ECLI:CZ:NSS:2008:8.AS.51.2006:112
sp. zn. 8 As 51/2006 - 112
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce: Ing. D. Š., proti
žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo nám. 3/5, Brno, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 10. 2004, čj. JMK 29423/2004 OD Ko, o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 17. 5. 2006, čj. 57 Ca 70/2004 - 44,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 17. 5. 2006, čj. 57 Ca 70/2004 - 44,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Obecní úřad Drnovice rozhodnutím ze dne 12. 6. 2002, čj. Su–1/2002, uložil žalobci
pokutu ve výši 10 000 Kč za spáchání přestupku podle §23 odst. 1 písm. p) zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, kterého se dopustil tím,
že na místní komunikaci III. třídy dne 16. 5. 2002 neoprávněně zabudoval do krajnice
této komunikace pevnou překážku v podobě dvou ocelových trubek. Žalovaný rozhodnutím
ze dne 14. 10. 2004, čj. JMK 29423/2004 OD Ko, zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí
obecního úřadu jako opožděné [§60 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“)]. Neshledal přitom ani důvody k obnově řízení
nebo k přezkoumání mimo odvolací řízení, přičemž ve vztahu k §65 správního řádu podrobně
rozebral odvolací námitky směřující proti pravomoci správního orgánu prvního stupně,
proti odpovědnosti za přestupek i námitky směřující proti procesnímu postupu.
II.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Brně,
který rozsudkem ze dne 17. 5. 2006, čj. 57 Ca 70/2004 - 44, zrušil rozhodnutí žalovaného
i jemu předcházející rozhodnutí obecního úřadu pro vady řízení a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení. Krajský soud především uzavřel, že rozhodnutí obecního úřadu nebylo řádně
doručeno, proto odvolání žalobce nebylo opožděné, a dále zaujal názor, že obecní úřad byl
příslušný k projednání přestupku, ale dopustil se v řízení řady pochybení, neumožnil žalobci
vyjádřit se k věci, nezjistil řádně skutečný stav věci a vydané rozhodnutí neobsahovalo některé
ze zákonem stanovených náležitostí.
III.1
Žalovaný (stěžovatel) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností, opírající
se o stížní důvody podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nesprávné posouzení právní otázky
soudem, a podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tj. nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro jinou vadu
řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Stěžovatel
zejména namítl, že při posouzení odvolání jako opožděného mohl žalobce brojit žalobou
jen proti posouzení včasnosti odvolání a krajský soud se mohl zabývat právě jen touto otázkou.
Stěžovatel věcně posuzoval právě jen otázku postupu podle §65 správního řádu. V žalobě
přitom byly o doručování vyjádřeny jen obecné pochybnosti a žalobce sám své podání označil
jako odvolání podle §60 správního řádu. Rozhodnutí krajského soudu, který porušil §75 odst. 2
s. ř. s., je proto nepřezkoumatelné. Krajský soud neměl oporu ve spisu pro závěr, že bylo
doručování vadné. Ze skutečnosti, že se ve spisu nachází rozstřižená obálka, nelze dovodit,
že v ní nebyla doručována listina, která se v ní nachází. Neexistují žádné důkazy opaku a takto
by bylo možné zpochybnit jakékoliv doručení. Stěžovatel poukázal i na hmotnost zásilky
odpovídající rozhodnutí. Stěžovatel rovněž zdůraznil, že se krajský soud nemohl zabývat meritem
věci a zrušit současně s rozhodnutím stěžovatele i rozhodnutí obecního úřadu.
III.2
Žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti a ztotožnil se se závěry krajského soudu.
Dále uvedl, že za stěžovatele jedná v řízení o kasační stížnosti osoba, která k tomu není
oprávněna. Rovněž tvrdil, že je rozhodnutí obecního úřadu nicotné a že by Nejvyšší správní soud
měl této otázce věnovat pozornost. V té souvislosti žalobce konstatoval, že jediné pochybení
krajského soudu spatřuje v tom, že o této nicotnosti nerozhodl. Žalobce kasační stížnosti vytkl
také opožděnost s tím, že „o celé záležitosti již dříve rozhodoval krajský soud v rámci nezákonného výkonu
rozhodnutí … a došel k závěru, že mi rozhodnutí nebylo doručeno tak, jak účelově uvádí stěžovatel.
V tomto rozhodování byl krajský soud vázán tímto předchozím rozhodnutím, a tedy nemohl rozhodnout jinak.
Správní orgán mohl zde napadnout první rozhodnutí krajského soudu ve věci a nikoli až toto druhé.“.
III.3
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Především je třeba uvést, že stěžovatel nerozhodoval věcně. Posoudil totiž odvolání
žalobce proti rozhodnutí obecního úřadu jako opožděné, a přestože toto odvolání přezkoumal
podle §60 správního řádu i z hlediska, zda neodůvodňuje obnovu řízení nebo zrušení rozhodnutí
mimo odvolací řízení, zamítl je právě pro opožděnost. Toto vymezení pak bylo určující
i pro přezkum rozhodnutí stěžovatele krajským soudem. Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu v této souvislosti uvedl, že rozhodnutí podle §60 správního řádu je sice rozhodnutím
ve smyslu §65 s. ř. s., ale soud je oprávněn zkoumat v mezích žalobních bodů pouze to,
zda se skutečně jednalo o opožděné odvolání a zda byl žalobce zkrácen na svých právech
neprovedením odvolacího přezkumu (usnesení ze dne 26. 8. 2008, čj. 8 As 51/2006 - 105). Jinými
slovy, nepřezkoumal-li stěžovatel k odvolání žalobce rozhodnutí obecního úřadu věcně, neměl
prostor k takovému přezkumu ani krajský soud. Toto omezení jistě krajskému soudu nebránilo,
aby se nad rámec nutného odůvodnění vyjádřil i k některým otázkám zákonnosti řízení,
jež vydání rozhodnutí stěžovatele předcházelo, tyto úvahy se však nemohly projevit ve výroku
jeho rozsudku. Úvaha, zda je namístě zrušit s napadeným rozhodnutím i jemu předcházející
rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně je totiž sice vyhrazena soudu (§78 odst. 3 s. ř. s.),
ale i ten je ve svém rozhodování omezen předmětem řízení, resp. rozsahem, v němž se může
napadeným rozhodnutím zabývat. Zrušil-li tedy krajský soud spolu s rozhodnutím stěžovatele
i rozhodnutí obecního úřadu, jako správního orgánu prvního stupně, pochybil. Odpovídající
stížní námitka je proto důvodná.
Nejvyšší správní soud naopak nepřisvědčil stěžovateli v argumentaci, kterou zpochybnil
závěry krajského soudu o včasnosti odvolání žalobce proti rozhodnutí obecního úřadu.
Stěžovatel v zásadě namítl, že údaj o obsahu zásilky není náležitostí obálky, v níž se doručují
písemnosti vyhotovené ve správním řízení a že obálka, v níž je taková písemnost doručována,
je dokladem o doručení, resp. veřejnou listinou, i tehdy, není-li na ní vyznačen její obsah.
Především je třeba uvést, že veřejná listina je taková listina, u níž se předpokládá
správnost jí uváděných údajů, není-li prokázán opak. Není-li na obálce, resp. doručence, označen
obsah zásilky, nemůže tato obálka, resp. doručenka, bez dalšího prokazovat, že byla určitá
písemnost doručována nebo doručena. Tento závěr přitom platí nezávisle na tom, zda je obálka
považována za veřejnou listinu. Nachází-li se ve spisu otevřená, resp. rozstřižená obálka,
která se vrátila jako nedoručená, a na níž není vyznačen obsah doručované listiny, nelze opět
bez dalšího učinit závěr, že jí byla doručována právě listina, která je v takto otevřené obálce
vložená. Namítl-li v tomto směru stěžovatel, že „KS v Brně nevěří tvrzení správních orgánů“, nezbývá
Nejvyššímu správnímu soudu než konstatovat, že soud nerozhoduje na základě víry,
ale na základě prokázaných skutečností. Krajský soud v nyní posuzované věci nevzal
za prokázané, že rozhodnutí obecního úřadu bylo doručeno žalobci dne 27. 6. 2002, jak uzavřel
stěžovatel v napadeném rozhodnutí, a Nejvyšší správní soud v tomto závěru krajskému soudu
přitakal.
Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud uvádí k vyjádření žalobce
ke kasační stížnosti, že tato stížnost byla podána včas. Skutečnost, že se krajský soud již dříve
zabýval zákonností doručování žalobci na půdorysu jiné věci, není překážkou, aby tuto otázku
stěžovatel napadl v nyní posuzované věci. Lhůta pro podání kasační stížnosti se odvíjela
od doručení napadeného rozsudku krajského soudu, nikoliv od rozhodnutí krajského soudu
v jiné věci, jakkoliv by v jejím rámci byly řešeny podobné právní otázky. Namítl-li žalobce,
že je rozhodnutí obecního úřadu nicotné, Nejvyšší správní soud pouze v obecné rovině
připomíná, že nicotný je správní akt, který trpí natolik intenzivními vadami, že jej vůbec
za rozhodnutí ani považovat nelze. Takovými vadami jsou např. absolutní nedostatek pravomoci,
absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle
vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek
plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu,
co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí
(srov. rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2005,
čj. 6 A 76/2001 - 96, č. 793/2006 Sb. NSS). Krajský soud se otázkou pravomoci obecního úřadu
zabýval (str. 11, 12 rozsudku), jeho závěry pak nebyly kasační stížností zpochybněny. Konečně
pak zpochybnil-li žalobce oprávnění osoby, která kasační stížnost podala, jednat za stěžovatele,
Nejvyšší správní soud uzavírá, že pověření této osoby (čl. 63 soudního spisu) shledal
v posuzované věci dostatečným, v tomto směru vycházel i z repliky stěžovatele k vyjádření
žalobce ke kasační stížnosti ze dne 23. 8. 2006.
Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost zčásti důvodnou, proto napadený rozsudek
zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). V něm krajský soud
rozhodne vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. září 2008
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu