ECLI:CZ:NSS:2008:7.AS.21.2007:191
sp. zn. 7 As 21/2007 - 191
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: obec
Dětmarovice, se sídlem Dětmarovice 27, proti žalovanému: Český báňský úřad, se sídlem
Kozí 4, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 18. 10. 2006, č. j. 9 Ca 110/2004 – 140,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 18. 10. 2006, č. j. 9 Ca 110/2004 - 140, zrušil
rozhodnutí Českého báňského úřadu (dále jen „stěžovatel“) ze dne 2. 1. 2004, č. j. 4482/2003,
kterým byla zamítnuta odvolání Obce Dětmarovice, Ing. R. Z., E. K., P. Š., J. K., J. V., J. a S. T.,
J. Ž., L. Š., E. S., S. B. a A. S. a potvrzeno rozhodnutí obvodního báňského úřadu v Ostravě
(dále jen „obvodní báňský úřad“) ze dne 6. 11. 2003, č. j. 7502/2003-511-Ing. Kr/Nb, jímž byla
povolena hornická činnost spočívající v dobývání porubů č. 14 2450 a 14 2452 ve sloji č. 24
vrchní lávky ve 14 kře lokality Doubrava Dolu ČSA, vnitřní organizační složce OKD, a.s., člena
koncernu KARBON INVEST, a.s. v Karviné. Městský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že
rozhodnutí obvodního báňského úřadu, které bylo vydáno podle ustanovení §10 odst. 1 zákona
č. 61/1988 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o hornické činnosti“) stanoví
podmínky hornické činnosti, podle nichž musí těžební organizace mimo jiné splnit podmínky
podle stanoviska ministerstva životního prostředí ze dne 20. 5. 2003, č. j. NM
700/746/1521/OIP/03e.o, vydaného podle ustanovení §11 zákona č. 244/1992, ve znění
pozdějších předpisů. Obvodní báňský úřad jako správní orgán I. stupně tak svým rozhodnutím o
povolení hornické činnosti založil závaznost uvedeného stanoviska ministerstva životního
prostředí. Tento postup je podle městského soudu v rozporu se zákonem, neboť podmínky,
které jsou předpokladem pro to, aby hornická činnost byla vůbec povolena, např. vyřešení střetu
zájmů podle §33 zákona č. 44/1988 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „horní zákon“),
měly být naplněny až v době, kdy již byla povolena hornická činnost spočívající v dobývání.
Ačkoliv tedy obvodní báňský úřad zavázal těžební organizaci splněním stanoviska ministerstva
životního prostředí, stěžovatel posoudil věc zcela odlišně od tohoto stanoviska. Je tomu tak
proto, že u většiny námitek týkajících se neuzavření dohod o střetu zájmů podle §33 horního
zákona shledal nepotřebnost uzavření takových dohod s odůvodněním, že nejde o stavby
ohrožené z důvodu jejich překvalifikace z objektu ohrožených (IV. skupina) na objekty pouze
dotčené (V. skupina). Správní rozhodnutí jsou tedy vnitřně rozporná (výrok a odůvodnění), navíc
i nepřezkoumatelná, protože správnost závěrů stěžovatele o objektech dotčených, a nikoliv
ohrožených, nelze přezkoumat z hlediska důvodů uvedeného přeřazení. Obvodní báňský úřad
konstatoval jinou kvalifikaci objektů bez bližšího odkazu na odborné posouzení a znalecký
posudek, který ani nevyhodnotil jako důkaz. Nepřezkoumatelný je i závěr stěžovatele, že
v zájmovém území obce, i u objektů Obce Dětmarovice, nebylo třeba uzavírat dohody o střetu
zájmů. Tento závěr je jednak v rozporu se závazným splněním stanoviska ministerstva životního
prostředí podle výroku rozhodnutí, a jednak není ani patrno, o jaké rozhodující skutečnosti je
takové posouzení opřeno. Oporu v zákoně nemá ani argumentace stěžovatele, že dohody o střetu
zájmů lze uzavírat pouze na objekty ohrožené. Z ustanovení §33 horního zákona, které obsahuje
zásadní úpravu střetu zájmů a jejich řešení dohodou o střetu zájmů, však nelze dovodit, že by se
vztahovalo pouze na objekty ohrožené a nikoliv i na objekty pouze dotčené. Stěžovatel proto
nemohl vyloučit uzavření dohod o střetu zájmů i mezi vlastníky pozemků a nemovitostí
dotčených. Právní úprava povolení hornické činnosti předpokládá před vlastním povolením této
činnosti vyřešení střetu zájmů, a to dohodou nebo autoritativním rozhodnutím podle §33 odst. 3
nebo i postupem podle §31 odst. 4 horního zákona. Tomu ostatně napovídá i ustanovení §17
odst. 2 zákona o hornické činnosti, podle kterého musí být spolu se žádostí o povolení hornické
činnosti předloženy i doklady o vyřešení střetu zájmů, které má za cíl odstranění právních
překážek výkonu hornické činnosti. Pokud tedy Obec Dětmarovice již od počátku namítala, že
mezi ní a těžební organizací nedošlo k uzavření dohody o střetu zájmů, a tato otázka nebyla
řešena před vydáním povolení k hornické činnosti, a to ani v odvolacím řízení na základě
závazného stanoviska ministerstva životního prostředí, potom stěžovatel postupoval v rozporu
s ustanovením §17 odst. 2 zákona o hornické činnosti a §33 horního zákona. Jako
opodstatněnou uznal městský soud i žalobní námitku, že se stěžovatel nevypořádal s odvolací
námitkou týkající se rozsahu a závažnosti ohrožení, dotčení či ovlivnění zájmového území obce
Dětmarovice a jejím návrhem na vymezení okruhu účastníků řízení. Obec Dětmarovice totiž již
ve svých připomínkách ze dne 22. 10. 2003 namítala nedodržení podmínek tehdy ještě
doporučujícího stanoviska ministerstva životního prostředí a navrhovala doplnění podkladů
řízení, mimo jiné, i ohledně vymezení okruhu účastníků řízení podle výpisu z katastru
nemovitostí, a to pro účely řešení střetu zájmů. Obvodní báňský úřad se těmito připomínkami
zabýval pouze tak, že nemají vztah k projednávané hornické činnosti. Stěžovatel se však
k námitkám nevymezeného okruhu účastníků řízení a nespecifikace nemovitostí ohrožených
hornickou činností podle báňského znaleckého posudku vyjádřil neúplně a nepřezkoumatelně
(průmět předmětných porubů nezasahuje do území obce Dětmarovice, aniž uvedl z jakých
podkladů tak dovozuje a zda toto tvrzení je či není v souladu s báňským znaleckým posudkem a
jeho dodatkem o ohrožených nemovitostech v katastru obce). Obvodní báňský úřad veřejnou
vyhláškou o oznámení zahájení správního řízení o povolení předmětné hornické činnosti také
pouze oznámil, že touto činností dojde k ovlivnění nemovitostí v k. ú. Dětmarovice a že budou
ovlivněny i nemovitosti, jejichž vlastník není znám a současně uvedl výčet těchto nemovitostí.
Tento postup byl správný jen potud, pokud jím bylo účastníkům, jejichž pobyt nebyl znám,
doručováno oznámení o zahájení řízení podle §26 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“). Obec Dětmarovice se však domáhala vymezení
známých účastníků řízení, jejichž nemovitosti budou ohroženy či ovlivněny hornickou činností,
což souvisí s jasným vymezením dobývacího prostoru a jeho působení na povrch či okolí.
Neúplnost veřejné vyhlášky, jakož i nedostatečné odůvodnění napadeného správního rozhodnutí
v této otázce pak znemožňuje přezkoumat, zda je oprávněná žalobní námitka, že do řízení nebyli
pojati všichni účastníci, a to i z hlediska střetu zájmů podle §33 horního zákona.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost
z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal, že
se městský soud zabýval meritem věci nedůsledně a povrchně a tento jeho postup pak vedl
k nesprávné interpretaci významných institutů horního práva, zejména v otázkách střetu zájmů
ve vazbě ke stanovení okruhu účastníků řízení, zákonnosti zákonných podmínek EIA ve vztahu
k podmínkám povolení hornické činnosti a procesní způsobilosti obce Dětmarovice, jež vznáší
žalobní námitky jménem občanů této obce. Není správná argumentace městského soudu
spočívající v rozlišování podmínek EIA pro přípravu hornické činnosti a pro realizaci hornické
činnosti, které vyplývají ze stanoviska ministerstva životního prostředí. Pojem příprava
je pojmem technickým a technologickým, a tuto činnost proto nelze reálně oddělit od přípravy
a dobývání ve smyslu Plánu otvírky, přípravy a dobývání. Řízení se vede vždy o povolení
přípravy, otvírky a dobývání. Samostatné řízení o povolení přípravy právní předpis vůbec
neumožňuje. Právě obecná formulace zakotvená v rozhodnutí obvodního báňského úřadu
učinila závaznými všechny požadavky EIA, a to pro řízení o povolení hornické činnosti, které, jak
již bylo uvedeno, nezná po právní stránce řízení o přípravě hornické činnosti. Městský soud také
nesprávně vyložil pojmy dotčený a ohrožený. Dotčenost je atributem odvození okruhu účastníků
řízení podle §18 odst. 1 zákona o hornické činnosti, kdežto ohroženost je atributem aplikace
ustanovení §33 horního zákona o řešení střetu zájmů. U ohroženosti tedy musí existovat reálná,
důkazy podložená, hrozba vzniku nějaké újmy. Městský soud však v tomto směru vyšel pouze
z ustanovení §33 odst. 4 horního zákona, který se týká vyvlastňování a vůbec si neuvědomil,
že dotčené není totéž, co ohrožené. Za ohrožené nelze považovat ani ty objekty, kde se účinky
dobývání mohou projevit způsobem, který nebude znamenat podstatné snížení některého
z užitných parametrů. Institut tzv. důlních škod (§36 a §37 horního zákona) pak slouží
k odstraňování škod na majetku, ať předpokládaných, tedy řešených v dohodě o střetu zájmů,
nebo i neočekávaně vzniklých. Městský soud nepřihlédl v dostatečné míře ani k tomu, zda
je tvrzení obce Dětmarovice vůbec průkazné a v tomto směru nepožadoval žádné důkazy, ačkoliv
obec nikdy neuvedla, v čem spatřuje svoji ohroženost, kterou ničím nedoložila. Postup
městského soudu proto odporuje ustanovení §17 odst. 2 zákona o hornické činnosti, podle
něhož pouze v případě, pokud jsou hornickou činností ohroženy právem chráněné objekty
a zájmy, musí být se žádostí předloženy doklady o vyřešení střetu zájmů. Městský soud
se v rozporu se zákonem nezabýval ani právní subjektivitou obce Dětmarovice, která v žalobě
vystupuje za některé občany, i když nepředložila žádné zmocnění od těchto občanů. Městský
soud nevzal v úvahu, že občané jako účastníci řízení měli sami možnost uplatňovat své námitky,
a případně podat i žalobu. Městský soud na str. 12 rozsudku dospěl také k závěru, že správní
orgán nemohl vyloučit uzavření dohod o střetu zájmů s objekty dotčenými, a vyslovuje
pochybnost o úplnosti znaleckých posudků v souvislosti s vymezením okruhu těch osob, s nimiž
měla být dohoda o vyřešení střetu zájmů uzavřena. Okruh účastníků však bylo možno zjistit
z předložené dokumentace, především z map, znaleckých posudků, výpisů z katastru nemovitostí,
apod. Znalecké posudky vzal městský soud v úvahu jen okrajově a nezkoumal oprávněnost
tvrzení obce o ohroženosti ve vztahu k povolované činnosti. V podstatě jen přisvědčil námitce
obce Dětmarovice, aniž odůvodnil, v čem spočívá nesprávnost stanovení okruhu účastníků řízení.
V této souvislosti je nutno vytknout městskému soudu i rozporný přístup k veřejné vyhlášce.
Na jedné straně nepřisvědčil námitce obce Dětmarovice, že tento institut byl použit nesprávně
a na druhé straně dovozuje, že správní orgán nesprávně stanovil okruh účastníků řízení, protože
vyhláška byla neúplná a odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí v této otázce
je nepřezkoumatelné. Nevzal však v úvahu účel, pro který byla veřejná vyhláška vydána, jež
spočívá právě v tom, že bylo třeba doručit účastníkům, jež nebyli správnímu orgánu známi, nebo
jejichž pobyt nebyl znám, nikoli pouze v případě zahájení správního řízení. Obdobně si, jako v již
uvedených případech, neověřoval tvrzení obce, které rovněž neuložil, aby pro svá tvrzení
předložila důkazy, ač vystupovala v řízení jako žalobkyně. Stejně tak postupoval i ve vztahu
k žalobním důvodům obce Dětmarovice, jež jsou popsány na straně 2 až 3 a 5 až 6 napadeného
rozsudku, v nichž je napadána neobjektivnost znaleckých posudku, o něž se opírá napadené
rozhodnutí stěžovatele. Posléze na str. 13 rozsudku městský soud konstatuje
nepřezkoumatelnost, čímž se snaží zpochybnit tvrzení stěžovatele, odvozené ze znaleckých
posudků a mapové dokumentace, že povolovanou hornickou činností nebude vůbec dotčeno
k. ú. obce Dětmarovice, a dovozuje, že s touto obcí měla být uzavřena dohoda o řešení střetu
zájmů. Také v tomto případě městský soud neprověřoval toto tvrzení obce Dětmarovice, i když,
jak vyplývá z důlně měřické dokumentace, povolovaná hornická činnost se vůbec nedotýká hran
obce. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek městského soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Obec Dětmarovice ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že si stěžovatel osobuje právo
vlastní interpretace horního práva, zejména v oblasti střetu zájmů, a omezuje tak okruh účastníků
řízení ve prospěch těžařské společnosti. Stěžovatel také zpochybňuje stanovisko ministerstva
životního prostředí, podložené zpracovanou EIA, když konstatuje, že má pouze doporučující
charakter. Tento závěr odporuje i uzavřeným „Zásadám Ministerstva životního prostředí
a Českého báňského úřadu pro uplatňování vlivu staveb a činností na životní prostředí
při hornické činnosti ze dne 30. 9. 1996“, kterým se správní orgány vůbec nezabývaly, ačkoliv
na tuto skutečnost byly upozorněny v odvolání a ve vyjádření. Při zařazování jednotlivých
nemovitostí mezi dotčené a ohrožené se vychází z technické normy ČSN 730039, která již byla
zrušena, a přesto je používána ve správním řízení i ve znaleckých posudcích jako závazná
(stavební objekty zařazené do I. až IV. skupiny jsou ohrožené a tytéž objekty zařazené do
V. skupiny jsou jen dotčené). Pokud jde o řešení střetu zájmů, pak podle platné úpravy je třeba
řešit všechny střety, tedy i ty, ke kterým může v budoucnu dojít. Tento postup vyplývá ze zásady
prevence, ale i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 7 A 133/2002.
Obec Dětmarovice je neopomenutelným účastníkem řízení o povolení hornické činnosti, neboť
podle §2 zákona č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pečuje o všestranný rozvoj
svého území a o potřeby občanů a při plnění úkolů chrání též veřejný zájem vyjádřený
v zákonech a jiných právních předpisech. Vyhlášený dobývací prostor sice nezasahuje katastr
obce Dětmarovice, a přesto dochází k ovlivnění podstatné části katastru hornickou činností.
Stěžovatel se opírá rovněž o vypracované báňsko-technické posudky vztahující se k projednávané
žalobě, jejichž věrohodnost je však snížena tím, že znalci používají výrazy nepříliš jasné, jako
např. „je velmi pravděpodobné, z toho lze usoudit, apod.“. Pokud jde o již uvedenou vyhlášku,
o níž se v rozsudku jedná, všichni účastníci správního řízení, resp. jejich omezený počet uvedený
v posudku, jsou známí, což lze zjistit v katastru nemovitostí nebo na obecním úřadu. Těžařská
organizace ani správní orgány, se však neobrátily v tomto směru na obecní úřad se žádostí
o součinnost. Není také žádný důvod přiznat kasační stížnosti odkladný účinek, když rozsudek
městského soudu není v rozporu s veřejným zájmem. Obec Dětmarovice s poukazem na tyto
skutečnosti navrhla, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského
soudu při Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížností napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom i sám shledal vady uvedené v odst. 3, k nimž
musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud považuje především za nezbytné zdůraznit, že přezkoumávaná
problematika povolení hornické činnosti spočívající v dobývání porubů č. 14 2450 a 14 2452
ve sloji č. 24 vrchní lávky ve 14 kře lokality Doubrava Dolu ČSA je technicky, skutkově a právně
velmi složitá, a proto vyžaduje, aby byla důsledně posouzena správními orgány ze všech v úvahu
přicházejících procesněprávních a hmotněprávních hledisek horního práva. Nelze pominout ani
to, co konstatoval městský soud v napadeném rozsudku z odůvodnění obvodního báňského
úřadu, a co stěžovatel nijak nezpochybňuje, že hornická činnost pro povolované poruby byla
projednána v dokumentaci „Hodnocení vlivu na životní prostředí v dobývacích prostorech
Doubrava u Orlové a Karviná-Doly I. OKD, a. s. Dolu Čs. Armáda, o.z. z dobývání černého uhlí
v letech 2000 - 2002“ podle zákona č. 244/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
(se souhlasným stanoviskem ministerstva životního prostředí) a v dokumentaci „Hornická
činnost OKD, a.s. Dolu Čs. Armáda, o.z. v období 2003 - 2010“ podle citovaného zákona
se závěrem vlivů jako doznívajících (se stanoviskem ministerstva životního prostředí, že těžební
organizace musí splnit podmínky tohoto stanoviska podle §11 citovaného zákona,
později zapracované jako podmínka č. 9 rozhodnutí obvodního báňského úřadu ze dne
6. 11. 2003). Toto stanovisko ministerstva životního prostředí, které bylo podmínkou pro vydání
povolení k hornické činnosti vychází z posudku RNDr. M. M., který uvádí, že vlivy hornické
činnosti v posuzovaném období se dostávají do území doposud v zásadě neovlivňovaných
těžební činností, s vysokým podílem funkčního osídlení, dokonce přesahující severní hranici
vymezených dobývacích prostorů; konstatuje doložené střety zájmů, okrajové vlivy mimo
vymezený dobývací prostor na k. ú. Dětmarovice, poklesy terénu, borcení hornin a jejich
sesouvání do vydobytého prostoru; předpokládá negativní vlivy na životní prostředí a jejich
kompenzaci, lokální narušení ekologické stability území, ovlivnění kvality vody a nutnost
doplnění dokumentace, z níž vychází, s ohledem na připomínky obcí, veřejnosti a dotčených
orgánů státní správy. Znalec akceptoval záměr pokračovat v hornické činnosti, ale
za předpokladu respektování všech podmínek obsažených ve výstupech posuzování vlivů
na životní prostředí. Na základě uvedeného pak vydalo ministerstvo životního prostředí
souhlasné stanovisko k záměru „Hornická činnost OKD, a.s. Dolu ČSA, o.z. v období
2003 - 2010“ za podmínek stanovených v části A) body 1 – 33 - pro přípravu hornické činnosti,
a v části B)body 1 - 32 pro realizaci hornické činnosti. Městský soud z uvedeného dovodil,
že úkolem stanoviska ministerstva životního prostředí ze dne 20. 5. 2003 bylo zajistit pro
přípravu hornické činnosti realizaci záměru (pokračování v hornické činnosti v letech 2003-2010)
za podmínek, jež budou garantovat, co možná nejmenší a nejpřijatelnější negativní vlivy
na životní prostředí, které vždy hornickou činnost provází, a budou je rovněž monitorovat.
Nejvyšší správní soud posoudil jako důvodný stížní bod, v němž stěžovatel vytýká
městskému soudu nesprávné pojetí průběhu povolování hornické činnosti, pokud dovozuje
rozpornost výroku správního orgánu I. stupně z toho, že tímto výrokem, resp. rozhodnutím,
se povoluje hornická činnost spočívající v dobývání, ale za současného určení závaznosti
podmínek stanoviska ministerstva životního prostředí ze dne 20. 5. 2003 obsažených v části A,
které se však vztahují teprve k přípravě hornické činnosti, a nikoliv k realizaci hornické činnosti
(posouzení a vyhodnocení podmínek uvedených v části A/ tohoto stanoviska tedy mělo
předcházet povolení hornické činnosti spočívající v dobývání, a to zejména v otázce střetu
zájmů).
Nelze nevidět, že rozhodnutí obvodního báňského úřadu, které bylo vydáno podle
ustanovení §10 odst. 1 zákona o hornické činnosti a jímž byla povolena hornická činnost,
spočívající v dobývání porubů č. 14 2450 a 14 2452 ve sloji č. 24 vrchní lávky ve 14 kře lokality
Doubrava Dolu ČSA, vnitřní organizační složce OKD, a.s., člena koncernu KARBON INVEST,
a.s. v Karviné, stanoví podmínky hornické činnosti, mezi nimiž je pod č. 9 uvedeno, že těžební
organizace musí splnit podmínky stanoviska ministerstva životního prostředí ze dne 20. 5. 2003,
č.j. NM 700/746/1521/OIP/03e.o, vydaného podle ustanovení §11 zákona č. 244/1992 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, které obsahuje podmínky stanovené v části A bodech 1 - 33
pro přípravu hornické činnosti a v části B v bodech 1-32 pro realizaci hornické činnosti. Obvodní
báňský úřad tak svým rozhodnutím založil závaznost uvedeného stanoviska ministerstva
životního prostředí a splnění všech jeho podmínek uvedených v části A, jež se týkají přípravy
hornické činnosti, i pro realizaci hornické činnosti, které se však týkají podmínky uvedené v části
B.
Podle ustanovení §2 písm. b) zákona o hornické činnosti se hornickou činností mimo jiné
rozumí otvírka, příprava a dobývání výhradních ložisek.
Podle ustanovení §10 odst. 1 zákona o hornické činnosti povoluje otvírku, přípravu
a dobývání výhradních ložisek obvodní báňský úřad. Se žádostí o povolení předkládá organizace
plán otvírky, přípravy a dobývání a předepsanou dokumentaci. Bez povolení obvodního
báňského úřadu nesmí být otvírka, příprava a dobývání zahájeny. Podle odst. 2 citovaného
ustanovení plány otvírky, přípravy a dobývání se vypracovávají pro celé výhradní ložisko nebo
pro jeho ucelenou část; jde-li o nově budované nebo rekonstruované doly nebo lomy, mohou
se tyto plány vypracovat postupně podle jednotlivých etap prací na otvírce, přípravě nebo
dobývání. Součástí plánu otvírky, přípravy a dobývání je vyčíslení předpokládaných nákladů
na vypořádání očekávaných důlních škod a na sanaci a rekultivaci pozemků dotčených vlivem
dobývání výhradního ložiska. Současně musí být předložen návrh na vytvoření potřebných
finančních rezerv a návrh na časový průběh jejich vytvoření.
Podle ustanovení §1, 2 zákona o hornické činnosti předkládá organizace žádost
o povolení hornické činnosti podle §9 až 11 a §13 s předepsanou dokumentací a doklady
nejpozději 3 měsíce před plánovaným zahájením prací obvodnímu báňskému úřadu. Pokud jsou
hornickou činností ohroženy právem chráněné objekty a zájmy, musí být se žádostí předloženy
doklady o vyřešení střetů zájmů.
Dobývání nerostů tedy může těžební organizace realizovat až po získání potřebných
povolení. Těmi jsou pro dobývání výhradních ložisek rozhodnutí o stanovení dobývacího
prostoru (§24 odst. 1 horního zákona) a rozhodnutí o povolení přípravy, otvírky a dobývání
výhradního ložiska (§10 odst. 1 zákona o hornické činnosti). Z ustanovení §2 písm. b)
a §10 odst. 1, 2 zákona o hornické činnosti je pak nutno dovodit, že povolení přípravy, otvírky
a dobývání, resp. plán otvírky, přípravy a dobývání tvoří podle uvedených zákonných ustanovení
jeden celek, o němž se jako o celku také rozhoduje. Hornickou činností se podle §2 písm. b)
zákona o hornické činnosti rozumí mimo jiné otvírka, příprava a dobývání výhradních ložisek.
Ve smyslu shora uvedeného je proto pojem příprava obsažený ve stanovisku ministerstva
životního prostředí ze dne 20. 5. 2003, č. j. NM 700/746/1521/OIP/03e.o, jež obsahuje
podmínky stanovené v části A bodech 1 - 33 pro přípravu hornické činnosti, pojmem
technickým, který nelze reálně oddělovat od dobývání. Správně proto stěžovatel uvádí, že řízení
se vede vždy o povolení přípravy, otvírky a dobývání, neboť samostatné řízení o povolení
přípravy ani právní předpis neumožňuje. Je to právě obecná formulace podmínky č. 9 uvedené
v rozhodnutí obvodního báňského úřadu ze dne 6. 11. 2003 (organizace musí splnit podmínky
stanoviska ministerstva životního prostředí ze dne 20. 5. 2003,
č. j. NM 700/746/1521/OIP/03e.o.), která učinila závaznými všechny požadavky EIA, jež jsou
uvedeny v části A) i B), i pro řízení o povolení hornické činnosti, které nezná hledisko
samostatného řízení o přípravě hornické činnosti.
Ne ale již v plném rozsahu hodnotí jako důvodné Nejvyšší správní soud námitky
stěžovatele obsaženými ve stížním bodu týkajícímu se vyřešení střetů zájmů a postupu podle
ustanovení §17 odst. 2 zákona o hornické činnosti.
Otázce vyřešení střetu zájmů věnuje právní úprava o ochraně a využití nerostného
bohatství, jakož i právní úprava hornické činnosti značnou pozornost. Ustanovení §33 horního
zákona obsahuje zásadní úpravu řešení střetů zájmů, a to následujícím způsobem: Jestliže jsou
využitím výhradního ložiska ohroženy objekty a zájmy chráněné podle zvláštních předpisů,
objekty a zájmy fyzických nebo právnických osob, jsou organizace, orgány a fyzické a právnické
osoby, jimž přísluší ochrana těchto objektů a zájmů, povinny ve vzájemné součinnosti řešit tyto
střety zájmů a navrhnout postup, který umožní využití výhradního ložiska při zabezpečení
nezbytné ochrany uvedených objektů a zájmů (odst.1). Organizace, za kterou se podle
§5a horního zákona považuje právnická a fyzická osoba, která v rámci podnikatelské činnosti při
splnění podmínek stanovených právními předpisy vykonává vyhledávání, průzkum nebo
dobývání výhradních ložisek nebo jinou hornickou činnost, je povinna před zařazením
příslušných prací do plánu otvírky, přípravy a dobývání dohodnout se s orgány a fyzickými
a právnickými osobami, kterým přísluší ochrana objektů a zájmů podle odstavce 1, o tom, zda
ohrožený objekt nebo zájem se má chránit, v jakém rozsahu, popřípadě po jakou dobu a dohodu
předložit krajskému úřadu k zaujetí stanoviska. Povinnost uzavřít dohodu se nevztahuje
na případy, kdy střety zájmů byly vyřešeny při stanovení chráněného ložiskového území,
dobývacího prostoru, popřípadě při projektování, výstavbě nebo rekonstrukci dolu a lomu
a jestliže postup při jejich řešení se stanoví zvláštními předpisy (odst.2). Podle odst. 4 nedojde-li
k dohodě mezi organizací a fyzickými nebo právnickými osobami, které jsou vlastníky dotčených
pozemků a nemovitostí a převažuje-li veřejný zájem na využití výhradního ložiska
nad oprávněným zájmem vlastníka pozemků a jiných nemovitostí, postupuje se podle §31 odst. 4
horního zákona. V odstavci 5 se pak stanoví, že organizace, která žádá o povolení otvírky,
přípravy a dobývání výhradního ložiska, je povinna doložit obvodnímu báňskému úřadu, že střety
zájmů byly vyřešeny. Podle již zmíněného ustanovení §31 odst. 4 horního zákona pro účely
dobývání výhradního ložiska je organizace oprávněna podle písm. a) zřizovat v hranicích
dobývacího prostoru, a pokud je to nutné i mimo něj, stavby a provozní zařízení, které jsou
potřebné pro otvírku, přípravu a dobývání výhradního ložiska a pro úpravu nebo zušlechťování
nerostů prováděné v souvislosti s jejich dobýváním a pro dopravu všech zařízení a hmot, a podle
písm. b) nabývat pro plnění úkolů stanovených tímto zákonem nemovitostí nebo práv
k nemovitostem a rozhodnutím o vyvlastnění, popřípadě zřízením užívacího práva;
o vyvlastňovacím řízení platí zvláštní předpisy. V rámci řízení o povolení hornické činnosti podle
již zmíněného zákona o hornické činnosti musí být podle §17 odst. 2 spolu se žádostí o povolení
hornické činnosti předloženy doklady o vyřešení střetů zájmů, jestliže jsou hornickou činností
ohroženy právem chráněné objekty a zájmy. Ustanovení odst. 3 téhož paragrafu pak upravuje
postup správního orgánu při doplňování žádosti mimo jiné ve vztahu k dokladu o vyřešení střetů
zájmů. Vyhláška č. 104/1988 Sb., o hospodárném využívání výhradních ložisek, o povolování
a ohlašování hornické činnosti a ohlašování činnosti prováděné hornickým způsobem (dále jen
„vyhláška“), opětovně ve svém §6 odst. 3 písm. a) uvádí, že organizace přiloží k žádosti doklady
o vyřešení střetu zájmů, jestliže hornickou činností jsou ohroženy objekty a zájmy chráněné podle
zvláštních právních předpisů. Ustanovení §8 téže vyhlášky upravuje rozhodnutí o povolení
hornické činnosti a přípustnost změn plánů a dokumentace. Ve svém odstavci 1 pak stanoví,
že obvodní báňský úřad v řízení o povolení hornické činnosti přezkoumá a) úplnost žádosti, b)
vyřešení střetů zájmů chráněných podle zvláštních právních předpisů, c) dodržení zásad báňské
technologie při zajištění hospodárného využívání výhradního ložiska. Podle §8 odst. 2 vyhlášky
v rozhodnutí o povolení hornické činnosti obvodní báňský úřad stanoví podle potřeby podmínky
hornické činnosti a rozhodne o námitkách účastníka řízení.
Ze všech shora uvedených ustanovení je zřejmé, že právní úprava povolení hornické
činnosti předpokládá před povolením hornické činnosti vyřešení střetu zájmů. Střet zájmů může
být vyřešen buď dohodou, a pokud se tímto způsobem střet zájmů nepodaří vyřešit, děje se tak
rozhodnutím podle §33 odst. 3 horního zákona, resp. §31 odst. 4 citovaného zákona. Vyřešení
střetu zájmů se však netýká jen pozemků a nemovitostí, na kterých bude hornická činnost
prováděna, ale i těch, které mohou být touto činností ohroženy. Vyřešení střetu zájmů má totiž
za cíl odstranění právních překážek výkonu hornické činnosti tak, aby mohla být z hlediska
právních vztahů prováděna nadále bezrozporně. Doložit, že střety zájmů byly vyřešeny je podle
ustanovení §33 odst. 5 horního zákona povinností toho, kdo žádá o povolení otvírky, přípravy
a dobývání výhradního ložiska.
Nejvyšší správní soud má za to, že stěžovatel právem vytýká městskému soudu
nesprávnost závěru, že dohody o střetu zájmů lze uzavírat nejen na nemovitosti a objekty
ohrožené a že městský soud nesprávně vyložil pojmy dotčený a ohrožený. Stěžovatel
opodstatněně dovozuje, že dotčenost je atributem odvození okruhu účastníků řízení podle
§18 odst. 1 zákona o hornické činnosti, kdežto ohroženost je atributem aplikace ustanovení
§33 horního zákona o řešení střetu zájmů. U ohroženosti proto musí existovat reálná, důkazy
podložená, hrozba vzniku nějaké újmy. Městský soud však v tomto směru vyšel i z ustanovení
§33 odst. 4 horního zákona, který se týká vyvlastňování, v němž se hovoří o dotčených
pozemcích a nemovitostech a neuvědomil si, že dotčené není totéž, co ohrožené. Za ohrožené
však nelze považovat ani ty objekty, kde se účinky dobývání mohou projevit způsobem, který
nebude znamenat podstatné snížení některého z užitných parametrů. Institut tzv. důlních škod
(§36 a §37 horního zákona) pak slouží k odstraňování škod na majetku, ať předpokládaných,
tedy řešených v dohodě o střetu zájmů, nebo i neočekávaně vzniklých. Významná je v tomto
směru i dikce ustanovení §17 odst. 2 zákona o hornické činnosti, podle něhož, pokud jsou
hornickou činností ohroženy právem chráněné objekty a zájmy, musí být se žádostí předloženy
doklady o vyřešení střetu zájmů.
Na druhé straně městský soud důvodně poukázal na to, že Obec Dětmarovice od samého
počátku namítala, že mezi ní a těžební organizací nedošlo k uzavření dohody o střetu zájmu a tato
otázka nebyla vyřešena ani před vydáním povolení k hornické činnosti, ani v odvolacím řízení
na základě závazného stanoviska ministerstva životního prostředí ze dne 20. 5. 2003,
č. j. NM 00/746/1521/OIP/03e.o, ačkoliv jednou z podmínek souhlasného stanoviska
ministerstva životního prostředí s hornickou činností bylo právě uzavření dohody s obcí. Ostatně
i rozhodnutí obvodního báňského úřadu obsahuje podmínku č. 9, že organizace musí splnit
podmínky citovaného stanoviska ministerstva životního prostředí, v němž je mimo jiné uvedeno
právě uzavření dohody o střetu zájmu s obcí. Stěžovatel se však v napadeném rozhodnutí zcela
vyhnul odvolací námitce obce Dětmarovice v uvedeném směru a nepřezkoumatelným způsobem
uvedl, že „nemovitosti ve vlastnictví obce, nacházející se v pásmu ovlivnění hornickou činností
nejsou podle odborného posudku ohroženy… nedojde tedy povolovanou hornickou činností ke
střetu zájmů, a tedy ani ke vzniku povinnosti pro organizaci uzavřít s obcí dohodu podle
§33 horního zákona.“ Obdobně je tomu, i pokud jde o některé podmínky stanoviska
ministerstva životního prostředí ze dne 20. 5. 2003, které namítala obec Dětmarovice v odvolání
a v žalobě. V případě nesplnění podmínky č. 9, jež podmiňuje povolení hornické činnosti právě
uzavřením dohody o střetu zájmu s obcí Dětmarovice, by potom ovšem musel stěžovatel zrušit
napadené rozhodnutí obvodního báňského úřadu, což ovšem také neučinil. Na tom nemůže nic
změnit ani námitka stěžovatele, že městský soud nepřihlédl v dostatečné míře k tomu, zda
je tvrzení obce Dětmarovice vůbec průkazné a že v tomto směru nepožadoval žádné důkazy.
Rovněž nedůvodná je podle Nejvyššího správního soudu i stížní námitka, že se městský
soud v rozporu se zákonem nezabýval právní subjektivitou obce Dětmarovice, která v žalobě
vystupuje za některé občany a že tito občané měli sami možnost jako účastníci řízení uplatňovat
své námitky, a případně podat i žalobu.
Podle ustanovení §18 odst. 1 zákona o hornické činnosti jsou účastníky řízení o povolení
hornické činnosti žadatel, investor, vlastník důlního díla a občané, jejichž práva a právem
chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být povolením dotčeny, a obec, v jejímž územním
obvodu má být hornická činnost vykonávána.
Z tohoto ustanovení vyplývá, že obec Dětmarovice je ze zákona účastníkem správního
řízení o povolení hornické činnosti. Podle ustálené judikatury sice žalobce není oprávněn, aby si
osvojil námitky třetích osob uplatněné ve správním řízení správním týkající se porušení práv
těchto osob, ale může se domoci ochrany jen proti porušení těch vlastních práv, na nichž byl
vydaným rozhodnutím sám zkrácen, ale nelze pominout, že obec pečuje také o všestranný rozvoj
svého území a o potřeby svých občanů, při plnění úkolů chrání též veřejný zájem(§2 odst. 2
zákona č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů) a že ochrana systému ekologické stability
je povinností všech vlastníků a uživatelů pozemků tvořících jeho základ; jeho vytváření je
veřejným zájmem, na kterém se podílejí vlastníci pozemků, obce i stát (§4 odst. 1 zákona
č. 114/1992, ve znění pozdějších předpisů). Se zřetelem k obsahu nejen těchto právních
předpisů, ale i vzhledem k tomu, že obci jako účastníku řízení šlo jen o řádné zjištění okruhu
účastníků řízení, a nikoliv o osvojování si cizích hmotných práv, lze jen ztěží hovořit o tom,
že obec zastupovala své občany ve správním řízení.
Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani se stížní námitkou, že okruh účastníků řízení bylo
možno zjistit z předložené dokumentace, především z map, znaleckých posudků, výpisů
z katastru nemovitostí, apod., že znalecké posudky vzal městský soud v úvahu jen okrajově
a v podstatě jen přisvědčil námitce obce Dětmarovice, aniž odůvodnil, v čem spočívá
nesprávnost stanovení okruhu účastníků řízení.
Účelem správního řízení není abstraktní rozhodování, ale rozhodování o konkrétních
právních poměrech individuálně určených fyzických a právnických osob – účastníků řízení. Bez
účastníka řízení není správní řízení a účastník řízení je oním subjektem, jímž se správní řízení
individualizuje. Náležité zjištění okruhu účastníků řízení je základním předpokladem fungování
správního řízení a i pro zjištění skutečného stavu věci. Zjištění okruhu účastníků správního řízení
je základním úkolem správních orgánů. V dané věci pro účely řešení střetu zájmu. Obvodní
báňský úřad při stanovení okruhu účastníků řízení vyšel z výpisů z katastru nemovitostí,
a stěžovatel se jím prakticky vůbec nezabýval. Je proto poněkud nestandardní postup stěžovatele,
když ve vztahu k městskému soudu poukazuje na to, že okruh účastníků řízení lze zjistit
z předložené dokumentace především z map, výpisu z katastru nemovitostí a ze znaleckých
posudků, které měl vzít městský soud v úvahu jen okrajově, ačkoliv zjištění okruhu účastníků je
především věcí správních orgánů. Stěžovatel se podle městského soudu vyjádřil neúplně
a nepřezkoumatelně k odvolacím námitkám obce Dětmarovice ohledně nevymezeného okruhu
účastníků řízení a nespecifikace nemovitostí – průmět předmětných porubů nezasahuje na území
obce, ovšem bez uvedení toho, z jakých podkladů čerpá a zda toto tvrzení je v souladu s báňským
znaleckým posudkem.
Nejvyšší správní soud souhlasí s tím, že městský soud posoudil v souladu se zákonem
vyhlášku obvodního báňského úřadu ze dne 25. 9. 2003, pokud jí bylo účastníkům, jejichž pobyt
nebyl znám, doručováno oznámení o zahájení řízení podle §26 odst. 1 správního řádu, v níž byly
i specifikovány nemovitosti neznámých účastníků řízení. Městský soud v tomto směru vzal
v úvahu účel, pro který byla veřejná vyhláška vydána, jež spočívá právě v tom, že bylo třeba
doručit účastníkům, jež nebyli správnímu orgánu známi nebo jejichž pobyt nebyl znám (nikoli
pouze v případě zahájení správního řízení). Tato vyhláška však nesloužila pro vymezení
adresných známých účastníků řízení, jejichž nemovitosti budou ohroženy či ovlivněny hornickou
činností, a nelze proto souhlasit ani s městským soudem, že je neúplná.
Nejvyšší správní soud ke stěžovatelem vznesené námitce nepřezkoumatelnosti (str. 13
rozsudku) odkazuje na své výše uvedené závěry a ve vztahu k žalobním důvodům, jež jsou
popsány na str. 2 až 3 a 5 až 6 napadeného rozsudku, v nichž je obcí Dětmarovice napadána
neobjektivnost znaleckých posudků, o něž se opírá napadené rozhodnutí stěžovatele, v podstatě
stěžovatel nic konkrétního věcně nenamítal. Poukaz na to, že se velmi podrobně touto
problematikou zabýval v doplnění vyjádření k žalobě, nikoliv v rozhodnutí, je irelevantní,
protože rozhodující se obsah správního rozhodnutí a nikoliv případné vysvětlení obsažené
ve vyjádření k žalobě.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatele zamítl podle
ustanovení §110 odst. 1poslední věta s. ř. s. Při zamítnutí kasační stížnosti vycházel po procení
stránce z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 2. 2005, č. j. 1 Afs 20/2004-51,
(uveřejněný pod č. 1045/2007 Sbírky rozhodnutí NSS), v němž byl vysloven právní názor,
že „zrušil-li krajský soud rozhodnutí správního orgánu pro nezákonnost a pro vady řízení,
k zákonnosti rozhodnutí krajského soudu postačuje, byl-li dán některý ze zákonných důvodů
pro takové rozhodnutí“. Jak je z výše uvedeného patrno, i Nejvyšší správní soud shledal řadu
zákonných důvodů pro vydání zrušujícího rozsudku městského soudu.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a obci Dětmarovice žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. prosince 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu