ECLI:CZ:NSS:2009:4.AS.27.2008:89
sp. zn. 4 As 27/2008 - 89
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobce: T. H.,
zast. Mgr. Annou Větrovskou, advokátkou, se sídlem Štěpánská 630/57, Praha 1, proti
žalovanému: Policie České republiky, Správa hlavního města Prahy, se sídlem Kongresová
2/1666, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 10. 8. 2007, č. j. 5 Ca 255/2006 - 47,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě k Městskému soudu v Praze se žalobce
(dále též „stěžovatel“) domáhá zrušení rozsudku Městského soudu v Praze, ze dne 10. 8. 2007,
č. j. 5 Ca 255/2006 - 47, kterým za 1. byla žaloba proti rozhodnutí Policie České republiky,
Správy hlavního města Prahy, ze dne 27. 6. 2006, č. j. PSP-278/OVK-ČJ-201-2006
(dále též „reálné rozhodnutí“), zamítnuta, za 2. žaloba proti fiktivnímu rozhodnutí Policie České
republiky, Správy hlavního města Prahy, o zamítnutí odvolání a potvrzení
rozhodnutí Policie České republiky, Obvodního ředitelství Praha II., ze dne 26. 5. 2006,
č. j. ORII – 163-6/SKS-2006 (dále též „fiktivní rozhodnutí“), byla odmítnuta,
a kterým bylo za 3. rozhodnuto tak, že žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů
řízení.
V kasační stížnosti, podané ve vztahu k 1. výroku s odvoláním na důvody podle §103
odst. 1 písm. a), b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), a ve vztahu ke 2. výroku s odvoláním na důvod podle §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s., stěžovatel obsáhle vyjádřil nesouhlas s napadeným rozsudkem. Pro posouzení věci
považuje stěžovatel za primární otázku, zda v řízení před správním orgánem došlo ve druhém
stupni k vydání fiktivního rozhodnutí marným uplynutím lhůty 15 dnů do předložení odvolání
(§16 odst. 3 věta druhá zákona č. 106/1999 Sb.), neboť od odpovědi na tuto otázku se odvíjí
posouzení toho, zda je zákonné či naopak nicotné rozhodnutí reálné (písemné), vydané
ve druhém stupni, neboť v případě, že marným uplynutím lhůty 15 dnů došlo ke vzniku
fiktivního rozhodnutí o zamítnutí odvolání a potvrzení prvostupňového rozhodnutí, jedná
se o věc pravomocně rozhodnutou a vydání reálného (písemného) rozhodnutí již není možné
(takové rozhodnutí je nicotné).
Stěžovatel návazně v kasační stížnosti velmi obsáhle rekapituluje průběh věci počínaje
podáním jeho žádosti o poskytnutí informací ze dne 14. 12. 2005 o obsahu celého spisu
skupiny kontroly a stížností Obvodního ředitelství Policie ČR Praha II, č. j. ORII-183/SKS-
OZN-2005, týkající se vyřizování stížnosti žalobce na zneužití služebního motorového vozidla
jmenovitým příslušníkem policie, přes vydání několika rozhodnutí ve věci až po žalobou
napadená rozhodnutí. Do značné míry přitom stěžovatel v kasační stížnosti znovu opakuje či
rekapituluje skutečnosti, svoje názory a odkazy na judikaturu, které uváděl jíž v žalobě.
Za podstatné z pohledu kasačních námitek považuje Nejvyšší správní soud následující:
Stěžovatel předně zpochybňuje, že jeho odvolání proti rozhodnutí ze dne 26. 5. 2006, č. j. ORII-
163-6/SKS-2006, obdržel žalovaný až dne 21. 6. 2006, neboť dle jeho tvrzení ze správního spisu
správního orgánu I. stupně skutečné datum předložení odvolání zjistit nelze, a z průvodního
dopisu povinného subjektu ze dne 13. 6. 1006 současně vyplývá, že vedle originálu odvolání
zaslaného Ministerstvu vnitra byla, jeho kopie, s označením „pro informaci“ zaslána také Policii
ČR, Správě hl. města Prahy, která je odvolacím orgánem. Pokud bylo tedy odvolání doručeno
žalovanému postupně (ať už v originále, nebo kopii) vícekrát (13. 6. 2006 a 21. 6. 2006), potom
je pro běh lhůty 15 dnů pro rozhodnutí o odvolání podle §16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb.
rozhodující okamžik doručení v pořadí první. Ministerstvu vnitra bylo odvolání postoupeno
nesprávně a stěžovatel realizovaný postup považuje za nepřípustné oznamování a zjevné
ovlivňování. Podle názoru stěžovatele byla příslušnost odvolacího orgánu ve věci „jasná“ a byla,
či měla být (s odkazem stěžovatele na předchozí úřední korespondenci) povinnému subjektu, tj.
správnímu orgánu prvního stupně, známá. Žalovaný vydal dne 27. 6. 2006 reálné rozhodnutí o
odvolání žalobce, v němž „zrušil“ napadené rozhodnutí a „zcela vyhověl“ žalobci. Kdy bylo toto
rozhodnutí odesláno, nelze z poštovní obálky zjistit, zmocněnci žalobce však bylo doručeno až
10. 7. 2006. Protože k doručení, tj. oznámení tohoto rozhodnutí (§51 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb.) došlo až po uplynutí 15 dnů ode dne, kdy bylo odvolání předloženo nadřízenému orgánu
k rozhodnutí, nastala podle §16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. fikce vydání, kterým bylo
odvolání zamítnuto a rozhodnutí povinného subjektu ze dne 26. 5. 2006 potvrzeno. Ke vzniku
rozhodnutí ve druhém stupni došlo dne 6. 7. 2006 a za doručené se považuje dnem 7. 7. 2006.
Dále stěžovatel namítá, že bez ohledu na to, zda je či není reálné rozhodnutí žalovaného
ze dne 27. 6. 2006 nicotné, je též nezákonné, a to jak pro všechny závažné vady řízení
vyjmenované v žalobě, tak i proto, že neobsahuje srozumitelný a vykonatelnosti schopný výrok
(správnější by bylo rozhodnutí změnit), a dále proto, že se nevypořádává se všemi odvolacími
námitkami.
Stěžovatel uvádí, že s těmito objektivně existujícími a žalobou namítanými vadami
reálného rozhodnutí ze dne 27. 6. 2006 se Městský soud v Praze řádným a zákonným způsobem
nevypořádal a přes existenci těchto vad žalobu proti tomuto reálnému rozhodnutí zamítl.
Prvního pochybení se Městský soud v Praze dopustil již tím, že počátek lhůty pro rozhodnutí
o odvolání ve druhém stupni stanovil až ode dne 21. 6. 2006, kdy žalovaná ve skutečnosti
obdržela odvolání již podruhé, a kdy je obdržela poprvé městský soud vůbec nezjišťoval.
Dále stěžovatel nesouhlasí s vyhodnocením městského soudu, že odvolání bylo Ministerstvu
vnitra předloženo omylem, a dodává, že (ani) omylem se na skutečnosti nic nezmění.
Na toto pochybení městského soudu se podle stěžovatele váže i jeho druhé pochybení
při posouzení otázky, kdy je rozhodnutí podle §15 zákona č. 106/1999 Sb. vydáno. Městský
soud zastává názor, odchylný od judikatury Nejvyššího správního soudu, že za vydání rozhodnutí
podle §15 odst. 1, 4 zákona č. 106/1999 Sb. (v tehdy platném znění) se považuje den vydání,
tj. den rozhodnutí uvedený a nikoliv den doručení rozhodnutí. Stěžovatel přitom namítá,
že městský soud v dané souvislosti nesprávně argumentuje dikcí zákona č. 500/2004 Sb.,
když se na danou věc ještě vztahuje zákon č. 71/1967 Sb. Návazně stěžovatel svůj názor
podporuje vybranou judikaturou, a uzavírá, že uplynutím 15 dnů pro vydání rozhodnutí nastala
fikce negativního odvolacího rozhodnutí podle §16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb.,
čímž byl předmět řízení vyčerpán a odvolací řízení (pravomocně) skončeno) Nepřicházelo
proto v úvahu znovu rozhodovat ještě reálným (písemným) rozhodnutím a pokud se tak stalo,
je reálné (písemné) rozhodnutí vydané ve druhém stupni s datem 27. 6. 2006 do té míry
nezákonné, že jeho vady vyvolávají nicotnost.
Dále stěžovatel uvádí, že rozsudek Městského soudu v Praze obsahuje i další vady,
kdy se soud buďto vůbec, nebo nikoliv správně po skutkové a právní stránce, nevypořádal
s namítanými vadami, které se seběhly v průběhu správního řízení a kterými trpí žalované
rozhodnutí. Tady stěžovatel nejprve namítá, že městský soud měl odvoláním napadené
rozhodnutí nikoliv zrušit, nýbrž změnit, na což poukazoval i v žalobě a městský soud
se s touto žalobní námitkou (a právním názorem) podle jeho názoru nijak nevypořádal.
Další pochybení městského soudu vyplývá z odůvodnění jeho rozsudku (str. 12), ve kterém – ve
vztahu ke správním orgánem ignorované a nerozhodnuté námitce podjatosti vůči npor. Bc P. D.
- městský soud konstatuje, že prý se tento pracovník na vydání prvostupňového rozhodnutí
nepodílel, alespoň že to ze spisu nevyplývá a nic takového žalobce netvrdil. Stěžovatel dovozuje,
že pokud Bc. P. D. vyřizoval dřívější písemnost ze dne 8. 2. 2006, tak, i když v rozhodnutí ze dne
26. 5. 2006 údaje o jeho osobě uvedeny nejsou, je nepochybné, že někdo musel řediteli OŘ
Policie ČR Praha II, který rozhodnutí podepsal, toto sestavit a k podpisu předložit, a tímto jako
jemu podřízený pracovník mohl být právě Bc. P. D. Vadou řízení tak bylo nejen to, že o námitce
podjatosti nebylo rozhodnuto, ale i to, že nelze zjistit, kdo v té které fázi řízení věc vyřizoval, což
platí tím spíše, pokud věc vyřizuje úplně někdo jiný, nežli kdo je v takové věci oprávněnou
úřední osobou. Stěžovatel dále, s argumentační podporou vybrané judikatury, namítá a nesouhlasí
s tím, že městský soud nezkoumal k žalobní námitce ani existenci překážky věci pravomocně
rozhodnuté (úkon z 8. 2. 2006), která by bránila vydání prvostupňového rozhodnutí
ze dne 26. 5. 2006, neboť prý nejde o skutečnost, která by mohla mít vliv na výrok napadeného
reálného rozhodnutí ze dne 27. 6. 2006 (to proto, že i tak bylo prvostupňové rozhodnutí
zrušeno). Stěžovatel zdůrazňuje, že i na úkon z 8. 2. 2006, kterým mu bylo sděleno,
že se jeho žádosti o informace zcela vyhovuje, je třeba nahlížet jako na rozhodnutí (úkon
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti účastníka řízení).
Tímto úkonem (kladným rozhodnutím) proto řízení o žádosti stěžovatele o informace
pravomocně skončilo, a jakákoliv pozdější meritorní rozhodnutí vydaná v této věci
jsou pro překážku věci pravomocně rozhodnuté nejen nezákonná, ale i nicotná. Konečně
Městský soud v Praze neprovedl důkaz Závazným pokynem policejního prezidenta č. 168/2000
ze dne 22. 11. 2000 (neboť nejde o právní předpis publikovaný ve Sbírce zákonů,
na který by se vztahovala zásada „iura novit curia“) a neposoudil – s ohledem na obsah
tohoto závazného pokynu – žalobní námitku, že předchozí reálné rozhodnutí žalované
ze dne 11. 4. 2006 vydala neoprávněná úřední osoba.
V doplnění kasační stížnosti ze dne 8. 2. 2008 stěžovatel ještě uvádí odkazy na další
judikaturu, která má podpořit jeho názor, že úkon povinného subjektu – správního orgánu
ze dne 8. 2. 2006 vůči němu v předmětné věci je „kladným rozhodnutím“.
S ohledem na vše uvedené stěžovatel uzavírá, že trvá na tom, aby napadený rozsudek
Městského soudu v Praze byl zrušen.
Žalovaný se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatel žádostí o poskytnutí
informací podle zákona č. 106/1999 Sb., ze dne 14. 12. 2005, požádal o informace o obsahu
celého spisu skupiny kontroly a stížností Obvodního ředitelství Policie ČR Praha II, č. j. ORII-
183/SKS-OZN-2005, týkající se jeho stížnosti na zneužití služebního motorového vozidla.
Povinný subjekt rozhodnutím ze dne 15. 12. 2005 žádosti stěžovatele částečně nevyhověl,
odvolací orgán k odvolání stěžovatele toto rozhodnutí svým rozhodnutím ze dne 6. 1. 2006 zrušil
a věc vrátil k vyřízení povinnému subjektu. Přípisem ze dne 8. 2. 2006 bylo stěžovateli povinným
subjektem sděleno, že se jeho žádosti o poskytnutí informací plně vyhovuje a byl vyzván, aby se
dostavil k faktickému poskytnutí informací a převzetí kopie obsahu spisu. Kopie obsahu
požadovaného spisu byla stěžovateli (jeho zástupci) poskytnuta, po předchozí dohodě ze dne 10.
3. 2006, dne 13. 3. 2006. V poskytnuté kopii obsahu spisu byl však list č. 21 ve znění
vyhotoveném dne 8. 2. 2006, podepsaném Bc. P. D., s tím, že původní list č. 21 byl nahrazen
tímto novým listem, a původní list byl jako nadbytečný zničen, s uvedením, že údaje na něm se
nevztahovaly k prošetřovanému předmětu oznámení. Stěžovatel podal proti tomuto zjištěnému
úkonu odvolání ze dne 22. 3. 2006, o němž bylo rozhodnuto žalovaným rozhodnutím ze dne 11.
4. 2006, a to tak, že se ruší fiktivní rozhodnutí o částečném odepření poskytnutí informace (ve
vztahu k listu č. 21 spisu) a věc byla vrácena k novému projednání a rozhodnutí. Následně bylo
vydáno rozhodnutí ze dne 26. 5. 2006, č. j. ORII–163-6/SKS-2006, jímž nebylo žádosti
stěžovatele zčásti vyhověno (což se týkalo obsahu původního listu č. 21, když jeho obsah - kopie
záznamů z knihy jízd - byl do spisu zpětně zařazen pod č. listu 39). Proti tomuto rozhodnutí
podal žalobce dne 6. 6. 2006 k povinnému subjektu odvolání, jež tento se spisovým materiálem
dne 13. 3. 2006 postoupil Ministerstvu vnitra k vyřízení. Současně bylo stěžovatelovo odvolání
v kopii „pro informaci“ zasláno na preventivně výchovnou skupinu Správy hl. m. Prahy.
Ministerstvo vnitra věc přípisem ze dne 19. 6. 2006 postoupilo k vyřízení Policii ČR, Správě hl.
města Prahy, s tím, že odvolacím orgánem je tento orgán, neboť Ministerstvo vnitra je
odvolacím orgánem až ve věcech, u nichž byla žádost o poskytnutí informací podána počínaje 1.
1. 2006. Podle otisku úředního razítka na předmětném přípisu založeném ve spisu bylo odvolání
stěžovatele takto odvolacímu orgánu předloženo dne 21. 6. 2006. Odvolací orgán ve věci,
podle data rozhodnutí, rozhodl dne 27. 6. 2006, a to tak, že stěžovatelovu odvolání plně vyhovuje
a napadené rozhodnutí ruší. Rozhodnutí bylo adresováno a doručováno do vlastních rukou
zástupci stěžovatele, M. Š., který nebyl při pokusu o doručení dne 30. 6. 2006 na doručovací
adrese zastižen a zásilka byla uložena na poště k vyzvednutí. Podle údajů na doručence založené
ve spisu byl adresát o uložení zásilky vyrozuměn, stejně jako byl vyrozuměn o tom, že
nevyzvedne-li si zásilku do tří dnů od uložení, považuje se poslední den této lhůty za den
doručení. Zástupce stěžovatele se zásilku vyzvedl 10. 7. 2006.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je v řízení zastoupen advokátkou. Důvodnost kasační stížnosti
pak posoudil v mezích jejího rozsahu a v nich uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel v žalobě uváděl řadu námitek a navrhoval, aby shora označená (odvolací)
rozhodnutí žalovaného, a to jak rozhodnutí reálné, tak rozhodnutí fiktivní, a dále i shora
označené rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, byla prohlášena za nicotná,
popř. aby byla zrušena. Městský soud v Praze se podle názoru Nejvyššího správního soudu
s uplatněnými žalobními námitkami pečlivě, podrobně a také převážně správně, vypořádal.
V projednávané věci považuje Nejvyšší správní soud, shodně se stěžovatelem, za primární
otázku, zda v řízení před správním orgánem došlo ve druhém stupni k vydání fiktivního
rozhodnutí marným uplynutím lhůty 15 dnů od předložení odvolání (§16 odst. 3 věta druhá
zákona č. 106/1999 Sb.), nebo zda bylo reálné rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 6. 2006 vydáno
„včas“ a k vydání fiktivního rozhodnutí již potom dojít nemohlo.
Stěžovatel nesouhlasí s právním názorem městského soudu, podle něhož je třeba výraz
„vydal rozhodnutí“ v §16 odst. 3 č. 106/1999 Sb. (Odvolací orgán rozhodne o odvolání do 15 dnů
od předložení odvolání povinným subjektem. Jestliže v uvedené lhůtě o odvolání nerozhodl, má se za to, že vydal
rozhodnutí, kterým odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil; za den doručení tohoto rozhodnutí
se považuje den následující po uplynutí lhůty pro vyřízení odvolání.), vykládat obdobně jako tentýž výraz
v §15 odst. 1 a 4 téhož zákona, a to tak, že v uvedené 15ti denní lhůtě stačí rozhodnutí skutečně
jen „vydat“ a nikoliv jej v této lhůtě i doručit. Stěžovatel přitom argumentuje i vybranou
judikaturou, kterou v rozhodující míře uváděl již v žalobě, a s níž městský soud v odůvodnění
napadeného rozsudku polemizuje. Nejvyšší správní soud k tomu především poznamenává,
že předmětný názor a související argumentace městského soudu jsou výrazem skutečnosti,
že na danou právní otázku není jednota názorů, čehož důsledkem je i skutečnost,
že předmětná právní otázka byla před nedávnem (shodou okolností v jiné stěžovatelově věci –
sp.zn. 4 As 55/2007) předložena k posouzení a rozhodnutí tzv. rozšířenému senátu Nejvyššího
právního soudu. Nejvyšší správní soud nyní nemůže předjímat rozhodnutí rozšířeného senátu a
vyjadřovat se k tomu, zda dosavadní judikatura v uvedeném směru je či není nadále udržitelná,
nicméně přesto v nyní posuzované věci rozhodovat může, neboť tato otázka podle jeho zjištění a
názoru není s ohledem na skutkový stav věci pro její rozhodnutí určující.
Nejvyšší správní soud je shodně s městským soudem toho názoru, že za termín,
kdy bylo odvolání předloženo odvolacímu orgánu je třeba považovat den 21. 6. 2006
a od tohoto data je potom nutno odvozovat a počítat návazné lhůty. Městský soud v Praze
v odůvodnění napadeného rozhodnutí podrobně vyložil, proč je dnem předložení odvolání
odvolacímu orgánu právě tento den. Stěžovatel uvádí, že den, kdy bylo odvolání předloženo
odvolacímu orgánu nelze ze správního spisu zjistit a neakceptuje, že jde o omyl správního orgánu
prvního stupně, když věc předložil k odvolání Ministerstvu vnitra, a také nepřipouští dopad
tohoto omylu. Nejvyšší správní soud k tomu především uvádí, že ve spisu, který má k dispozici,
je (jak bylo již výše uvedeno) v návaznosti na přípis povinného subjektu – správního orgánu
prvního stupně - o předložení odvolání Ministerstvu vnitra jako odvolacímu orgánu, ze dne
13. 6. 2006, obsažen přípis Ministerstva vnitra ze dne 19. 6. 2006 o postoupení věci žalovanému
jako odvolacímu orgánu, s příslušným vyložením příslušnosti k odvolacímu řízení.
Na tomto přípisu je také v originále vyznačeno, že žalovanému byl tento přípis, jehož přílohou
bylo odvolání stěžovatele, doručen dne 21. 6. 2006. K tomu je pak třeba dodat, že s takovými
situacemi, kdy je podání doručeno či postoupeno nejprve nepříslušnému orgánu, správní řád
standardně počítá a stanoví k tomu také příslušná pravidla, v jejich důsledku se posléze věc
postupuje orgánu příslušnému. V dané věci navíc šlo o řízení, které bylo realizováno na přelomu
účinnosti „starého“ a „nového“ správního řádu, přičemž Ministerstvo vnitra, jak vyložilo
ve svém přípisu, jímž postoupilo odvolání ve věci žalovanému, se stalo odvolacím orgánem
v předmětné oblasti sice již od 1. 1. 2006, ale až pro věci, v nichž bylo řízení zahájeno
po tomto datu, zatímco pro věci, u nichž bylo řízení zahájeno dříve (což je i posuzovaný případ),
byl (zůstal) odvolacím orgánem žalovaný. Pokud stěžovatel poukazuje na to, že žalovanému
bylo odvolání „předloženo“ vícekrát a rozhodující mělo být první předložení, tento názor
Nejvyšší správní soud nesdílí. Tzv. poprvé, jak bylo shora uvedeno, bylo odvolání žalovanému
zasláno ve spojení s jeho předložením Ministerstvu vnitra přípisem ze dne 13. 6. 2006,
avšak nikoliv jako odvolacímu orgánu k vyřízení, nýbrž výslovně jen „pro informaci“.
Takové „předložení“ odvolání nemůže být podle názoru Nejvyššího správního soudu
považováno za relevantní pro to, aby daný orgán konal jako orgán odvolací. V tomto smyslu
mohlo být, a také bylo, relevantní až předložení odvolání odvolacímu orgánu jeho postoupením
od Ministerstva vnitra, v jehož důsledku bylo odvolání žalovanému průkazně předloženo
až 21. 6. 2006. Na této skutečnosti nic nemění ani to, že podle názoru stěžovatele byla příslušnost
odvolacího orgánu ve věci „jasná“ a byla, či měla být (s odkazem stěžovatele na předchozí úřední
korespondenci) povinnému subjektu, tj. správnímu orgánu prvního stupně, známá.
Žalovaný správní orgán ve věci rozhodl (podle data, uvedeného na předmětném
rozhodnutí) dne 27. 6. 2006, a bezprostředně poté byla zásilka s tímto rozhodnutím doručována
zástupci stěžovatele. Podle doručenky založené ve spisu bylo zástupci stěžovatele doručováno
dne 30. 6. 2006, kdy však adresát nebyl na doručovací adrese zastižen, a proto bylo postupováno
způsobem, který pro takové případy předvídá (předvídala) platná (tehdejší) právní úprava. Zásilka
byla uložena na poště, a jak bylo již shora poznamenáno, podle údajů na doručence založené
ve spisu byl adresát o uložení zásilky vyrozuměn, stejně jako byl vyrozuměn o tom,
že nevyzvedne-li si zásilku do tří dnů od uložení, považuje se poslední den této lhůty za den
doručení. Připomeňme, že šlo o řízení, které se dokončovalo v režimu zákona č. 71/1967 Sb.,
a proto jeho úprava platila i pro nastoupení účinků právní fikce doručení rozhodnutí
při jejím včasném nevyzvednutí (ustanovení §24 zákona č. 71/1967 Sb.) Ostatně toho,
že se na „uložení“ zásilky a doručení nevztahoval v dané věci zákon č. 500/2004 Sb., ale správní
řád z roku 1967 (který spojoval fikci doručení s nevyzvednutím zásilky do tří dnů od uložení),
se výslovně dovolává sám stěžovatel v kasační stížnosti, když městskému soudu vytýká,
že podpůrně odkázal na stav, který přinesl nový správní řád. Zástupce stěžovatele si podle údajů
ve spisu zásilku obsahující předmětné rozhodnutí vyzvedl až 10. 7. 2006. Bez ohledu na to,
co jej k tomuto ne zrovna dbalému postupu a přístupu vedlo, bylo za tohoto stavu věci
třeba předmětnou zásilku považovat za doručenou třetím dnem po datu uložení, tj. 3. 7. 2006.
Pokud stěžovatel uvádí, že k doručení předmětného rozhodnutí došlo až 10. 7. 2006,
potom zaměňuje faktické doručení zásilky s nastoupením účinků jejího doručení
v případě nevyzvednutí (včasného) uložené a oznámené zásilky.
V posuzované věci je tedy zřejmé, že předmětné rozhodnutí žalovaného
nebylo v požadované 15 denní lhůtě pro rozhodnutí odvolacího orgánu od předložení odvolání
toliko vydáno, ale bylo, byť (při absenci součinnosti zástupce stěžovatele ve fázi doručování
rozhodnutí) tzv. za využití právní fikce, v uvedené lhůtě také doručeno. V této situaci
již potom nepřicházelo v úvahu užití pravidla ve druhé větě §16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb.,
pro fikci potvrzujícího odvolacího rozhodnutí.
Městský soud v Praze tedy rozhodl správně, pokud žalobu proti fiktivnímu odvolacímu
rozhodnutí (druhým výrokem) jako neexistujícímu odmítl. V této souvislosti je třeba poznamenat,
že městský soud sice „včasnost“ reálného rozhodnutí ze dne 27. 6. 2007, o odvolání předloženém
dne 21. 6. 2007, výslovně neopíral o argumentaci fikcí doručení rozhodnutí při jeho nevyzvednutí
do tří dnů od uložení zásilky a jeho oznámení, nicméně výslovně, mj. zdůraznil, že předmětné
rozhodnutí bylo již dne 30. 6. 2006 uloženo na poštovním úřadu a bylo tedy podle jeho názoru
vydáno (jako individuální správní akt v podobě, jíž je správní orgán vázán) v 15 denní lhůtě
stanovené v §16 odst. 3. zákona č. 106/1999 Sb. Nicméně toto pochybení v argumentační
neúplnosti je podle názoru Nejvyššího správního soudu z kategorie těch, které nemohou
mít a také nemají vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé.
Pokud jde o další námitky stěžovatele, jejich posouzení má podle názoru Nejvyššího
správního soudu význam pro vyhodnocení toho, zda je napadené reálné rozhodnutí žalovaného
(ze dne 27. 6. 2006, č. j. PSP-278/OVK-ČJ-201-2006), k němuž se váže první výrok napadeného
rozsudku, zákonné či nikoliv.
Tady stěžovatel namítá, že předmětné rozhodnutí žalovaného je nezákonné,
a to jak pro všechny závažné vady řízení vyjmenované v žalobě, tak i proto, že neobsahuje
srozumitelný a vykonatelnosti schopný výrok (správnější by bylo rozhodnutí změnit),
a dále proto, že se nevypořádává se všemi odvolacími námitkami. Stěžovatel uvádí,
že s těmito objektivně existujícími a žalobou namítanými vadami reálného rozhodnutí ze dne
27. 6. 2006 se Městský soud v Praze řádným a zákonným způsobem nevypořádal a přes existenci
těchto vad žalobu proti tomuto reálnému rozhodnutí zamítl. Stěžovatel především do jisté míry
opakovaně, a částečně jinými slovy, uvádí námitky, jejichž posouzení je či bylo významné
pro posouzení tzv. primární otázky ve věci, o němž bylo pojednáno bezprostředně výše v textu.
Stěžovatel namítá, že prvního pochybení se Městský soud v Praze dopustil již tím, že počátek
lhůty pro rozhodnutí o odvolání ve druhém stupni stanovil až ode dne 21. 6. 2006, kdy žalovaná
ve skutečnosti obdržela odvolání již podruhé, a kdy je obdržela poprvé městský soud vůbec
nezjišťoval. Dále stěžovatel nesouhlasí s vyhodnocením městského soudu, že odvolání
bylo Ministerstvu vnitra předloženo omylem, a dodává, že (ani) omylem se na skutečnosti
nic nezmění. Na toto pochybení městského soudu se podle stěžovatele váže i jeho druhé
pochybení při posouzení otázky, kdy je rozhodnutí podle §15 zákona č. 106/1999 Sb. vydáno.
Městský soud zastává názor, odchylný od judikatury Nejvyššího správního soudu, že za vydání
rozhodnutí podle §15 odst. 1, 4 zákona č. 106/1999 Sb. (v tehdy platném znění) se považuje den
vydání, tj. den rozhodnutí uvedený a nikoliv den doručení rozhodnutí. Stěžovatel přitom namítá,
že městský soud v dané souvislosti nesprávně argumentuje dikcí zákona č. 500/2004 Sb.,
když se na danou věc ještě vztahuje zákon č. 71/1967 Sb. Návazně stěžovatel svůj názor
podporuje vybranou judikaturou, a uzavírá, že uplynutím 15 dnů pro vydání rozhodnutí nastala
fikce negativního odvolacího rozhodnutí podle §16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., čímž byl
předmět řízení vyčerpán a odvolací řízení (pravomocně) skončeno. Nepřicházelo proto v úvahu
znovu rozhodovat ještě reálným (písemným) rozhodnutím a pokud se tak stalo, je reálné
(písemné) rozhodnutí vydané ve druhém stupni s datem 27. 6. 2006 do té míry nezákonné,
že jeho vady vyvolávají nicotnost.
K výslovně specifikovaným námitkám ze shora uváděných se Nejvyšší správní soud,
jak ostatně již poznamenal, v jejich podstatě vyjádřil bezprostředně výše, ve spojení s posouzením
tzv. primární posuzované otázky ve věci, a nepovažuje se k nim proto za nutné vyjadřovat znovu.
Pokud jde o obecněji formulované námitky, že se městský soud nevypořádal s namítanou
nezákonností reálného rozhodnutí ze dne 27. 6. 2006, a to jak pro všechny závažné vady řízení
vyjmenované v žalobě, tak i proto, že neobsahuje srozumitelný a vykonatelnosti schopný výrok
(správnější by bylo rozhodnutí změnit), a dále proto, že se nevypořádává se všemi odvolacími
námitkami, tyto Nejvyšší správní soud nesdílí. Naopak je toho názoru, že městský soud
se s danými námitkami vypořádal v odpovídajícím rozsahu a potřebným způsobem,
což také náležitě odůvodnil. Nejvyšší správní soud jen stručně poznamenává, že za situace,
kdy bylo k podané žalobě přezkoumáváno rozhodnutí žalovaného, jímž bylo odvolateli v plném
rozsahu vyhověno s tím, že poskytnutí všech požadovaných informací nebrání žádná zákonná
překážka, se plně ztotožňuje s názorem městského soudu, uvedeným v odůvodnění napadeného
rozsudku, v němž k četným odvolacím námitkám souhrnně konstatuje, že neshledává v postupu
žalovaného nic, co by zkrátilo práva žalobce, jakož i s návazným názorem, že na věci
by nic nezměnilo, pokud by žalovaný prvostupňové rozhodnutí zrušil navíc i z jiných důvodů,
než pouze z těch, které v odůvodnění uvedl. Bylo-li cílem podání žádosti o informace
požadované informace obdržet, pak rozhodnutím žalovaného bylo žalobci vyhověno. Obdobně
se Nejvyšší správní soud ztotožňuje i s tím, jak městský soud odůvodňuje, že výrok rozhodnutí
žalovaného není nesrozumitelný a nevykonatelný. K tomu městský soud zejména uvedl, že zjistil-
li odvolací orgán, že všechny požadované informace měly být povinným subjektem poskytnuty,
pak správně prvostupňové rozhodnutí, pouze zrušil, a věc nevracel k novému projednání a
rozhodnutí, neboť prvostupňový správní orgán vázán názorem odvolacího orgánu, byl povinen
informace fakticky v plném rozsahu poskytnout, nikoliv ve věci znovu rozhodovat.
V podrobnostech Nejvyšší správní soud dále odkazuje na odůvodnění napadeného rozsudku.
Obdobný závěr o adekvátnosti odůvodnění napadeného rozsudku se v kontextu
posuzované věci nabízí i u navazujících nesouhlasných námitek stěžovatele,
a to jak pokud jde o rozporování závěru městského soudu, stran „nevyřízené“ stěžovatelovy
námitky podjatosti npor. Bc P. D., ve spojení se žalovaným rozhodnutím, tak pokud jde o
námitku, že městský soud nezkoumal k žalobní námitce existenci překážky věci pravomocně
rozhodnuté (úkon z 8. 2. 2006), která by bránila vydání prvostupňového rozhodnutí ze dne 26. 5.
2006, a dále že městský soud neprovedl důkaz Závazným pokynem policejního prezidenta č.
168/2000 ze dne 22. 11. 2000, a neposoudil s ohledem na obsah tohoto závazného pokynu
žalobní námitku, že předchozí reálné rozhodnutí žalované ze dne 11. 4. 2006 vydala neoprávněná
úřední osoba. Pokud jde o „nevyřízenou“ stěžovatelovu námitku podjatosti Bc. P. D., Nejvyšší
správní soud akceptuje odůvodnění městského soudu v plném rozsahu. Shodně s městským
soudem je toho názoru, že o námitce rozhodnuto býti mělo, nicméně vzhledem k okolnostem,
kdy ze spisu nelze nijak objektivně dovodit, že se uvedený úředník na daném rozhodování
podílel, nerozhodnutí o předmětné námitce nebylo vadou, která mohla mít vliv na zákonnost ve
věci samé. Tvrzený podíl uvedeného úředníka v daném řízení je věcí toliko subjektivní úvahy
stěžovatele. Navíc i tady platí, že ve výsledku bylo odvoláním (i tak – tedy bez ohledu, zda se
příp. mohl daný úředník na řízení podílet, a dále potom zda by byl shledán důvod podjatosti)
napadené rozhodnutí zrušeno a stěžovateli bylo vyhověno v plném rozsahu. Nejvyšší správní
soud dále nemůže souhlasit s tím, že městský soud „nezkoumal“ k žalobní námitce existenci
překážky věci pravomocně rozhodnuté (úkon z 8. 2. 2006), která by bránila vydání
prvostupňového rozhodnutí ze dne 26. 5. 2006. Je sice skutečností, že v odůvodnění napadeného
rozsudku na str. 13 je uvedena věta, že „existenci překážky věci rozhodnuté bránící vydání
předmětného prvostupňového rozhodnutí soud nezkoumal….“, nicméně z pokračování textu
odůvodnění jednoznačně vyplývá, že se s touto námitkou vypořádal „jinak“, a to tak, že vyložil,
proč podle jeho názoru je případný dopad této námitky ve věci nerozhodný. I tady je Nejvyšší
správní soud téhož názoru jako městský soud, že nezohlednění této námitky v rozhodnutí
žalovaného, s ohledem na jeho rozhodnutí ve věci, stěžovatele nemohlo zkrátit na jeho právu na
informace. To mu bylo rozhodnutím odvolacího orgánu přiznáno. S ohledem na stěžovatelovu
kasační námitku k tomuto Nejvyšší správní soud dodává, že i při akceptaci toho, že sdělení ze dne
8. 2. 2006 o vyhovění žádosti, je možno považovat za rozhodnutí v materiálním slova smyslu,
toto sdělení překážku věci pravomocně rozhodnuté založit nemohlo. Pakliže stěžovatel podal
odvolání proti úkonu na č. l. 21 z 8. 2. 2006, potom tím fakticky (z důvodu obsahových
souvislostí) rozporoval sdělení z téhož data, že se jeho žádosti plně vyhovuje. Následovalo
odvolací řízení, v němž bylo dne 11. 4. 2006 rozhodnuto, a to tak, že se ruší fiktivní rozhodnutí
o částečném odepření poskytnutí informace (ve vztahu k listu č. 21 spisu) a věc byla vrácena
k novému projednání a rozhodnutí. Tzn., že tzv. vyhovující sdělení ze dne 8. 2. 2007
ve své „vyhovující“ podobě nikdy právní moci nenabylo. Konečně pokud jde o námitku,
že městský soud neprovedl důkaz Závazným pokynem policejního prezidenta č. 168/2000 ze dne
22. 11. 2000, a neposoudil s ohledem na obsah tohoto závazného pokynu žalobní námitku,
že předchozí reálné rozhodnutí žalované ze dne 11. 4. 2006 vydala neoprávněná úřední osoba,
k tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že provedení navržených důkazů je věcí úvahy soudu,
a je jeho povinností provést vždy ty důkazy, které jsou způsobilé osvětlit podstatu posuzované
věci. Předmětem soudního přezkoumání je rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 6. 2007,
s nímž rozhodnutí ze dne 11. 4. 2006 souvisí jen nepřímo. Ostatně, jak vyplývá ze spisu,
předmětné rozhodnutí ze dne 11. 4. 2006, je k podané žalobě předmětem samostatného
přezkumného řízení u Městského soudu v Praze pod sp.zn. 11 Ca 130/2006.
V návaznosti na shora uvedené lze souhrnně konstatovat, že žádné ze stěžovatelem
vytýkaných pochybení „městského soudu“ není, podle posouzení Nejvyšším správním soudem,
způsobilé vést k závěru, že by rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 6. 2006, jímž bylo vyhověno
stěžovatelovu odvolání v plném rozsahu, bylo nezákonné. Městský soud v Praze tedy rozhodl
správně, pokud žalobu proti tomuto (tzv. reálnému) odvolacímu rozhodnutí (prvním výrokem),
jako rozhodnutí odpovídajícímu zákonu, zamítl.
Přesto, že se u všech rozhodujících námitek stěžovatele Nejvyšší správní soud ztotožňuje
s přístupem a argumentací Městského soudu v Praze v odůvodnění napadeného rozsudku,
a nebylo by třeba již dále nic dodávat, považuje soud za nutné přece jen ještě uvést
několik poznámek nad rámec potřebného odůvodnění.
Institut svobodného přístupu k informacím ve veřejné správě je, počínaje svými ústavně
právními východisky, přes svoji zákonnou úpravu, předurčen ke zpřístupnění a poskytování
informací o činnosti orgánů veřejné správy, a to přiměřeným způsobem. Jedná se jednak o nástroj
veřejnosti ke kontrole veřejné správy a současně i o nástroj zprostředkovaného podílu veřejnosti
na správě veřejných záležitostí. Již ze samotné podstaty tohoto institutu plyne, že realizace práva
na svobodný přístup k informacím vyžaduje nejen příslušné úkony za strany správních orgánů,
ale také vždy odpovídající součinnost ze strany žadatelů o příslušné informace. V zájmu
co nejschůdnější a nejoperativnější realizace tohoto práva zákonná úprava svým režimem
poskytování informací (při vyhovění žádosti) také co nejméně formalizuje. Informace,
jako sdělení, obohacující vědomí příjemce, je především cenná svojí aktuálností, pohotovostí
a včasností jejího získání (poskytnutí). Pro případ odepření (a to byť jen částečně) poskytnutí
informací zákonná úprava potom předepisuje vydání rozhodnutí ve správním řízení,
proti němuž se lze odvolat (současná právní úprava navíc předepisuje v určitých případech,
mj. i při nevydání rozhodnutí, podat stížnost). Pro odvolací řízení platil a nadále platí obecný
režim, včetně možnosti vyhovět podanému odvolání, což (podle obsahu odvolání) zpravidla
(při vázanosti správního orgánu prvního stupně právním názorem orgánu odvolacího) vede
k povinnosti původně odepřené informace žadateli poskytnout, a tak právo žadatele
na poskytnutí informací (jejichž poskytování není ze zákona omezeno) bez zbytečného odkladu
uspokojit. Cílem tedy je, všude tam, kde tomu nebrání zákonná překážka,
uspokojit žadatele o informaci jejím zpřístupněním, resp. poskytnutím, a to bez průtahů
či jakéhokoliv jiného oddalovaní.
V nyní posuzované věci bylo napadeno rozhodnutí žalovaného, kterým tento správní
orgán jako orgán odvolací zrušil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně,
jímž nebylo částečně vyhověno původní žádosti stěžovatele o poskytnutí informací, a rozhodl,
že se jeho žádosti vyhovuje v plném rozsahu. Toto rozhodnutí také bylo, jak je shora popsáno,
doručeno (byť s jistými obtížemi) zvolenému zástupci stěžovatele. Stěžovatel
však toto své „uspokojení“, tj. vyhovění svému odvolání v plném rozsahu, odmítl akceptovat,
a to nejprve pro tvrzenou přednost tzv. fiktivního rozhodnutí o zamítnutí odvolání, s ohledem
na v dané době platný režim §16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. a jím vyložený sled úkonů
a běhu času pro nastoupení účinků předmětného reálného rozhodnutí v konkurenci s možností
nastoupení rozhodnutí fiktivního, a dále je však odmítl akceptovat i pro případ, že by přednost
takového fiktivního rozhodnutí nebyla shledána, a to pro jím tvrzená pochybení žalovaného.
Ve svém důsledku tak stěžovatel, který požádal o poskytnutí informací, v situaci,
kdy mu po proběhnuvším řízení ke zjednání nápravy stran předchozího postupu, bylo vyhověno,
se nejrůznějšími, a to ne vždy s podstatou posuzované věci zcela důvodně souvisejícími,
námitkami (a někdy odvádějícími i pozornost samotného stěžovatele zcela jinam)
požadovanému poskytnutí informací fakticky brání (jemu vyhovující rozhodnutí žádá zrušit),
čímž popírá nejen svůj původně prezentovaný zájem na informacích, ale také i poslání
samotného institutu svobodného přístupu k informacím. Přitom vytýká žalovanému,
a stejně tak Městskému soudu v Praze, nejrůznější pochybení, které však ve svých důsledcích
spíše odůvodňují jeho přístup, odmítající akceptovat vyhovující rozhodnutí, jímž ale stěžovatel
fakticky popírá sám sebe. Bez zřetele není ani skutečnost, že tomuto svému přístupu stěžovatel
věnuje obrovské úporné úsilí, které jej však ve svém důsledku nemůže dovést k vyššímu efektu,
než mu založilo žalované rozhodnutí v polovině roku 2007, a naopak jej od odvoditelného efektu
(žadatel přece žádal informace, jejichž poskytnutí se nyní brání) dosud jenom vzdaluje.
Daný přístup stěžovatele může na nestranného pozorovatele působit dojmem, že patrně
již ztratil a nemá zájem na poskytnutí dříve požadovaných informací, popř. dokonce i dojmem,
že snad má zájem na tom, aby mu dané informace poskytnuty být nemohly, což jistě stěžovateli
nelze podsouvat. Skutečností však je, že k faktickému konání v souladu s rozhodnutím,
autoritativně zakládajícím právo (oprávnění), tj. v daném případě k „převzetí“ poskytovaných
informací, nikoho nelze nutit, což souvisí již s tím, že bez žadatelovy součinnosti „poskytnutí
a převzetí“ vyžadovaných informací ani nelze realizovat.
Nejvyšší správní soud přirozeně stojí na pozici, že i kladné, tj. vyhovující, rozhodnutí
může či má být napadáno a má být přezkoumáváno, to pokud je nezákonné, nebo kde řízení,
které jeho vydání předcházelo, bylo stiženo takovými vadami, jež mohly mít, či měly, za následek
nezákonné rozhodnutí ve věci samé, nicméně o takový případ se v posuzované věci nejedná.
To, jak bylo ostatně ve spojení s výše posuzovanými námitkami Nejvyšším správním soudem
posloupně uváděno, vyplývá v rozhodujícím rozsahu ve vztahu k posuzované věci
již z odůvodnění napadeného rozsudku Městského soudu v Praze.
Nejvyšší správní soud je po posouzení věci toho názoru, že žalovaný rozhodl v souladu
se zákonem, když v plném rozsahu vyhověl stěžovatelovu odvolání, stejně, jako v souladu
se zákonem rozhodl Městský soud v Praze, když žalobu proti tomuto rozhodnutí
„jako odporujícímu zákonu“ zamítl, a žalobu proti fiktivnímu rozhodnutí, zamítajícímu podané
odvolání stěžovatele, jako neexistujícímu rozhodnutí, odmítl. V posuzované věci
by každé jiné rozhodnutí, než napadené reálné rozhodnutí žalovaného, napadený rozsudek
Městského soudu v Praze a nynější rozsudek Nejvyššího správního soudu, nutně znamenalo
popření smyslu a účelu ústavně garantovaného práva na svobodný přístup k informacím
jako politického práva. Každé takové jiné rozhodnutí by totiž znamenalo upření, či přinejmenším
bezdůvodné oddálení nového přiznání (poskytnutí) ústavně garantovaného a zákonem
konkretizovaného práva na informace, které napadeným rozhodnutím žalovaného stěžovateli,
po předchozích peripetiích, v opravném řízení poskytnuto bylo, a to v plném rozsahu
jeho požadavku.
Nezákonnost napadeného rozsudku tak nebyla Nejvyšším správním soudem shledána,
a Městský soud v Praze tudíž nepochybil, když rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku
jeho rozhodnutí. Stěžovatelem namítané důvodů kasační stížnosti nebyly dány a Nejvyšší správní
soud proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení a úspěšnému žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že se žalovanému
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. ledna 2009
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu