ECLI:CZ:NSS:2009:4.ANS.4.2009:86
sp. zn. 4 Ans 4/2009 – 86
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: Občané
za ochranu kvality bydlení v Brně – Kníničkách, Rozdrojovicích a Jinačovicích, občanské
sdružení, se sídlem U Luhu 23, Brno, zast. Mgr. Martinem Šípem, advokátem, se sídlem
Převrátilská 330, Tábor, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem
Staroměstské náměstí 6, Praha 1, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 25. 6. 2009, č. j. 6 Ca 147/2008 – 60,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů ří zení 2856 Kč
do 15 dnů od nabytí právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce
Mgr. Martina Šípa, advokáta.
Odůvodnění:
Žalobce se domáhal žalobou ze dne 31. 3. 2008, doručenou soudu dne 7. 4. 2008 ,
aby Městský soud v Praze žalovanému uložil povinnost vydat rozhodnutí o žádosti žalobce
o poskytnutí informací ze dne 19. 10. 2007 do 15 dnů od právní moci rozsudku. Žalobce v žalobě
uvedl, že dne 19. 10. 2007 požádal žalovaného o poskytnutí informací. Citoval obsah své žádosti:
„Dne 20. 9. 2007 proběhlo na MD jednání k operačnímu programu doprava. EK přislíbila ověřit platnost
formulace DG COMP a nutnost jejího uvedení v OP Doprava. Zároveň byla dohodnuta redukce příslušné
kapitoly. Tohoto jednání se za MMR zúčastnil prof. M . a pan F. Požadujeme předat kopie dokumentu, který
byl k této věci předán EK, a veškeré korespondence v této věci s EK, a to od 1. 5. 2007. Nepožadujeme předat
OP Doprava z 11. 10. 2007, který je na webu MD.“ Žalobce poukázal na to, že požadované
informace mu nebyly poskytnuty ve lhůtě podle §14 odst. 5 písm. d ), popř. §14 odst. 7 zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve zněn í pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“). Nebylo ani rozhodnuto o odmítnutí
žádosti. Žalobce podal podle §16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím
stížnost proti nečinnosti žalovaného při vyřizování podané žádosti o informace. Tato stížnost
byla žalovanému odeslána dne 19. 11. 2007. Žalovaný ani nadřízený správní orgán
však na podanou stížnost žádným způsobem nereagovaly. Podle žalobce tedy žalovaný zůstal
při vyřizování podané žádosti o poskytnutí informací nečinný, přičemž žalobce marně využil
i stížnost podle §16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím
jako prostředek ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem.
Ve vyjádření k žalobě žalovaný uznal, že na žádost o poskytnutí informací
nebylo reagováno, přičemž tato nečinnost byla způsobena pochybením odpovědného referenta.
Městský soud v Praze rozsudkem napadeným kasační stížností uložil žalovanému
povinnost rozhodnout o žádosti žalobce o poskytnutí informací ze dne 19. 10. 2007 do 15 dnů
od právní moci tohoto rozsudku. Zároveň žalovanému uložil povinnost zaplatit žalobci náhradu
nákladů řízení. V odůvodnění svého rozsudku městský soud konstatoval, že mezi účastníky
je nesporné, že žalobce dne 19. 10. 2007 podal žádost o poskytnutí informací a že tato žádost
nebyla vyřízena a nebyla vyřízena ani stížnost proti postupu žalovaného při v yřizování žádosti
o informace. Za této situace dospěl soud k tomu, že byly splněny podmínky pro podání žaloby
na ochranu proti nečinnosti a že žaloba byla podána důvodně. Proto žalovanému uložil
povinnost o předmětném žádosti v uvedené lhůtě rozhodnout.
Tento rozsudek žalovaný (dále též „stěžovatel“) napadl kasační stížností, a to z důvodu
podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Žalovaný má za to, že výrok rozhodnutí, jímž se mu ukládá povinnost rozhodnout o žádosti
žalobce o poskytnutí informací, je nevykonatelný a zcela chyb ný. Tento nedostatek vznikl
již v samotné žalobě, v níž závěrečný žalobní návrh zněl stejně jako výrok napadeného rozsudku
Městského soudu v Praze. Žalovaný poukazuje na §15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím, podle kterého se rozhodnutí o žádosti o poskytnutí informací vydává
jen v případě, pokud povinný subjekt žádosti o poskytnutí informací, byť jen zčásti, nevyhoví,
popř. o odmítnutí části žádosti. V jiných možných případech se rozhodnutí nevydává. Z §16a
odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím, žalovaný dovozuje, že žalobce
se měl domáhat, aby bylo rozhodnuto o předmětné stížnosti nikoli o žádosti, proto žalovaný
nemůže výrok rozsudku vůbec vykonat, neboť je oprávněn pouze rozhodnout ve smyslu §16a
zákona o svobodném přístupu k informacím o stížnosti. Žaloba tedy měla být městským soudem
odmítnuta. Žalovaný proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a žalobu odmítl, popř. věc vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení. Žalovaný zároveň
žádá o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
K obsahu kasační stížnosti se písemně vyjádřil žalobce. Argumentaci žalovaného považuje
za zcela bezpředmětnou. Dále tvrdí, že jednou ze zák ladních podmínek úspěšného podání žaloby
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je bezvýsledné vyčerpání všech prostředků,
které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti nečinnosti.
Je zřejmé, že žalobce tuto podmínku splnil tím, že bezúspěšně podle §16a odst. 1 písm. b)
zákona o svobodném přístupu k informacím podal stížnost proti nečinnosti žalovaného
při vyřizování své žádosti o informace, přičemž žalovaný o této stížnosti nijak nerozhodl.
Žalobce navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Při posuzování věci Nejvyšší správní soud vycházel z těchto zákonných ustanovení:
Podle §79 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, kt eré procesní předpis platný
pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat,
aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje -li
zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní
důsledek.
Podle odst. 2 žalovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí
nebo osvědčení.
Podle §15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím pokud povinný subjekt
žádosti, byť i jen zčásti, nevyhoví, vydá ve lhůtě pro vyř ízení žádosti rozhodnutí o odmítnutí žádosti,
popřípadě o odmítnutí části žádosti, s výjimkou případů, kdy se žádost odloží.
Podle §14 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím žádost je podána dnem,
kdy ji obdržel povinný subjekt.
Podle odst. 5 písm. d) téhož ustanovení povinný subjekt posoudí žádost a nerozhodne-li
podle §15, poskytne informaci v souladu se žádostí ve lhůtě nejpozději do 15 dnů ode dne přijetí žádosti
nebo ode dne jejího doplnění; je-li zapotřebí licence podle §14a, předloží v této lhůtě žadateli konečnou licenční
nabídku.
Podle odst. 7 lhůtu pro poskytnutí informace podle odstavce 5 písm. d) může povinný subjekt
prodloužit ze závažných důvodů, nejvýše však o deset dní.
Podle §16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím stížnost na postup
při vyřizování žádosti o informace může podat žadatel, kterému po uplynutí lhůty podle §14 odst. 5 písm. d)
nebo §14 odst. 7 nebyla poskytnuta informace nebo předložena konečná licenční nabídka a nebylo vydáno
rozhodnutí o odmítnutí žádosti.
Podle odst. 3 písm. b) stížnost se podává u povinného subjektu, a to do 30 dnů ode dne uplynutí
lhůty pro poskytnutí informace podle §14 odst. 5 písm. d) nebo §14 odst. 7.
Podle odst. 4 o stížnosti rozhoduje nadřízený orgán.
Podle odst. 5 povinný subjekt předloží stížnost spolu se spisovým materiálem nadřízenému orgánu do 7
dnů ode dne, kdy mu stížnost došla, pokud v této lhůtě stížnosti sám zcela nevyhoví tím, že poskytne požadovanou
informaci nebo konečnou licenční nabídku, nebo vydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti.
Podle odst. 6 písm. b) a c) nadřízený orgán při rozhodování o stížnosti podle odstavce 1 písm. a), b)
nebo c) přezkoumá postup povinného subjektu a rozhodne tak, že povinnému subjektu přikáže, aby ve stanovené
lhůtě, která nesmí být delší než 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí nadřízeného orgánu, žádost vyřídil, případně
předložil žadateli konečnou licenční nabídku, nebo usnesením věc převezme a informaci poskytne sám nebo vydá
rozhodnutí o odmítnutí žádosti; tento postup nelze použít vůči orgánům územních samosprávných celků
při výkonu samostatné působnosti.
Podle odst. 8 nadřízený orgán o stížnosti rozhodne do 15 dnů ode dne, kdy mu byla předložena.
V projednávané věci je mezi účastníky nesporné, že žalovaný byl zcela nečinný
jak při vyřizování žádosti o poskytnutí informací, tak při vyřizování následně podané stížnosti.
Sporné však je to, jaké důsledky má tato nečinnost žalovaného pro postup, resp. rozhodnutí
správního soudu o žalobě proti nečinnosti žalovaného při vyřizování žádosti o poskytnutí
informací. Žalobce je přesvědčen, že podáním stížnosti podle §16a odst. 1 písm. b) zákona
svobodném přístupu k informacím, na niž žalovaným nebylo nijak reagováno, bezvýsledně vyčerpal
prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti
správního orgánu (§79 odst. 1 s. ř. s.), a tím splnil podmínky řízení o žalobě na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu při vyřizování žádosti o poskytnutí informací. Žalovaný
(stěžovatel) je naopak názoru, že se žalobce měl u soudu domáhat ochrany proti nečinnosti
správního orgánu při vyřizování stížnosti podané podle §16a odst. 1 písm. b) zákona
o svobodném přístupu k informacím, nikoli při vyřizování vlastní žádosti o poskytnutí informací.
Ustanovení §16a odst. 1 písm. b) zákona a svobodném přístupu k informacím
bylo do zákona doplněno novelizačním zákonem č. 61/2006 Sb. Nahrazuje dosavadní institut
fikce negativního rozhodnutí povinného subjektu [srov. též důvodovou zprávu k zákonu
č. 61/2006 Sb.: „Stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace … je nov ý institut, který vznikl
jednak v souvislosti s odstraněním institutu fikce rozhodnutí, tedy k pokrytí případů, kdy povinný subjekt
vůbec v zákonné lhůtě na podanou žádost nereagoval či kdy poskytl pouze část infor mací (popř. informace,
jichž se žadatel nedožadoval) a ke zbytku (obsahu) žádosti se nevyjádřil (tedy nevydal rozhodnutí o odmítnutí
žádosti).“], a je proto třeba považovat tento prostředek za procesní nástroj ochrany žadatele
o informace v případě nečinnosti povinného subjektu, tedy v případě, kdy povinný subjekt
v zákonné lhůtě neposkytne požadované informace, ani nevydá negativní rozhodnutí,
popř. svým postupem nevyčerpá celý předmět podané žádosti o poskytnutí informací.
Uvedená stížnost je tedy legislativně konstruována tak, aby plnila obdobnou funkci
jako ve správním řízení obecně naplňuje §80 správního řádu z roku 2004 nebo v daňovém řízení
§34c daňového řádu coby prostředky ochrany proti nečinnosti správního orgánu, resp. správce
daně.
Na základě řečeného dospívá Nejvyšší správní soud k závěru, že stížnost podle §16a
odst. 1 písm. b) zákona o svobodné přístupu k informacím je třeba považovat za prostředek,
který procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního
orgánu ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že taková stížnost byla v posuzované věci
podána a žalovaný (resp. ministr) na ni vůbec nereagoval, byl tento prostředek s tanovený
zákonem o svobodném přístupu k informacím k ochraně proti nečinnosti bezvýsledně vyčerpán
a podmínky řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu při vyřizování žádosti
o poskytnutí informací byly splněny.
Argumentaci stěžovatele, že napřed se měl žalobce soudně bránit nečinnostní žalobou
proti nečinnosti při vyřizování stížnosti podané proti postupu stěžovatele podle §16 odst. 1
písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím a teprve potom případně proti nečinnosti
při vyřizování žádosti o poskytnutí informací, Nejvyšší správní soud nesdílí. Taková interpretace
by totiž vedla k tomu, že místo účelné a reálné ochrany práv (a to dokonce práv ústavně
garantovaných – srov. čl. 17 Listiny základních práv a svobod) by se žadatelům o informace
dostalo ochrany jen veskrze pofidérní, přístup k informacím by se oddaloval, soudní řízení
by se násobila. Vedle efektivity a rychlosti právní ochrany pak nelze pominout ani aspekt
ekonomický. Výklad předestřený stěžovatelem by zbytečnými n áklady zatěžoval jak žadatele
o informace, tak správní orgány a v neposlední řadě i soudy; vedl by též k nedůvodnému plýtvání
lidskými zdroji.
Nejvyšší správní soud dodává, že vyslovený právní názor je konzistentní i s jeho dřívější
judikaturou: „… institut žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu … přichází v úvahu v situacích,
kdy je nečinný nejenom povinný subjekt, tím, že nereaguje na podanou žádost informace, ale též správní orgán
při vyřizování podané stížnosti jakožto prostředku na ochranu prot i nečinnosti“ (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 1. 2008, č. j. 9 As 76/2007 – 52). V označené věci zdejší soud
odkázal též na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 9. 1. 2007, č. j. 29 Ca 131/2006 – 26,
jenž ve věci, ve které byl povinný sub jekt (resp. nadřízený orgán) nečinný jak při vyřizování
žádosti o poskytnuté informace, tak při vyřizování stížnosti podané podle §16 odst. 1 písm. b)
zákona o svobodném přístupu k informacím, uvedl: „Vzhledem k tomu, že žalovaný nevydal
rozhodnutí, popř. neposkytl požadovanou informaci, žalobce vyčerpal prostředky, které procesní předpis stanoví
k jeho ochraně a vzhledem k tomu, že [zákon o svobodném přístupu k informacím] nespojuje s nečinností
žalovaného fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek, nezbylo Krajskému
soudu v Brně než uložit žalovanému povinnost vydat rozhodnutí ve věci v souladu s[e zákonem o svobodném
přístupu k informacím], to je buď informaci poskytnout, nebo vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti.“
Pokud jde o argumentaci stěžovatele, že Městský soud v Praze mu uložil povinnost
rozhodnout o žádosti žalobce o poskytnutí informací, přičemž se rozhodnutí o žádosti
o poskytnutí informací vydává jen v případě, pokud povinný subjekt žádosti o poskytnutí
informací, byť jen zčásti, nevyhoví, zdejší soud konstatuje, že to neznamená, že žalovaný
nemůže informace poskytnout. Výrok napadeného rozsudku je třeba vykládat v kontextu
shora citovaných ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím, a to tak, že žalovaný
se povinnosti vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti ve lhůtě soudem určené zprostí poskytnutím
všech požadovaných informací v téže lhůtě, neboli že soudem uložená povinnost zahrnuje
jak možnost povinného subjektu rozhodnout o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací,
tak možnost žádosti plně vyhovět (tj. všechny požadované informace poskytnout),
popřípadě možnost žádosti za zákonem stanovených podmínek částečně vyhovět a částečně
rozhodnout o jejím odmítnutí.
Uplatněný důvod kasační stížnosti tak zjiště n nebyl, a proto Nejvyšší správní soud kasační
stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel také požádal o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Za situace,
kdy Nejvyšší správní soud rozhodl ve věci bez odkladu, nebylo již třeba o této žádosti
rozhodovat, nehledě na to, že tuto žádost stěžovatel nezdůvodnil žádnými konkrétními
skutkovými okolnostmi.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ; účastník,
který měl ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Podle §35 odst. 2 s. ř. s. za zastupování
advokátem náleží odměna; pro určení její výše, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak, se užije
obdobně zvláštní právní předpis, jímž jsou stanoveny odměny a náhrady advokátům
za poskytování právních služeb. Podle §57 odst. 1 s. ř. s. mezi n áklady řízení mezi jinými patří
odměna zástupce. V řízení o kasační stížnosti zjistil Nejvyšší správní soud jeden úkon právní
služby zástupce žalobce – vyjádření ke kasační stížnosti, tj. písemné podání soudu ve věci
samé podle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb.
(dále jen „advokátní tarif“). Za tento úkon náleží zástupci žalobce odměna ve výši 2 100 Kč
podle §9 odst. 3 písm. f) ve spojení s §7 bod 5 advokátního tarifu a dále režijní paušál ve výši
300 Kč podle §13 odst. 3 advokátního tarifu. Zástupce žalobce doložil, že obchodní společnost,
v níž jako společník vykonává advokacii, je plátcem daně z přidané hodnoty, a proto podle §57
odst. 2 s. ř. s. se jeho odměna zvyšuje o částku odpovídající této dani, a to 19 % z částky 2400 Kč,
tj. 456 Kč. Zástupci žalobce bude stěžovatelem vyplacena částka ve výši 2856 Kč, a to do 15 dnů
od právní moci tohoto rozhodnutí. Jiné náklady, které žalobce vynaložil v řízení o kasační
stížnosti, Nejvyšší správní soud ze spisu nezjistil a žalobce jiné náklady ani neuplatňoval.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. října 2009
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu