ECLI:CZ:NSS:2008:8.AS.6.2007:41
sp. zn. 8 As 6/2007 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Petra Příhody a Mgr. Jana Passera v právní věci žalobce J. K., proti žalovanému
Krajskému úřadu Olomouckého kraje, Jeremenkova 40a, 779 11 Olomouc, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 2. 9. 2005, čj. KUOK/27465/05/ODSH-SD/310, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 7. 11. 2006, čj. 58 Ca 35/2005 -
26,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 7. 11. 2006,
čj. 58 Ca 35/2005 - 26, se zrušuje a věc se tomuto soudu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 23. 3. 2005, čj. 4468/2004-OD-Kp, rozhodl Městský úřad Jeseník,
že žalobce je vinen přestupkem proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu podle §22
odst. 1 písm. f) a přestupkem na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikomániemi
dle §30 odst. 1 písm. h) a §30 odst. 1 písm. i) bod 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích.
Tohoto přestupku se žalobce dopustil tím, že dne 6. 11. 2004 v 1:22 hodin na silnici I/44 v obci
Bělá pod Pradědem, okres Jeseník, řídil osobní vozidlo zn. Subaru registrační značky X po
předchozím požití alkoholických nápojů. Po výzvě policisty se dobrovolně podrobil dechové
zkoušce soupravou ALTEST, která byla pozitivní. Poté se ale odmítl podrobit lékařskému
vyšetření s odběrem krve nebo moči. Za tento přestupek Městský úřad Jeseník uložil žalobci
pokutu ve výši 14 000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel
v délce 22 měsíců.
Žalobce se proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podal odvolání, o kterém
žalovaný rozhodl dne 2. 9. 2005 tak, že rozhodnutí správní orgánu změnil, a to co do výše sankce
(pokutu uložil ve výši 11 000 Kč a zákaz činnosti uložil v délce 14 měsíců).
Žalobce rozhodnutí žalovaného napadl žalobou u Krajského soudu v Ostravě, který
napadené rozhodnutí zrušil věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení. Dospěl k závěru,
že rozhodnutí žalovaného je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, neboť žalovaný změnil
rozhodnutí správního orgánu I. stupně tak, že snížil žalobci výši pokuty a dobu zákazu řízení
všech motorových vozidel a současně vyslovil, že ostatní části výroku zůstávají beze změny.
Přitom žalovaný jako odvolací orgán mohl rozhodnutí správního orgánu I. stupně toliko změnit,
zrušit nebo odvolání zamítnout a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdit a nikoli
rozhodnout tak, že ponechává výrok napadeného rozhodnutí nebo jeho část beze změny. Krajský
soud se za této situace vůbec nezabýval žalobními body obsaženými v žalobě.
Žalovaný (stěžovatel) proti rozsudku krajského soudu podal kasační stížnost. Tvrdil,
že závěry krajského soudu jsou v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu, která
konstatuje, že nelze zamítnout odvolání a současně změnit rozhodnutí správního orgánu
I. stupně, protože z této judikatury logicky vyplývá, že v případě, kdy dojde ke změně rozhodnutí
správního orgánu I. stupně, ponechá odvolací orgán zbývající výrok beze změny. Tento závěr
plyne i z nového správního řádu, který v §90 odst. 5 říká, že jestliže odvolací správní orgán
změní nebo zruší napadené rozhodnutí jen z části, ve zbytku je potvrdí. Pokud se pak krajský
soud domnívá, že změnit lze pouze celé rozhodnutí, pomíjí, že tím by odvolací orgán zcela
suploval správní orgán I. stupně a účastníkům by v konkrétném případě znemožnil využít řádné
opravné prostředky.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že správní orgán výrok svého rozhodnutí
formuloval tak, že „J. K., trvale bytem T. 639/4, J., je vinen přestupkem proti bezpečnosti a plynulosti
silničního provozu podle §22 odst. 1 písm. f) a přestupkem na úseku ochrany před alkoholismem a jinými
toxikomániemi dle §30 odst. 1 písm. h) a §30 odst. 1 písm. i) bod 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
kterého se dopustil tím, že dne 6. 11. 2004 v 1:22 hodin na silnici I/44 v obci Bělá pod Pradědem, okres
Jeseník, řídil osobní vozidlo zn. Subaru registrační značky X po předchozím požití alkoholických nápojů. Po
výzvě policisty se dobrovolně podrobil dechové zkoušce soupravou ALTEST, která byla pozitivní. Poté se odmítl
podrobit lékařskému vyšetření s odběrem krve nebo moči.
Řidič J. K. svým jednáním porušil §4 písm. b), §5 odst. 1 písm. f) a §5 odst. 2 písm. b) zákona č.
361/2000 Sb., čímž se dopustil přestupků dle §22 odst. 1 písm. f), §30 odst. 1 písm. h) a §30 odst. 1 písm.
i) bod 2 zákona přestupcích.
Za spáchání přestupků mu ukládá Městský úřad Jeseník, odbor dopravy a silničního hospodářství,
dle §30 odst. 2 zákona o přestupcích, pokutu ve výši 14 000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení
všech motorových vozidel v délce 22 měsíců ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí…“
Žalovaný k odvolání žalobce rozhodnutí správního orgánu I. stupně změnil
takto:
„Sankce – pokuta ve výši 11 000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel
na dobu 18 měsíců počínaje dnem nabytí právní moci tohoto rozhodnutí ve mění na sankce – pokuta ve výši
10 000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel na dobu 14 měsíců počínaje
dnem nabytí právní moci tohoto rozhodnutí. Ostatní částí výroku rozhodnutí zůstávají beze změny.“
V odůvodnění rozhodnutí žalovaný uvedl, že podklady, které soustředil správní orgán I. stupně
objasňují skutečný stav věci a spolehlivě prokazují, že žalobce porušil zákon č. 361/2000 Sb.
a tím naplnil skutkovou podstatu přestupků uvedených ve výroku rozhodnutí správního orgánu
I. stupně. Při stanovení sankce správní orgán I. stupně postupoval rovněž v souladu se zákonem,
byť tyto sankce stanovil relativně přísně. Žalovaný proto uloženou sankci snížil, neboť se zjevně
jednalo o ojedinělý exces v řidičské praxi žalobce.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda krajský soud tím, že přezkoumával
žalobou napadené rozhodnutí z hlediska procesních vad a napadené rozhodnutí pro jeho
nepřezkoumatelnost zrušil, ačkoliv tato vada nebyla žalobou namítána, nepřekročil meze
soudního přezkumu stanovené v §75 odst. 2 s. ř. s.
Správní soudnictví je ovládáno zásadou dispoziční. Je na žalobci, zda proti rozhodnutí
správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti,
bude brojit žalobou u soudu či nikoliv; je na něm, aby v případě, že se bude domáhat ochrany
svých práv žalobou u soudu, jasně vymezil, které výroky správního rozhodnutí napadá,
a v žalobních bodech pak specifikoval, z jakých skutkových a právních důvodů považuje
napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné (§71 s. ř. s.). Soud je při přezkoumání
správního rozhodnutí vázán rozsahem napadení, jak je žalobce ve své žalobě vymezí,
a přezkoumá jen ty výroky rozhodnutí, které byly žalobou napadeny, a jen v mezích žalobních
bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.). Soudní řád správní výslovně, nad rámec žalobní vázanosti, rozšiřuje
soudní přezkum o zkoumání nicotnosti žalobou napadeného rozhodnutí; k nicotnosti musí soud
přihlížet a musí ji též svým rozhodnutím deklarovat, i když ji žalobce nenamítá. I bez námitek
však musí soud z úřední povinnosti přihlížet i k dalším těžkým procesním vadám, zejména
k takovým, které – i když je žalobce sám v žalobě nenapadá – způsobují, že vadné rozhodnutí
není možno přezkoumat z hlediska důvodnosti námitek v žalobě uplatněných. Takovou vadou
je nepochybně vada spočívající v nesrozumitelnosti rozhodnutí, která jej činí přezkumu
nezpůsobilým. K takové vadě musí soud přihlížet z úřední povinnosti (srov. č. 359/2004 Sb.
NSS). Krajský soud je tedy i bez žalobní námitky oprávněn zkoumat, zda je žalobou napadené
rozhodnutí přezkoumatelné, a případně zrušit rozhodnutí, které přezkoumatelné není.
Ohledně nesrozumitelnosti správního rozhodnutí Nejvyšší správní soud již judikoval
(srov. č. 374/2004 Sb. NSS), že „měnil-li žalovaný rozhodnutí, jímž správce daně jedním výrokem uložil
pokutu, stanovil její výši, splatnost a místo plnění, musí z výroku žalovaného jasně a jednoznačně vyplývat, v čem
je odvoláním napadené rozhodnutí touto změnou dotčeno. Není na úkor srozumitelnosti závěru žalovaného
o změně napadeného rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jestliže vedle konkretizované změny rozhodnutí (zde:
změna výše pokuty) zároveň vyjádří, které části výroku nemění. Rozhodnutí žalovaného není rozhodnutím
nesrozumitelným.“ V této věci soud posuzoval srozumitelnost rozhodnutí, které bylo vydáno
podle §50 odst. 6 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen „daňový řád“).
Ačkoli v souzené věci správní orgán nepostupoval podle daňového řádu, ale podle správního
řádu z roku 1967, lze úvahy, které soud učinil v označeném rozhodnutí, použít i v nyní
rozhodované věci.
Podobě jako z §50 odst. 6 daňového řádu vyplývá i z §59 odst. 1 a 2 správního řádu
z roku 1967 povinnost odvolacího orgánu napadené rozhodnutí přezkoumat a v odůvodněných
případech je změnit nebo zrušit, jinak odvolání zamítnout a rozhodnutí potvrdit; jedná se o tři
možné alternativy rozhodnutí, které se navzájem vylučují. Výrokem tedy musí odvolací orgán
vyjádřit, zda odvoláním napadené rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (popř. napadené
výroky jeho rozhodnutí) ruší, nebo jej mění a jakým způsobem jej mění, anebo – neshledá-li
odvolání důvodným – odvolání zamítnout a napadené rozhodnutí potvrdit. Jiným způsobem
odvolací orgán rozhodnout nemůže. Rozhoduje-li odvolací orgán o změně odvoláním
napadeného výroku rozhodnutí, je pro určitost a srozumitelnost takového rozhodnutí nezbytné,
aby z výroku rozhodnutí jednoznačně vyplývalo, v čem tato změna spočívá; jinak řečeno,
z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a jej měnícího rozhodnutí odvolacího orgánu
musí být jednoznačné, o čem a jak bylo rozhodnuto.
Ve vztahu k §59 odst. 2 správního řádu z roku 1967 poměřoval výrok žalobou
napadeného rozhodnutí i krajský soud; jeho závěry však Nejvyšší správní soud nepovažuje
za správné. Krajský soud totiž dovětek „ostatní části výroku zůstávají beze změny“ považoval
za další - podle §59 odst. 2 správního řádu z roku 1967 nepřípustnou – alternativu rozhodnutí
(tzv. ponechání výroku napadeného rozhodnutí nebo jeho části beze změny).
Tak tomu ale není. Z výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně a z rozhodnutí
žalovaného, jak jsou shora v podstatných částech citovány, zcela mimo pochybnost vyplývá,
že žalovaný k podanému odvolání výrok napadeného rozhodnutí změnil, a to v té jeho části,
jíž byla stanovena výše uložené pokuty a doba zákazu činnosti. Není pak na úkor srozumitelnosti
závěru žalovaného o změně napadeného rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jestliže vedle
konkretizované změny rozhodnutí (změna výše pokuty a doby zákazu činnosti) zároveň vyjádřil,
které části výroku nemění; tento dovětek nelze považovat za nepřípustnou alternativu
rozhodnutí. Takový závěr by snad byl odůvodněn tam, kde by odvolací správní orgán pro případ
zamítnutí odvolání a potvrzení rozhodnutí správního orgánu I. stupně rozhodl např. tak,
že „výrok napadeného rozhodnutí se ponechává beze změny“. Ani tyto závěry však nelze zobecňovat,
neboť nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vždy úzce spjata s konkrétním případem.
Lze uzavřít, že v souzeném případě rozhodnutí žalovaného není rozhodnutím
nesrozumitelným a kasační stížnost je důvodná. Nejvyšší správní soud proto podle §110
odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek Krajského soudu v Ostravě a věc mu vrátil k dalšímu
řízení. V tomto dalším řízení je Krajský soud v Ostravě vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem v tomto rozhodnutí. V novém rozsudku rozhodne v souladu
s §110 odst. 2 s. ř. s. i o nákladech řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. února 2008
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu