ECLI:CZ:NSS:2009:3.AO.1.2009:192
sp. zn. 3 Ao 1/2009 - 192
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Petra Průchy v právní věci navrhovatelky: R. Ch.,
zastoupené Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti odpůrci:
Město Říčany, Masarykovo náměstí 53/40, Říčany, o návrhu na zrušení částí opatření obecné
povahy, územního plánu sídelního útvaru Říčany schváleného usnesením Zastupitelstva města
Říčany ze dne 24. 6. 1998 a změny č. 2 územního plánu sídelního útvaru Říčany schválené
usnesením Zastupitelstva města Říčany č. 06-09-007, ze dne 18. 10. 2006, vyhlášeného obecně
závaznou vyhláškou č. 5/2006,
takto:
I. Návrh se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Návrhem na zrušení částí opatření obecné povahy napadla navrhovatelka v záhlaví
uvedený územní plán sídelního útvaru Říčany a jeho změnu č. 2. Ke sv é aktivní procesní
legitimaci uvedla, že je vlastníkem pozemku parc. č. 1413/3 v k. ú. Říčany u Prahy, obec
Říčany, zapsaném na listu vlastnictví č. 4512 v katastru nemovitostí u Katastrálního úřadu
pro Středočeský kraj, Katastrálního pracoviště Praha - východ. Uvedený pozemek se podle
územního plánu města Říčany nachází v zóně čistě obytné určené pro výstavbu rodinných domů.
Pozemek je dosud nezastavěný, navrhovatelka má v úmyslu zde rodinný dům postavit, případně
tento pozemek hodící se k výstavbě rodinného domu prodat. Skutečnost, že se pozemek nachází
v zóně čistě obytné, potvrdil k dotazu navrhovatelky Městský úřad Říčany dopisem ze dne
22. 4. 2002.
Územním plánem z roku 1998 byla přes pozemek navrhovatelky naplánována
komunikace propojující ulice Táborská, Dukelská a 5. květ na jako veřejně prospěšná stavba.
V textu zásad regulace území vyhlášky města Říčany o závazných částech územního plánu
je v kapitole Veřejně prospěšné stavby uvedeno pouze „silniční soustava obslužných komunikací
rozvojových prostorů“ bez bližší specifikace. Dne 7. 10. 2002 se konalo jednání o plánovaném
propojení komunikací 5. května -Šumavská - Dukelská – Táborská. Na proběhlé jednání
navrhovatelka reagovala dopisem ze dne 14 . 10. 2002, kde uvedla, že navrhované propojení
komunikací je nelogické, zbytečné, nevychází z potřeb místních obyvatel a znehodnotí poslední
stavební parcely v dané oblasti. V dopisu ze dne 15. 12. 2002 navrhla změnu územního plánu .
Předpokládané propojení ulic opětovně označila za neekonomické, nelogické, zbytečné
a nevycházející z potřeb místních obyvatel. Navrhla, aby se do územního plánu zaneslo přirozené
propojení ulic Táborské, Šumavské a Dukelské, které bude odpovídat skutečný m potřebám
obyvatelstva. Požadavek navrhovatelky byl v rámci projednávání změny územního plánu veden
jako podnět 2/295. Změnou územního plánu došlo ke změně tvaru komunikace oproti
územnímu plánu z roku 1998. Nicméně přes nesouhlas navrhovatelky byla komunikace
naplánována v takové podobě, jakou město Říčany prosazovalo již při jednání v roce 2002.
Podle tohoto řešení zabírá komunikace ještě více z pozemku navrhovatelky než podle původního
plná z roku 1998. Obě uvedená opatření obecné povahy zasahují do vlastnických práv
navrhovatelky, neboť na její pozemek situují veřejně prospěšnou stavbu, na jejímž umístění
a realizaci není veřejný zájem. Z důvodu naplánované komunikace je k zástavbě využitelná pouze
část pozemku, navrhovatelka nemůže s pozemkem ani volně nakládat z důvodu předkupního
práva města Říčany podle ust. §101 zákona č. 1 83/2006 Sb. Hodnota pozemku je navíc
naplánovanou komunikací bezpochyby snížena.
Komunikační systém naplánovaný přes pozemek navrhovatelky jak původním územním
plánem z roku 1998 tak i změnou územního plánu nemá své opodstatnění z následujících
důvodů:
Ke všem pozemkům a stavbám v dané lokalitě byl a je zajištěn přístup
i bez komunikačního systému vedoucího přes pozemek navrhovatelky. V dané lokalitě
je naprosto dostatečné propojení ulic Dukelské a Šumavské přes pozemek parc. č. 1412 k. ú.
Říčany u Prahy, který je ve vlastnictví města Říčany ode dne 19. 5. 2006. Naplánované propojení
ulic Dukelské a Táborské přes pozemek navrhovatelky sice může být pro některé okolní vlastníky
pohodlnějším způsobem, jak se dostat ke své nemovitosti, toto propojení však není nezbytně
nutné. Z ulice Táborská se lze dostat na ulici Dukelskou i přes již existující ulice Terronskou
a Legií. Není možné zasáhnout do vlastnického práva navrhovatelky takovým to nepřiměřeným
způsobem jenom kvůli pohodlí sousedních vlastníků.
Podle změny územního plánu je veřejně prospěšnou stavbou pouze dopravní
infrastruktura nezbytná pro rozvoj zástavby, o tuto se však zde nejedná. Daná lokalita
je již z velké části zastavěná a ke všem pozemkům, ať už zastavěným nebo dosud nezastavěným ,
je zajištěn dostatečný přístup po stávajících komunikacích. Podle navrhovatelky není nutné vést
komunikační systém skrz její pozemek a tím jej nevhodně rozpůlit. V nezbytném případě měl být
komunikační systém veden podél hranice pozemku navrhovatelky tak, aby zkrácení v jejím
vlastnickém právu bylo co nejmenší, případně aby bylo rozloženo na rovnoměrně na všechny
vlastníky. Předmětný komunikační systém je situován do zóny čistě obytné, kde se běžně budují
pouze účelové komunikace o šířce maximálně 4-6 m, slepé či jednosměrné ulice a snižuje
se průjezdní rychlost na 30 km/hod. Naplánovaný komunikační systém však tyto parametry
dalece překračuje.
Zásah učiněný změnou územního plánu vůbec nezohledňuje oprávněný zájem
navrhovatelky, ačkoliv odpůrci byl znám její nesouhlas s připravovanou změnou územního plánu,
jakož i její zájem na předmětném pozemku stavět. Ze změny územního plánu je zřejmé,
že se odpůrce nikterak nepokusil navrhnout takové řešení, které by zasáhlo do vlastnických práv
navrhovatelky pouze v nezbytném rozsahu. Došlo tak k porušení ust. §2 odst. 3 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu. Podle ust. §3 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení,
byl správní orgán povinen chránit práva a zájmy občanů. Odpůrce však v územním plánu z roku
1998 v části týkající se komunikace vedoucí přes pozemek navrhovatelky této povinnosti
nedostál.
Navrhovatelka má za to, že komunikační systém naplánovaný přes pozemek
navrhovatelky jak původním územním plánem z roku 1998 tak i změnou územního plánu není
v souladu s potřebami rozvoje území. Na jeho realizaci není zájem, který by překračoval míru
pouhé pohodlnosti osob projíždějících danou lokalitou. Došlo tak k porušení ust. §17 odst. 1
zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
Z obsahu územního plánu z roku 1998 je zjevné, že rozvojové tendence území byly
předimenzovány a stávající stav nebyl vyhodnocen správně, jestliže k realizaci komunikace
přes pozemek navrhovatelky v podobě původního územního plánu za celých 8 let jeho platnosti
nedošlo. Z obsahu změny územního plánu vyplývá, že průzkumy a rozbory podle ust. §8 a 10
vyhlášky č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci,
byly v lokalitě pozemku navrhovatelky provedeny zcela nedostatečně. Ne byl vůbec zohledněn
zájem navrhovatelky stavět na pozemku rodinný dům. Změna územního plánu střet zájmů
založený územním plánem z roku 1998 ještě více prohloubila. Ne dochází zde však ke střetu
vlastnického práva navrhovatelky s veřejným zájmem na průjezdnosti lokality nýbrž s pohodlím
osob projíždějících lokalitou. Změnou územního plánu nebylo naplněno ust. §10 vyhlášky
č. 135/2001 Sb.
Navrhovatelka tedy nesouhlasí s realizací naplánovaného komunikačního systému
přes svůj pozemek. Pokud by odpůrce chtěl přistoupit k realizaci komunikace, muselo by dojít
k vyvlastnění jejího pozemku, jehož podmínkou je mimo jiné prokázání veřejného zájmu.
Ten však zde není dán. I kdyby se teoreticky uskutečnilo vyvlastnění pozemku, musel by být
vyvlastněn jako celek, neboť zbylé části pozemku budou takové výměry a tvaru, že je nebude
možno vůbec užívat, resp. jen s nepřiměřenými obtížemi a ve zcela omezeném rozsahu.
Vyvlastněním celého pozemku však neúměrně vzrostou náklady odpůrce na předmětný zbytečný
komunikační systém, což bude v rozporu s ust. §38 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích
(obecní zřízení).
Navrhovatelka dále poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2009,
č. j. 2 Ao 4/2008 – 88, podle něhož „správní soud (jehož úkol spočívá v ochraně základních práv a svobod,
které jsou pod ochranou soudní moci) je oprávněn posoudit, zda mezi navrhovaným využitím území a z toho
plynoucím omezením dotčeného vlastníka nemovitostí neexistuje i při formálním dodržení veškerých požadavků
hmotného práva zjevný nepoměr, který nelze odůvodnit ani veřejným zájmem na optimálním využití území obce.
Výsledné funkční a prostorové uspořádání území pak musí vždy představovat rozumný kompromis a vyváženost
mezi jednotlivými veřejnými a soukromými právy navzájem“. Dále dle názoru soudu pak "právní úprava
„jednoduchého práva“ aplikovaná v procesu předcházejícím přijetí územního plánu, je v rozporu s normou práva
ústavního (čl. 11 odst. 4 Listiny), neboť fakticky zakládá nerovnost některých vlastníků ve výkonu jejich pr áv
(čl. 11 odst. 1 Listiny); jde přitom o případ tzv. „opomenutí (mlčení) zákonodárce, kdy jeho pochybení nespočívá
v tom, že zákon obsahuje protiústavní ustanovení. V zákoně naopak něco chybí, neboť nepamatuje na situace,
které by měly být podrobeny stejné právní regulaci". Navrhovatelka má za to, že i v jejím případě stejně
ve věci výše uvedené došlo k nucenému omezení vlastnického práva bez poskytnutí náhrady.
Obě napadená opatření obecné povahy jsou tak v rozporu s Listinou základních práv a svobod.
S ohledem na výše uvedené navrhovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil ke dni
vyhlášení rozsudku územní plán sídelního útvaru Říčany schválený usnesením Zast upitelstva
města Říčany ze dne 24. 6. 1998 v části veřejně prospěšné stavby komunikace propojující ulice
Táborská, Dukelská a 5. května, a změnu č. 2 územního plánu sídelního útvaru Říčany
schválenou usnesením Zastupitelstva města Říčany č. 06 -09-007, ze dne 18. 10. 2006, v části
změny č. 2/348.
Odpůrce ve svém vyjádření ze dne 10. 4. 2009 navrhl zamítnutí návrhu. Uvedl,
že napadená část změny č. 2 územního plánu je logická, vychází z potřeb místních obyvatel
a je ve veřejném zájmu. Řízení ve věci změny územního plánu bylo zákonné, byly splněny
všechny požadavky stanovené právními předpisy. Není zde nepoměr mezi veřejných zájmem
spočívajícím v optimálním využití území a ústavou chráněným soukromým zájmem
navrhovatelky. Zásah do vlastnického práva tedy nevybočuje nad nezbytnou míru prosazení
veřejného zájmu.
Pozemek č. 1412 byl skutečně dotčen změnou č. 2 územního plánu, a to z důvodů
záměru propojení komunikací 5. května - Dukelská – Táborská – Šumavská v Říčanech u Prahy.
Z výpisu z katastrální mapy předloženého odpůrcem a kopie ortofotomapy daného území
předložené navrhovatelkou je zřejmá logičnost požadavku zařadit komunikaci na pozemku
navrhovatelky do kategorie veřejně prospěšných staveb a zajistit obslužnost daného území
změnou územního plánu. Jak vyplývá z předložených materiálů, průjezd přes pozemek
navrhovatelky je v daném případě jediným možným řešením. Pozemek č. 1413/3 v k. ú. Říčany
u Prahy je klíčovým spojovacím místem mezi přístupovými komunikacemi č. 1403/22
a č. 1410/8. Z ortofotomapy je zřejmé, že přes uvedený pozemek vedou fakticky dvě přístupové
komunikace. Odpůrce navíc zvolil co možná nejšetrnější variantu umístění veřejné komunikace
s důrazem na vhodné rozdělení pozemkové parcely. Není pravdou, že odpůrce po dobu osmi let
od účinnosti předchozí změny územního plánu nic nekonal. V mezidobí nabídl všem dotčeným
účastníkům buď výměnu pozemků nebo jejich výkup. Sousední pozemek č. 1412 byl od vlastníka
vykoupen za stejným účelem, tj. vytvoření obslužnosti daného území. Navrhovatelka
však veškeré návrhy odmítla. Odpůrce poukázal na časovou nepřiměřenost, jestliže
se navrhovatelka domáhá zrušení územního plánu více než 40 měsíců po účinnosti uvedené
změny. Dále uvedl, že s ohledem na úkony, které již v dané záležitosti učinil, by mu vznikla
majetková újma mnohonásobně vyšší než hodnota realizace vlastnického práva navrhovatelky.
Odpůrce má za to, že v daném případě nebyl z hlediska současné judikatury překročen rozumný
kompromis a vyváženost mezi jednotlivými veřejnými a soukromými právy. Navrhovatelka
nespecifikovala obsah a nevyčíslila zkrácení svého vlastnického práva, není tudíž patrna
pekuniární hodnota zkrácení vlastnického práva. Odpůrce hodlá postupovat v souladu
se zákonem a pozemek navrhovatelky v nezbytném rozsahu za náhradu a ve veřejném zájmu
vyvlastnit.
Účastníci řízení následně podali další vyjádření a repliky, kde již žádné podstatné
skutečnosti či argumenty pro posouzení věci nebyly obsaženy.
Ve sdělení ze dne 20. 8. 2009 se pak navrhovatelka vyjádřila k usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120. Uvedla,
že napadená část změny územního plánu ani původního územního plánu nesplňuje
zde vysvětlené zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. Zamýšlený cíl, tj. zajištění dopravní
obslužnosti všech nemovitostí v dané lokalitě, byl již před přijetím pů vodního územního plánu
splněn, tato situace se nezměnila ani při přijímání napadené změny územního plánu.
Naplánovaný komunikační systém tudíž musí sledovat jiné cíle, které mají šikanózní charakter,
nejsou tedy zákonné a nemohou požívat ochrany. Navrhovatelka se domnívá, že jde o uspokojení
privátních zájmů určitých osob, které mají možnost své zájmy prostřednictvím zastupitelstva
města navrhnout a prosadit.
Naplánovaný komunikační systém neodpovídá nezbytně nutné míře, je pouhou libovůlí,
neboť zde není jakákoli potřeba, která by jej skutečně vyžadovala. Naplánovaná komunikace
je nepotřebně a (na daný typ lokality) nezvykle široká. Naplánovaný komunikační systém
má navíc diskriminační charakter, neboť zasahuje výlučně do vlastnického práva navrhovatelky,
ačkoli by mohl být veden po hranici sousedících pozemků tak, aby omezení vlastnického práva
bylo rovnoměrně rozděleno mezi všechny vlastníky nemovitostí v dané lokalitě. Vzhledem
k tomu, že nebyla dodržena zásada subsidiarity a minimalizac e zásahu, jsou původní územní plán
i jeho změna v napadené části nezákonné a měly by být v této části zrušeny. Není tudíž nutné
zkoumat, zda zásah do vlastnického práva navrhovatelky přesáhl spravedlivou míru.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené opatření obecné povahy – změnu č. 2
územního plánu sídelního útvaru Říčany v rozsahu uplatněných námitek a po posouzení věci
dospěl k závěru, že návrh není důvodný. Mezi účastníky v zásadě nebyl sporný skutkový stav
(až na rozdílnou interpretaci existence komunikace přes pozemek navrhovat elky), Nejvyšší
správní soud proto provádí pouze jeho stručnou rekapitulaci.
Dne 7. 10. 2002 se konalo na Městském úřadu v Říčanech jednání o plánovaném
propojení komunikací 5. května -Šumavská - Dukelská – Táborská. V návrhu na změnu
územního plánu ze dne 15. 12. 2002 navrhovatelka žádala, aby byla účelová komunikace
přirozeným propojením ulic Táborské, Šumavské a Dukelské. Pozemky tří dotčených vlastníků
podle jejího návrhu nejsou zastavěny, čtvrtý vlastník pan D . nabídl městu Říčany pozemek
k odkupu.
V odpovědi na tento návrh ze dne 1. 11. 2002 odpůrce uvedl, že vzhledem
k tomu, že prodloužení ulice Táborské pozemek navrhovatelky č. 1413/3 skutečně půlí,
je ochoten o vniklé situaci nadále jednat. Navrhovatelce předložil další alternativy řešen í,
které vycházely z předpokladu dohody s panem D., vykoupení jeho pozemku č. 1412 městem
Říčany a následné výměny části tohoto pozemku za část pozemku navrhovatelky. K problematice
technického řešení komunikací odpůrce uvedl, že dopravní zatížení lze omezit dopra vním
značením a omezeními. Přímé propojení ulic Táborská a Šumavská nepovažuje za vhodné právě
z hlediska požadavku omezení provozu.
Ze zápisu č. 4 z mimořádného zasedání Zastupitelstva města Říčany konaného dne
31. 5. 2005, Nejvyšší správní soud zjistil, že Město Říčany pořídilo podle ust. §13 zákona
č. 50/1976 Sb. na základě usnesení Zastupitelstva města Říčany č. 5/03- 7/1 ze dne 4. 6. 2003
návrh zadání změny č. 2 územního plánu sídelního útvaru Říčany, který byl oznámen veřejnou
vyhláškou a vystaven u pořizovatele od 9. 8. 2004 do 9. 9. 2004. Veřejné projednání návrhu
zadání se konalo dne 18. 8. 2004. Pořizovatel zaslal návrh zadání změny č. 2 územního plánu
sídelního útvaru Říčany dotčeným orgánům státní správy, organizacím a sousedním orgánům
územního plánování dne 1. 8. 2004. Zastupitelé města Říčany projednali vyhodnocení stanovisek
dotčených orgánů státní správy, požadavků organizací a podněty sousedních orgánů územního
plánování na své pracovní schůzi dne 1. 12. 2004. Stanoviska dotčených orgánů státní správy byla
respektována. Ostatní požadavky byly v podstatě respektovány, protože měly svá opodstatnění.
Návrh zadání změny č. 2 územního plánu sídelního útvaru Říčany byl podle ust. §20
odst. 6 zákona č. 50/1976 Sb. dne 14. 1. 2005 předán k proje dnání nadřízenému orgánu
územního plánování Krajskému úřadu Středočeského kraje, odboru územního a stavebního
řízení, který zaslal dne 11. 2. 2005 své stanovisko s návrhem k předložení zastupitelstvu města
Říčany ke schválení.
Záměrem pořízení změny č. 2 územního plánu sídelního útvaru Říčany bylo napravit
některé nepřesnosti platného územního plánu, zpřesnit obecně závaznou vyhlášku k územnímu
plánu a zejména zařadit stavbu pražského silničního okruhu R1 do veřejně prospěšných staveb.
Návrh změny č. 2 územního plánu sídelního útvaru Říčany byl schválen Zastupitelstvem
města Říčany dne 18. 10. 2006, stanovisko nadřízeného orgánu Krajského úřadu Středočeského
kraje, odboru územního a stavebního řízení, bylo vydáno dne 13. 10. 2006.
Z obecně závazné vyhlášky Města Říčany č. 5/2006, kterou byla vyhlášena závazná část
změny č. 2 územního sídelního útvaru Říčany schválená dne 18. 10. 2006, Nejvyšší správní soud
zjistil, že v čl. 3 „Funkční určení ploch a regulativy urbanistické koncepce “ bylo pod číslem
změny 2/348, katastrální území Říčany určeno plocha jako PZ – parky a parkově upravené
plochy, a OC – čisté bydlení s tím, že koeficient zastavěné plochy: maximální procentuelní
zastavění pozemku objektem 25 %. V čl. 6 „Vymezení ploch pro veřejně prospěšné sta vby“ bylo
pod dílčí situací A8, částí území 2, č. změny 2/348, uvedeno funkční využití KS – komunikační
systém a poznamenáno, že se jedná o komunikační propojení do Šumavské.
Před posouzením důvodnosti návrhu Nejvyšší správní soud zkoumal, zda jsou splněny
podmínky řízení. Těmi jsou v řízení vedeném podle části třetí hlavy druhé dílu sedmého soudního
řádu správního, existence předmětu řízení (opatření obecné povahy), aktivní legitimace
navrhovatele a formulace návrhu, vše v souladu s ust. §101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) . V projednávané věci je předmětem
řízení opatření obecné povahy a rovněž závěrečný návrh je v souladu s podmínkami stanovenými
soudním řádem správním. Co se týče aktivní procesní legitimace, ust. §101a odst. 1 s. ř. s.
stanoví, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je oprávněn podat
ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem,
zkrácen. V daném případě bylo nepochybně zjištěno, že navrhovatelka je vlastníkem pozemku
parc. č. 1413/3 v k. ú. Říčany u Prahy, a dále že tento pozemek byl regulován územním plánem
i jeho změnou č. 2. Navrhovatelka je tak oběma napadenými opatřeními obecné povahy přímo
dotčena ve smyslu ust. §22 odst. 4 stavebního zákona, její aktivní procesní legitimace je tudíž
nesporná. Nejvyšší správní soud proto z hlediska zákonem stanovených podmínek řízení
neshledal důvod, pro který by návrh neměl být připuštěn k meritornímu projednání.
V otázce meritorního přezkumu vychází ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu
z pětistupňového „algoritmu“, vyjádřeného již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 -
98, publikovaného pod číslem 740/2006 Sb. NSS. Dle citovaného rozsudku algorit mus spočívá
v pěti krocích, a to za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné
povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy
nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky,
zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté v přezkumu
obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium);
za páté v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality
(kritérium přiměřenosti právní regulace).
V případě prvních tří kroků uvedeného algoritmu navrhovatelka žádné výhrady nevznesla.
Nejvyšší správní soud tedy pouze poznamenává, že Zastupitelstvo města Říčany bylo na základě
ust. §12 a §13 stavebního zákona a ust. §84 odst. 2 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., obecního
zřízení, ve znění účinném do 31. 12. 2006, nadáno pravomocí vydat změnu územního plánu
sídelního útvaru Říčany, věcná působnost je pak založena ustanovením §10 odst. 2 stavebního
zákona. Navrhovatelka nezpochybnila, že opatření obecné povahy byla vydána zákonem
stanoveným postupem či že by došlo k porušení jejích procesních práv, ani Nejvyšší správní soud
takové vady neshledal.
Nejvyšší správní soud proto přistoupil k posouzení čtvrtého bodu algoritmu,
tedy posouzení napadené opatření obecné povahy z hlediska souladu územního plánu s hmotným
právem. Nejvyšší správní soud považoval předně za nutné vymezit, do jaké míry je oprávněn
přezkoumat opatření obecné povahy, a zhodnotit, zda opatření obecné povahy sleduje veřejný
zájem a zda tedy není projevem libovůle. Nejvyšší správní soud se již k této otázce vyjádřil
například ve svém rozsudku ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 3/2007 - 73, publikovaném
pod č. 1462/2008 Sb. NSS, kde uvedl, že v případě územního plánování jde vždy „o vyvážení zájmů
vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem
na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba
konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě
schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce
rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných
(urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního
plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký pro stor pro autonomní rozhodování příslušné
politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito;
jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala v e shora
popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto ´vejde´ do mantinelů
územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání
jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodržením
zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem sám územní plány dotvářet. “
Podle ust. §1 stavebního zákona, které vymezuje cíle územního plánování, řeší územní
plánování soustavně a komplexně řeší funkční využití území, stanoví zásady jeho organizace
a věcně a časově koordinuje výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území. Územní plánování
vytváří předpoklady k zabezpečení trvalého souladu všech přírodních, civilizačníc h a kulturních
hodnot v území, zejména se zřetelem na péči o životní prostředí a ochranu jeho hlavních složek -
půdy, vody a ovzduší.
Z výše uvedeného vyplývá, že Nejvyšší správní soud byl v projednávaném případě
oprávněn pouze zhodnotit, zda odpůrce při plánování propojení stávajících komunikací
nevybočil ze zde stanovených mantinelů územního plánování, přičemž důvodem pro zrušení
předmětné části změny územního plánu by byl pouze zjevný exces, tedy případ kdy by
naplánovaná komunikace vedoucí přes pozemek navrhovatelky byla zcela nezdůvodnitelná cílem
územního plánování, resp. veřejným zájmem na harmonickém využití území a jeho udržitelném
rozvoji.
Při posouzení otázky, zda přijaté řešení v daný okamžik a za daných podmínek
sledovalo tyto cíle územního plánování, Nejvyšší správní soud konstatoval, že posílení veřejné
dopravní infrastruktury jim nepochybně odpovídalo, v posuzovaném záměru nelze spatřovat
nic, co by bylo v rozporu se zájmy obyvatel územního celku či mohlo jakkoli negativně ovlivnit
rozvoj této lokality. Nejvyšší správní soud zde podotýká, že při posouzení potřebnosti zajištění
lepší dopravní obslužnosti nemá zásadní význam aktuální zástavba dané lokality rodinnými domy,
neboť se jedná o koncepční otázky rozvoje území.
Nejvyšší správní soud konečně přezkoumal obsah napadeného opatření obecné povahy
z hlediska proporcionality. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne
2. 4. 2009 č. j. 1 Ao 1/2009 – 94, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS, v této souvislosti konstatoval,
že zásahy do vlastnického práva musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny
z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích
ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle
a být činěny na základě zákona.
Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem odpůrce, že pozemek navrhovatelky
je pro propojení komunikací Táborská, Dukelská a Šumavská klíčový. Kloní se proto k závěru,
že naplánovaná komunikace je jejich efektivním propojením, její umístění současně sleduje
i co nejvhodnější rozdělení pozemku navrhovatelky. Nelze tedy konstatovat, že by přijaté řešení
bylo sledovanému cíli neúměrné, či že by představovalo nepřiměřený zásah do vlastnického práva
navrhovatelky.
Ani v tomto bodě tedy Nejvyšší správní soud žádné pochybení odpůrce neshledal.
Navrhovatelka dále namítla, že v jejím případě došlo k nucenému omezení vlastnického
práva bez poskytnutí náhrady, přičemž poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 5. 2. 2009 , č. j. 2 Ao 4/2008 – 88, www.nsssoud.cz, jímž byla zrušena napadená část
územního plánu z důvodu přímého rozporu nastoleného právního stavu s čl. 11 odst. 4 Listiny,
ve smyslu nuceného omezení vlastnického práva navrhovatelky bez poskytnutí náhrady.
Otázkou, zda je v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části rozhodnou
skutečností, jestli byla nebo bude při změně funkčního využití pozemku bez souhlasu vlas tníka
tomuto poskytnuta náhrada, se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení
ze dne 2. 4. 2009 č. j. 1 Ao 1/2009 – 94, publikováno pod č. 1910/2009 Sb. NSS. Dospěl
k závěru, že v některých případech dosažení ústavně legitimních a zákonem stanovených cílů
územního plánování nebude možné dosáhnout způsobem, který by se každého jednotlivého
z vlastníků pozemků a staveb na územním plánem regulovaném území dotkl toliko ve spravedlivé
míře; v takovém případě je přípustný i zásah přesahující tuto míru, přičemž ani zde
k jeho provedení není nutný souhlas dotčeného vlastníka. Přípustnost takového zásahu i proti
vůli vlastníka je dána jeho ústavně legitimním a zákonem stanoveným cílem a splněním dalších
podmínek, jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu subsidiarity a minimalizace tak ového
zásahu. V takovém případě je na místě uvažovat o mechanismu poskytnutí náhrady za takové
omezení. V samotném procesu tvorby územního plánu (či v procesu vedoucím k jeho změně)
se však taková náhrada neposkytuje, neboť tento proces neobsahuje procesní nástroje k jejímu
poskytnutí a v jeho rámci k tomu nejsou založeny ani pravomoci příslušných orgánů či dalších
subjektů. Při splnění výše uvedených podmínek tedy nelze zrušit územní plán proto, že zásah
do práv nebyl spojen s náhradou, neboť pro přiznání takové náhrady v procesu pořizování
územně plánovací dokumentace není zákonný podklad.
Z uvedeného tedy vyplývá, že názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008 – 88, www.nsssoud.cz, o který navrhovatelka
svoji argumentaci opírala, byl popřen výše citovaným usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu. Právní názor vyslovený rozšířeným senátem je Nejvyšší správní soud povinen
respektovat i v nyní projednávané věci. Námitku navrhovatelky vůči neposkytnutí náhrady
za omezení jejího vlastnického práva tudíž posoudil jako neopodstatněnou.
Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že časová nepřiměřenost návrhu, na kterou
odpůrce poukázal, není překážkou řízení ve věci. Soudní řád správní ani jiný právní předpis
nestanoví žádnou lhůtu pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Takovou lhůtu
v neprospěch navrhovatele proto nemůže stanovit ani soudní judikatura.
Nejvyšší správní soud tedy posoudil námitky směřující vůči změně č. 2 územního plánu
jako nedůvodné. Co se týče územního plánu sídelního útvaru Říčany schváleného usnesením
Zastupitelstva města Říčany ze dne 24. 6. 1998, Nejvyšší správní soud poznamenává, že lze mít
pochybnosti o tom, zda lze na tento územní plán pohlížet jako na opatření obecné povahy,
neboť byl přijat ještě v době, kdy tento institut nebyl vůbe c upraven v českém právním řádu.
V projednávané věci je však podstatné, že nebyl dán důvod se námitkami vůči územnímu
plánu zabývat. Návrh na zrušení jeho části je totiž nutno chápat jako akcesorický pro případ,
kdy by byla zrušena jeho změna č. 2, v níž je obsaženo nové řešení komunikačního systému,
které navrhovatelka napadla. Tak se však v daném případě nestalo, napadená část územního
plánu schváleného dne 24. 6. 1998 tudíž nenabyla znovu účinnosti.
Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud uzavřel, že návrh na zrušení části
opatření obecné povahy není důvodný. V souladu s ustanovením §101d odst. 2, větou druhou
s. ř. s. jej proto rozsudkem zamítl.
Výrok o náhradě nákladů tohoto řízení se opírá o ustanovení §101d odst. 5 s. ř. s.,
podle kterého nemá na náhradu nákladů řízení žádný z účastníků právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. prosince 2009
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu