ECLI:CZ:NSS:2008:7.AS.8.2008:78
sp. zn. 7 As 8/2008 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: P. B. W.,
zastoupen JUDr. Josefem Čechem, advokátem se sídlem Mírové nám. 35, Ústí nad Labem,
proti žalovanému: Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie , se
sídlem Olšanská 2, Praha 3, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 12. 10. 2007, č. j. 10 Ca 9/2006 – 30,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 10. 2007, č. j. 10 Ca 9/2006 – 30,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 12. 10. 2007, č. j. 10 Ca 9/2006 - 30, bylo
zrušeno rozhodnutí Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie
(dále jen „stěžovatel“) ze dne 18. 11. 2005, č. j. SCPP-4023/C-215-2005, kterým bylo zamítnuto
odvolání žalobce (dále jen „účastník řízení“) proti rozhodnutí Policie České republiky, Oblastního
ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie Ústí nad Labem, oddělení cizinecké policie
Teplice ze dne 19. 8. 2005, č. j. SCPP-00945/UL-IX-CI-03-2005, o zamítnutí žádosti účastníka
řízení o povolení k trvalému pobytu na území České republiky podle §87h odst. 1 písm. b)
zákona č. 326/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
Městský soud v odůvodnění svého rozsudku dospěl k závěru, že žádost účastníka řízení neměla
být posouzena podle ustanovení §87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, nýbrž podle
ustanovení §78 a násl. citovaného zákona. Vyšel ze znění zákona č. 217/2002 Sb., jímž byli
mimo jiné rozděleni cizinci do dvou kategorií, a to na občany Evropské unie a ostatní cizince.
Trvalý pobyt občanů Evropské unie a jejich rodinných příslušníků byl upraven v Hlavě IVa
zákona o pobytu cizinců. Účastník řízení je cizincem, který není občanem Evropské unie (dále
jen „EU“), a proto mělo být podle názoru městského soudu o jeho žádosti rozhodováno podle
Hlavy IV, a nikoli Hlavy IVa citovaného zákona. Názor správních orgánů, že se účastník řízení
stal svým sňatkem rodinným příslušníkem občana EU nemůže obstát, neboť by to vedlo
k obsolentnosti ustanovení §80 odst. 2 písm. zákona o pobytu cizinců, protože každý cizinec
žádající o trvalý pobyt pro manželství s občanem Č eské republiky by byl posuzován jako manžel
občana EU, čímž by byl setřen rozdíl mezi oběma skupinami cizinců, jak byl nastolen právní
úpravou. Na účastníka řízení jako občana třetí země žádajícího o trvalý pobyt z důvodu
manželství s občankou České republiky měla být použita Hlava IV zákona o pobytu cizinců.
Podle městského soudu v rozhodnutí stěžovatele absentují důvody, na základě nichž dospěl
k závěru, že se na posuzování žádosti účastníka řízení vztahuje u stanovení §87e odst. 1, resp.
§87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, ač toto ustanovení je zvláštní čás tí upravující
pobyt občanů EU a jejich rodinných příslušníků. Hovoří-li o rodinných příslušnících občanů
České republiky, lze ze systematického a logického výkladu zákona dopět k závěru,
že i v takovém případě jde o cizince-rodinné příslušníky občana České republiky, kteří však jsou
občany EU, tedy v případě uzavření manželství občana EU s občanem České republiky je tomuto
cizinci vydáno povolení k pobytu bez dalších podmínek. Městský soud proto dospěl k závěru,
že naopak pokud o udělení pobytu žádá cizinec z třetí země, a to z titulu manželského soužití
s občanem České republiky, pak se na něho vztahují ustanovení Hlavy IV zákona pobytu cizinců.
Správní orgány tak postupovaly podle ustanovení zákona, které se na účastníka řízení
nevztahovaly, a proto se nezabývaly hledisky uvedenými v poslední větě §80 odst. 2 zákona
o pobytu cizinců, takže jejich rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost, v níž uplatnil
důvod obsažený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., konkrétně nesprávné posouzení právní otázky
spočívající v aplikaci Hlavy IVa zákona o pobytu cizinců. Stěžovatel uvedl, že účastník řízení
podal žádost o povolení k trvalému pobytu ve smyslu §65 odst. 1 zákona o pobytu cizinců
dne 15. 4. 2003 a řízení o jeho žádosti bylo přerušeno pro předběžnou otázku, neboť šetřením
bylo zjištěno, že byl Okresním soudem v Ústní nad Labem vzat do vazby. Vzhledem k tomu bylo
o jeho žádosti rozhodováno až v roce 2005. Stěžovatel se domnívá, že tím, že dne 1. 5. 2004
vstoupila Česká republika do EU, stal se účastník řízení v době posuzování žádosti rodinným
příslušníkem občana EU a v důsledku toho na něho dopadala příznivější Hlava IVa zákona
o pobytu cizinců. V případě, že by byl posuzován podle Hlavy IV, nebyly by podmínky
pro udělení trvalého pobytu splněny, neboť by musel ke své žádosti předkládat výpis z evidence
Rejstříku trestů, z něhož vyplývá, že byl dne 30. 3. 2005 odsouzen za trestný čin podle §140
odst. 2 tr. zák. Krajským soudem v Ústí nad Labem k úhrnnému trestu odnětí svobody v trvání
6 let. Výklad provedený městským soudem by znamenal diskriminaci rodinných příslušníků
občanů České republiky, kteří jsou občany třetích států. Městský soud totiž současně konstatuje,
že se ustanovení §87e zákona o pobytu cizinců vztahuje na rodinné příslušníky občanů EU
(cizinců) bez ohledu na to, zda jsou sami občany EU či nikoli. Pokud by se na rodinné příslušníky
občanů České republiky měla vztahovat ustanovení Hlavy IV zákona o pobytu cizinců, tj. úprava
udělování povolení k pobytu občanům třetích států, byli by znevýhodněni z hlediska
předkládaných náležitostí i šíře důvodů pro zamítnutí žádosti. Stěžovatel proto zastává názor,
že občané České republiky se se vstupem České republiky do EU stali současně občany EU a na
jejich rodinné příslušníky se vztahuje speciální a výhodnější úprava vydávání povolení k trvalému
pobytu obsažená v ustanovení §87e zákona o pobytu cizinců. Stěžovatel tvrdí, že duplicita
zmiňovaná městským soudem, kdy se právní úprava režimu povolení k trvalému pobytu v Hlavě
IVa zákona o pobytu cizinců ohledně rodinných příslušníků občanů České republiky překrývá
s právní úpravou současně platnou (Hlava IV zákona o pobytu cizinců), byla odstraněna novelou
zákona č. 326/1999 Sb. provedenou s účinností od 23. 11. 2005 zákonem č. 428/2005 Sb.
Důvodová zpráva k tomuto zákonu uvádí, že provedená změna je důsledkem toho, že občané
České republiky se vstupem České republiky do E U stali současně občany EU a na jejich rodinné
příslušníky se vztahuje specielní a výhodnější úprava vydání povolení k trvalému pobytu obsažená
v ustanovení §87e tohoto zákona. S ohledem na shora uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší
správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Účastník řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti ji označil za nedůvodnou, neboť souhlasí
s odůvodněním napadeného rozhodnutí. Pokud stěžovatel činí úvahy o tom, podle které právní
úpravy měl rozhodovat, nepřihlédl především k přechodným ustanovením zákona č. 222/2003 Sb. a zákona č. 428/2005 Sb., jež stanoví, že řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto
zákona se dokončí podle právních předpisů platných v době zahájení řízení. Výklad a závěry
městského soudu se pak zcela správně vztahují k právnímu stavu založenému novelizací
provedenou zákonem č. 217/2002 Sb., jež byla účinná v době rozhodování správního orgánu
o žádosti účastníka řízení. Novely č. 428/2005 Sb. a č. 161/2006 Sb. p ak nabyly účinnosti
až po vydání správního rozhodnutí v této věci a nelze k nim přihlížet. I z tohoto hlediska
je tak napadený rozsudek správný. Účastník řízení proto navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Ze správního spisu vyplynulo, že účastník řízení podal u Policie ČR, oddělení cizinecké
policie Teplice (dále jen „ správní orgán I. stupně“) dne 15. 4. 2003 žádost o povolení k trvalému
pobytu na území České republiky. Podle usnesení Obvodního soudu v Ústí nad Labem
byl účastník řízení dne 7. 5. 2003 vzat do vyšetřovací vazby. Poté správní orgán I. stupně
rozhodnutím ze dne 12. 6. 2003 správní řízení přerušil. Podle rozsudku Krajského soudu v Ústí
nad Labem ze dne 5. 11. 2004, sp. zn. 48 T 7/2004, byl účastník řízení uznán vinným trestným
činem padělání a pozměňování peněz a trestným činem podvodu a byl odsouzen k úhrnnému
trestu odnětí svobody v trvání šesti roků. Dne 19. 8. 2005 vydal správní orgán I. stupně
rozhodnutí o zamítnutí žádosti účastníka řízení podle §87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu
cizinců, neboť shledal důvodné nebezpečí, že by mohl závažným způsobem narušit veřejný
pořádek. Odvolání podané účastníkem řízení proti tomuto rozhodnutí bylo zamítnuto
napadeným správním rozhodnutím stěžovatele.
Spornou je v daném případě otázka, zda je ro zhodnutí stěžovatele nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů, přičemž městský soud o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele
rozhodl na základě posouzení právní otázky, jaká ustanovení zákona o pobytu cizinců je třeba
aplikovat na danou věc.
Touto právní otázkou se Nejvyšší správní soud zabýval v právně i skutkově obdobné věci
již v rozsudcích ze dne 24. 1. 2008, č. j. 2 As 46/2007 - 65, www.nssoud.cz a ze dne 29. 4. 2008,
č. j. 5 As 36/2007 – 61, www.nssoud.cz a neshledal v nyní projednávaném případě žádný důvod
se od vysloveného právního názoru odchýlit. Městský soud sice správně upozornil na skutečnost,
že v důsledku výkladu, jenž i na neobčany EU, kteří jsou rodinnými příslušníky občana České
republiky, hledí jako na rodinné příslušníky občana EU, dochází k některým aplikačním
paradoxům, jako je, resp. byla, neboť je tu posuzován právní stav do 23. 11. 2005, obsolentnost
ustanovení §65 odst. 1 písm. a) bod 1 zákona o pobytu cizinců i další překryvy s Hlavou IV
citovaného zákona, a stírání diference mezi některými skupinami cizinců, kterou zákonodárce
pravděpodobně chtěl nastolit. Zákonodárci se však nepodařilo tento úmysl (pokud jej vskutku
měl) vtělit do textu zákona. Městský soud se proto pokusil překlenout pochybení zákonodárce
velmi fundovaným výkladem systematickým a teleologickým. Nejvyšší správní soud však
připomíná, že pochybení zákonodárce nelze přičítat k tíži fyzických a právnických osob, a proto
za situace, kdy se patrně rozchází úmysl zákonodárce s te xtem zákona, v němž měl být tento
úmysl vyjádřen, je třeba použít toho výkladu, který je pro fyzick é a právnické osoby,
jimž z něj vyplývají práva a povinnosti, příznivější (viz zejména rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 23. 11. 2004, sp. zn. 2 Afs 122/2004, publ. pod č. 474/2005 Sb. NSS). Tímto
výkladem byl v daném případě jednoznačně výklad jazykový stavějící neobčany EU, kteří jsou
rodinnými příslušníky občanů České republiky, do výhodnějšího postavení, jak jej použil
stěžovatel, a předtím správní orgán I. stupně. Právní úvaha městského soudu tak sice lépe
odrážela nedokonale vyjádřený úmysl zákonodárce a systematiku zákona, ovšem způsobem
jdoucím více k tíži účastníka řízení, což neodpovídá celostnímu pojímání státu, kde orgány právo
aplikující je mají pokud možno vykládat tak, aby odvrátily od subjektů práva důsledky pochybení
zákonodárce. Z hlediska systematiky zákona se však i ve výkladu městského soudu vyskytují
disproporce, neboť podle jeho názoru se ustanovení §87e zákona o pobytu cizinců vztahuje
na rodinné příslušníky občanů EU (cizince) bez ohledu na to, zd a jsou sami občany EU, ale
nevztahuje se na rodinné příslušníky občanů České republiky, pokud nejsou sami občany EU.
Městský soud tak rozhodl o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele na základě právní
úvahy, se kterou se Nejvyšší správní soud neztotožňuje, a proto nepovažuje napadené správní
rozhodnutí za nepřezkoumatelné, neboť stěžovatel se zabýval všemi v zákoně uvedenými
podmínkami pro udělení povolení k trvalému pobytu účastníka řízení.
Z hlediska zásahů do práva na respektování svého soukromého a rodinného života
Nejvyšší správní soud připomíná, že podle čl. 8 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (publ. pod č. 209/1992 Sb.) může správní orgán do výkonu tohoto práva
zasahovat, když je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu
národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení
nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.
Mezinárodní závazky týkající se čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod jsou
v českém vnitrostátním právním řádu promítnuty v zákoně o pobytu cizinců. Podle ustanovení
§119 odst. 5 zákona o pobytu cizinců nelze vydat rozh odnutí o vyhoštění, jestliže jeho
důsledkem by byl nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života cizince. Nepřiměřenost
zásahu do soukromého a rodinného života se přitom posuzuje podle toho, zda takovým
rozhodnutím bylo dosaženo spravedlivé rovnováhy mezi zájmem státu na ochraně veřejné
bezpečnosti, veřejného pořádku či veřejného zdraví na straně jedné a zájmem cizince na ochraně
soukromého a rodinného života na straně druhé. Lze odkázat i na judikaturu Evropského soudu
pro lidská práva, který vždy důsledně zvažuje rovnováhu mezi zájmem jednotlivce a zájmy
společnosti jako celku, a tudíž při posuzování čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod přihlíží i k závažnosti stěžovatelova trestného činu (k tomu např. Laarej proti Francii,
rozhodnutí ze dne 16. 3. 1999, stížnost č. 41318/98, El Khaouli prot i Francii, rozhodnutí
ze dne 2. 3. 1999, stížnost č. 40266/98, Katanic proti Švýcarsku, rozhodnutí ze dne 5. 10. 2000,
stížnost č. 54271/00).
Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani s názorem městského soudu, že stěžovatel zaujal
bez bližšího odůvodnění závěr, že se ustanovení §78 odst. 1 písm . d) zákona o pobytu cizinců
na účastníka řízení nevztahuje. K této problematice stěžovatel v odůvodnění svého rozhodnutí
uvedl, že „podle čl. IV odst. 6 zák ona č. 217/2002 Sb. se řízení zahájená přede dnem účinnosti
tohoto zákona dokončí podle tohoto zákona. Po přistoupení České republiky do Evropské unie
se žalobce stal rodinným příslušníkem občana EU, jelikož jeho žádost byla podána za účelem
sloučení rodiny s manželkou-občankou ČR. Vzhledem k tomu bylo třeba posuzovat žádost
žalobce podle Hlavy IVa zákona o pobytu cizinců. Žádost žalobce tak byla zamítnuta podle
§87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, kde není posuzována přiměřenost důsledků
rozhodnutí pro soukromý a rodinný život cizince. “ Tato argumentace je podle názoru Nejvyššího
správního soudu dostačující vzhledem k tomu, že dosavadní přístup správních soudů k této
otázce byl totožný. Dosavadní judikatura totiž aplikaci Hlavy IVa zákona o pobytu cizinců
na žádosti neobčanů EU, kteří mají za manžela občana Č eské republiky, implicitně schvalovala,
když takto podložená správní rozhodnutí posuzovala a přezkoumávala, aniž by je z důvodu
aplikace této části zákona o pobytu cizinců rušila. Př íkladem může být např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. května 2007, sp. zn. 2 As 78/2006 (publ. pod č. 1335/2007 Sb. NSS),
kterým byla zamítnuta kasační stížnost proti zamítavému rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 30. 6. 2006, sp. zn. 11 Ca 297/2 005, proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o trvalý pobyt
podle §87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, tedy z totožného důvodu jako v nyní
posuzovaném případě a podle téže části zákona o pobytu cizinců, kterou podala státní příslušnice
Vietnamské socialistické republiky z důvodu svého manželství s občanem České republiky.
Nejvyšší správní soud proto na základě výše uvedených důvodů napadený r ozsudek zrušil
a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez jednání,
protože mu takový postup umožňuje ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí městského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti městský soud pojedná v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. září 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu