ECLI:CZ:NSS:2008:9.AFS.24.2008:44
sp. zn. 9 Afs 24/2008 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci
žalobce: Město Vysoké Mýto, se sídlem B. Smetany 92, Vysoké Mýto, proti žalovanému:
Finanční ředitelství v Hradci Králové, se sídlem Horova 17, Hradec Králové,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 11. 2006, č. j. 3875/170/2006, o odvodu
neoprávněně použitých peněžních prostředků do státního rozpočtu, a rozhodnutí ze dne
28. 11. 2006, č. j. 3876/170/2006, o předpisu penále za porušení rozpočtové kázně,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne
18. 12. 2007, č. j. 30 Ca 124/2006 - 21,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
shora označeného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“),
kterým byla zamítnuta jeho žaloba směřující proti rozhodnutím žalovaného (dále jen
„odvolací orgán“) ze dne 10. 11. 2006, č. j. 3875/170/2006, o zamítnutí odvolání
proti platebnímu výměru Finančního úřadu v Ústí nad Orlicí (dále jen „správce daně“)
ze dne 29. 5. 2006, č. j. 63066/06/273980/8435, na odvod částky 780 643 Kč do státního
rozpočtu za porušení rozpočtové kázně dle §44 odst. 2 a 4 zákona č. 218/2000 Sb.,
o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová
pravidla) ve znění účinném pro posuzované období, neoprávněným použitím investičních
prostředků (dále jen „zákon č. 218/2000 Sb.“ nebo „rozpočtová pravidla“), a zároveň
i proti rozhodnutí odvolacího orgánu ze dne 28. 11. 2006, č. j. 3876/170/2006,
o zamítnutí odvolání proti předpisu penále souvisejícího s tímto odvodem ve výši
780 643 Kč (rozhodnutí správce daně ze dne 20. 6. 2006, č. j. 66914/06/273980/8435).
Krajský soud poté, co věci vedené pod sp. zn. 30 Ca 124/2006 a 30 Ca 13/2007
o žalobách proti oběma výše specifikovaným rozhodnutím odvolacího orgánu spojil
jako skutkově související dle ustanovení §39 odst. 1 zákona č. č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), ke společnému
projednání, rozhodl tak, jak je uvedeno shora. Soud neshledal důvodnou námitku
stěžovatele týkající se porušení §50 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků,
ve znění účinném pro posuzované období (dále jen „zákon o správě daní a poplatků“),
neboť soud žádné pochybení ve vztahu k tomuto ustanovení neshledal a stěžovatel sám
ani neuvedl, v jakém směru mělo k jeho porušení dojít. K namítané absenci odůvodnění
prvostupňových platebních výměrů poukázal soud na §32 odst. 3 zákona o správě daní
a poplatků, podle něhož rozhodnutí v daňovém řízení obsahují odůvodnění jen tehdy,
stanoví-li tak tento nebo zvláštní zákon. Ohledně samotného uložení sankce odvodu
za porušení rozpočtové kázně dle §44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel pak soud
nepřisvědčil argumentaci stěžovatele, že pojem „neoprávněné použití peněžních prostředků
poskytnutých ze státního rozpočtu“, jak byl vymezen v §3 písm. e) rozpočtových pravidel,
nedopadal na jeho případ. Byl-li v něm uvedený pojem vymezen tak, že jím je i výdej,
jehož provedením byla porušena povinnost stanovená rozhodnutím nebo dohodou
o poskytnutí dotace, pak jde podle názoru krajského soudu právě o skutečnosti,
které jsou předmětem posouzení v dané věci. Podle bodů č. 3 podmínek čerpání
prostředků státního rozpočtu na rekonstrukci a dostavbu Základní školy Vysoké Mýto
bylo možno investiční prostředky ze strany stěžovatele použít pouze k úhradě nákladů
na stavební a technologickou část stavby, nikoliv na její příslušenství v obecném smyslu
a významu. Úhradu samostatných movitých věcí, jako pojízdných stojanů, vozíků, regálů,
pracovních stolů a dalšího vybavení kuchyně nelze dle názoru soudu podřadit
pod vymezení nákladů určené rozhodnutím o přidělení dotace. Zmíněné samostatné věci
netvoří součást předmětné stavby ani po stavební, ani technologické stránce, ale mají
povahu příslušenství, tedy vnitřního vybavení, a v rovině účetnictví spadají do majetku
hrazeného z provozních rozpočtových prostředků, nikoliv z prostředků investičních.
Soud proto dospěl k závěru, že užití dotace ve výši 780 643 Kč bylo v rozporu
s rozhodnutím o přidělení prostředků a s jeho podmínkami, čímž došlo k porušení
rozpočtové kázně.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje kasační námitku ve smyslu ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a namítá tak nesprávné posouzení právní otázky soudem.
Stěžovatel opětovně uplatňuje svou námitku, kterou v rámci opravných prostředků uváděl
na svou obranu již dříve, a to námitku, „že zákonné ustanovení zák. č. 218/2000 Sb.,
které považuje za neoprávněné použití peněžních prostředků mj. i výdej těchto prostředků, kdy byly
porušeny podmínky, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty, nabylo účinnosti
až zákonem č. 479/2003 Sb., ke dni 1. 1. 2004“. Pokud tedy před tímto datem došlo
k porušení těchto podmínek, nemůže být takové porušení posuzováno jako neoprávněné
použití peněžních prostředků dle jmenovaného zákona a následně za něj nařizován
odvod. Podporou tohoto tvrzení stěžovatele je navíc sama skutečnost, že zákonodárce
tuto formulaci citovaným právním předpisem do zákona 218/2000 Sb. následně vložil,
z čehož zcela jednoznačně vyplývá, že dle zákonodárce zde toto ustanovení chybělo
a ani nebylo možno na obdobné případy použít stávající ustanovení. S tímto argumentem
se podle přesvědčení stěžovatele krajský soud vypořádal nedostatečně, neboť pouze
konstatoval, že toto ustanovení nedopadá na jeho případ. Soud se dle jeho tvrzení
nezabýval ani námitkou, že napadená rozhodnutí odvolacího orgánu spolu
s rozhodnutími správce daně jsou neodůvodněným zásahem do samostatné působnosti
obce, neboť dle ustanovení §35 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), je obec povinna pečovat
o vytváření podmínek pro uspokojování potřeb svých občanů, mj. i v oblasti výchovy
a vzdělávání. Město Vysoké Mýto obdrželo od státu finanční prostředky na stanovený
účel, tj. na rekonstrukci a dostavbu školského areálu. Na tento účel byly tyto prostředky
prokazatelně využity. Tuto skutečnost potvrdily všechny uskutečněné kontroly.
Pokud tedy státní orgán v této situaci ukládá obci část účelně použitých finančních
prostředků vrátit, zasahuje závažným způsobem do její samostatné působnosti,
která jí byla svěřena Ústavou ČR a zákonem o obcích. Dle názoru stěžovatele nemůže být
město sankcionováno za řádné plnění svých povinností v oblasti školství a výchovy pouze
s odkazem na údajná porušení podzákonných účetních norem. Stěžovatel nezpochybňuje,
že systém přidělování státních dotací musí být určitým způsobem regulován a podléhá
určitým pravidlům. Při řešení jakéhokoliv problému v této oblasti však musí být stěžejní
otázkou při udělování sankcí, zda v daném případě byly finanční prostředky použity
na stanovený účel beze zbytku. Na základě výše uvedeného stěžovatel navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc vrátil
tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odvolací orgán ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že se plně ztotožňuje
s rozhodnutím krajského soudu i s jeho odůvodněním. Ke všem důvodům kasační
stížnosti (jež byly totožné jako důvody odvolací) se odvolací orgán vyjádřil již v žalobou
napadených rozhodnutích, proto Nejvyššímu správnímu soudu navrhuje, aby kasační
stížnost pro nedůvodnost zamítl.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti,
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. řádně zastoupen.
Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.). Zkoumal přitom, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 2, 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud ověřil, že dotace ze státního rozpočtu
v celkové výši 42 731 000 Kč byla stěžovateli poskytnuta na akci „Základní škola Vysoké
Mýto – rekonstrukce a dostavba“, která byla vyčleněna jako samostatná akce v rámci původně
plánované rozsáhlejší dvouetapové akce (druhá etapa nebyla předmětem kontroly),
a probíhala v letech 1999 - 2002 na základě „Smlouvy o poskytnutí finančních prostředků
ze státního rozpočtu v roce 2000“ ze dne 15. 6. 2000 (dále jen „Smlouva“) a „Rozhodnutí o účasti
státního rozpočtu na financování akce vydaného podle §7 vyhlášky č. 40/2001 Sb.“ ze dne
13. 7. 2001 (dále jen „Rozhodnutí MF“). Součástí akce byla rekonstrukce školní jídelny
včetně dodávky technologie výdejny jídel a jejího pevně zabudovaného vybavení.
V souvislosti s rekonstrukcí jídelny bylo stěžovateli správními orgány vytýkáno
porušení rozpočtové kázně, neboť částka ve výši 780 643 Kč vynaložená na vnitřní
vybavení jídelny a kuchyně byla dle jejich názoru vynaložena v rozporu s Podmínkami
čerpání prostředků státního rozpočtu (dále jen „Podmínky čerpání prostředků“), jež byly
přílohou Rozhodnutí MF a Smlouvy, konkrétně s jejich body 3. Podle bodu 3. rozhodnutí
MF lze investiční prostředky ze státního rozpočtu použít pouze k úhradě nákladů
na reprodukci majetku, a to pouze na stavební a technologickou část stavby.
Bod 3. Podmínek čerpání finančních prostředků ze státního rozpočtu dle Smlouvy
pak umožňoval použití investičních prostředků na pořízení hmotného investičního
majetku dle Opatření FMF č. j. V/20530/1992, kterým se stanoví účtová osnova
a postupy účtování pro rozpočtové a příspěvkové organizace a obce, ve znění pozdějších
změn a doplňků, pouze na stavební a technologickou část stavby. Částka ve výši
780 643 Kč byla stěžovatelem vynaložena na samostatné movité věci jako jsou pojízdné
stojany, vozíky, regály, výdejní vozík, pracovní stoly a další zařízení a vnitřní vybavení
jídelny či kuchyně.
Stěžovatel tvrdí, že v rozhodném období nemohlo být vynaložení prostředků
poskytnutých ze státního rozpočtu na shora uvedené samostatné movité věci považováno
za porušení rozpočtové kázně, neboť porušení podmínek, za kterých byly příslušné
peněžní prostředky poskytnuty, bylo možné sankcionovat až s účinností od 1. 1. 2004
Tuto námitku však Nejvyšší správní soud nesdílí.
V souladu s ustanovením §3 písm. e) rozpočtových pravidel účinných v rozhodné
době, se rozumí „neoprávněným použitím peněžních prostředků státního rozpočtu, jiných peněžních
prostředků státu, prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státních finančních aktiv, státního fondu
nebo Národního fondu, jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním
předpisem, smlouvou, případně rozhodnutím nebo dohodou o poskytnutí dotace nebo návratné
finanční výpomoci“. Na tomto zákonném požadavku musí být tedy založeno (a v souladu
s ním i vykládáno) každé individuální rozhodnutí o poskytnutí dotace. Námitka
stěžovatele, že prostředky z dotace byly „prokazatelně využity na stanovený účel“, nemůže
obstát, neboť stanoveným účelem, ke kterému se stěžovatel poskytnuté prostředky
zavázal vynaložit, je v daném případě právě jejich výdej na reprodukci majetku, případně
na pořízení hmotného investičního majetku, který je však stavební a technologickou částí
stavby. Stavební a technologickou částí stavby nelze chápat vybavení jídelny
a její příslušenství, resp. majetek, který byl stěžovatelem za částku 780 643 Kč vynaložen.
V tomto ohledu lze dát za pravdu krajskému soudu, že takovou součástí stavby by bylo
možno rozumět například vnitřní rozvody vody, plynu či elektrické energie,
nikoli však samostatné movité předměty. Peněžní prostředky ze státního rozpočtu byly
stěžovateli poskytnuty pouze na shora uvedený účel, povinnost použít poskytnuté
prostředky shora uvedeným způsobem byla výslovně stanovena jak v Rozhodnutí
MF tak ve Smlouvě, konkrétně v bodech 3 těchto písemností.
Skutečnost, že stěžovatel vynaložil prostředky ve výši 780 643 Kč na majetek,
který nebyl stavební ani technologickou částí stavby, je nesporná, a takové jednání
lze pak ze shora uvedených důvodů oprávněně považovat za porušení rozpočtové kázně
ve smyslu ustanovení §44 rozpočtových pravidel.
Vzhledem k tomu, že na dotaci není právní nárok (§14 zákona č. 218/2000 Sb.)
a její poskytnutí ze státního rozpočtu je de facto dobrou vůlí státu, je logické,
že tento benefit je na druhé straně vyvážen i řadou povinností, jež vymezují způsob
nakládání s těmito prostředky. Příjemce dotace je proto povinen při nakládání
s rozpočtovými prostředky dodržovat nejen zákonem stanovené povinnosti,
ale též povinnosti stanovené ve smlouvě či rozhodnutí o poskytnutí dotace. Stejně
jako se stát prostřednictvím Ministerstva financí zavázal převést na stěžovatele přesně
stanovenou částku a podílet se tak na financování investiční akce města Vysoké Mýto
jakožto územního samosprávného celku ve prospěch „uspokojování potřeb občanů této obce
v oblasti výchovy a vzdělávání“, zavázal se i stěžovatel plně respektovat a dodržet způsob,
jakým má být s těmito prostředky nakládáno. Nelze tak přistoupit ani na druhou
z kasačních námitek stěžovatele, dle níž uložení sankce odvodu za porušení rozpočtové
kázně je zásahem do samostatné působnosti obce, která jí byla jakožto územnímu
samosprávnému celku svěřena Ústavou a zákonem o obcích. Odnětí dotace, resp. uložení
odvodu finančních prostředků státu zpět do jeho rozpočtu, nemůže být zásahem
do činnosti územně samosprávného celku ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy,
neboť, jak již bylo řečeno shora, na dotaci nemá obec právní nárok (může být obci
za splnění určitých konkrétních podmínek přidělena, ale také jí přidělena být nemusí),
a je tedy zapotřebí vnímat ji jako racionální, odůvodněný a dobrovolný příspěvek státu
na plnění povinností obce v samostatné působnosti v souladu s ustanovením §2 odst. 2
zákona o obcích ve vazbě na §35 odst. 2 téhož právního předpisu, tzn. na rozvoj péče
a vytváření podmínek pro uspokojování potřeb občanů obce s ohledem na místní
předpoklady a zvyklosti. V daném případě dotace obci poskytnuta byla, současně
s jejím poskytnutím byly stanoveny určité podmínky, se kterými obec souhlasila, trvání
na dodržení podmínek jejího poskytnutí nelze považovat ze strany státu za zásah do práva
na obecní samosprávu.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že z podkladových materiálů
založených ve spise (Zpráva o kontrole a Protokol o výsledku finanční kontroly) plyne,
že pochybení, které bylo správcem daně v rámci kontroly shledáno, a za které byla
stěžovateli uložena povinnost odvodu, nebylo ze strany stěžovatele pochybením jediným.
Sankce odvodu za další zjištěná porušení rozpočtové kázně v nakládání s investičními
prostředky mu však nebyla uložena pouze z důvodu prekluze. Penále související
s odvodem částky 780 643 Kč zpět do státního rozpočtu bylo stěžovateli rozhodnutím
Ministerstva financí ze dne 25. 9. 2006, č. j. 43/84 207/2006 – 434, z větší části
(konkrétně ve výši 666 393 Kč) prominuto.
Na základě výše uvedených důvodů nemohl Nejvyšší správní soud kasačním
námitkám stěžovatele týkajícím se právního posouzení přezkoumávané věci přisvědčit.
Krajský soud v napadeném rozhodnutí posoudil věc v souladu se zákonem, Nejvyšší
správní soud proto kasační stížnost jako nedůvodnou podle ustanovení
§110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovateli, který ve věci neměl úspěch, nevzniklo právo na náhradu
nákladů řízení, Finančnímu ředitelství v Hradci Králové jako druhému účastníku řízení
o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. srpna 2008
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu