ECLI:CZ:NSS:2009:2.AS.58.2009:96
sp. zn. 2 As 58/2009 - 96
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně: Y. G.,
zastoupené Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Václavské náměstí 21, Praha 1,
proti žalovanému: Policie ČR, oblastní ředitelství služby cizinecké policie Plzeň, se sídlem
Slovanská alej 26, Plzeň, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni
ze dne 14. 5. 2009, č. j. 57 Ca 34/2009 - 42,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni k rukám jejího zástupce Mgr. Marka
Sedláka do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku na náhradě nákladů řízení částku
2856 Kč.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému rozsudku Krajského soudu v Plzni. Tímto rozsudkem krajský soud zrušil výrok
rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 4. 2009, č. j. CPPL-17021/ČJ-2009-034064-KP2, kterým byl
podle ustanovení §85 odst. 2 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, vyloučen odkladný
účinek odvolání. Současně soud stanovil žalovanému povinnost zaplatit žalobkyni náklady řízení
ve výši 8568 Kč.
II. Obsah kasační stížnosti
[2] Stěžovatel proti tomuto rozsudku v kasační stížnosti uplatňuje důvod zakotvený
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“),
tj. namítá nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem.
[3] Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, podle něhož lze při rozhodování
o správním vyhoštění uplatnit institut vyloučení odkladného účinku odvolání pouze tehdy, pokud
je naléhavý veřejný zájem přinejmenším stejně závažný, že by odůvodňoval i vyloučení
odkladného účinku podání správní žaloby podle §172 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky, a zároveň je též prokázáno, že ani případným zajištěním
cizince podle §124 zákona o pobytu cizinců nelze oddálit nutnost neprodlené realizace cizincova
vyhoštění.
[4] Podle stěžovatele krajský soud zaujal příliš restriktivní výklad aplikovaného ustanovení
§85 odst. 2 správního řádu. Naléhavým veřejným zájmem ve smyslu citovaného ustanovení
je totiž podle něj i veřejný zájem na tom, aby na území ČR pobývali jen ti cizinci, kteří zde
pobývají v souladu se zákony a kteří splnili všechny podmínky pro oprávněnost pobytu.
[5] Tím, že krajský soud připustil, aby žalobkyně setrvala na území ČR až do rozhodnutí
o jejím odvolání, založil údajně nerovnost v přístupu k cizincům, neboť zatímco u jedněch
se vyžaduje, aby dodržovali veškeré právní předpisy, u jiných se toleruje, aby na území ČR
pobývali bez patřičných povolení a tudíž v rozporu s předpisy. Takový postup je dle stěžovatele
v rozporu s čl. 1 Listiny základních práv a svobod, který zakládá rovnost všech lidí v důstojnosti
a právech.
[6] Proto stěžovatel navrhuje, aby byl napadený rozsudek krajského soudu zrušen a věc mu
byla vrácena k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalobkyně
[7] Žalobkyně se plně ztotožnila s rozhodnutím krajského soudu a odkázala též na judikaturu
citovanou již ve správní žalobě. Podle žalobkyně představuje využití institutu vyloučení
odkladného účinku odvolání ve věcech pobytu cizinců vždy závažný zásah do sféry cizince,
a proto může být používáno pouze ve výjimečných případech, jakým případ žalobkyně rozhodně
nebyl.
[8] Argumentace stěžovatele ilustruje způsob, jakým správní orgány přistupují k záležitostem
cizinců. Stěžovatel totiž presumuje, že se žalobkyně na území ČR nacházela bez platného víza,
ačkoliv to dosud nebylo pravomocně určeno a tato otázka je předmětem odvolacího řízení. Stejně
tak citace rozhodnutí Ústavního soudu a Listiny základních práv a svobod svědčí buď
o nepochopení významu institutu vyloučení odkladného účinku odvolání, anebo o snaze zajistit
možnost správních orgánů rozhodovat za situace, kdy účastníci mají jen minimální možnost
dosáhnout přezkumu prvostupňových rozhodnutí.
[9] Žalobkyně proto navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost procesně přípustnou dle ustanovení §104
s. ř. s. a mohl proto přistoupit k jejímu meritornímu posouzení v rámci jejího rozsahu
a uplatněných důvodů [§109 odst. 2, 3 s. ř. s.].
[11] Při hodnocení kompetence krajského soudu meritorně přezkoumat žalobu směřující proti
rozhodnutí správního orgánu o vyloučení odkladného účinku odvolání Nejvyšší správní soud
konstatuje, že krajský soud správně vycházel z právního názoru zdejšího soudu, podle něhož
„rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání podle §85 odst. 2 správního řádu z roku 2004 v rámci
správního řízení o správním vyhoštění, prováděného podle §118 a násl. zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky, nelze s odkazem na §70 písm. b) s. ř. s. vyloučit ze soudního přezkumu“
(rozsudek ze dne 23. 10. 2008, č. j. 2 As 73/2008 - 36).
[12] Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že se dne 16. 4. 2009 žalobkyně dostavila
na Inspektorát cizinecké policie vyřizovat své záležitosti a prokázala se tam platným cestovním
dokladem. Při kontrole tohoto dokladu však bylo zjištěno, že platnost jejího víza
k dlouhodobému pobytu skončila 31. 3. 2009. Na základě toho došel stěžovatel k závěru,
že od 1. 4. 2009 pobývá žalobkyně na území ČR neoprávněně a uložil jí správní vyhoštění
na dobu tří měsíců. Samostatným výrokem rozhodnutí vyloučil stěžovatel odkladný účinek
odvolání podaného proti rozhodnutí o uložení správního vyhoštění. Toto vyloučení odkladného
účinku odůvodnil stěžovatel ve shora citovaném rozhodnutí ze dne 16. 4. 2009
takto:„Odkladný
účinek odvolání je vyloučen proto, že v době zahájení řízení o správním vyhoštění účastník řízení pobýval na území
České republiky neoprávněně. Je zde tedy naléhavý právní zájem na neodkladném ukončení jeho protiprávního
jednání a zabránění jeho pokračování.“
[13] Nejvyšší správní soud v obecné rovině stěžovateli přisvědčuje potud, že je jistě
ve veřejném zájmu, aby všichni dodržovali právní předpisy a aby se správní orgány svým
jednáním přičiňovaly o odstraňování protiprávního stavu. Ustanovení §85 odst. 2 správního řádu
však nelze vykládat izolovaně a bez širších souvislostí. Právní řád totiž nepředstavuje náhodný
shluk regulativů, nýbrž normativní systém, mezi jehož součástmi existuje řada vztahů.
Proto je třeba každé ustanovení podústavního práva vykládat v souladu s právem ústavním
a též s právem evropským a s mezinárodními závazky České republiky.
[14] Stěžovatel správně konstatuje, že cizincům nesvědčí ústavně zaručené základní právo
na pobyt na území České republiky (to ostatně plyne též a contrario z čl. 14 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod), což potvrdil ve svojí ustálené judikatuře též Ústavní soud. I cizinci
však mají dle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod právo domáhat se u soudu přezkumu
rozhodnutí orgánů veřejné správy.
[15] Přitom je třeba důsledně vycházet z toho, že Listina základních práv a svobod nemá
zaručovat práva, která by byla toliko teoretická či dokonce iluzorní. Smyslem záruk obsažených
v Listině je poskytnout jednotlivcům možnost reálně dosáhnout toho, že o jejich právech bude
soudem rozhodnuto. Proto taková záruka implicitně zavazuje stát, aby jednotlivcům nekladl
do cesty takové překážky, které by jim bránily dosáhnout soudního přezkumu rozhodnutí orgánů
veřejné správy v takové míře, že by tento přezkum byl fakticky znemožněn (denegatio iustitiae).
[16] V posuzovaném případě je zřejmé, že soudního přezkumu rozhodnutí stěžovatele může
žalobkyně dosáhnout až potom, co vyčerpá opravné prostředky poskytnuté jí v rámci veřejné
správy (v daném případě tedy odvolání proti rozhodnutí stěžovatele). V důsledku postupu
stěžovatele by však došlo k tomu, že by žalobkyně byla nucena opustit území České republiky
a vrátit se do Mongolska ještě před tím, než bude projednáno její odvolání. To by mělo
za následek, se zřetelem k ekonomickým poměrům žalobkyně, že by žalobkyně fakticky ztratila
možnost reálně hájit svá práva před soudem dříve, než by vůbec mohla podat k soudu žalobu.
Tím by se také stala iluzorní záruka obsažená v ustanovení §172 odst. 3 zákona o pobytu cizinců,
jak na to zcela správně poukázal krajský soud. Pokud totiž podle citovaného ustanovení platí,
že „žaloba proti rozhodnutí o vyhoštění cizince má odkladný účinek na vykonatelnost rozhodnutí; to neplatí,
pokud byl cizinec vyhoštěn z důvodu ohrožení bezpečnosti státu“, je zjevně nelogické a obcházející smysl
tohoto zákonného ustanovení, pakliže správní orgán vykládá výjimku obsaženou v ustanovení
§85 odst. 2 písm. a) správního řádu natolik široce, že z této výjimky v podstatě činí pravidlo.
Jinak řečeno, pokud za „veřejný zájem“ ve smyslu tohoto ustanovení považuje již samotnou
existenci neoprávněného pobytu na území České republiky, a to zcela bez ohledu na jeho délku
(v daném případě pouze několik dnů), zcela tato úvaha odporuje principu proporcionality,
standardně požadovanému při rozhodovací činnosti správních orgánů. Případná následná soudní
ochrana se tak stává iluzorní za situace, kdy cizinec, o oprávněnosti jehož vyhoštění se rozhoduje,
již nemá faktickou možnost se tohoto soudního řízení účastnit, resp. tato účast je spojena
s nepřiměřenými náklady.
[17] Nelze ostatně ani přehlédnout, že o vyloučení odkladného účinku odvolání rozhoduje
prvostupňový správní orgán, tj. orgán, jehož rozhodnutí má být v odvolacím (resp. v řízení před
soudem) řízení přezkoumáváno. V takto specifických případech vyhoštění cizinců je proto
maximálně restriktivní přístup stanovení odkladného účinku odvolání nutno požadovat
i s ohledem na skutečnost, že rozhodující správní orgán by neměl fakticky znemožňovat efektivní
a spravedlivý přezkum vlastního rozhodnutí.
[18] Lze tak uzavřít, že s ohledem na výše uvedené je postup stěžovatele významným zásahem
do základního práva stěžovatelky ve smyslu faktického odepření přístupu k soudu a také
samozřejmě práva hájit své zájmy v odvolacím správním řízení. Takový zásah přitom může být
proveden pouze ve zcela výjimečných případech, kdy bude prokázán skutečně naléhavý veřejný
zájem. Nestačí pouze poukaz na nutnost dodržovat právní předpisy, nýbrž je zapotřebí též
přesvědčivě vysvětlit rizika, která veřejnému zájmu hrozí, pokud zůstane odkladný účinek
odvolání zachován. Pouze tehdy, pokud by taková rizika byla natolik značná, že by zájem
na jejich odvrácení převážil nad zájmem na dodržování základních práv, je možno odkladný
účinek podaného odvolání vyloučit. V takovém případě je však zapotřebí přesvědčivě vysvětlit,
v čem taková rizika spočívají, a proč nepostačují k jejich odvrácení nástroje méně zasahující
do základních práv, jež jsou stěžovateli rovněž k dispozici (např. i krajským soudem zmíněný
institut zadržení cizince) – zmíněný princip proporcionality. V každém případě je však zapotřebí
trvat na tom, aby intenzita zásahu do práv žalobkyně byla přiměřená významu veřejného zájmu,
k jehož ochraně má zásah sloužit.
[19] Jestliže tedy krajský soud shledal, že nutnost dodržovat právní předpisy bez dalšího
nevyvolává potřebu dosáhnout okamžitého opuštění území České republiky cizincem, nelze mu
v tomto směru nic vytknout. Proto Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud se nedopustil
nesprávného posouzení právní otázky a kasační stížnost tudíž není důvodná. Z tohoto důvodu
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.)
[20] Stěžovatel, který neměl v tomto řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení
(§60 odst. 1 s. ř. s.). Žalobkyně naopak měla v řízení před Nejvyšším správním soudem plný
úspěch, a proto má právo na náhradu nákladů, které důvodně vynaložila, proti účastníkovi, který
ve věci úspěch neměl. Žalobkyni takové náklady vznikly v podobě nákladů na zastoupení
advokátem a činily celkem 2856 Kč. Jsou tvořeny odměnou za jeden úkon právní služby
(vyjádření ke kasační stížnosti) ve výši 1 x 2100 Kč [§7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 písm. d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů] a 1 x paušálem 300 Kč (§13 odst. 3
advokátního tarifu), viz §35 odst. 2 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že zástupcem žalobkyně byl
advokát, který je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšují se náklady řízení o částku odpovídající
této dani. V daném případě činí daň určená podle ustanovení §37 odst. 1 a §47 odst. 4 zákona
č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, 456 Kč. Nejvyšší správní soud proto rozhodl,
že žalobkyně má právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 2856 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. září 2009
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu