ECLI:CZ:NSS:2008:9.APS.3.2008:125
sp. zn. 9 Aps 3/2008 - 125
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana
Malíka a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobce: Ing. P. Ž., zastoupeného JUDr. Jiřím Matznerem, Ph.D., advokátem se sídlem
Vinohradská 25, Praha 2, proti žalovanému: Nejvyšší kontrolní úřad, se sídlem
Jankovcova 933/63, Praha 7, zastoupenému JUDr. Jaromírem Kovaříkem, advokátem se
sídlem Chlumova 10, Praha 3, o nezákonném zásahu žalovaného, o kasační stížnosti
žalobce podané proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 1. 2008, č. j. 10 Ca
302/2007 - 91,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se Ing. P. Ž. (dále jen „stěžovatel“) domáhá
zrušení výše uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta
jeho žaloba proti nezákonnému zásahu Nejvyššího kontrolního úřadu (dále též „správní
orgán“).
V této souvislosti je nutno uvést, že předmětná žaloba stěžovatele byla nejprve
usnesením městského soudu ze dne 20. 7. 2006, č. j. 10 Ca 119/2006 - 28, odmítnuta
s ohledem na ust. §46 odst. 1 písm. c) ve spojení s ust. §82 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „s. ř. s.“),
neboť městský soud dospěl k závěru, že žaloba byla podána osobou zjevně
neoprávněnou. Toto rozhodnutí městského soudu bylo ke kasační stížnosti
stěžovatele zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2007,
č. j. 9 Aps 1/2007 - 68, ve kterém Nejvyšší správní soud vyslovil, že žaloba stěžovatele
splňovala podmínky aktivní i pasivní legitimace a že zahájení a provádění kontroly
dle zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu může být nezákonným zásahem; další
posouzení žaloby ponechal na městském soudu. Vzhledem k okolnosti, že předchozí
geneze soudního řízení a skutečností tvrzených jak účastníky řízení, tak i soudem,
jsou všem účastníkům známy, odkazuje Nejvyšší správní soud veden zásadou
hospodárnosti řízení pro podrobnou rekapitulaci na své předchozí rozhodnutí.
V napadeném rozsudku městský soud dospěl k závěru, že stěžovatel nemohl být
tvrzeným zásahem přímo zkrácen na svých právech, protože mu jím tvrzené právo
(seznámit se s obsahem kontrolního protokolu a podat proti němu námitky) dle zákonné
úpravy nenáleželo. A dále že správní orgán činil pouze to, k čemu ho opravňoval zákon,
tudíž se nemohlo jednat o nezákonný zásah. Za důsledek nezákonného zásahu není
dle městského soudu možno považovat kontrolní závěr, když tvrzený zásah v době
podání žaloby netrval.
Stěžovatel ve své kasační stížnosti namítl důvody uvedené v ust. §103 odst. 1
písm. a) a d) s.ř.s. Poté, co nastínil genezi sporu, uvedl, že městský soud nesprávně
vyhodnotil podmínky přípustnosti, jak mu to uložil Nejvyšší správní soud. Okolnost,
že stěžovateli byla odepřena možnost účastnit se kontroly faktické činnosti Nejvyššího
kontrolního úřadu, seznámit se s jejími výsledky a poté navrhnout znění námitek,
způsobila, že byl kontrolou přímo zkrácen na svých právech v důsledku nezákonného
zásahu správního orgánu. Přechod působnosti z Fondu dětí a mládeže na Ministerstvo
financí není typickým právním nástupnictvím, jak jej upravuje obchodní zákoník.
Proto nemohlo Ministerstvo financí vystupovat jako kontrolovaný subjekt,
neboť se předmět kontroly netýkal jeho činnosti a povinnosti kontrolované osoby,
jak ukládá zákon o Nejvyšším kontrolním úřadu. Naopak ministerstvo mělo ke kontrole
přizvat stěžovatele. Městský soud rovněž dospěl k mylnému závěru, že zásah nebyl
zaměřen přímo proti stěžovateli a že jím nebyl přímo zasažen, protože je zjevné,
že kontrola byla fakticky kontrolou stěžovatele, když negativně zasáhla do jeho osobní
sféry. Díky výsledkům kontroly byla zahájena správní a trestní řízení, o čemž svědčí
i přepis reportáže TV NOVA ze dne 24. 3. 2006. Ačkoliv byla tedy kontrola jako taková
ukončena na konci roku 2005, její důsledky v době podání žaloby zjevně trvaly
a přetrvávají dodnes. Proto stěžovatel navrhl zrušení věci a její vrácení zpět městskému
soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší kontrolní úřad ve svém vyjádření uvedl, že stěžovatel nemohl být přímo
zkrácen na právech, neboť v době uskutečnění kontroly v důsledku existující právní
úpravy nebyl kontrolovanou osobou, přičemž kontrolní protokol či kontrolní závěr mají
pouze informační charakter a není jimi možno zasáhnout do práv stěžovatele. Dále
se ztotožnil se závěry městského soudu prokazujícími nesplnění podmínek č. 1, 2, 3
a 6 (viz níže). Kontrolní protokol a kontrolní závěr byly vyhotoveny zcela v rámci
zákona, když způsob jejich interpretace v médiích je nemůže ovlivnit. Podmínka trvání
zásahu tak, jak je chápána stěžovatelem, by znamenala, že by zásah trval v podstatě stále.
Správní orgán navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené
rozhodnutí městského soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Dle ust. §82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech
nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu,
který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku
bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu,
trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování.
Před vlastním hodnocením kasačních námitek považuje Nejvyšší správní soud
za vhodné zopakovat podmínky, které musí být kumulativně splněny, aby žaloba
dle ust. §82 s.ř.s. mohla být úspěšná: „Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen
na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením
(tj. "zásahem" správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím
(4. podmínka), který byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo
zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí
hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka).“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, publikovaný pod č. 603/2005 Sb. NSS).
Vzhledem k okolnosti, že Nejvyšší správní soud již v předchozím rozsudku ze dne
19. 9. 2007, č. j. 9 Aps 1/2007 - 68, vyslovil, že podmínka uvedená výše pod č. 4 byla
splněna, posuzoval Městský soud v Praze vázán v tomto smyslu závazným právním
názorem pouze splnění podmínek ostatních.
První kasační námitkou stěžovatel rozporuje fakt, že kontrolovanou osobou bylo
Ministerstvo financí a že stěžovateli byla fakticky odepřena možnost účastnit
se této kontroly. Ačkoliv stěžovatel podřazuje tento stížní bod pod ust. §103 odst. 1
písm. d) s.ř.s., obsahově je nutno ho podřadit pod písm. a) cit. ustanovení.
Základním procesním režimem, kterému podléhá každá kontrola prováděná
Nejvyšším kontrolním úřadem, je tzv. kontrolní řád zakotvený v ust. §19 až 31
zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o NKÚ“). Ten v ust. §19 odst. 1 cit. zákona
obecně konstatuje, že kontrolním řádem se řídí postup při výkonu kontroly a vztahy mezi Úřadem,
orgány Úřadu, členy Úřadu a kontrolory pověřenými kontrolní akcí na straně jedné
a kontrolovanými osobami na straně druhé. Zákon o NKÚ tudíž pracuje
s pojmem kontrolovaná osoba, avšak nikterak ji blíže nevymezuje. Konkretizaci tohoto
pojmu podává až plán kontrolní činnosti, což je dle internetových stránek Nejvyššího
kontrolního úřadu (http://www.nku.cz/pages/cs/kontrola/kontrolni-cinnost.htm),
„věcné a časové vymezení jednotlivých kontrolních akcí pro následující rozpočtový rok. Jeho obsahem
je předmět a cíl kontroly, určení kontrolovaných subjektů (tzv. kontrolovaných osob) a časového průběhu
kontroly. …Podkladem pro sestavení plánu kontrolní činnosti jsou podněty prezidenta, viceprezidenta
a členů NKÚ. Podněty vycházejí jak z vlastní kontrolní činnosti, tak od Poslanecké sněmovny
a Senátu, jejich orgánů a vlády České republiky. Plán kontrolní činnosti, schválený Kolegiem NKÚ,
předkládá prezident NKÚ k informaci Poslanecké sněmovně a vládě České republiky. Zveřejňuje
jej ve Věstníku NKÚ.“ Zjednodušeně řečeno tak je možno dospět k dílčímu závěru,
že kontrolovanou osobou je ta, kterou za takovou označí Nejvyšší kontrolní úřad v plánu
kontrolní činnosti či v jeho doplněních. V této souvislosti je však třeba zdůraznit,
že dle čl. 97 Ústavy České republiky je základní pravomoc Nejvyššího kontrolního úřadu
vymezena jako kontrola hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu.
Tudíž i na kontrolovanou osobu je nutno nahlížet prismatem tohoto hlediska. Není
tak a priori rozhodné, jaká osoba je kontrolována, určujícím je majetek,
resp. hospodaření, které je předmětem kontroly. Nejprve je totiž nutno specifikovat
předmět kontroly a teprve poté definovat osobu, u níž bude kontrola prováděna
(když její vymezení je velmi široké - viz ust. §3 odst. 2 zákona o NKÚ).
Jak vyplývá z kontrolního závěru č. 05/36 (http://www.nku.cz/kon-
zavery/K05036.pdf) nazvaného „Nemovitý majetek státu spravovaný Fondem dětí a mládeže
˝v likvidaci˝“, cílem kontroly bylo prověřit postup při nakládání s nemovitým majetkem státu
spravovaným Fondem dětí a mládeže „v likvidaci“ . Z kontrolního závěru je zřejmá rovněž
i kontrolovaná osoba: „Kontrolovanou osobou bylo Ministerstvo financí (dále jen „MF“),
na které ze zákona přešla dnem 1. ledna 2005 veškerá práva a povinnosti FDML. MF převzalo
spisovou a účetní agendu FDML“, a to z důvodu, že v době provádění kontroly byl aplikován
čl. I bod 6. zákona č. 364/2000 Sb., o zrušení Fondu dětí a mládeže a o změnách
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Je proto logické, že Nejvyšší kontrolní
úřad zvolil jako kontrolovanou osobu pro uvedený předmět kontroly Ministerstvo
financí, neboť to jediné bylo dle zákona oprávněno jednat ve věcech fondu.
Na této skutečnosti nemůže nic změnit ani způsob právního nástupnictví Ministerstva
financí, neboť tak bylo určeno speciálním zákonem (mj. stejným, na základě kterého byl
ustanoven do funkce likvidátora i stěžovatel, a to rovněž procedurou odlišující
se od obecného postupu pro likvidaci). Stěžovatel proto v tomto řízení nemůže účinně
rozporovat způsob, jakým byla kontrola provedena či k jakým závěrům bylo dospěno,
a to z toho důvodu, že Nejvyšší kontrolní úřad postupoval zcela v mezích daných
mu právním řádem; kromě uvedeného je nutno zdůraznit, že ze žádného ustanovení
zákona o NKÚ nevyplývá ani povinnost kontrolované osoby, tj. Ministerstva financí,
přizvat ke kontrole stěžovatele. Proto je tato námitka nedůvodná.
Jestliže stěžovatel dále tvrdí, že zásah byl zaměřen přímo proti jeho osobě,
neboť fakticky byla kontrolována jeho činnost, Nejvyšší správní soud
se s tímto jeho závěrem neztotožňuje. Předně je nutno zopakovat, že kontrolován byl
postup při nakládání s nemovitým majetkem. A dále, že stěžovatel jako likvidátor fondu
vystupoval jako tento fond, nikoliv jako soukromá osoba. Správcem majetku byl tedy
fond, nikoliv stěžovatel, proto v případě, kdy by fond nebyl ke dni provádění kontroly
zrušen, byl by kontrolovanou osobou tento fond, nikoliv stěžovatel vystupující v pozici
orgánu fondu jako právnické osoby. I tato námitka stěžovatele tak není důvodná.
Stěžovatel dále zdůrazňuje, že následky kontroly pro jeho osobu stále trvají
v podobě prezentace jeho výkonu funkce v médiích a dále rovněž i v trvajícím trestním
řízení. Jak již Nejvyšší správní soud vyslovil v předcházejícím rozsudku v této věci,
na kontrolní závěr není možno pohlížet jako na důsledek nezákonného zásahu (č.l. 76),
a to ani v případě, kdy kontrolní závěr představuje podnět dalších orgánů (správních
či trestních) k zahájení dalších řízení, neboť v těchto řízeních je postupováno
dle příslušných procesních pravidel. Stěžovatel v nich má případně možnost uplatňovat
svá práva, tj. mimo jiné i např. namítat, že skutečnosti uvedené v kontrolním závěru
nejsou pravdivé. Kontrolní závěr tak případně představuje pouze jeden z důkazních
prostředků, které příslušný orgán hodnotí ve vzájemné souvislosti s jinými důkazními
prostředky, mezi které je nutno počítat i případnou procesní obranu stěžovatele.
Rovněž tak pro danou věc není rozhodné, jak byl kontrolní závěr prezentován v médiích,
neboť i pro případy neoprávněného nařčení určité osoby (pomluvy) zná právní řád České
republiky adekvátní prostředek obrany (např. žaloba na ochranu osobnosti),
kterým však není žaloba proti nezákonnému zásahu ve správním soudnictví.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že Městský soud v Praze se při přezkoumání
žaloby stěžovatele řídil závazným právním názorem učiněným Nejvyšším správním
soudem v předcházejícím rozsudku.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí městského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel ve své kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Ze všech shora uvedených důvodů
shledal kasační stížnost jako nedůvodnou, a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s.
zamítl bez jednání postupem dle §109 odst. 1 citovaného zákona, dle kterého o kasační
stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, větu první,
s. ř. s., za použití §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel
v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Správnímu
orgánu dle obsahu spisu žádné náklady řízení nad rámec jeho obvyklé činnosti nevznikly,
proto mu soud nepřiznal jejich náhradu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. června 2008
JUDr. Radan Malík
předseda senátu