ECLI:CZ:NSS:2008:7.AFS.7.2008:200
sp. zn. 7 Afs 7/2008 - 200
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové,
JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka, v právní věci žalobce: Tupperware Czech
Republic, spol. s r. o., se sídlem V Sadech 4a, Praha 6 – Bubeneč, zastoupen Mgr. Davidem
Řehákem, advokátem se sídlem Slavíkova 15, Praha 2, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 1. 11. 2007, č. j. 62 Ca 4/2007 - 115,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne ze dne 1. 11. 2007, č. j. 62 Ca 4/2007 - 115,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 1. 11. 2007, č. j. 62 Ca 4/2007 – 115, bylo
zrušeno rozhodnutí předsedy Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „stěžovatel“)
ze dne 14. 12. 2006, č. j. R 17/2005-22148/2006/300, kterým bylo na základě rozkladu žalobce
(dále jen „účastník řízení“) změněno rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále
jen „Úřad“) ze dne 5. 10. 2005, č. j. S 9/05-5466/05-OOHS, tak, že účastník řízení tím, že od
24. 3. 1997 do 5. 10. 2005 uzavíral a plnil dohody obsažené v čl. 9.12 Smluv o distribuci zboží
společnosti Tupperware Czech Republic, spol. s r. o. uzavíraných s distributory svého (resp.
jím dodávaného) zboží, jimiž zavazoval tyto distributory usilovat o prodej a dodání tohoto zboží
svým zákazníkům v cenách jím doporučených, které byly konkrétně stanoveny v katalogu zboží
pro spotřebitele a v objednávkových listech, uzavřel a plnil zakázané a neplatné dohody o určení
cen kupujícímu pro další prodej, které vedly k narušení soutěže na trhu plastových kuchyňských
potřeb pro domácnost nabízených prostřednictvím uzavřené prezentace, čímž porušil v období
od 24. 3. 1997 do 30. 6. 2001 zákaz uvedený v §3 odst. 1 a odst. 2 písm. a) zákona č. 63/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „předchozí zákon o ochraně hospodářské soutěže“),
v období od 1. 7. 2001 do 5. 10. 2005 zákaz uvedený v §3 odst. 1 a odst. 2 písm. a) zákona
č. 143/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně hospodářské soutěže“)
a v období od 2. 6. 2004 do 5. 10. 2005 zákaz obsažený v čl. 81 odst. 1 písm. a) Smlouvy
o založení Evropského společenství (dále jen „Smlouva ES“), neboť uvedené dohody mohly
ovlivnit obchod mezi členskými státy Evropského společenství (dále jen „ES“) [výrok I.]. Dále
účastník řízení tím, že v období od 24. 3. 1997 do 5. 10. 2005 uzavíral a plnil dohody obsažené
v čl. 9.13. Smluv o distribuci zboží společnosti Tupperware Czech Republic, spol. s r. o.
uzavíraných s distributory svého (resp. jím dodávaného) zboží, jimiž ukládal těmto distributorům
vynaložit nejlepší úsilí k zamezení opětovného prodeje jím dodávaného zboží a jeho distribuce
v území distribuce včetně zákazu vývozu zboží do zahraničí nebo prodeje zboží osobě, která
hodlá zboží exportovat, či o níž mají důvodné podezření, že by mohla zboží exportovat, bez jeho
písemného souhlasu, uzavřel a plnil zakázané a neplatné dohody o zákazu opětovného prodeje
a exportu, které mohly vést k narušení soutěže na trhu plastových kuchyňských potřeb
pro domácnost nabízených prostřednictvím uzavřené prezentace, čímž porušil v období
od 24. 3. 1997 do 30. 6. 2001 zákaz uvedený v §3 odst. 1 předchozího zákona o ochraně
hospodářské soutěže, v období od 1. 7. 2001 do 5. 10. 2005 zákaz uvedený v §3 odst. 1 zákona
o ochraně hospodářské soutěže a v období od 2. 6. 2004 do 5. 10. 2005 zákaz obsažený v čl. 81
odst. 1 Smlouvy ES, neboť tyto dohody mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy ES. [výrok
II.] Dále bylo účastníku řízení podle §7 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže
zakázáno do budoucna plnění dohod specifikovaných ve výrocích I. a II. [výrok III.] a byla
mu podle §22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže za porušení §3 odst. 1 citovaného
zákona a čl. 81 Smlouvy ES uložena pokutu ve výši 2 300 000 Kč. [výrok IV.] Podle ustanovení
§23 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže byla účastníku řízení uložena pod body
a) až d) opatření k nápravě. [výrok V.]
Krajský soud při přezkoumávání dospěl k závěru, že řízení předcházející vydání
napadeného rozhodnutí bylo zatíženo zmatečností způsobující nesrozumitelnost,
a tím nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. V této souvislosti citoval ustanovení §3
odst. 1 a 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže upravující zakázané dohody a tím, že stejná
konstrukce zákazu dohod narušujících hospodářskou soutěž byla obsažena i v ustanovení
§3 předchozího zákona o ochraně hospodářské soutěže. Uvedená ustanovení přinášejí stejnou
konstrukci zákazu dohod narušujících hospodářskou soutěž, jež je obsažena v čl. 81 Smlouvy ES.
Dále se zabýval tím, zda jednáním účastníka řízení mohlo dojít jak k porušení ustanovení
§3 odst. 1 předchozího zákona o ochraně hospodářské soutěže a §3 odst. 1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže, tak i čl. 81 odst. 1 Smlouvy ES. Protože totožnost subjektu, který
se měl dopustit jednání, jež stěžovatel považoval za porušení uvedených ustanovení, není sporná,
posuzoval krajský soud, zda jde v případě účastníka řízení o takové jednání, které je skutkově
totožné. Při svých úvahách vycházel z judikatury Evropského soudního dvora (dále jen „ESD“),
Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) a Ústavního soudu vztahující se zejména
k aplikaci zásad práva trestního, což odůvodnil tím, že soutěžní právo v odvětví antitrustu
lze subsumovat pod oblast „deliktního práva správního“ a při konstantně interpretované
nedůvodnosti rozlišování formy trestního obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod (dále jen „Úmluva) na „obvinění z trestných činů“ a „obvinění z jiných
deliktů“ se v případě správního procesu při odhalování a postihování protisoutěžního jednání
nutně musí uplatnit principiálně stejné garance subjektivních práv jako v případech odhalování
a postihování trestných činů. Při vymezení pojmu „tentýž skutek“ krajský soud vycházel
z tuzemské doktríny i soudní rozhodovací praxe, které užívají pojmu „totožnost skutku“
či „jednota skutku“ a odkázal mimo jiné na rozsudek ESLP ze dne 29. 5. 2001, Franz Fischer proti
Rakousku, stížnost č. 73950/97 (dále jen „Franz Fischer“), podle něhož musí být splněny „stejné
okolnosti“. Aby však bylo v rámci úvah o totožnosti skutku najisto postaveno, že v jednání jsou
obsaženy „stejné okolnosti“, jejichž splněním je podmíněn závěr, že je splněna podmínka
totožnosti skutku, je zapotřebí posuzovat nejen splnění formálních znaků příslušné skutkové
podstaty deliktu, ale také znaků materiálních. Ty jsou odvislé od konkrétního právem chráněného
zájmu, který tyto skutkové podstaty vyjadřují, resp. k němuž směřují, a který sledují, tj. objektu.
Proto se zabýval tím, jaký obecný zájem je právními normami, v nichž jsou tyto delikty vyjádřeny,
ve skutečnosti chráněn a rovněž totožností následku vyvolaného konkrétním jednáním. Pokud
tedy stěžovatel jednání účastníka řízení kvalifikoval ve výroku I., bod b) a c) a ve výroku II.,
bod b) a c) jako porušení §3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a zároveň čl. 81
odst. 1 Smlouvy ES, pak je třeba se podle krajského soudu zabývat nejen tím, zda je totožná
osoba účastníka řízení a zda jde fakticky (materiálním obsahem a jeho vnějšími projevy) o totéž
jednání, ale také tím, zda je těmito ustanoveními chráněn totožný právní zájem, tedy
zda lze v obou případech hovořit o totožnosti objektu. Tato otázka je přitom podle názoru
krajského soudu klíčová nejen z pohledu základní koncepce deklarování protisoutěžních deliktů
na úrovni vnitrostátní a komunitární, ale zejména z pohledu možného dvojího postihu za jedno
a totéž jednání projevujícího se přímo v delikventově materiální sféře. Krajský soud na základě
rozboru rozsudků Soudního dvora ES ze dne 13. 2. 1969, Walt Wilhelm 14/68, Recueil, s. 1 (dále
jen „Walt Wilhelm“), ze dne 7. 1. 2004 Aalborg Portland, C-204/00 Pa, Recueil. S. I-123 a ze dne
7. 1. 2004 Archer Daniels Midland C- 397/03 P, Sb. rozh. s. I-4429 (dále jen „Archer Daniels
Midland“)dospěl k závěru, že objekty (právem chráněné zájmy) soutěžního práva vnitrostátního
na straně jedné a komunitárního na straně druhé nemohou být rozdílné. Jde naopak o objekt
jediný, jímž je účinná ochrana hospodářské soutěže, a proto na prostor ES, jež odpovídá existenci
„jediné hospodářské soutěže“ odehrávající se na jediném evropském trhu, je třeba nahlížet jako
na jedinou jurisdikci, bez ohledu na geografické vymezení relevantního trhu v každém
jednotlivém posuzovaném případě protisoutěžního jednání. Je-li tedy objekt předpisů soutěžního
práva komunitárního i vnitrostátního tentýž, pak je naplněna poslední podmínka totožnosti
skutku, který byl předmětem správního řízení před správním orgánem I. stupně a následně před
stěžovatelem. Krajský soud na základě výše uvedeného dovodil, že stěžovatel na skutkově totéž
jednání aplikoval souběžně právní normy práva vnitrostátního i komunitárního a že výše sankce
uložené za toto jednání tak zohledňovala porušení obou právních norem.
Se zřetelem na tyto závěry se krajský soud zabýval kumulativní deklarací spáchání obou
deliktů a následným uložením sankce, kdy základním východiskem úvah stěžovatele bylo právě
porušení §3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže i čl. 81 odst. 1 Smlouvy ES. Citovaný
zákon i smlouva se vztahují na skutkově totéž jednání, v daném případě na uzavírání zakázaných
dohod narušujících hospodářskou soutěž. Zatímco čl. 81 Smlouvy ES se aplikuje v případech,
kdy v jednání splňujícím znaky zakázané dohody je obsažen komunitární prvek (jde o jednání
zjevně způsobilé ovlivnit obchod mezi členskými státy), ustanovení §3 odst. 1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže se použije v případech, kdy jde o jednání, které narušuje, nebo může narušit,
hospodářskou soutěž na území České republiky. Existence komunitárního prvku je tedy
hraničním určovatelem pro to, jaký soubor norem se má v oblasti soutěžního práva hmotného
aplikovat. Má-li existence komunitárního prvku charakter hraničního určovatele, pak i když
nařízení 1/2003 (dále jen „nařízení“) předpokládá zkoumání téhož jednání z pohledu porušení
právních norem komunitárních a vnitrostátních, je podle krajského soudu již z pohledu obecných
právních zásad vyloučeno, aby mohlo být obojí porušení též deklarováno, ať již souběžně
či postupně. Mají-li být totiž důsledně chráněny obecné zásady právní, jež se v oblasti správního
trestání nutně musí projevit pravidlem „jedno skutkově totožné jednání, jedno deklarování jeho
protiprávnosti, jeden trest“, které má v konečném důsledku předejít porušení pravidla ne bis in
idem, je vyloučeno, aby bylo postupně několika soutěžními úřady deklarováno porušení zákazu
vyjádřeného ve Smlouvě ES a porušení zákazu skutkově téhož jednání obsaženého v některém
z vnitrostátních právních předpisů, či aby se jeden a týž soutěžní úřad zabýval skutkově totožným
jednáním „nejprve“ z pohledu vnitrostátního a „následně“ z pohledu komunitárního (nebo
naopak). Stejně tak je při splnění podmínky totožnosti skutku vyloučeno, aby jeden soutěžní úřad
deklaroval souběžně porušení materiálně téhož zákazu vyjádřeného ve Smlouvě ES a v některém
z vnitrostátních předpisů a ukládal sankci za kumulativní porušení většího počtu materiálně týchž
zákazů a tuto skutečnost ve výši sankce dokonce zohledňoval jako klíčovou. Pokud by mohl
být čl. 81 Smlouvy ES aplikován kumulativně s vnitrostátními normami obsahujícími tenýž zákaz,
mohlo by dojít k situaci, že by uzavření zakázané dohody skutkově týmž jednáním bylo
deklarováno až 28x a témuž subjektu by mohlo být uloženo za skutkově totožné jednání
až 28 sankcí, neboť by se jediným jednáním zabývalo až 28 (27 + 1) soutěžních úřadů. Nařízení
přitom neobsahuje výslovný mechanismus, který by měl uvedené situaci zabránit. Ostatně sankcí
nerozumí krajský soud pouze pokutu, ale i deklaraci protiprávního jednání, jež je jako sankce
sui genesis způsobilá přivodit soutěžiteli negativní důsledky v jeho soutěžní činnosti.
Deklaruje-li se porušení čl. 81 Smlouvy ES, pak je to proto, že má soutěžní úřad
za prokázané uzavření zakázané dohody, která je zjevně způsobilá ovlivnit obchod mezi
členskými státy ES. Jde tedy o kvalifikovanější formu jednání, jež by bylo postižitelné podle
vnitrostátního zákonodárství, pokud by tato kvalifikovaná míra narušení hospodářské soutěže
splněna nebyla. Postupoval-li stěžovatel s odkazem na nařízení, které v čl. 3 odst. 1 umožňuje
paralelní aplikaci soutěžního práva komunitárního i vnitrostátního, pak mohl podle krajského
soudu použít takové paralelní aplikace jen v rámci procesu odhalování protisoutěžního jednání.
Použití slova „též“ v citovaném článku a v bodu 8. preambule nařízení nemůže ospravedlnit
porušení zásady ne bis in idem, k němuž by došlo za situace, kdy jednání, u něhož je splněna
podmínka totožnosti skutku, by mohlo být za protisoutěžní deklarováno a sankcionováno
vícekrát. Není přitom rozhodné, zda by jednotlivé výroky ukládající sankci byly obsaženy
v jednom rozhodnutí soutěžního úřadu, ve více jeho rozhodnutích, popř. ve více rozhodnutích
více soutěžních úřadů. Komunitární a vnitrostátní soutěžní právo se tedy za podmínek podle
čl. 3 odst. 1 nařízení musí uplatnit souběžně, ale jen tam, kde jednotlivé právní normy dopadají
„…na odlišné aspekty protisoutěžního jednání…“ - viz rozsudek Soudního dvora ES ze dne
13. 7. 2006 Manfredi a další, C-295/04 až C-298/04, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí,
(dále jen „Manfredi“),, a nadto způsobem neporušujícím základní právní zásady. Na základě výše
uvedených úvah nelze považovat právní normu obsaženou v čl. 81 Smlouvy ES za právní normu
sledující jiný cíl než sleduje právní norma obsažená v §3 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži,
a tudíž nelze kumulativně deklarovat porušení obou uvedených norem a v uložení sankce takové
kumulativní porušení přímo zohledňovat. Opačný závěr by byl v rozporu např. s rozsudkem
ESLP ve věci Franz Fischer ze dne 29. 5. 2001, podle něhož zákaz dvojího trestání platí tehdy,
jsou-li v případě posuzovaného jednání splněny „stejné okolnosti“ dané existencí shodných
prvků ve skutkových stavech.
Podle názoru krajského soudu mohl Úřad s účastníkem řízení zahájit správní řízení
pro podezření ze zneužití dominantního postavení, mohl zároveň tato jednání kvalifikovat
kumulativně podle čl. 81 odst. 1 Smlouvy ES i §3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže,
avšak v průběhu správního řízení musel učinit závěr, zda jde o jednání, v němž je komunitární
prvek obsažen či nikoli, a v souladu s tímto závěrem, měl-li za prokázané, že došlo k uzavření
dohody, jež splňuje materiální podmínky jejího zákazu, správní řízení ukončit, tj. buď vyslovit
závěr, že se jednalo o zakázanou dohodu, která byla zjevně způsobilá ovlivnit obchod mezi
členskými státy, a pak deklarovat porušení čl. 81 odst. 1 Smlouvy ES, anebo vyslovit závěr,
že se jednalo o zakázanou dohodu, která nebyla zjevně způsobilá ovlivnit obchod mezi členskými
státy ES, a pak deklarovat porušení §3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže.
Vzhledem k významu zásady ne bis in idem v právu komunitárním i vnitrostátním (odkaz
např. na rozsudek Soudního dvora ES ze dne 29. 6. 2006 Showa Denko C- 289/04 P, Sb. rozh.
s. I-5859 (dále jen „Showa Denko“), rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/03, konkrétně
označená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a odbornou literaturu) a riziku jejího ataku
v dané věci, nepovažoval krajský soud za nezbytné postupovat podle čl. 234 Smlouvy ES
a předkládat věc ESD k rozhodnutí o předběžné otázce výkladu čl. 3 odst. 1 nařízení.
Protože řízení předcházející vydání napadeného správního rozhodnutí bylo podle názoru
krajského soudu ze všech shora uvedených důvodů zatíženo zmatečností způsobující
nesrozumitelnost, a tím jeho nepřezkoumatelnost, nezabýval se krajský soud jednotlivými
žalobními tvrzeními ohledně nezákonnosti napadeného rozhodnutí.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost opírající
se o důvody podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Stěžovatel především krajskému
soudu vytýkal, že nesprávně posoudil otázku paralelní aplikace norem národního
a komunitárního soutěžního práva, čímž způsobil nezákonnost napadeného rozsudku. Krajský
soud se v napadeném rozsudku vyjádřil jednak k problematice souběžné kvalifikace jednání
účastníka řízení jako jednání v rozporu s národním a současně komunitárním soutěžním právem
jedním a tímtéž soutěžním úřadem a jednak k možnosti vedení správního řízení v téže věci více
soutěžními úřady v rámci ES. Stěžoval připustil, že obě otázky spolu do jisté míry souvisí, ovšem
jejich rozbor, zejména co se týče druhé otázky, není pro danou věc podle jeho názoru relevantní,
neboť řízení bylo vedeno pouze stěžovatelem, a nikoliv současně i jiným soutěžním orgánem.
Za hlavní problém v daném případě označil stěžovatel to, zda jedno a totéž jednání
subjektu může být posuzováno podle dvou různých souborů právních norem, tj. jak podle práva
národního, tak i komunitárního. Stěžovatel vyjádřil nesouhlas se závěrem krajského soudu, který
takovou situaci v době jednotné aplikace soutěžního práva v celokomunitárním prostoru
po přijetí nařízení označuje za zmatečnou a otevírající cestu k porušení pravidla ne bis in idem.
Krajský soud také nerespektoval konstantní judikaturu ESD ve věcech totožnosti, resp.
odlišnosti, právem chráněných zájmů, které jednotlivé právní úpravy sledují. Poukázal zejména
na rozsudek ESD ve věci Walt Wilhelm, v němž jednoznačně vyjádřil závěr o odlišnosti právem
chráněných zájmů, které sledují jednotlivé právní úpravy, a konstatoval, že nemůže v daných
případech docházet k porušení zásady ne bis in idem. Tento závěr, i po přijetí nařízení, potvrdil
rozsudek ESD ve věci Manfredi.
Rovněž nesouhlasí se způsobem interpretace čl. 3 nařízení krajským soudem, podle něhož
paralelní aplikace komunitárního a českého soutěžního práva mohl stěžovatel využít pouze
v rámci procesu odhalování protisoutěžního jednání, nikoliv v jeho deklarování. Závěr krajského
soudu je v rozporu s platným komunitárním právem a aplikační praxí členských států a v této
souvislosti stěžovatel odkázal na stanovisko generální advokátky Kokott ze dne 13. 7. 2006
ve věci Confederación Espanola de Empresarios de Estaciones de Servicio C-217/05, Sb. rozh. s. I – 11987,
v němž se vyjádřila k nezbytnosti jednotného výkladu norem komunitárního soutěžního práva.
Tím, že krajský soud nepovažoval za situace, kdy je jeho přístup k výkladu komunitárního
ustanovení odlišný od zavedené praxe, za nezbytné obrátit se na ESD s předběžnou otázkou,
popřel základní princip jednotného výkladu a aplikace komunitárního práva. Stěžovatel výkladu
krajského soudu oponuje s tím, že úprava obsažená v nařízení naopak směřuje k tomu,
aby k paralelní aplikaci národního a komunitárního práva docházet mohlo. Z čl. 3 nařízení totiž
jednoznačně vyplývá povinnost národních soutěžních úřadů ve věcech s komunitárním prvkem
aplikovat komunitární soutěžní právo a zároveň možnost paralelně aplikovat i právo národní.
Stěžovateli je známo, že se tak děje nejméně ve 23 členských státech ES, mezi nimi také
na Slovensku. Tomuto postupu také přisvědčuje historie procesu přijímání nařízení a skutečnost,
že český právní řád neobsahuje ustanovení výslovně zakazující paralelní užití zákona o ochraně
hospodářské soutěže na případy možného porušení soutěžních pravidel majících vliv na obchod
mezi členskými státy ES. Stěžovatel rovněž zdůraznil, že v dané věci nemohla mít paralelní
aplikace pro účastníka řízení negativní důsledky, neboť mu byla uložena sankce pouze jedna,
a tudíž nemohlo dojít k porušení zásady ne bis in idem. K otázce týkající možnosti vedení
správního řízení v téže věci více soutěžními úřady v rámci ES, stěžovatel uvedl, že ač neměl
krajský soud důvod se touto otázkou zabývat, považuje naopak za přípustné, aby byla vedena
řízení před více soutěžními úřady, jejichž předmětem je jedno jednání téhož subjektu porušující
normy soutěžního práva, které má dopad na trh ES.
V doplněních kasační stížnosti stěžovatel navrhl doplnění dokazování o připojené
vyjádření předsedkyně Protimonopolného úradu Slovenskej Republiky, prezidenta německého
soutěžního úřadu (Bundeskartellamt) a pověřeného zástupce generálního ředitele
pro hospodářskou soutěž Evropské komise. Dále navrhl doplnit dokazování o posudek
prof. JUDr. V. K., Csc., vedoucího katedry trestního práva Masarykovy univerzity v Brně.
Ze všech uvedených důvodů trpí podle názoru stěžovatele napadený rozsudek krajského
soudu takovými vadami, které kromě nezákonnosti způsobují v části odůvodnění rovněž jeho
nepřezkoumatelnost, neboť neuvádí relevantní důvody, proč krajský soud postupoval v rozporu
s komunitární judikaturou i legislativou. Proto stěžovatel navrhl, aby byl rozsudek krajského
soudu zrušen a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Účastník řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti odmítl právní názor stěžovatele s tím, že
naopak rozsudek krajského soudu považuje za jasný a věcně správný. Porušení zásady ne bis in
idem vyplývá z odůvodnění napadeného rozhodnutí, v němž stěžovatel uvedl, že „Správní orgán
přihlédl při stanovení pokuty ke skutečnosti, že dohody které jsou předmětem tohoto správního
řízení, představují porušení jak českého soutěžního práva, tak i právních předpisů ES…Dohody
měly navíc negativní účinek nejen na trh České republiky, ale i na společný trh ES.“ Došlo
tak ke kumulativní deklaraci porušení práva stejným skutkem a od této se pak odvíjí vyšší sankce.
Účastník řízení považuje účel č. 81 a 82 Smlouvy ES a zákona o ochraně hospodářské soutěže
za shodný s ohledem na již existující vnitřní trh na území členských států ES. Je přesvědčen,
že komunitární a vnitrostátní právo chrání v daném případě totožný objekt. Jednočinný souběh
by měl být tedy vyloučen. Účastník řízení je zároveň přesvědčen, že stěžovatel v napadeném
rozhodnutí ve skutečnosti neuložil úhrnný trest, avšak tresty dva, a to na základě dvou
naznačených stíhání pro stejný skutek, které ve svém odůvodnění nepřípustně kumuloval,
a tím porušil zásadu ne bis in idem. Z výše uvedených důvodů navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Pokud jde o stěžejní stížní námitku, v níž stěžovatele vytýká krajskému soudu nesprávné
posouzení právní otázky přípustnosti souběžné aplikace vnitrostátního a komunitárního
soutěžního práva, Nejvyšší správní soud nejprve předesílá, že veškerá stanoviska či vyjádření,
která předložil stěžovatel na podporu své argumentace, nejsou listinnými důkazy. Nejedná se tedy
ve skutečnosti o návrhy na dokazování, jak je stěžovatel ve svých podáních označuje, neboť
nemají primárně sloužit k prokázání určitých skutkových okolností, ale obsahují názory
uvedených osob. Za skutkové okolnosti by bylo možné snad považovat pouze informace
o tom, že v některých členských zemích ES dochází k souběžné aplikaci vnitrostátního
a komunitárního soutěžního práva, toto nebylo sporné.
Při posuzování otázky souběžné aplikace vnitrostátního a komunitárního práva na jednání
účastníka řízení a uložení za porušení ustanovení těchto právních celků jediné sankce Úřadem,
potažmo stěžovatelem, považuje Nejvyšší správní soud za nutné nejprve se zabývat následujícími
aspekty dané otázky. Především je nutné posoudit samotnou přípustnost takové aplikace, a to jak
z hlediska komunitárního práva, tak českého právního řádu a dále je nutné posoudit, zda v daném
případě došlo ke krajským soudem vyslovenému porušení zásady ne bis in idem.
Čl. 3 odst. 1 nařízení ukládá stěžovateli v případě, že použije vnitrostátní právní předpisy
o hospodářské soutěži, v posuzovaném případě §3 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži,
a zároveň zjistí ve věci komunitární prvek, vést řízení, a následně rozhodnout, také o porušení
čl. 81 Smlouvy ES. Z pohledu komunitárního práva se tedy stěžovatel mohl omezit pouze
na použití čl. 81 Smlouvy ES, neboť komunitární právo nenařizuje souběžnou aplikaci tohoto
článku a vnitrostátní úpravy. Podle čl. 5 nařízení mají orgány pro hospodářskou soutěž členských
států ES v každém případě pravomoc používat čl. 81 a 82 Smlouvy ES a přijímat rozhodnutí,
jimiž budou nařizovat ukončení protiprávního jednání, předběžná opatření, přijímat závazky
a ukládat pokuty, penále nebo jiné sankce stanovené vnitrostátními předpisy.
Nelze však pominout, že Nejvyšší správní soud dospěl v rozsudku ze dne 31. 10. 2008,
č. j. 5 Afs 9/2008 – 328, www.nssoud.cz (dále též označovaný jako „rozhodnutí RWE“), v němž
se také zabýval otázkou přípustnosti souběžné aplikace komunitárního a vnitrostátního
soutěžního práva, k závěru, že komunitární právo ve své současné podobě sice souběžnou
aplikaci vnitrostátního soutěžního práva nenařizuje, ale ani ji, za splnění určitých podmínek,
nevylučuje, což vyplývá z dikce čl. 3 odst. 1 nařízení podle něhož „pokud orgány pro
hospodářskou soutěž členských států nebo vnitrostátní soudy použijí vnitrostátní právní předpisy
o hospodářské soutěži na dohody, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě
ve smyslu čl. 81 odst. 1 Smlouvy, které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy ve smyslu
uvedeného ustanovení, použijí také čl. 81 odst. 1 Smlouvy na takové dohody, rozhodnutí
sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě.“ Podle názoru Nejvyššího správního soudu
vysloveného v tomto rozsudku, s nímž se v této věci lze ztotožnit, není možno souhlasit
s výkladem použitým krajským soudem, podle něhož by tento citovaný článek obecně a pro
všechny členské státy předpokládal, že k souběžnému uplatnění komunitárního a vnitrostátního
práva dojde pouze v první fázi vyšetřování daného protisoutěžního jednání a že po zjištění
komunitárního prvku je možné již vést pouze řízení o porušení komunitárního práva. Nejvyšší
správní soud ve výše citovaném rozsudku poukázal jednak na zcela zřejmou dikci ustanovení čl. 3
odst. 1 nařízení (i v ostatních jazykových verzích) a k němu se vztahujícího bodu 8 preambule
tohoto nařízení a také rovněž na průběh jeho samotného přijímání, kdy do něj bylo zapracováno
přání členských států ponechat si pravomoc rozhodovat o zakázaných dohodách a zneužití
dominantního postavení také podle svého vnitrostátního práva, aby tak mohly i nadále chránit
své zájmy. Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku dochází k závěru, že komunitární
judikatura nejen, že nevylučuje možnost souběžné aplikace komunitárního a vnitrostátního
soutěžního práva na shodné protisoutěžní jednání více úřady, která vyplývá již z nařízení, ale
navíc připouští dokonce i možnost vést řízení podle vnitrostátního práva a podle komunitárního
práva postupně, pouze s tou podmínkou, že orgán, který uděluje pozdější sankci, musí
přihlédnout k sankci za takové jednání již udělené (Nejvyšší správní soud v tomto případě
odkázal na rozsudek ESD ve věci Walt Wilhelm).
Pokud s jedná o posouzení vlivu odlišného stanoviska generálního advokáta Tizziano
na problematiku souběžné aplikace komunitární a vnitrostátní protisoutěžní legislativy, o které
se opírá ve svých úvahách krajský soud, je přiléhavé ocitovat stanovisko Nejvyššího správního
soudu v rozhodnutí RWE k tomuto případu, kdy se komunitární soudy zabývaly
případy mezinárodních kartelů, které již byly předmětem řízení v třetích zemích mimo ES,
zejména ve Spojených státech a v Kanadě. V těchto věcech ( rozsudky ESD ve věcech Archer
Daniels Midland a Showa Denko a dále rozsudek ze dne 29. 6. 2006 SGL Carbon C-289/04 P, Sb.
rozh. s. I - 5977) dospěl ESD dokonce k závěru, že Komise byla oprávněna udělit pokuty
i přesto, že dané společnosti již byly za účast v kartelu postiženy v těchto třetích zemích,
a že dokonce není povinna tyto již udělené pokuty ve svém rozhodnutí zohlednit, neboť
se nejedná o totožnost skutkových jednání. K tomu Nejvyšší správní soud v již citovaném
rozsudku ze dne 31. 10. 2008, č. j. 5 Afs 9/2008 – 328, uvádí, že “Právě v tomto kontextu se ve svém
stanovisku k této věci vyjadřoval rovněž generální advokát Tizzano. Pokud tedy hovořil o tom, že za dobu více
než 30 let od vydání rozsudku Soudního dvora ve věci Walt Wilhelm byla hlediska vzájemné závislosti
a integrace systémů Společenství a vnitrostátních systémů ochrany hospodářské soutěže, jež vedla k tomuto
rozhodnutí, značně posílena zejména decentralizací použití antimonopolního práva Společenství Nařízením
č. 1/2003, neměl tím vůbec v úmyslu revidovat závěry Soudního dvora ve věci Walt Wilhelm, ale právě naopak,
zdůraznit rozdílnou situaci uvnitř Společenství, tedy integraci systémů vnitrostátní a komunitární ochrany
hospodářské soutěže, která byla přijetím Nařízení č. 1/2003 ještě posílena, ve srovnání se situací ve vztahu
ke třetím zemím mimo Společenství. Tato úvaha pak vyústila v závěr aprobovaný posléze Soudním dvorem, podle
něhož zásada stanovená ve věci Walt Wilhelm o povinnosti zohlednit sankci již dříve udělenou v rámci
Společenství neplatí v případě sankce udělené za protisoutěžní jednání ve třetí zemi.“ Z uvedeného je zřejmé,
že ani stanovisko generálního advokáta nezpochybňovalo aktuálnost rozsudku Walt Wilhelm,
pokud jde o principální přípustnost vedení dvojího řízení a udělení dvojí sankce za protisoutěžní
delikt podle komunitární úpravy a vnitrostátní úpravy členského státu.
Ohledně úvah krajského soudu týkajících se situace po přijetí nařízení je vhodné citovat
z rozsudku ze dne 13. 7. 2006 ve věci Manfredi, kde ESD v konzistentní linii judikatury uvádí,
že „se právo Společenství a vnitrostátní právo v oblasti hospodářské soutěže uplatní souběžně,
vzhledem k tomu, že se týkají rozdílných aspektů restriktivního jednání. Zatímco články
81 ES a 82 ES se na toto jednání vztahují z důvodu překážek, které z něj mohou vyplývat
pro obchod mezi členskými státy, vnitrostátní právní předpisy vycházející z úvah, které jsou
zvláštní pro každou vnitrostátní právní úpravu, nahlížejí na restriktivní jednání pouze v tomto
rámci.“ Byť se tento rozsudek týkal protisoutěžního jednání, k němuž došlo v době před
modernizací komunitárního soutěžního práva, tj. před účinností nařízení, ESD rozhodoval
po více než dvou letech od jeho účinnosti, přičemž necítil potřebu v rozsudku vyjádřit, že by toto
nařízení mělo přinést pro posuzování otázky přípustnosti uplatňování komunitárního
a vnitrostátního soutěžního práva na shodné protisoutěžní jednání jakoukoli zásadní změnu.
Případ, kdy je se soutěžitelem vedeno řízení o shodném protisoutěžním jednání, o němž
již bylo v jiném řízení rozhodnuto, je možno skutečně aplikovat zásadu ne bis in idem. K této
situaci ESD již vyjádřil ve věci Walt Wilhelm, že sice takové dvojí řízení o shodném
protisoutěžním jednání je přípustné, ale z obecných zásad komunitárního práva, zejména
z požadavku ekvity, vyplývá, že v případě udělení pozdější sankce musí být přihlédnuto také
k sankci předchozí, za toto protisoutěžní jednání již udělené. K uplatnění zásady ne bis in idem
v komunitárním soutěžním právu viz také rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 10. 2008, č. j. 5 Afs 9/2008 – 328, www.nssoud.cz. V tomto rozsudku také Nejvyšší
správní soud vyslovil, že pokud jde o otázku přípustnosti souběžné aplikace komunitární
a vnitrostátní soutěžní legislativy z pohledu českého právního řádu, nic z tohoto pohledu
souběžné aplikaci nebrání a takový postup není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
V dané věci neshledal Nejvyšší správní soud žádný důvod se od uvedeného názoru odchýlit.
Krajský soud jako hlavní argument nepřípustnosti souběžné aplikace uvádí zásadu
ne bis in idem, která vyplývá jak z čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, tak z čl. 4
odst. 1 Protokolu č. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podle něhož „Nikdo
nemůže být stíhán nebo potrestán v trestním řízení podléhajícím pravomoci téhož státu za trestný
čin, za který již byl osvobozen nebo odsouzen konečným rozsudkem podle zákona a trestního
řádu tohoto státu.“ S názorem, že tato maxima vylučuje v daném případě možnost aplikovat
na posuzované protisoutěžní jednání účastníka řízení jak komunitární, tak vnitrostátní právní
normu, se Nejvyšší správní soud neztotožňuje, neboť krajský soud v daném případě posuzoval
napadené rozhodnutí stěžovatele o rozkladu proti rozhodnutí o porušení soutěžních předpisů
jak vnitrostátních, tak komunitárních, přičemž správní orgán rozhodoval poprvé a v jediném
řízení.
Problematika nahlížení charakteru „trestnosti“ finanční sankce ukládané rozhodnutími
ve správních řízeních z hlediska posouzení dodržení základních principů pocházejících z oblastí
trestního práva procesního (v daném případě zásady ne bis in idem) je předmětem judikatury
ESLP, ESD, Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu. V oblasti práva soutěžního se k ní
Nejvyšší správní soud podrobně vyjadřuje v již citovaném rozsudku ze dne 31. 10. 2008,
č. j. 5 Afs 9/2008 – 328. Nejvyšší správní soud nicméně konstatuje, že v tomto případě nedošlo
k opakovanému uložení sankce za totéž protiprávní jednání ve více řízeních, a proto porušení
zásady ne bis in idem nepřichází v úvahu. Judikatura ESLP k této zásadě tak nejen, že není
formálně závazná, ale nelze jí přiznat ani funkci normativního vodítka (k závaznosti judikatury
ESLP srov. blíže Kühn, Z., Bobek, M., Polčák, R.: Judikatura a právní argumentace, Praha:
Auditorium, 2006, str. 82-89, či Kühn, Z.: K otázce závaznosti rozhodnutí Evropského soudu
pro lidská práva pro domácí soudnictví. Právní rozhledy, č. 1/2005, str. 1 - 7). Rozsudek ve věci
Franz Fischer, na nějž se krajský soud odvolává, tudíž nemůže působit ani jako přesvědčivý
precedent, kterým by se soudce měl řídit nebo s nímž by se musel alespoň vypořádat, nýbrž
nanejvýš jako precedent příkladmý, který slouží jen jako vzor či inspirace.
I z ustálené judikatury Ústavního soudu vyplývá, že „smyslem a účelem ústavní zásady
ne bis in idem je zabránit opakovanému stíhání trestně odpovědné osoby za stejné faktické
jednání“ (usnesení pléna ze dne 9. 7. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 6/03, Sb. n. u. ÚS, svazek
č. 18, usnesení č. 18, str. 573; shodně nález ze dne 18. 9. 1995, sp. zn. IV. ÚS 81/95, publ.
pod č. 32/1997 Sb.; či nález pléna ze dne 3. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 19/98, Sb. n. u. ÚS, svazek
č. 13, str. 131). I podle názoru Ústavního soudu je tedy opakovanost stíhání či trestu nezbytným
předpokladem pro aktivaci zásady ne bis in idem zakotvené v čl. 40 odst. 5 Listiny základních
práv a svobod. Z tohoto důvodu se ani čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod
na projednávaný případ (analogicky k čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod) nevztahuje.
Nejvyšší správní soud proto souladu s názorem vysloveným v rozsudku
ze dne 31. 10. 2008, č. j. 5 Afs 9/2008 – 328, dospěl k závěru, že v daném případě k porušení
zásady ne bis in idem nedošlo, a ani dojít nemohlo, neboť se nejedná o dvě po sobě jdoucí řízení,
ale jediné řízení, v němž je udělována sankce za skutek, který naplňuje formální znaky více
deliktů. V daném případě tak nejde o problém procesní zásady ne bis in idem a jejího porušení,
ale jde o problém souběhu a jeho přípustnosti a dále o jeho promítnutí při stanovení výše sankce.
Krajský soud totiž sám v odůvodnění svého rozsudku uvedl „že se zabýval kumulativní deklarací
spáchání obou deliktů a následným uložením sankce“, ale nesprávně zhodnotil daný případ jako
porušení zásady ne bis idem. Je proto na místě posoudit jednání, kterého se dopustil účastník
řízení, ve smyslu určení jeho právní kvalifikace jako jednočinného souběhu a odrazu této
kvalifikace při uložení sankce.
Od primárně procesněprávní zásady ne bis in idem je třeba odlišovat hmotněprávní
institut jednočinného souběhu, včetně posouzení, zda bylo skutečně jedním jednáním spácháno
více deliktů, či zda se ve skutečnosti jedná o souběh pouze zdánlivý. Odpověď na tuto otázku
je z hlediska problému, který ve svém rozsudku nastolil krajský soud, zcela zásadní.
Vzhledem k přípustnosti souběžné aplikace vnitrostátní a komunitární úpravy soutěžní
úpravy na jednání, jímž jsou napadeny dva objekty – vnitrostátní hospodářská soutěž a obchod
mezi členskými státy ES, je nezbytné z hlediska posuzování uložené sankce za dané protiprávní
jednání podrobit zkoumání charakter tohoto jednání. V tomto případě, v souladu s ustálenou
judikaturou Nejvyššího správního soudu, je nutné použít ve prospěch obviněného analogii
z trestního práva ve správním trestání všude tam, kde vzhledem k neexistenci jednotného kodexu
správního trestání v českém právním řádu nejsou výslovně upraveny některé základní zásady
a instituty, jež by měly být zohledněny v případě jakéhokoliv veřejnoprávního deliktu. K této
zásadě se již Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 16. 4. 2008, č. j. 1 As 27/2008 - 67,
www.nssoud.cz, v tom smyslu, že „…použití analogie ve správním trestání je přípustné, a to v
omezeném rozsahu, pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší,
nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž
vytváření a ochraně je veřejný zájem…“ Obdobně v rozsudku ze dne 31. 5. 2007,
č. j. 8 As 17/2007 - 135, publikovaném pod č. 1338/2007 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud
konstatoval, že „Správním deliktem je protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem,
správní orgán za ně pak ukládá zákonem stanovený trest. Jedná se o protiprávní jednání
bez ohledu na zavinění, zpravidla výslovně označené zákonem jako správní delikt. Věcný rozdíl
mezi trestnými činy a správními delikty bývá i velmi mlhavý, může být i výsledkem politického
rozhodnutí („dekriminalizace“), a je běžné, že skutky trestané právním řádem jednoho státu nebo
v určité době jako trestné činy jsou podle právního řádu jiného státu nebo v jiné době „pouze“
správními delikty a naopak. Pro ilustraci lze vzpomenout i někdy převrácený poměr u peněžitých
sankcí: stamilionové pokuty, které hrozí za některé správní delikty, a více než desetinásobně
přesahují možnou výměru peněžitého trestu podle trestního zákona. Také proto pro trestnost
správních deliktů musí platit obdobné principy a pravidla jako pro trestnost trestných činů.“
Z těchto důvodů v citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud dovodil, že při trestání správních
deliktů se přiměřeně uplatní i principy ovládající souběh trestných činů a dospěl k závěru,
že je vyloučen vícečinný souběh deliktů tam, kde se ve skutečnosti jedná o delikt pokračující,
hromadný, případně trvající. Obdobně tedy musí být trestněprávní teorie i praxe použita
při posuzování otázky, zda se v daném případě jedná o jednočinný souběh více správních deliktů,
či zda jde o souběh pouze zdánlivý. Trestněprávní doktrína uvádí, že souběh „je dán tehdy,
jestliže se pachatel dopustil dvou nebo více trestných činů dříve, než byl pro některý
z nich vyhlášen soudem prvního stupně odsuzující rozsudek za podmínky, že tento rozsudek
později nabyl právní moci a že o něm neplatí fikce neodsouzení“ (viz Šámal, P., Púry, F., Rizman,
S.: Trestní zákon. Komentář. I. díl. 6., doplněné a přepracované vydání. Praha: C.H. Beck, 2004,
s. 26). Pro existenci jednočinného souběhu je důležité, aby v rámci jediného skutku de iure daným
jednáním došlo k zasažení různých individuálních objektů ochrany a byly tak vyvolány různé
právně významné následky. Je sice možný souběh také v případě, že byl zasažen tentýž
individuální objekt ochrany, ovšem chráněný v různých směrech, tj. proti různým aspektům téhož
jediného skutku (srov. Kratochvíl, V. a k ol.:, Trestní právo hmotné: obecná část. Brno:
Masarykova univerzita, 1996, s. 219-220; obdobně např. Solnař, V.:, Systém československého
trestního práva – Základy trestní odpovědnosti. Praha: Academia, 1972, s. 327). Jak již Nejvyšší
správní soud uvedl v rozsudku dne 16. 2. 2005, č. j. A 6/2003 - 44, publikovaném
pod č. 1038/2007 Sb. NSS „Skutkem je určitá událost ve vnějším světě záležející v jednání
člověka, která – v kontextu správního trestání – může mít znaky jednoho správního deliktu, dvou
či i více správních deliktů (tzv. jednočinný souběh), nebo nemusí vykazovat znaky žádného
správního deliktu. Podstata skutku tedy spočívá v jednání.“ Slovy trestněprávní judikatury
pak (pro delikty, u nichž je vyžadováno zavinění) platí, že „za jeden skutek lze považovat
jen ty projevy vůle pachatele navenek, které jsou pro tento následek kauzální, pokud jsou
zahrnuty zaviněním“ (srov. Sbírka rozhodnutí a stanovisek ve věcech trestních [„Sb. rozh. tr.“]
8/1985).
Nejvyšší správní soud rovněž poznamenává, že se k jednočinnému souběhu vyjadřoval
ve své judikatuře, konkrétně např. v rozsudku ze dne 12. 12. 2005, č. j. 5 As 98/2001 - 36,
www.nssoud.cz: „Jak vyplývá již z pojmu jednočinný souběh, jde o případy, kdy jedním skutkem
je současně (souběžně) naplněna skutková podstata dvou či více správních deliktů (trestní právo
v tomto smyslu někdy hovoří o nestejnorodém jednočinném souběhu). O jednočinný souběh
se však nejedná tehdy, pokud (např. i v důsledku změny právní úpravy) je v určitém období
naplněna skutková podstata jednoho správního deliktu a v dalším období jiného správního
deliktu, a to i tehdy, pokud by ostatní skutečnosti svědčily pro to, že se jedná o jediný skutek.“
Přitom „každý skutek má být zásadně posouzen podle všech zákonných ustanovení, která
na něj dopadají“ (viz Šámal, P., Púry, F., Rizman, S., op. cit., s. 28; Nezkusil, J. Československé
trestní právo. I. díl. 3. přepracované doplněné vydání, Praha: Orbis, 1976, s.157 či Solnař, V.,
op. cit., s. 233).
Vdaném případě tedy na první pohled připadá v úvahu posouzení skutků účastníka řízení
z hlediska §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a čl. 82 Smlouvy ES, přitom,
jak rovněž vyplývá z trestněprávní judikatury, „základním smyslem institutu jednočinného
souběhu (…) je vystihnout povahu a stupeň nebezpečnosti jednání pachatele pro společnost“.
(Sbírka rozhodnutí a stanovisek ve věcech trestních 25/1964). Je však zároveň třeba brát v potaz
možnost tzv. zdánlivého souběhu, tj. případy, kdy je jednočinný souběh vyloučen, ačkoli skutek
formálně vykazuje znaky dvou nebo více skutkových podstat deliktů. Trestněprávní doktrína
přitom rozlišuje několik typových situací, kdy je souběh vyloučen: a) delikty jsou navzájem
v poměru speciality, b) delikty jsou navzájem v poměru subsidiarity, c) jde o tzv. faktickou
konzumpci, d) jde o pokračování v deliktu, delikt trvající či delikt hromadný. Existence těchto
typových situací způsobuje, že nelze uvažovat o souběhu, ale o spáchání jediného deliktu (srov.
Nezkusil, J., op. cit., s. 157 a násl. nebo Kratochvíl, V. a kol., op. cit., s. 222 a násl. či usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. 8 Tdo 10/2005). Pro rozhodování v tomto případě
Nejvyšší soud považuje za relevantní, a proto také analyzuje, pouze instituty uvedené pod body
a) až c).
„V poměru speciality jsou ustanovení určená k ochraně týchž zájmů, má-li být jedním
z těchto ustanovení (speciálním) zvláště postihnut určitý druh útoků proti týmž individuálním
objektům, aby byla vystižena zvláštní povaha a stupeň nebezpečnosti takových útoků
pro společnost. Speciální skutková povaha má konkretizovány znaky (…) oproti obecné skutkové
podstatě, kde jsou tytéž znaky v obecnější poloze (…). Navíc jsou často do speciální skutkové
podstaty přidávány další prvky, které sice rozšiřují obsah, ale zužují rozsah pojmu.“ (Šámal, P.,
Púry, F., Rizman, S., op. cit., s. 28; obdobně Nezkusil, J., op. cit., s. 159). K tomu ze starší
literatury uvádí také Solnař, že v případě speciality „čin má sice také znaky dvou nebo více
ustanovení trestního zákona, tato ustanovení však jsou v poměru kruhů navzájem
se pokrývajících (poměr pojmu širšího a užšího) nebo v poměru kruhů se křížících. (…)
Ustanovení užší je speciální v poměru k širšímu a čin se posoudí jen podle ustanovení speciálního
(…). Účelem speciálních ustanovení je postihnout tyto útoky zvláštním způsobem, od obecného
odchylným“ (op. cit., s. 329). V poměru speciality jsou skutkové podstaty kvalifikované a
privilegované ve vztahu k základní skutkové podstatě či složené skutkové podstaty vůči
skutkovým podstatám, které lze považovat za jejich části. Zejména je v tomto ohledu důležité
zodpovězení otázky, zda v obou případech je zasažen chráněný zájem (objekt) pouze jediný, nebo
zda je dána mnohost těchto zájmů. V případě, že by došlo k zasažení zájmu pouze jediného a
současně by se nejednalo o situaci, kdy by byl tento zájem chráněný v různých směrech, proti
různým aspektům téhož skutku, bylo by třeba hovořit o deliktu pouze jediném. Tyto závěry lze
dovozovat nejenom z doktríny, ale také z judikatury, viz např. rozhodnutí Nejvyššího soudu
ČSSR sp. zn. 1 Tzf 2/74 (15/74 Sb. rozh. tr.), kde souběh mezi trestnými činy krádeže (§247
trestního zákona) a porušování domovní svobody (§238 trestního zákona) byl připuštěn právě
z důvodu různých společenských zájmů chráněných předmětnými ustanoveními. V tomto smyslu
je možné citovat také judikaturu starší, podle níž „o jednočinném souběhu trestných činů lze
mluviti jen, zbývá-li po podřazení činu pod jedno z dotčených ustanovení trestního zákona
složka, jež nedošla právního zhodnocení již onou kvalifikací a jež poukazuje k poškození nebo
ohrožení jiného právního statku, než toho, k jehož ochraně hledí místo zákona na čin již použité“
(Nejvyšší soud ČSR, č. 4159/1931 Sb. rozh. tr.).
„V poměru subsidiarity jsou pak ustanovení určená k ochraně týchž zájmů, je-li účelem
subsidiárního ustanovení pouze doplnit v témže směru ochranu, kterou poskytuje druhé,
tzv. primární ustanovení. U primárního ustanovení jsou znaky subsidiárního ustanovení (...)
doplněny o znak nebo znaky další (...). Subsidiárního ustanovení se použije tehdy, není-li
čin trestný podle ustanovení primárního“ (Šámal, P., Púry, F., Rizman, S., op. cit., s. 28).
K bližšímu vymezení pojmu subsidiarity lze také odkázat např. na usnesení Nejvyššího soudu
ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. 8 Tdo 10/2005. V poměru subsidiarity jsou vzdálenější vývojová stadia
vůči stadiu bližšímu k dokonání činu, méně závažné formy trestné součinnosti v poměru
k závažnějším a ustanovení o trestném činu ohrožovacím v poměru k ustanovení o trestném činu
poruchovém. Společně lze k pojmu speciality i subsidiarity uvést, že jejich důsledky jsou stejné.
V obou případech se užije toho ustanovení, u něhož obsah pojmu je širší a rozsah pojmu užší,
tedy ustanovení, jež lépe vystihuje daný případ a jímž je druhé ustanovení konzumováno.
Co se týká faktické konzumpce, která též vylučuje jednočinný souběh, lze o ní hovořit,
když „jeden trestný čin je prostředkem relativně malého významu ve srovnání se základním
trestným činem nebo vedlejším, málo významným produktem základního trestného činu.
Předpoklady faktické konzumpce jsou vytvořeny faktickým průběhem činu a nevyplývají
z poměru skutkových podstat trestných činů nebo jejich trestních sankcí“ (viz Šámal, P., Púry, F.,
Rizman, S., op. cit., s. 29). Toto pojetí je tradiční jak v nauce (viz Solnař, V., op. cit., s. 331, či
Nezkusil, J., op. cit., s. 158, či Kratochvíl, V. a kol., op. cit., s. 225), tak v judikatuře (např.
rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSR sp. zn. 11 To 49/86 [10/1987-II Sb. rozh. tr.], rozhodnutí
Nejvyššího soudu ČR, č. 42/1979-I Sb. rozh. tr., rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSR,
sp. zn. 6 To 29/71, rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSR, sp. zn. 5 Tz 47/76 [č. 34/77 Sb. rozh.
tr.]). Ještě je možné v souvislosti s výše uvedeným poznamenat, že pojem konzumpce lze chápat
v užším a širším smyslu. V užším smyslu se jedná právě o faktickou konzumpci, v širším smyslu
jde také o případy, kdy delikt speciální „konzumuje“ delikt obecný, poruchový delikt konzumuje
delikt ohrožující nebo dokonaný čin pokus či přípravu, tedy v případě poměru speciality
či subsidiarity (srov. Nezkusil, J., op cit., str. 159).
Vzhledem k výše uvedenému dospěl Nejvyšší správní soud při posouzení, zda se v daném
případě jedná o souběh deliktů či zda jsou zde okolnosti souběh vylučující, k následujícím
závěrům. Poměr subsidiarity je v daném případě možné vyloučit, neboť obě skutkové podstaty
(podle §3 zákona o ochraně hospodářské soutěže a podle čl. 81 Smlouvy ES) postihují rovněž
delikty poruchové (nejen ohrožovací), a už vůbec u nich nelze hovořit o formách součinnosti
či o vývojových stadiích. Pokud by měl být delikt podle §3 zákona o ochraně hospodářské
soutěže fakticky konzumován čl. 81 Smlouvy ES, mělo by k jednání podle §3 zákona o ochraně
hospodářské soutěže docházet pravidelně, když dochází k jednání podle čl. 81 Smlouvy ES. Dále
by mělo být jednání, resp. způsobená škoda či jiný škodlivý následek, podle §3 zákona
o hospodářské soutěži „prostředkem nebo vedlejším produktem relativně malého významu“
ve vztahu k čl. 81 Smlouvy ES.
V daném případě pravidelně, když stěžovatel aplikuje čl. 81 Smlouvy ES, mohl
by aplikovat i §3 zákona o ochraně hospodářské soutěže, takže tato podmínka je splněna. Avšak
pro posouzení, zda porušení zákazu podle §3 zákona o ochraně hospodářské soutěže způsobí
újmu relativně malého významu ve vztahu k porušení čl. 81 Smlouvy ES (viz výše citovaná
rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSR, sp. zn. 5 Tz 47/76 [č. 34/77 Sb. rozh. tr.] či rozhodnutí
Nejvyššího soudu SSR ze dne 23. 11. 1972, sp. zn. 1 Tz 68/72 [č. 36/1973 Sb. rozh. tr.]), je nutné
porovnat význam zájmů chráněných oběma ustanoveními. Bylo-li by porušení zájmu chráněného
v §3 zákona o ochraně hospodářské soutěže bezvýznamné ve vztahu k porušení zájmu
chráněného v čl. 81 Smlouvy ES, byl by v tomto případě souběh vyloučen. Z hlediska těchto
kriterií je však Nejvyšší správní soud přesvědčen, že v daném případě nemůže jít o faktickou
konzumpci, jelikož jedno jednání není „prostředkem nebo vedlejším, bezvýznamným
produktem“ jiného jednání (už z hlediska možných sankcí a charakteru jednotlivých deliktů).
Je tedy nutno konečně zkoumat, zda je dán poměr speciality. Pro posouzení existence
tohoto poměru je nezbytné porovnat „objekt“, jenž chrání „skutkové podstaty“ podle §3 zákona
o ochraně hospodářské soutěže a čl. 81 Smlouvy ES. Pokud by byl objekt totožný, je třeba zjistit,
zda všechny znaky §3 zákona o ochraně hospodářské soutěže jsou obsaženy ve znacích
čl. 81 Smlouvy ES a zda čl. 81 Smlouvy ES konkretizuje a rozvíjí „obecnou skutkovou podstatu“
uvedenou v §3 zákona o ochraně hospodářské soutěže, popř. zda je totožný zájem „chráněný
v různých směrech, tj. proti různým aspektům téhož jediného skutku“.
V některých případech lze v souladu s výše uvedeným postupovat tak, že se zjistí,
zda určitá skutková podstata je trestána mírněji nebo přísněji (kvalifikované, privilegované
skutkové podstaty), nebo zda jde o složené skutkové podstaty, kde skutková podstata speciální
obsahuje v sobě znak, který v obecné skutkové podstatě schází, např. v oblasti útoků proti
svobodě je mezi vydíráním a loupeží rozdíl v tom, že v loupeži je jeden prvek ve skutkové
podstatě navíc ve srovnání se skutkovou podstatou vydírání – viz rozhodnutí Nejvyššího soudu
ČSSR, č. 39/89 Sb. rozh. tr., či usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 3. 2008,
č. j. 8 Tdo 307/2005).
Jak již bylo uvedeno, „v poměru speciality jsou ustanovení určená k ochraně týchž zájmů,
má-li být speciálním ustanovením zvláště postihnut určitý druh útoků proti týmž individuálním
zájmům, aby byla vystižena zvláštní povaha a stupeň nebezpečnosti takových útoků
pro společnost“ (Šámal, P., Púry, F., Rizman, S., op. cit., s. 28). V trestním právu je speciální
skutková podstata vytvořena z toho důvodu, aby lépe reagovala na speciální okolnost trestného
činu, která mění jeho nebezpečnost pro společnost. To se potom promítá do skutkové podstaty,
kdy dochází ke konkretizaci znaků speciální skutkové podstaty oproti znakům skutkové podstaty
obecné, příp. je přidán další prvek. Rozdílná nebezpečnost útoku na chráněný zájem
se pak promítá v sankci za trestný čin podle speciální skutkové podstaty. Sankce tak obvykle bývá
vyšší (např. speciální skutkové podstaty podle §219 odst. 2 tr. zák. – např. vražda osoby mladší
15 let) nebo nižší (speciální skutková podstata podle §220 tr. zák. – vražda novorozence
matkou). Pokud jsou chráněné zájmy rozdílné nebo pokud je stejný zájem „chráněný v různých
směrech“, jednočinný souběh není vyloučen. Pokud jsou chráněné zájmy shodné, je třeba
posoudit, zda dochází k vyloučení jednočinného souběhu z důvodu speciality a v tom případě
se zjišťuje, zda jedna „skutková podstata” obsahuje všechny znaky druhé „skutkové podstaty”
a upřesňuje ji.
Podle §1 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže upravuje tento zákon ochranu
hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb proti jejímu vyloučení, omezení, jinému narušení
nebo ohrožení dohodami soutěžitelů, zneužitím dominantního postavení soutěžitelů nebo
spojením soutěžitelů. Oba základní delikty podle zákona o ochraně hospodářské soutěže,
tj. kartelové dohody v širším slova smyslu podle §3 odst. 1 citovaného zákona a zneužití
dominantního postavení na trhu podle §11 odst. 1 citovaného zákona postihují různé typy
jednání, které ovšem ohrožují tentýž objekt vyjádřený již v názvu zákona, tedy hospodářskou
soutěž jako takovou, a to na trhu v rámci České republiky (k tomu srov. §1 odst. 5 a 6
citovaného zákona). K zákonem chráněnému zájmu se již vyjádřila i judikatura Nejvyššího
správního soudu. Např. v rozsudku ze dne 21. 10. 2004, č. j. 2 A 11/2002 - 227, publikovaný
pod č. 463/2005 Sb. NSS bylo vysloveno, že „Účelem zákona je ochrana konkurence jako
ekonomického jevu, nikoliv ochrana jednotlivých účastníků trhu. Ti jsou proti narušitelům
soutěže nepřímo chráněni výkonem pravomoci Úřadu, vykonávajícího dozor nad tím, zda a
jakým způsobem soutěžitelé plní povinnosti vyplývající pro ně z tohoto zákona nebo
z rozhodnutí Úřadu vydaných na základě zákona o soutěži. (…) Jak jednoznačně vyplývá
z předmětu úpravy zákona, nechrání tento jednotlivé soutěžitele, nýbrž chrání soutěž na trhu
zboží. Jedná se tudíž o objektivní zájem společnosti na zachování účinné hospodářské soutěže,
ale nikoli na subjektivních právech jejich jednotlivých účastníků. Jak vyplývá z ust. §1 odst. 1
zákona, ochrana je prostřednictvím Úřadu poskytována nikoliv individuálním soutěžitelům
a jejich zájmům, ale zachování soutěžního prostředí.“. Také v rozsudku ze dne 9. 2. 2005,
č. j. 2 A 18/2002 - 58, publikovaném pod č. 580/2005 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud
poznamenal, že „účelem protimonopolního zákonodárství je přispívat k tomu, aby nedocházelo
k selhání trhu. Když účastníci soutěže, nebo ti, kteří ji mohou ovlivnit, uzavřou mezi sebou
dohodu soutěž narušující, trh selhává, dochází k omezení nabídky, zvyšují se ceny. Zákon
neslouží k tomu, aby prvoplánově chránil soutěžitele, ale je tu proto, aby prostřednictvím
příslušného úřadu ochraňoval soutěž na trhu.“ Obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 A 19/2002 - 141, www.nssoud.cz (oba rozsudky se sice týkají předchozí
právní úpravy podle předchozího zákona o ochraně hospodářské soutěže, jsou však v tomto
ohledu plně použitelné i na právní úpravu podle zákona o ochraně hospodářské soutěže).
Právní úprava postihující obdobné formy protisoutěžního jednání na komunitární úrovni
(čl. 81 a 82 Smlouvy ES) vyžaduje v daném ohledu hlubší rozbor. Čl. 2 Smlouvy ES obecně
definuje cíle a nástroje ES
takto:„Posláním Společenství je vytvořením společného trhu
a hospodářské a měnové unie a prováděním společných politik nebo činností uvedených v čl. 3 a
4 podporovat harmonický, vyvážený a udržitelný rozvoj hospodářských činností, vysokou úroveň
zaměstnanosti a sociální ochrany, rovné zacházení pro muže a ženy, trvalý a neinflační růst,
vysoký stupeň konkurenceschopnosti a konvergence hospodářské výkonnosti, vysokou úroveň
ochrany a zlepšování kvality životního prostředí, zvyšování životní úrovně a kvality života,
hospodářskou a sociální soudržnost a solidaritu mezi členskými státy.“ Základními nástroji
pro dosahování takto vymezených cílů ES jsou tedy vytvoření společného trhu, hospodářské
a měnové unie a provádění společných politik Společenství. Tyto obecné nástroje jsou
pak konkretizovány v čl. 3 a 4 Smlouvy ES (k tomu viz např. Svoboda, P.: Úvod do evropského
práva, 1. vydání, C.H. Beck 2004, str. 38 - 39), přičemž základem společného trhu je podle
čl. 3 odst. 1 písm. c) Smlouvy ES vnitřní trh, který se vyznačuje odstraněním překážek volného
pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu mezi členskými státy“, k fungování společného trhu však
dle písm. g) tohoto ustanovení významnou měrou přispívá také „systém zajišťující,
aby na vnitřním trhu nebyla narušována hospodářská soutěž. Základem tohoto systému jsou
pak mimo jiné čl. 81 a 82 Smlouvy ES. Tyto skutečnosti jsou velmi podstatné pro porozumění
judikatuře ESDS, v níž dominuje teleologický výklad primárního i sekundární práva ES, tedy
výklad akcentující právě tyto základní cíle, nástroje a principy, na nichž je ES založeno.
Právě z těchto důvodů ESD v rozhodnutích výše citovaných vždy zdůrazňoval specifický
pohled komunitárního práva na protisoutěžní jednání, jež ovlivňuje svými účinky fungování
vnitřního trhu ES. ESD konstatuje, že „články 81 ES a 82 ES se na toto jednání vztahují
z důvodu překážek, které z něj mohou vyplývat pro obchod mezi členskými státy, vnitrostátní
právní předpisy vycházející z úvah, které jsou zvláštní pro každou vnitrostátní právní úpravu,
nahlížejí na restriktivní jednání pouze v tomto rámci“ (rozsudek ve věci Manfredi, op. cit., bod 38).
K otázce, kdy protisoutěžní jednání naplňující ostatní znaky skutkových podstat podle čl. 81 nebo
čl. 82 Smlouvy ES může ovlivnit obchod mezi členskými státy ES, existuje rovněž rozsáhlá
judikatura ESD, kterou shrnuje mj. Komise ve svém oznámení poskytujícím výkladová pravidla
k podmínce účinku na obchod mezi členskými státy ES obsažené v čl. 81 a čl. 82 Smlouvy
ES (Official Journal of the European Union, 27. 4. 2004, č. 2004/C 101/07). V již citované věci
Manfredi ESD k této podmínce s odkazy na svou prejudikaturu uvedl, že „výklad a uplatnění této
podmínky týkající se účinků na obchod mezi členskými státy musí vycházet ze skutečnosti,
že jejím cílem je vymezit v oblasti právní úpravy hospodářské soutěže hranici mezi působností
práva Společenství a působností práva členských států. Do působnosti práva Společenství
tak spadá každá kartelová dohoda a každé jednání, které mohou ovlivnit obchod mezi členskými
státy tak, že mohou narušit uskutečnění cílů jednotného trhu mezi členskými státy, zejména
oddělováním vnitrostátních trhů nebo změnou struktury hospodářské soutěže na společném trhu
(…). Aby rozhodnutí, dohoda nebo jednání mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy, musí
na základě souhrnu objektivních skutkových nebo právních okolností umožnit předpokládat
s dostatečnou pravděpodobností, že mohou přímo, nebo nepřímo, skutečně, nebo potenciálně
ovlivnit obchod mezi členskými státy, a to tak, že se lze obávat, že by mohly být překážkou
uskutečňování jednotného trhu mezi členskými státy (…). Krom toho je třeba, aby tento vliv
nebyl zanedbatelný (…). Ovlivnění obchodu uvnitř Společenství tedy obecně vyplývá ze spojení
více faktorů, které samy o sobě nejsou nezbytně určující“ (body 41 až 43 citovaného rozsudku).
Takto široce vymezený koncept účinků na obchod mezi členskými státy ES tedy v sobě
zahrnuje kritéria jak kvantitativní, tak kvalitativní, přičemž ke konečnému závěru o existenci
či neexistenci komunitárního prvku ve věci lze dospět až po zhodnocení každého z těchto kritérií
nejen jednotlivě, ale i v jejich vzájemné souvislosti. V tomto ohledu uvádí Komise v citovaném
oznámení řadu příkladů ilustrujících uvažování komunitárních orgánů při posuzování této otázky.
Existují typy restriktivního jednání, které ze své povahy mají přímý vliv na obchod mezi
členskými státy ES, pokud rozsah tohoto jednání a hospodářský význam zúčastněných soutěžitelů
není zanedbatelný. Takovým příkladem jsou dohody zavádějící přímá omezení na dovozy
a vývozy zboží či na poskytování služeb mezi členskými státy, horizontální kartelové dohody
zahrnující soutěžitele ve více členských státech nebo zneužívání dominantního postavení ve více
členských státech s cílem eliminovat ostatní soutěžitele nebo zvýšit bariéry pro vstup
na trh. Ovšem i horizontální kartelové dohody nebo zneužívání dominantního postavení
pokrývající území pouze jednoho členského státu jsou velmi často způsobilé ovlivnit obchod
mezi členskými státy nezanedbatelným způsobem, pokud posilují parcelaci vnitřního trhu
oddělováním vnitrostátního trhu a jeho uzavíráním před konkurencí z jiných členských států
tím, že znemožňují či znesnadňují soutěžitelům z ostatních členských zemí efektivně konkurovat
na tomto relevantním vnitrostátním trhu. Ani u kartelových dohod či zneužití dominantního
postavení, které se týkají pouze části území konkrétního členského státu, není naplnění
komunitárního prvku vyloučeno, záleží ovšem na povaze daného restriktivního jednání.
Na významu zde nabývají také kvantitativní kritéria, zejména otázka, zda restriktivní jednání
i tak pokrývá významnou část společného trhu, a dále podíl soutěžitelů zúčastněných
na restriktivním jednání na relevantním trhu a roční obrat zúčastněných soutěžitelů.
I přes komplexní povahu konceptu účinku na obchod mezi členskými státy je tedy
zřetelné, že v tomto rozhodujícím kritériu, které odlišuje komunitární soutěžní delikty od všech
soutěžních deliktů upravených ve vnitrostátních právních řádech členských států
ES, je jednoznačně reflektován zájem ES nikoliv jen na ochraně hospodářské soutěže samotné,
ale jejím prostřednictvím též na ochraně fungování společného trhu, a to zejména, slovy
ESD, před „oddělováním vnitrostátních trhů nebo změnou struktury hospodářské soutěže
na společném trhu“. Je samozřejmě možné namítnout, že obdobný zájem na fungování
vnitrostátního trhu sleduje právní úpravou ochrany hospodářské soutěže i vnitrostátní
zákonodárce. K tomu je ovšem třeba říci, že akcenty a potřeby vnitrostátní ochrany hospodářské
soutěže budou jiné a mohou se lišit stát od státu, nicméně nemohou být zcela shodné
s potřebami ochrany hospodářské soutěže na společném trhu. Ten se totiž vyznačuje sice
již velmi pokročilým stadiem právní a hospodářské integrace, kdy došlo k podstatnému sblížení
velké části právních předpisů a opatření členských států, které přímo či nepřímo ovlivňují obchod
mezi členskými státy, resp. vytvářejí překážky tomuto obchodu, nicméně nebylo samozřejmě
dosaženo, a není ani účelem vnitřního trhu dosáhnout, úplné harmonizace právního prostředí
pro podnikání, neboť ES nemá k takovému kroku dostatečné pravomoci (např. oblast přímých
daní) a členské státy ES tak mohou i nadále spoléhat na výjimky vycházející z nutnosti
kategorických požadavků na ochranu veřejného zájmu, pokud takové omezující právní předpisy
či jiná opatření splňují požadavky kladené na ně judikaturou ESD. Vedle toho zde ovšem působí
přinejmenším ve stejné míře přirozené bariéry obchodu mezi členskými státy ES, které nemusí
nutně zmizet při odstranění právních překážek. Jsou to vedle jazykové bariéry především rozdílné
kulturní, ale i čistě spotřebitelské návyky či obchodní zvyklosti, které vedou často k přežívání
do značné míry oddělených vnitrostátních trhů i tam, kde byly zásadní právní či administrativní
překážky volného obchodu již odstraněny. Je však možné říci, že protisoutěžní jednání směřující
k oddělování vnitrostátních trhů členských států ES má ve většině případů, alespoň potenciálně,
právě vzhledem k existenci těchto přirozených překážek nebezpečnější účinky, než obdobné
„parcelování“ vnitrostátních trhů na případné trhy regionální či lokální, které, byť bychom patrně
mohli jmenovat i některé vzácné výjimky - vesměs vykazují mnohem vyšší stupeň homogenity.
Je tedy zřejmé, že „hranici mezi působností práva Společenství a působností práva
členských států“ nechápe ESD, na rozdíl od krajského soudu, jako zeď zcela neprodyšně
oddělující soutěžní právo vnitrostátní a komunitární, ale jako hranici mezi výlučnou působností
vnitrostátního práva a oblastí, kde musí být aplikováno komunitární právo, kde se však souběžně
může uplatnit i právo vnitrostátní. Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že ESD nemá
pravomoc vykládat vnitrostátní právo členských zemí ES, a tudíž zjišťovat, jaký konkrétní zájem
soutěžní právo té které země chrání. Argumentace ESD ve výše citovaných věcech je založena
na zvláštní povaze společného trhu, a je z ní tudíž patrné, že zájem na ochraně hospodářské
soutěže na společném trhu a zájem na ochraně hospodářské soutěže na vnitrostátním trhu
kteréhokoliv členského státu ES nemůže být shodný, ať již je právní úprava daného členského
státu jakákoli. Je pravdou, jak uvádí krajský soud, že trh každého členského státu ES je nutně
součástí společného trhu, avšak totéž restriktivní jednání může mít různé následky z hlediska
fungování hospodářské soutěže v rámci daného členského státu a z hlediska „přeshraničních
efektů“ téhož jednání, tedy jeho dopadů na soutěž probíhající na společném trhu ES jako
takovém. I v případě společného trhu tedy platí, že celek je něčím více než pouhým souhrnem
jeho jednotlivých částí.
Byť tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o odlišnosti zájmů chráněných v čl. 81
Smlouvy ES a v §3 zákona o ochraně hospodářské soutěže, má za to, že v daném případě není
třeba, aby se jako soud posledního stupně obracel podle čl. 234 Smlouvy ES na ESD
s předběžnou otázkou, neboť k dané otázce již ustálená judikatura ESD existuje, a to počínaje
věcí Walt Wilhelm a prozatím končící rozsudkem ve věci Manfredi. Lze tedy uplatnit výjimku
na základě zásady act éclairé (rozsudek ESD ze dne 6. 10. 1982 Lanificio di Gavardo SpA proti
Ministerstvu zdravotnictví, 283/81 Recueil, s. 3415) z povinnosti položit předběžnou otázku (k tomu
viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, č. j. 1 As 13/2007 - 63,
publikovaný pod č. 1461/2008 Sb.NSS). Přitom nic nenasvědčuje tomu, že by pro úvahy
ESD k dané otázce měla být rozhodující modernizace komunitárního soutěžního práva
nařízením, jak se domníval krajský soud. Jak již bylo uvedeno, ESD ve věci Manfredi s touto
změnou právní úpravy žádnou v daném kontextu relevantní skutečnost nespojoval, navíc
samotné nařízení souběžnou aplikaci čl. 81 a čl. 82 Smlouvy ES a vnitrostátního soutěžního práva
výslovně připouští. Jak na to poukazoval účastník řízení, opačný názor, podle něhož skutkové
podstaty podle čl. 81 a čl. 82 Smlouvy ES, a jim odpovídající skutkové podstaty podle
vnitrostátního práva, mají stejný objekt, explicitně zastával generální advokát Ruiz-Jarabo
Colomer ve svém stanovisku dne 11. 2. 2003 k věci Italcementi proti Komisi C-213/00 P , Sb. rozh.
s. I-123. ESD však v této věci, a ani ve věcech následujících, názor generálního advokáta
nepřevzal.
Po zvážení všech uvedených skutečností dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že delikty
spočívající v uzavření kartelových dohod podle zákona o ochraně hospodářské soutěže a podle
Smlouvy ES nejsou v poměru speciality a nepřichází u nich v úvahu ani jiný z možných případů
konzumpce. Jednočinný souběh těchto deliktů je tedy možný, a to i přesto, že se znaky obou
skutkových podstat jinak v zásadě kryjí a liší se právě pouze kritérii účinku protisoutěžního
jednání na obchod mezi členskými státy ES na straně jedné a účinku protisoutěžního jednání
na trh v České republice na straně druhé, které však zároveň představují odlišné zájmy ES a jeho
členského státu. Aby došlo k jednočinnému souběhu, musí být dané jednání způsobilé omezit
hospodářskou soutěž na společném trhu tak, aby to mohlo ovlivnit obchod mezi členskými státy
ES v míře větší než zanedbatelné, na straně druhé musí být takové jednání vždy způsobilé narušit
také hospodářskou soutěž na území členského státu ES. Z toho je zřejmé, že protisoutěžní
jednání naplňující znaky deliktu podle čl. 81 nebo čl. 82 Smlouvy ES bude ve většině případů,
kdy bude dána příslušnost stěžovatele jako tzv. dobře umístěného soutěžního úřadu (viz
oznámení Komise o spolupráci v rámci Sítě soutěžních úřadů, Official Journal of the European
Union, 27. 4. 2004, č. 2004/C 101/03, body 8 až 15), zároveň naplňovat znaky příslušného
deliktu podle zákona o ochraně hospodářské soutěže. Ovšem nemusí tomu tak být vždy.
Například exportní kartel mezi českými subjekty se může projevit výhradně na trzích jiných
členských států ES a může tedy naplňovat podmínky čl. 81 Smlouvy ES, ale nemusí mít žádný
vliv na hospodářskou soutěž s daným produktem na relevantním trhu v České republice. Nemusí
tedy představovat porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže. Vztah mezi komunitárními
a vnitrostátními skutkovými podstatami tedy není oním poměrem kruhů navzájem
se pokrývajících, jež měla pro vztah speciality na mysli výše citovaná trestněprávní teorie a praxe.
Nejvyšší správní soud dodává, že na odlišnosti objektů deliktů podle obou dotčených
právních úprav nemůže nic změnit ani znění důvodové zprávy k návrhu zákona č. 340/2004 Sb.,
jímž byl novelizován zákon o ochraně hospodářské soutěže pro účely uplatňování komunitárního
soutěžního práva v souladu s nařízením. Je pravdou, že v této důvodové zprávě se výslovně
uvádí, že domácí právní úprava by neměla být vůči komunitárnímu právu duplicitní a měla by se
uplatňovat toliko na jednání soutěžitelů bez komunitárního prvku. Tento patrně původně
zamýšlený záměr zákonodárce však nebyl v konečném znění zákona vyjádřen, byť takovou
možnost zákonodárce jistě měl, neboť komunitární právo umožňuje, ale nenařizuje, souběžnou
aplikaci vnitrostátního soutěžního práva. Potom ovšem měl zákonodárce v textu zákona použití
vnitrostátních skutkových podstat v případech, kdy je dáno porušení čl. 81 nebo čl. 82 Smlouvy
ES, výslovně vyloučit. Na obecná pravidla o jednočinném souběhu deliktů v tomto případě
spoléhat nelze, neboť ta vedou, jak již bylo vysvětleno, k jinému výsledku. Dané možnosti
zákonodárce prozatím nevyužil, naopak z dikce §7 odst. 1 a §11 odst. 2 zákona o ochraně
hospodářské soutěže vyplývá, že stěžovatel je v případě souběhu obou deliktů vázán zásadou
legality, není tedy na jeho volbě, zda řízení o porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže
zahájí či nikoli. Povinné použití čl. 81 a čl. 82 Smlouvy ES pak vyplývá z čl. 3 odst. 1 nařízení.
Výjimkou jsou pouze případy, kdy řízení o témže jednání provádí Komise či soutěžní úřad jiného
členského státu (čl. 11 odst. 6 a čl. 13 nařízení).
Stěžovatel tedy nepochybil, pokud vedl řízení a rozhodl zároveň o porušení
čl. 81 Smlouvy ES i §3 odst. 1 a odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže.
Důvody, pro které krajský soud zrušil napadeného rozhodnutí stěžovatele, se ovšem
týkaly také uložené sankce. Je tedy třeba se dále zabývat otázkou, jakým způsobem měl stěžovatel
při souběhu deliktů spočívajících v uzavření zakázaných dohod podle čl. 81 Smlouvy ES a podle
§3 odst. 1 a odst. 2 zákona o hospodářské soutěži postupovat.
V tomto ohledu je vhodné poukázat na to, že na čl. 5 odst. 1 nařízení, které zakládá
pravomoc orgánů pro hospodářskou soutěž členských států ES stíhat a sankcionovat komunitární
delikty, navazuje §1 odst. 4 zákona o ochraně hospodářské soutěže, podle něhož se tento zákon
použije obdobně i na řízení ve věcech soutěžitelů, jejichž jednání by mohlo mít vliv na obchod
mezi členskými státy ES podle čl. 81 a čl. 82 Smlouvy ES, a dále §21a citovaného zákona, podle
něhož stěžovatel, pokud zahájí řízení o porušení čl. 81 nebo čl. 82 Smlouvy ES postupuje
při provádění šetření i rozhodování (včetně ukládání pokut), podle těch ustanovení zákona
o ochraně hospodářské soutěže, která upravují provádění šetření a rozhodování (včetně ukládání
pokut) při obdobných porušeních tohoto zákona.
Zákon o ochraně hospodářské soutěže tedy stanoví na základě zmocnění uvedeného
v čl. 5 nařízení rovněž sankce pro porušení čl. 81 a čl. 82 Smlouvy ES, přičemž tyto sankce jsou
identické jako v případě porušení obdobných ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže.
Podle §22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže může Úřad soutěžitelům uložit pokutu
do výše 10 000 000 Kč nebo do výše 10 % z čistého obratu dosaženého za poslední ukončené
účetní období, jestliže úmyslně nebo z nedbalosti porušili zákazy stanovené mj. v §3 odst. 1 a
§11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, tzn. jestliže uzavřeli kartelové dohody nebo
zneužili dominantního postavení na trhu. Při rozhodování o výši pokuty Úřad přihlédne zejména
k závažnosti, případnému opakování a délce trvání porušování tohoto zákona. Toto ustanovení
má Úřad na základě §21a odst. 5 zákona o ochraně hospodářské soutěže použít i pro uložení
pokut za kartelové dohody či zneužití dominantního postavení, jež představují porušení
čl. 81 nebo čl. 82 Smlouvy ES. Z tohoto pohledu se nezdá, že by český zákonodárce považoval
porušení čl. 81 a čl. 82 Smlouvy ES za závažnější, než obdobná porušení vnitrostátního zákona,
jak dovozoval krajský soud, jestliže stanovil pro oba delikty společnou sazbu, resp. společné
sazby uvedené v ust. §22 odst. 2 cit. zákona, i společná kritéria pro určování výše pokuty. Navíc
dané rozpětí vyjádřené procentem z obratu v podstatě odpovídá sazbě pokuty, kterou uděluje
podle čl. 23 odst. 2 nařízení za porušení čl. 81 a čl. 82 Smlouvy ES Komise, pokud je to ona, kdo
vede na základě čl. 7 nařízení řízení o porušení těchto článků. V tomto případě je horní hranice
sazby stanovena rovněž ve výši 10 % z celkového obratu soutěžitele za předchozí hospodářský
rok.
Již bylo řečeno, že v případě souběhu komunitárního a vnitrostátního deliktu je Úřad
povinen vést řízení o porušení obou deliktů, a pokud se v řízení prokáže, že došlo
k protisoutěžnímu jednání, je povinen takové jednání do budoucna zakázat, není však povinen
uložit pokutu. Z dikce §22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže vyplývá, že uložení
pokuty, a případně její výše v rámci zákonného rozpětí, je na správním uvážení Úřadu. Pokud
se rozhodne pokutu uložit, musí v každém případě postupovat v souladu s již existující
judikaturou správních soudů vztahující se k ukládání sankcí v případě souběhu více deliktů.
V rozsudku ze dne 22. 12. 1995, č. j. 6 A 216/93 - 34, publikovaném pod č. 182 soudní judikatury
ve věcech správních, Vrchní soud v Praze popsal postup při ukládání sankcí za více správních
deliktů
takto:„Zákon č. 238/1991 Sb. (stejně jako řada dalších zákonů umožňujících uložit pokutu
za správní delikt) neupravuje, jak má správní orgán postupovat v případě, že jedno jednání či opomenutí
právnické či fyzické osoby naplňuje zároveň skutkovou podstatu více deliktů současně (nauka tu hovoří
o jednočinném souběhu). …Při nedostatku výslovné úpravy v těchto zákonech (v rozsuzovaném případě v zákoně
č. 238/1991 Sb.) nezbývá, než podle obecně přijímaných pravidel logického výkladu právních předpisů použít
per analogiam legis právní úpravu, která je řešené problematice v oblasti ukládání sankcí za správní delikty
nejbližší. Touto nejbližší úpravou analogicky použitelnou je ustanovení §12 odst. 2 zákona ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Podle tohoto ustanovení se za více přestupků téhož pachatele projednaných ve společném řízení
uloží sankce podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji postižitelný. Soud, který vychází z obecně
přijímané a v právním státě jedině možné zásady jednotného právního řádu státu, považuje za přípustné
při logickém výkladu právního předpisu hmotného práva správního užití ustanovení jiného právního předpisu
cestou analogie zákona tam, kdy to, co má být aplikováno, vůbec určitou otázku neřeší, nevede-li takový výklad
k újmě pro účastníka řízení. … Ve svých důsledcích to znamená, že správní orgán v uvedeném případě "vysloví
vinu" za všechny sbíhající se delikty, ale sankci (pokutu) uloží ve výměře ustanovení vztahujícího se na ten ze
sbíhajících se deliktů, který je nejpřísněji postižitelný (a pokud u sbíhajících se správních deliktů je stanovena
sankce shodná, uloží jedinou sankci ve výměře podle některého z nich). Při úvaze o konkrétní výši sankce v rámci
rozpětí pak přihlíží k tomu, že jednáním či opomenutím byla naplněna skutková podstata více deliktů, přičemž
tato skutečnost obvykle zvyšuje závažnost sankcionovaného protiprávního jednání či opomenutí a projevuje
se zpravidla přísnější sankcí (zásada absorpční). Není tedy možné stanovit pokuty za jednotlivé delikty
a výslednou (celkovou) pokutu rovnající se součtu "dílčích pokut" podle kumulativní zásady (quod delicta,
tot poenae). Takovýto postup by v krajním případě znamenal že by za jediné protiprávní jednání bylo možno
uložit i sankci několikanásobně přesahující zákonem stanovenou horní hranici. Použití kumulativní metody
je našemu právnímu řádu (na rozdíl od právních řádů některých jiných států) vůbec cizí; stejně tak ve správním
trestání nepřichází bez výslovného zákonného poukazu v úvahu použití zásady asperační, kde se sankce vyměřuje
podle sazby za nejpřísnější sbíhající se delikt a horní hranice jeho sankce se zvyšuje.“ K principu analogického
použití §12 odst. 2 zákona o přestupcích, tedy absorpční metody, se následně přihlásil i Nejvyšší
správní soud, např. v rozsudku ze dne 12. 12. 2003, č. j. 5 A 98/2001 - 36, www.nssoud.cz,
obdobně judikoval také v rozsudku ze dne 22. 9. 2005, č. j. 6 As 57/2004 - 54, publikovaném
pod č. 772/2006 Sb. NSS.
Absorpční zásada se tedy uplatní i v případě souběhu deliktů podle zákona o ochraně
hospodářské soutěže, neboť tento zákon jinou metodu ukládání sankcí nestanoví. Protože podle
zákona o ochraně hospodářské soutěže postupuje Úřad i v případě ukládání sankce za spáchání
komunitárních deliktů podle čl. 81 a čl. 82 Smlouvy ES, je třeba použít absorpční metodu
i pro ukládání sankcí Úřadem při souběhu deliktů komunitárních či při souběhu komunitárního
a vnitrostátního deliktu. Postup Úřadu je třeba v tomto ohledu odlišovat od situace,
kdy za příslušný delikt uděluje sankci podle čl. 23 nařízení Komise, přičemž při stanovení výše
pokuty vychází z pravidel stanovených v tomto ustanovení a ze své ustálené rozhodvací praxe,
která reflektuje rovněž dosavadní judikaturu komunitárních soudů k této otázce a kterou Komise
shrnula v Pokynech pro výpočet pokut uložených podle čl. 23 odst. 2 písm. a) nařízení (Úřední
věstník Evropské unie, 1. 9. 2006, č. 2006/C 210/02). Pokud však ukládá sankci Úřad, řídí
se jeho postup primárně vnitrostátním právem, musí ovšem respektovat judikaturu ESD, která
se vztahuje k zásadám aplikace hmotného komunitárního práva v rámci systému práva
vnitrostátního. Jak opakovaně vyslovil ESD (v obecné rovině např. v rozsudcích
ze dne 10. 4. 1984, Von Colson a Kamann 14/83, Recueil, s. 1891, ze dne 14. 12. 1995 Peterbroeck
C-312/93, Recueil, s. 4599 a ze dne 14. 12. 1995 Van Schijndel C-430/93 a C-431/93, Recueil,
s. 4705) podmínky, za nichž je uplatňováno právo komunitární, nesmí být méně příznivé
než ty, které se týkají obdobných situací při uplatňování vnitrostátního práva (zásada ekvivalence)
a zároveň nesmí v praxi znemožňovat či nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných právem
ES a musí zaručit plný účinek komunitárního práva (zásada efektivity).
Uplatňování absorpční metody je nepochybně v souladu s principem ekvivalence, neboť
se uplatní zcela shodným způsobem rovněž v případě souběhu vnitrostátních deliktů. Absorpční
zásada není podle názoru Nejvyššího správního soudu v rozporu ani s principem efektivity,
neboť Úřad sice ukládá sankci pouze za jeden z deliktů, na něž dopadá v daném případě shodná
sankce (viz citovaný rozsudek Vrchního soudu v Praze), v rámci hodnocení závažnosti
protiprávního jednání však může přihlédnout jako k přitěžující okolnosti i ke skutečnosti,
že soutěžitel spáchal více deliktů, ať již v jednočinném nebo vícečinném souběhu. Lze tedy
zohlednit všechny chráněné zájmy, které soutěžitel svým jednáním porušil či ohrozil včetně
zájmu na řádném fungování společného trhu, přičemž tato metoda nepochybně umožňuje,
aby takto udělená výsledná sankce měla dostatečně odrazující účinek (viz např. rozsudek
Soudního dvora ES ze dne 7. 6. 1983 Musique Diffusion française 100/80 až 103/80, Recueil,
s.1825), jak z hlediska případné recidivy ze strany delikventa, tak i z hlediska ostatních
soutěžitelů. V žádném případě si však Úřad nemůže počínat tak, že by přiřadil ke každému
deliktu shodnou výši pokuty, jako kdyby o tomto deliktu rozhodoval samostatně a následně tyto
částky sečetl. A to ani v případě, že by nepřekročil horní hranici zákonného rozpětí, neboť takový
postup by odpovídal kumulativní metodě trestání za souběh deliktů, která je v daném případě
nepřípustná.
Po porovnání takto vymezených zásad pro udělování úhrnné sankce v případě souběhu
soutěžních deliktů s postupem stěžovatele v dané věci Nejvyšší správní soud konstatuje,
že rozhodnutí v I. ani ve II. stupni z tohoto hlediska nemůže obstát. Stěžovatel dospěl k závěru,
že účastník řízení porušil jedním skutkem jednak §3 odst. 1 , 2 písm. a) předchozího zákona
o ochraně hospodářské soutěže, §3 odst. 1, 2 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže
a čl. 81 odst. 1 písm. a) Smlouvy ES (výrok I. napadeného správního rozhodnutí) a dále §3
odst. 1 předchozího zákona o ochraně hospodářské soutěže, §3 odst. 1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže a čl. 81 odst. 1 Smlouvy ES dalším skutkem (výrok II. napadeného
správního rozhodnutí). Z odlišného charakteru obou těchto jednání je zřejmé, že je nelze
považovat za dva stejnorodé útoky pokračujícího deliktu, ale že jde o samostatné skutky
naplňující podle závěrů stěžovatele v obou případech jednak skutkovou podstatu deliktu podle
§3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a skutkovou podstatu deliktu podle
čl. 81 Smlouvy ES. Podle závěrů stěžovatele se tedy jedná o vícečinný stejnorodý souběh
na základě dvou skutků, z nichž každý zároveň představuje jednočinný souběh dvou deliktů.
Ve výsledku se tedy jedná o čtyři delikty, tedy o dvojí porušení §3 odst. 1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže a o dvojí porušení čl. 81 Smlouvy ES. Z těchto závěrů měl tedy stěžovatel
vyjít při ukládání sankce za uvedené delikty za pomoci absorpční metody. Z výroku rozhodnutí
stěžovatele vyplývá, že za porušení §3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže
a za porušení čl. 81 odst. 1 Smlouvy ES podle výroků I. a II. uložil podle §22 odst. 2 zákona
o ochraně hospodářské soutěže pokutu ve výši 2 300 000 Kč. Z odůvodnění výše pokuty
v rozhodnutí stěžovatele (body 80 až 85) je sice patrné, že se stěžovatel věnoval hodnocení
jednání účastníka řízení z hledisek uvedených v §22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské
soutěže a také konstatoval, že dohody, které jsou předmětem správního řízení, představují
závažné porušení jak českého soutěžního práva, tak i právních předpisů ES a že i když bylo
shledáno i porušení předchozí právní úpravy, pokuta byla ukládána pouze za porušení §3 odst. 1
zákona o ochraně hospodářské soutěže a čl. 81 odst. 1 Smlouvy ES, ale nelze z něj vůbec zjistit,
za který ze čtyř uvedených deliktů stěžovatel primárně pokutu ukládal a jakým způsobem přihlédl
k tomu, že byly spáchány i delikty zbývající. Tento závěr platí zejména, pokud jde o jednočinné
souběhy deliktů komunitárních a vnitrostátních, kdy není možné přezkoumat, jakými úvahami
se v tomto ohledu řídil a zda postupoval v souladu se zásadou absorpční nebo zda naopak
konečná výše sankce není výsledkem nepřípustné kumulace. Napadené správní rozhodnutí je tedy
v tomto ohledu nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Pokud jde o stanovení výše pokuty ve vztahu k deliktům spáchaným ve vícečinném
souběhu, účastník řízení v žalobě explicitně rozporoval výši stanovené pokuty a způsob jejího
vyčíslení a vytýkal stěžovateli nesprávný postup při stanovení výše udělené pokuty a způsob jejího
určení s ohledem na jeho domnělé protiprávní jednání. Účastník řízení tedy uloženou pokutu
nenapadl proto, že Úřad nepoužil absorpční metodu, nýbrž z jiných důvodů. Tato otázka, stejně
jako s tím související případná otázka, zda si i v tomto ohledu Úřad nepočínal v rozporu
s absorpční zásadou, se však vymykají rozsahu stížních bodů obsažených v kasační stížnosti,
kterou podal stěžovatel, nikoliv účastník řízení, Nejvyšší správní soud se tedy těmito otázkami
v tomto rozsudku nemohl zabývat.
Na základě všeho, co bylo výše uvedeno dospěl Nejvyšší správní soud k následujícím
závěrům. Za prvé, že čl. 3 odst. 1 nařízení i ustálená judikatura ESD připouštějí,
aby za vymezených podmínek byla uplatněna na jednání soutěžitelů spočívající v uzavírání
zakázaných dohod omezujících hospodářskou soutěž nebo ve zneužití dominantního postavení
na trhu, která naplňují znaky skutkových podstat podle čl. 81 nebo podle čl. 82 Smlouvy ES,
rovněž jim odpovídající skutkové podstaty podle §3 odst. 1 a §11 odst. 1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže. Za druhé, že souběžnému vyslovení viny za spáchání uvedených
komunitárních a vnitrostátních deliktů v jediném rozhodnutí správního orgánu nebrání zásada
ne bis in idem, jak vyplývá z obecných právních zásad ES, z čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě
a z čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, neboť nejde o situaci, kdy je opakovaně
vedeno řízení o téže věci, o níž již bylo pravomocně rozhodnuto. Za třetí, že jednočinný souběh
uvedených komunitárních a vnitrostátních správních deliktů je možný, neboť zájmy chráněné
skutkovými podstatami správních deliktů podle Smlouvy ES a podle zákona o ochraně
hospodářské soutěže jsou rozdílné. Za čtvrté, že při ukládání sankce podle §22 odst. 2 zákona
o ochraně hospodářské soutěže za uvedené sbíhající se delikty postupuje správní orgán v souladu
s absorpční zásadou, tedy vyměří pokutu za jeden ze sbíhajících se deliktů a zároveň je oprávněn
v rámci hodnocení závažnosti jednání přihlédnout jako k přitěžující okolnosti i k tomu, že bylo
spácháno více deliktů. Celkovou výši pokuty musí správní orgán ve svém rozhodnutí
i z uvedeného hlediska náležitě odůvodnit.
Z uvedených důvodů tedy shledal Nejvyšší správní soud stížní námitky důvodnými v tom
rozsahu, v jakém stěžovatel krajskému soudu vytýkal nesprávné posouzení právní otázky,
zda byl oprávněn rozhodnout v jediném řízení o vině za spáchání správního deliktu podle
čl. 81 Smlouvy ES a správního deliktu podle §3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže,
ale neztotožnil se se stěžovatelem v posouzení právní otázky, zda postupoval po právu rovněž
při ukládání trestu za tyto delikty, byť v této otázce nesouhlasí plně ani s argumentací a závěry
krajského soudu.
Nad rámec stížních bodů Nejvyšší správní soud v souladu s §109 odst. 3 s. ř. s.
posuzoval, zda byl krajský soud oprávněn se přípustností souběžného použití ustanovení
o komunitárním a vnitrostátním deliktu zabývat vzhledem k tomu, že účastník řízení jako žalobce
v žalobě, a ani následně ve lhůtě pro podání žaloby, ve vztahu k této otázce explicitně
nic nenamítal. Je pravdou, jak vyplývá z předešlého výkladu, že jde o otázku primárně
hmotněprávní, byť si ji krajský soud nesprávně vymezil jako porušení procesní zásady ne bis in
idem, k níž by v zásadě nebyl oprávněn přihlížet nad rámec žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.).
Na druhé straně účastník řízení uplatnil v žalobě řadu konkrétních námitek týkajících se mimo
jiné výše udělené pokuty, k jejichž řádnému posouzení bylo v daném případě třeba si nejprve
ujasnit, zda stěžovatel v napadeném rozhodnutí správně aplikoval institut souběhu deliktů,
a to včetně toho, zda použil zákonnou metodu pro výpočet sankce za sbíhající se delikty. Krajský
soud pak mohl, a měl, pokud by danou otázku vyhodnotil správně, v souladu s §76 odst. 1
písm. a) s. ř. s. přihlížet z úřední povinnosti k tomu, že napadené správní rozhodnutí je ve výroku
o trestu nepřezkoumatelné, nikoliv však pro nesrozumitelnost, ale pro nedostatek důvodů.
Účastník řízení ani tuto námitku v žalobě, pokud jde o delikty spáchané v jednočinném souběhu,
explicitně neuplatnil. Posouzení uplatněných žalobních námitek směřujících do výše pokuty však
brání skutečnost, že stěžovatel nerozlišoval při zdůvodnění výše sankce jednotlivé delikty.
K otázce, kdy je krajský soud oprávněn přihlížet k vadám řízení podle §76 odst. 1 s. ř. s. z úřední
povinnosti srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 10. 2007, č. j. 9 Afs 86/2007 - 161, publikované pod č. 1542/2008 Sb. NSS.
Přezkoumávaný rozsudek krajského soudu tedy nemůže obstát v rozsahu, v jakém byly
zrušeny výroky napadeného rozhodnutí týkající se viny a zákazu protiprávního jednání, a naopak
zrušení výroku o trestu by mohlo obstát, byť z jiných důvodů, než uváděl krajský soud. Ovšem
vzhledem k tomu, že krajský soud rozhodl o meritu jediným výrokem, Nejvyšší správní soud
v souladu s §110 odst. 1 první věta před středníkem s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody
pro jeho nařízení.
V dalším řízení krajský soud vázán právním názorem, který je vysloven v tomto rozsudku
(§110 odst. 3 s. ř. s.), se bude zabývat jednotlivými v žalobě uplatněnými námitkami s výjimkou
těch, v jejichž posouzení by mu bránila výše uvedená dílčí nepřezkoumatelnost napadeného
rozhodnutí.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. prosince 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu