ECLI:CZ:NSS:2008:7.APS.4.2008:81
sp. zn. 7 Aps 4/2008 - 81
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: F. S., zastoupen
JUDr. Ing. Tomášem Matouškem, advokátem se sídlem Dukelská 15, Hradec Králové,
proti žalovanému: Finanční úřad v Hořicích, se sídlem Čelakovského 1023, Hořice
v Podkrkonoší, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Hradci
Králové ze dne 24. 4. 2008, č. j. 31 Ca 115/2007 – 56,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 24. 4. 2008, č. j. 31 Ca 115/2007 - 56,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Usnesením Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 24. 4. 2008,
č. j. 31 Ca 115/2007 - 56, byla odmítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“)
na ochranu proti nezákonnému zásahu Finančního úřadu v Hořicích (dále též „finanční úřad“)
ve smyslu ustanovení §82 a násl. s. ř. s. V odůvodnění usnesení krajský soud uvedl,
že se stěžovatel domáhal vydání usnesení, kterým by krajský soud zakázal finančnímu úřadu
pokračovat v porušování jeho práv nezákonným předvoláváním stěžovatele při daňové kontrole.
Ze žalobního petitu je podle krajského soudu zřejmé, že se stěžovatel žalobou podle §82 a násl.
s. ř. s. domáhal ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního
orgánu. Krajský soud dále zkoumal podmínky řízení, konkrétně aktivní žalobní legitimaci v tomto
řízení. S poukazem na ustanovení §82 s. ř. s. je podle krajského soudu u rčující skutečností
pro vyslovení závěru o existenci aktivní legitimace tedy tvrzení přímého zkrácení na právech
zásahem správního orgánu, nikoliv skutečnost, zda k přímému zásahu do práv žalobce skutečně
došlo. Závěr, zda se skutečně jednalo o nezákonný zásah, je již závěrem hmotněprávním, podle
něhož je posouzena důvodnost žaloby. Stěžovatel v žalobě výslovně uvedl, že nebyl dosud přímo
zkrácen na svých právech, nicméně jeho práva jsou vážně ohrožena a budou zkrácena, pokud
finanční úřad přikročí k vynucení povinností vyplývajících z předvolání. Krajský soud proto
dospěl k závěru, že nepřítomnost tvrzení přímého zkrácení na právech zásahem správního
orgánu způsobuje nedostatek aktivní žalobní legitimace, a je tedy dán důvod pro odmítnutí
žaloby podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Pokud se stěžovatel v žalobě dovolával aplikace
ustanovení §3 věty druhé o. s. ř. při použití §64 s. ř. s. a dovodil, že se může ochrany před
nezákonným zásahem domáhat i tehdy, jsou-li jeho práva pouze ohrožena, krajský soud
k takovému postupu neshledal důvod. Podmínky, za nichž se lze dovolávat ochrany před
nezákonným zásahem, definuje §82 s. ř. s. a nelze je podle krajskéh o soudu rozšiřovat. Použití
o. s. ř. na základě §64. s. ř. s. je třeba považovat za výjimečné a uplatňující se pouze v případech,
na které ustanovení s. ř. s. vůbec nedopadají.
V kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě stěžovatel označil napadené usnesení
za překvapivé. V průběhu řízení ani při ústním jednání krajský soud stěžovatele nijak nepoučil
o tom, že v žalobě absentuje jakékoli tvrzení. Soud je přitom podle §36 s. ř. s. povinen poučit
účastníky řízení o jejich procesních právech a povinnostech tak, aby v řízení neutrpěli újmu. Je-li
procesní povinností stěžovatele učinit určité tvrzení, pak bylo podle názoru stěžovatele nezbytné,
aby jej soud, pokud podle jeho názoru takové tvrzení dosud neučinil, o této povinnosti poučil
a poskytl mu prostor pro její splnění. Také podle §49 odst. 4 s. ř. s. je předseda senátu povinen
vést účastníky k tomu, aby se vyjádřili i o těch skutkových a právních otázkách, které podle
mínění soudu jsou pro rozhodnutí určující, i když v dřívějších podáních účastníků uplat něny
nebyly. Také z pohledu tohoto ustanovení soud nesplnil při jednání své povinnosti s negativním
procesním důsledkem pro stěžovatele. Krajskému soudu přitom z podané žaloby muselo
být zřejmé, čeho se stěžovatel domáhá, jak sám připouští na str. 3 rozsudku (správně usnesení).
Stěžovatel proto nesouhlasí s názorem krajského soudu, že šlo o neodstranitelný nedostatek
podmínek řízení. Jestliže však krajský soud spatřoval jediný nedostatek v tom, že stěžovatel
opomněl tvrdit některou skutečnost, pak nešlo o n edostatek neodstranitelný. Proto bylo
rozhodnuto v rozporu s §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel rovněž považuje za sporný názor ,
že otázka aktivní legitimace je otázkou podmínek řízení. Tato otázka je otázkou posouzení
důvodnosti žaloby, nikoli otázkou podmínek řízení. Závěr krajského soudu, že podmínky
ochrany stanovené ustanovením §82 s. ř. s. nelze rozšiřovat, není v podstatě nijak odůvodněn.
Odkaz na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 33/2005 – 52 není přiléhavý, neboť
Nejvyšší správní soud se zde vyjadřoval k otázce procesního postupu soudu (zda měl být návrh
odmítnut nebo řízení zastaveno). Otázka nastolená stěžovatelem odkazem na §3 o. s. ř. je však
otázkou rozsahu a mezí ochrany, poskytované soudy ve správním soudnictví. Nelze
na ni odpovědět odkazem na judikovaná pravidla procesního postupu soudu. Závěr krajského
soudu ohledně aplikace §3 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. je tak nepřezkoumatelný. Stěžovatel
je přesvědčen, že otázka rozsahu ochrany před nezákonným zásahem je otázkou náležitého
výkladu právního předpisu, konkrétně ustanovení §82 s. ř. s. Stěžovatel v zásadě nevidí
legitimního důvodu, aby soud odmítl poskytnout ochranu právu, které je bezprostředně
ohroženo, a to zvláště v případě, který u něj nastal. Dojde-li totiž k porušení stěžovatelova práva,
k čemuž dosavadní jednání finančního úřadu bez jakýchkoli pochybností směřovalo, půjde
o zásah již nezhojitelný. Ustanovení §82 s. ř. s. je tak zřejmě nutné vykládat nejen s přihlédnutím
k §3 o. s. ř., ale též s přihlédnutím k ústavnímu rámci práva na soudní ochranu. Krajský soud
žalobu odmítl jako neprojednatelnou pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, a přitom
se již nezabýval skutkovými tvrzeními stěžovatele, a tedy ani jejich možným podřazením
pod pojem nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s. Stěžovatel v řízení uvedl zcela jasně, v čem
spatřuje nezákonnost postupu finančního úřadu: stěžovatel byl finančním úřadem předvolán
k osobnímu jednání navzdory skutečnosti, že stěžovatel je v daňovém řízení zastoupen (daňovým
poradcem). K telefonické žádosti stěžovatele o sdělení, z jakého důvodu má stěžovatel,
ač zastoupen, jednat osobně, finanční úřad žádné vysvětlení nepodal. Stěžovatel v žalobě označil
toto jednání za protiprávní odporující §10, §29 a §2 zákona č. 337/1992 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o správě daní a poplatků“) a zatížené libovůlí na straně
finančního úřadu. Návaznou námitku proti postupu pracovníka správce daně vyřídil odvolací
orgán negativně. Při soudním jednání stěžovatel doplnil, že protiprávnost postupu finančního
úřadu je potvrzena dalším předvoláním stěžovatele k osobnímu jednání, opět zcela
neodůvodněnému. Bylo tak prokázáno opakování nezákonného postupu finančního úřadu
a důvodnost obavy z dalšího opakování téže nezákonnosti, když druhé nařízení jednání bylo
toliko odročeno z důvodu, že se stěžovateli nepodařilo předvolání včas doručit. S ohledem
na takto vylíčený skutkový stav byl krajský soud povinen zkoumat, zda popsané jednání
nenaplňuje kritéria pojmu nezákonného zásahu. Stěžovatel zcela jednoznačně označil počínání
finančního úřadu, v němž spatřuje nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s. a zároveň uvedl
důvody, pro něž se domnívá, že zásah směřoval do jeho právní sféry. Krajský soud
tak měl povinnost o jeho žalobě meritorně rozhodnout. Překvapivá je již sama skutečnost,
že k závěru o neprojednatelnosti žaloby soud dospěl až po ústním jednání. Podanou žalobou
stěžovatel nastolil právní otázku, v jaké fázi dochází k nezákonnému zásahu orgánu veřejné
správy a je z ní zřejmé, že se bránil proti jednání finančního úřa du, které je zjevně nezákonné
a které bezprostředně narušuje právní sféru stěžovatele. V doplnění kasační stížnosti pak
stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Aps 3/2007 – 91,
www.nssoud.cz, v němž Nejvyšší správní soud v obdobné věci dospěl k závěru, že popsané
jednání správce daně naplňuje znaky nezákonného zásahu. Ze všech těchto důvodů stěžovatel
navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
Finanční úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se trvává na svém stanovisku
vyjádřeném v předchozích jednáních a shrnutém v rozhodnutích o námitkách. Vyjádřil nesouhlas
s tvrzením stěžovatele, že k telefonické žádosti o sdělení, z jakého důvodu má jednat osobně,
finanční úřad žádné vysvětlení nepodal. Dne 21. 6. 2007 ráno finanční úřad kontaktoval
telefonicky zástupce stěžovatele pro daňové řízení, sdělil mu svůj požadavek a na jeho dotaz
odůvodnil ve smyslu pozdějších vyjádření, proč je žádán k jednání přímo daňový subjekt, přičemž
setrval na požadavku, že zákon o správě daní a poplatků mu k tomuto jednání dává práv o.
O tomto telefonickém jednání byl pořízen úřední záznam. Až na základě neúspěchu vzájemné
dohody bylo zasláno předvolání k ústnímu jednání. Finanční úřad dále popsal průběh daňového
řízení v období od vydání napadeného usnesení do současnosti s tím, že je přesvědčen o tom, že
v daňovém řízení postupoval zcela v souladu se zákonem správě daní a poplatků a maximálně
vstřícně vůči stěžovateli. Proto navrhl zamítnutí kasační stížnosti pro nedůvodnost.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené usnesení
v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. v rozsahu a z důvodů, které uplatnil stěžovatel v kasační
stížnosti a přitom neshledal vady uvedené v odst. 3 citovaného ustanovení, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud především považuje za nezbytné poukázat na nesprávnost
procesního postupu krajského soudu, když odmítl žalobu podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. Podle tohoto ustanovení soud usnesením odmítne návrh, jestliže o téže věci již rozhodl
nebo o téže věci již řízení u soudu probíhá nebo nejsou-li splněny jiné podmínky řízení a tento
nedostatek je neodstranitelný nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení
pokračovat. Krajský soud však odmítl návrh stěžovatele proto, že v žalobě podle jeho názoru
chybělo tvrzení přímého zkrácení na právech zásahem správního orgánu, tedy pro nedostatek
aktivní legitimace stěžovatele. Pokud tedy formuloval své odůvodnění tímto způsob em, je zřejmé,
že odmítl návrh s ohledem na §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., podle kterého soud usnesením odmítne
návrh, jestliže byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, i když výslovně označil
ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Podle ust. §82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech
nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není
rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo
zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu, trvá-li takový zásah nebo jeho
důsledky anebo hrozí-li jeho opakování.
Krajský soud v odůvodnění napadeného usnesení nejprve konstatoval, že ze žalobního
petitu je zřejmé, že se stěžovatel žalobou podle §82 a násl. s. ř. s. domáhal ochrany před
nezákonným zásahem a následně však dospěl k závěru, že v žalobě chybělo tvrzení přímého
zkrácení na právech zásahem správního orgánu. Podle názoru Nejvyššího správního soudu
z obsahu žaloby vyplývá, že stěžovatel tvrdil, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným
zásahem, neboť výslovně uváděl, že se jedná o zásah tehdy, když je ne zákonným předvoláváním
zbaven práva na zastoupení v řízení a je nepřiměřeně a neodůvodněně zatěžován, navíc
pod pohrůžkou udělení pokuty a omezení svobody. Je sice pravdou, že v žalobě rovněž uvedl,
že nebyl dosud přímo zkrácen na svých právech a že se domnívá, že se může ochrany před
nezákonným zásahem domáhat i tehdy, jsou-li jeho práva ohrožena, poté však dodal, že se jedná
o zásah tehdy, když je nezákonným předvoláváním stěžovatel zbaven práva na zastoupení
v řízení, je nepřiměřeně a neodůvodněně zatěžován, a že nelze mít pochyb o tom, že zásah
je zaměřen přímo proti stěžovateli, neboť byl označen jako adresát předvolání a daňové řízení
je vedeno přímo s ním. Z takto formulované žaloby nelze v žádném případě dovodit, jak to učinil
krajský soud, že stěžovatel vůbec netvrdil přímé zkrácení na právech. Naopak je třeba vz ít
v potaz jeho tvrzení, že se jedná o nezákonný zásah (tedy o přímé zkrácení na právech
stěžovatele) a rovněž petit žaloby, který zní zcela jednoznačně, aby krajský soud zakázal
žalovanému pokračovat v porušování práv stěžovatele jeho nezákonným předvoláváním
při daňové kontrole.
Nejvyšší správní soud odkazuje na svůj rozsudek ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 4 As 50/2004 - 59, publ. pod č. 1043/2007 Sb. NSS, podle kterého odmítnutí návrhu
z důvodu, že byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, lze vyhradit pouze případům
nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným nedostatkům legitimace hmotné, zjistitelným
bez pochyb okamžitě, zpravidla již z návrhu samotného. Pokud tomu tak není, musí soud návrh
věcně projednat. Vyjde-li v této fázi nedostatek aktivní legitimace najevo, rozhodne o věci
rozsudkem. Neučiní-li tak, postupuje v rozporu s čl. 36 odst. 1 Lis tiny základních práv a svobod
a zatěžuje řízení jinou vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
V posuzované věci nejde o případ, kdy je nedostatek aktivní legitimace stěžovatele zcela
nesporný a nepochybný, ba právě naopak, neboť z návrhu samotného nelze bez pochyb zjistit,
že stěžovatel netvrdil přímé zkrácení na svých subjektivních právech, když se domáhá,
aby krajský soud zakázal žalovanému pokračovat v porušování jeho práv nezákonným
předvoláváním při daňové kontrole, čímž implicitně tvrdí, že jeho práva jsou zkrácena zásahem
správního orgánu. Proto podle názoru Nejvyššího správního soudu nebyly podmínky
pro odmítnutí návrhu, uvedené v ustanovení §46 odst. 1 písm. a) ani §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem stěžovatele, že otázka rozsahu ochrany
před nezákonným zásahem je otázkou náležitého výkladu §82 s. ř. s. Krajský soud se proto
v dalším řízení bude zabývat rovněž otázkou, v jaké fázi komunikace mezi správcem daně
a daňovým subjektem připadá v úvahu nezákonný zásah spočívající v nezákonném nucení
daňového subjektu k dostavení ke správci daně a zda tomu tak není již tehdy, je-li zatím pouze
předvoláván. Aniž by Nejvyšší správní soud chtěl předjímat názor krajského soudu na takto
vymezenou právní otázku, poukazuje na svůj rozsudek ze dne 22. 5. 2008,
č. j. 2 Aps 3/2007 - 91, www.nssoud.cz, který by krajský soud měl při řešení věci vzít v úvahu.
Vzhledem k výše uvedenému neměl Nejvyšší správní soud důvod zabývat se námitkou,
v níž stěžovatel tvrdil, že jej měl soud podle §36 a §49 odst. 4 s. ř. s. poučit o jeho proce sních
právech a povinnostech tak, aby v řízení neutrpěli újmu a že pokud se jednalo o nedostatek
podmínek řízení, měl být stěžovatel k jeho odstranění vyzván.
Ze všech uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení, neboť kasační stížnost stěžovatele byla důvodná ( §110 odst. 1
s. ř. s.). Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní
soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Podle §110 odst. 3 s. ř. s. je krajský soud názorem vysloveným v tomto rozsudku vázán.
V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud i o nákladech řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. září 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu