ECLI:CZ:NSS:2008:9.AS.47.2008:93
sp. zn. 9 As 47/2008 - 93
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce:
MEDIAREX COMMUNICATIONS AND CONSULTING, s.r.o., se sídlem
Prokopská 8/296, Praha 1, zastoupeného JUDr. Petrem Pečeným, advokátem se sídlem
Husova 7, Praha 1, proti žalovanému: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání,
se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 2. 2007,
sp. zn. 2006/565/had/MED, č. j. sot/8900/07 8901/07, vyhotoveného dne 29. 10. 2007,
ve věci regulace reklamy, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 16. 4. 2008, č. j. 5 Ca 364/2007 – 63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“),
kterým tento soud vyhověl žalobě podané žalobcem (dále též „účastník
řízení) a rozhodnutí stěžovatele ze dne 7. 2. 2007, sp. zn. 2006/565/had/MED,
č. j. sot/8900/07 8901/07, vyhotovené dne 29. 10. 2007, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
Jako právní důvod kasační stížnosti stěžovatel uvedl důvod obsažený v ust. §103
odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), neboť je přesvědčen, že městský soud nesprávně posoudil
otázku počátku běhu jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty dle ust. §8 odst. 5 zákona
č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 486/1991 Sb.,
o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o regulaci reklamy“). Stěžovatel uvádí, že jako orgán dozoru zahájil předmětná
správní řízení pro možné porušení ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy.
V průběhu správních řízení se účastník řízení jako zpracovatel reklamy k zahájeným
řízením vyjadřoval. Poté stěžovatel podal podnět k zahájení řízení Státnímu ústavu
pro kontrolu léčiv a po doručení stanoviska tohoto ústavu znovu vyzval zpracovatele
reklamy k vyjádření s tím, že ukončil dokazování. Na svém 3. zasedání konaném ve dnech
6. až 7. února 2007 stěžovatel rozhodl, že došlo k porušení ust. §5d písm. d) zákona
o regulaci reklamy. Stěžovatel jako orgán dozoru tedy objektivně zjistil porušení zákona
až na tomto svém zasedání, když předchozí správní řízení byla vedena toliko
pro podezření z porušení zákonného ustanovení. Je proto přesvědčen, že teprve
ode dne 7. 2. 2007 lze počítat jednoroční subjektivní prekluzivní lhůtu. Dle jeho názoru
nemůže ke stanovení počátku běhu lhůty stačit jako skutečnost rozhodná pro uložení
pokuty pouhý vznik důvodného podezření, že došlo k porušení povinnosti, neboť pokutu
lze uložit až za objektivně zjištěné a prokázané porušení povinnosti. Časovým okamžikem
zjištění porušení povinnosti je tedy rozhodnutí stěžovatele, že k porušení zákonného
ustanovení došlo a nikoliv důvodné podezření, že k porušení povinnosti dojít mohlo.
Ze shora uvedených důvodů má stěžovatel za to, že rozhodnutí městského soudu
je nezákonné a k prokázání svých tvrzení navrhuje provést důkaz správním a soudním
spisovým materiálem. S ohledem na výše uvedené navrhl stěžovatel zrušení rozsudku
městského soudu a vrácení věci tomuto soudu zpět k dalšímu řízení.
Účastník řízení ve svém vyjádření ze dne 30. 6. 2008 uvedl, že stěžovatel svévolně,
ve svůj prospěch a naprosto v rozporu se zákonem o regulaci reklamy a konstantní
judikaturou posouvá počátek běhu prekluzivní lhůty až k okamžiku, kdy bylo ukončeno
důkazní řízení a následovalo zasedání stěžovatele. Účastník řízení se domnívá, že městský
soud správně judikoval, že dne 28. 6. 2006 musely být stěžovateli známy konkrétní
skutečnosti, jež odůvodňovaly jeho podezření, přičemž vědomost o skutkových
okolnostech dané věci byla v takovém rozsahu, který mu umožňoval jejich právní
posouzení. V tento den se totiž stěžovatel rozhodl zahájit se žalobcem správní řízení
a od tohoto data je třeba počítat jednoroční subjektivní prekluzivní lhůtu. S ohledem
na výše uvedené proto účastník řízení považuje podanou kasační stížnost za nedůvodnou
a navrhuje, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl a žalobci k rukám jeho právního zástupce
přiznal náhradu nákladů soudního řízení včetně daně z přidané hodnoty.
Z obsahu soudního a správního spisu, které měl Nejvyšší správní soud k dispozici,
vyplynuly následující podstatné skutečnosti:
Dne 28. 6. 2006 se stěžovatel na svém 13. zasedání rozhodl zahájit s účastníkem
řízení správní řízení z moci úřední pro možné porušení ust. §5d písm. d) zákona
o regulaci reklamy, neboť byl zpracovatelem reklamy na potravinu VARIXINAL (mutace
10) opakovaně vysílané na televizních programech Nova a Prima televize v průběhu
dubna a května 2006.
Dne 4. 9. 2006 bylo účastníkovi řízení doručeno oznámení o zahájení správního
řízení ze dne 30. 8. 2006, ve kterém byl informován o tom, že stěžovatel se dle ust. §46
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní
řád“), rozhodl dne 28. 6. 2006 zahájit s účastníkem řízení správní řízení z moci úřední
pro možné porušení ust. §5d odst. d) zákona o regulaci reklamy. Zároveň
byla účastníkovi řízení stanovena lhůta k vyjádření.
Dne 7. 2. 2007 konstatoval stěžovatel na svém 3. zasedání, že účastník řízení
se jako zpracovatel reklamy na přípravek VARIXINAL (mutace 10) dopustil porušení
ust. §5d odst. d) zákona o regulaci reklamy, neboť došlo k uvedení spotřebitele v omyl
tím, že potravině, resp. doplňku stravy byla přisouzena schopnost předcházet nebo léčit
onemocnění křečovými žilami a dalších projevů žilní nedostatečnosti.
Rozhodnutím stěžovatele ze dne 7. 2. 2007, sp. zn. 2006/565/had/MED,
č. j. sot/8900/07 8901/07, vyhotoveným dne 29. 10. 2007, byla účastníkovi řízení udělena
pokuta ve výši 100 000 Kč pro porušení ust. §5d odst. d) zákona o regulaci reklamy.
Předmětné rozhodnutí bylo účastníkovi řízení doručeno dne 6. 11. 2007.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené
rozhodnutí městského soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle ust. §5d odst. d) zákona o regulaci reklamy nesmí reklama na potraviny
uvádět v omyl zejména tím, že přisuzuje potravině schopnost předcházet, ošetřovat
nebo léčit lidské choroby nebo na takové schopnosti odkazovat; to neplatí pro minerální
vody a pro potraviny určené podle zvláštních právních předpisů pro zvláštní výživu.
Podle ust. §8 odst. 5 citovaného zákona pokutu lze uložit do jednoho roku
ode dne, kdy orgán dozoru zjistil porušení zákona, nejdéle však do tří let ode dne,
kdy k porušení zákona došlo.
Podle ust. §8a citovaného zákona pokud tento zákon nestanoví jinak, vztahuje
se na řízení ve věcech upravených tímto zákonem správní řád.
V této věci považuje Nejvyšší správní soud za potřebné uvést, že zásadní a rovněž
jediná stížní námitka podávaná stěžovatelem v jeho kasační stížnosti se týká vymezení
počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty pro uložení pokuty stěžovatelem dle ust. §8
odst. 5 zákona o regulaci reklamy. Městský soud citované ustanovení interpretoval
tak, že počátek běhu této lhůty se odvíjí ode dne 28. 6. 2006, tj. dne, kdy se stěžovatel
jako kolektivní orgán rozhodl s účastníkem řízení zahájit správní řízení pro možné
porušení ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy, a tohoto dne tedy musely
být stěžovateli jako kolektivnímu orgánu známy určité, konkrétní skutečnosti,
jež odůvodňovaly jeho podezření, přičemž vědomost o skutkových okolnostech dané věci
byla v takovém rozsahu, který mu umožnil jejich předběžné právní posouzení. Zdejší
soud proto přistoupil k posouzení této problematické otázky.
V souladu se shora citovaným ust. §8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy je možno
pokutu uložit do jednoho roku ode dne, kdy stěžovatel jakožto orgán dozoru zjistil
porušení zákona, nejdéle však do tří let ode dne, kdy k porušení zákona došlo. Z výše
uvedeného je tedy patrno, že určení počátku běhu jednoroční subjektivní prekluzivní
lhůty se odvíjí od výkladu pojmu „zjistit porušení zákona“. Termín „zjistit porušení zákona“
v souladu s ustálenou judikaturou správních soudů týkající se vymezení subjektivních
prekluzívních lhůt (srovnej například rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
30. 4. 1996, sp. zn. 6 A 103/94, rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 18. 2. 1997,
sp. zn. 7 A 167/94, rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 2. 1995,
sp. zn. 7 A 147/94, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2004,
č. j. 5 A 1/2001 - 56, publikovaný pod č. 329/2004 Sb. NSS), neznamená, že již v tom
okamžiku musí být najisto postaveno, že k porušení povinnosti došlo, nýbrž postačí,
že vzniklo důvodné podezření, že se tak stalo. Prokázání, že k porušení povinnosti došlo
a kdo je za porušení povinnosti odpovědný, je předmětem příslušného řízení. Proto
zjištění o porušení zákona je vázáno na určitou skutečnost, z níž plyne důvodné
podezření, že k porušení došlo. Den, kdy je tato skutečnost správnímu orgánu známa,
je den, kdy správní orgán zjistil porušení zákona, tj. seznal, že došlo k jednání,
obsaženému v zákonem vymezené skutkové podstatě deliktu, jež zákon za splnění dalších
podmínek definuje jako správní delikt.
V této souvislosti však Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že ačkoliv jde o lhůtu
subjektivní, počátek běhu takové lhůty nemůže být v žádném případě dán pouhým
vědomím správního orgánu, resp. jeho pracovníků o porušení zákona. Pokud by se totiž
počátek běhu subjektivní lhůty odvíjel od subjektivních postojů pracovníků příslušného
orgánu k těmto zjištěním, tedy jejich myšlenkového postupu, při kterém dospěli k závěru,
že určitá zjištěná skutečnost je porušením právních předpisů a kterých, byl by počátek
běhu subjektivní lhůty odvislý od právně zcela neuchopitelných postojů pracovníků,
např. jejich odbornosti, znalosti práva, pracovitosti, pohotovosti, ale i od personálního
obsazení příslušného správního úřadu apod. (viz rozsudek Vrchního soudu v Praze
ze dne 18. 2. 1997, sp. zn. 7 A 167/94, či rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
10. 2. 1995, sp. zn. 7 A 147/94). S takovými právně irelevantními skutečnostmi však
zákon počátek běhu lhůt stanovených pro výkon veřejné správy nespojuje, neboť by tím
popřel nejenom ústavněprávní požadavek právní jistoty, ale i další zásady činnosti
správních orgánů (viz zejména ust. §2 a násl. správního řádu). Shora zmiňované „zjištění
porušení zákona“ proto musí být založeno na objektivní skutečnosti, tj. například dni,
kdy příslušný orgán rozhodl o zahájení příslušného řízení, či dni, kdy jiným dostatečným
způsobem zachyceným ve správním spise vyjádřil své důvodné podezření, že došlo
k porušení zákona.
Vzhledem k tomu, že výše naznačené skutečnosti nastaly i v nyní projednávané
věci, neboť stěžovatel se na svém 13. zasedání dne 28. 6. 2006, rozhodl zahájit
se zpracovatelem reklamy (nyní účastníkem řízení) správní řízení z moci úřední
pro možné porušení ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy, je nezbytné počátek
běhu jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty k uložení sankce za správní delikt
dle ust. §8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy vázat právě k tomuto dni, tj. 28. 6. 2006.
Shora uvedené závěry tak vyvracejí domněnku stěžovatele, že „zjištění porušení zákona“
je vázáno na den, kdy tento porušení zákona objektivně zjistil, tj. 7. 2. 2007, neboť,
jak již bylo řečeno, zjištění porušení zákona neznamená, že v tom okamžiku musí být
najisto postaveno, že k porušení povinnosti došlo, nýbrž postačí, že vzniklo důvodné
podezření, že se tak stalo. Stěžovatel v tomto směru nesprávně směšuje časový moment
počátku běhu jednoroční subjektivní lhůty, který je vázán k okamžiku vzniku důvodného
podezření, a moment ukládání správní sankce, který je odvislý od objektivně zjištěného
a prokázaného porušení povinnosti. Takovéto nerozlišování je nepřípustné, neboť
by v podstatě spojovalo v jedno okamžik počátku běhu zmíněné jednoroční subjektivní
prekluzivní lhůty k uložení sankce za správní delikt a vlastní uložení sankce a tedy
i okamžik určující konec této lhůty. V konečném důsledku by to znamenalo, jak výstižně
uvedl Nejvyšší správní soud ve shora jmenovaném rozsudku sp. zn. 5 A 1/2001,
„…popření jakéhokoliv praktického smyslu citované lhůty pro uložení pokuty, neboť posouzení
okamžiku jejího počátku by záviselo toliko na nepřezkoumatelné libovůli správního orgánu,
který by sám seznal, zda již má k dispozici všechny relevantní skutečnosti či nikoliv, a účastníku řízení
by tak vznikal stav značné právní nejistoty, neslučitelný s ústavními principy demokratického právního
státu.“
Ostatně tento závěr potvrzuje rovněž nález Ústavního soudu ze dne 11. 7. 2007,
sp. zn. II. ÚS 192/2005, http://nalus.usoud.cz, v němž se předmětný soud vyjadřoval
k určení počátku běhu lhůty pro uložení pokuty dle ust. §14 odst. 5 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, v platném znění, dle kterého může Úřad uložit
pokutu do jednoho roku od zjištění porušení povinnosti, nejpozději však do tří let
následujících po roce, ve kterém byla tato povinnost porušena. Ústavní soud v citovaném
rozhodnutí uvedl, že „počátek běhu lhůty pro uložení pokuty dle §14 odst. 5 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, nebylo možné počítat od okamžiku, kdy správní orgán poskytnul
stěžovatelce možnost vyjádřit se k předmětu řízení a výsledkům šetření. Z hlediska výlučně jazykového
významu sice v zákoně uvedený výraz "od zjištění" může představovat kvalifikovanější formu posouzení
ze strany správního orgánu než "od dozvědění se". Takový přístup však byl ojedinělý, novátorský,
a jako takový nepřiměřeně zasahující do právní jistoty stěžovatelky. Lhůta tedy začíná běžet
v okamžiku, kdy správní orgán provede "úvodní posouzení" vlastního či cizího podnětu k zahájení
řízení, tzn. tehdy, kdy si základní skutečnosti v podnětu obsažené ověří a předběžně vyhodnotí.
V opačném případě – při krajním výkladu – by okamžik, kdy se správní orgán o porušení zákazu nebo
nesplnění povinnosti dozvěděl, mohl být totožný s okamžikem, kdy je vydáno rozhodnutí,
kterým se nesplnění zákazu nebo porušení povinnosti deklaruje. Předmětnou lhůtu zákonodárce
do právního předpisu zakotvil jako prostředek ochrany účastníka správního řízení proti postupu orgánů
veřejné moci. Tomu je potřeba přizpůsobit i interpretaci příslušných ustanovení a vyvarovat se takové,
která by smysl lhůty zcela míjela.“
Na pozadí výše uvedeného Nejvyšší správní soud konstatuje, že právní názor
městského soudu vyjádřený v napadeném rozsudku byl správný, když ust. §8 odst. 5
zákona o regulaci reklamy vyložil tak, že počátek běhu jednoroční subjektivní prekluzivní
lhůty se odvíjí ode dne 28. 6. 2006, tj. dne, kdy se stěžovatel jako kolektivní orgán rozhodl
s účastníkem řízení zahájit správní řízení pro možné porušení ust. §5d písm. d) zákona
o regulaci reklamy. Městský soud proto ve vazbě na výše uvedené nemohl postupovat
jinak než napadené rozhodnutí stěžovatele pro marné uplynutí předmětné lhůty zrušit
a věc vrátit k dalšímu řízení.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že stěžovatelem uplatněná kasační námitka není ve vztahu k napadenému rozsudku
městského soudu důvodná. Protože v řízení nebyly shledány ani jiné nedostatky,
ke kterým Nejvyšší správní soud dle ust. §109 odst. 3 s. ř. s. přihlíží z úřední povinnosti,
kasační stížnost byla v souladu s ust. §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s. zamítnuta.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1, větu první, s. ř. s.,
ve spojení s ust. §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel
v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Zástupce
účastníka navrhl Nejvyššímu správnímu soudu, aby úspěšnému účastníkovi řízení přiznal
náhradu nákladů řízení včetně daně z přidané hodnoty. Vlastní náklady řízení o kasační
stížnosti však již nevyčíslil.
Ve smyslu ust. §60 odst. 7 s. ř. s. může soud, jsou-li pro to důvody zvláštního
zřetele hodné, výjimečně rozhodnout, že se náhrada nákladů účastníkům nebo státu zcela
nebo zčásti nepřiznává. S ohledem na skutečnost, že ve věcech projednávaných
Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 9 As 42/2008, 9 As 43/2008, 9 As 47/2008,
9 As 48/2008 a 9 As 51/2008 byl předmět sporu zcela shodný, o čemž mimo jiné svědčí
i obsahově zcela identická písemná vyjádření předložená k jednotlivým kasačním
stížnostem, přiznal Nejvyšší správní soud úspěšnému účastníku řízení náklady řízení
pouze ve věci vedené u zdejšího soudu pod sp. zn. 9 As 42/2008, a to ve výši 2 856 Kč.
V ostatních věcech, tj. i v nyní projednávaném případě, Nejvyšší správní soud náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti účastníku řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. října 2008
JUDr. Radan Malík
předseda senátu