjekty vůbec nespojené,
např. nedostatečné kapacity správců daně, a tak podsta tnou měrou vůbec popřít smysl zákonem
stanovené místní příslušnosti.
Argument, že rozhodnutí o delegaci je procesním úkonem a součástí budoucího řízení,
a proto může daňový subjekt podat žalobu proti meritornímu rozhodnutí, a v jejím rámci
napadnout i rozhodnutí o delegaci místní příslušnosti, neobstojí. Delegovaný správce daně totiž
vůbec nemusí v budoucnu zahájit s daňovým subjektem daňové říz ení, aniž by to ale ovlivnilo
v důsledku delegace změněná práva a povinnosti daňového subjektu. Pokud takové řízení
neproběhne, delegace nebude jako procesní úkon součástí budoucího řízení, a tedy neplatí,
že daňový subjekt může proti delegaci brojit v rámci žaloby proti meritornímu rozhodnutí
delegovaného správce daně. Proto pokud by daňový subjekt byl nucen čekat na stanovení
své konkrétní daňové povinnosti, a k tomu by v budoucnu nedošlo, nemohl by se delegaci
provedené v rozporu se zákonem nijak bránit, ač k zásahu do jeho práv došlo.
Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že rozhodnutí
o delegaci místní příslušnosti na jiného správce daně je rozhodnutím, které podléhá soudnímu
přezkumu (§65 s. ř. s.). V posuzovaném případě tedy stěžovatel ka byla aktivně legitimována
podat žalobu proti rozhodnutí ministerstva o delegaci místní příslušnosti.
Proto Nejvyšší správní soud napadené usnesení podle §110 odst. 1 věta první před
středníkem s. ř. s. zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení, v němž je městský soud
podle odst. 3 citovaného ustanovení vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku.
O věci bylo rozhodnuto bez jednání postupem podle §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož o kasační
stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. srpna 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu