ECLI:CZ:NSS:2009:4.AS.40.2008:50
sp. zn. 4 As 40/2008 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z př edsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobkyně: ČAS -
SERVICE a. s., IČ: 463 46 716, se sídlem Dobšická 2, Znojmo, zast. Mgr. Jarmilou Janků,
advokátkou, se sídlem Hakenova 21, Znojmo, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se
sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 12, Praha 1, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 5. 3. 2008 , č. j. 7 Ca 347/2006 - 30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 11. 10. 2006, č. j. 16/2004-140-STSP/7, žalovaný zamítl
jako nepřípustné odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje
(dále „krajský úřad“), kterým byly Znojemské dopravní společnosti – PSOTA, s. r. o.,
IČ 63496283 (dále „společnost PSOTA“), uděleny licence k provozování veřejné linkové dopravy
vnitrostátní na linkách 722 406 až 722 416. Dospěl k závěru, že žalobkyně v dané věci nebyla
účastník řízení, a proto je její odvolání nepřípustné.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu, v níž namítala, že na základě
rozhodnutí Okresního úřadu ve Znojmě ze dne 25. 4. 2000, č. 62/2000, ve znění rozhodnutí
ze dne 30. 5. 2003, č. 12428/2003 OD/Ry, byla držitelkou licencí k provozování veřejné linkové
osobní dopravy vnitrostátní na linkách shodujících se s linkami ve výše uvedených licencích
udělených společnosti PSOTA. Žalobkyně uvedla, že ji tyto licence opravňovaly k provozování
dopravy na uvedených linkách, které byly svým charakterem linkami spadajícími pod režim
ustanovení §19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů,
tj. pod režim závazků veřejné služby v linkové osobní dopravě, neboť tyto linky byly ekonomicky
nevýhodné a ztrátové. Žalobkyně dále tvrdila, že „s ohledem na shora uvedené
je na těchto linkách zajištěna základní dopravní obslužnost ve smyslu §19a zákona o silniční
dopravě vydáním licence jen jednomu dopravci“. Krajský úřad měl s žalobkyní uzavřenu
na období ode dne 1. 6. 2003 do 30. 6. 2003 smlouvu o vzniku závazku veřejné služby v linkové
osobní dopravě, kterou žalobkyně řádně provozovala. Za této situace vydal krajský úřad
rozhodnutí o udělení licencí společnosti PSOTA na totožných linkách a podle totožných jízdních
řádů s žalobkyní. Žalobkyně namítala, že tímto rozhodnutím krajského úřadu o vydání licencí
společnosti PSOTA byla porušena ustanovení §19a a §12 odst. 3 písm. a) zákona o silniční
dopravě. V daném případě neměly být společnosti PSOTA ve smyslu §12 odst. 3 písm. a) zákona
o silniční dopravě uděleny licence k provozování doprav y na totožných linkách a v totožných
časech jako žalobkyni, neboť základní dopravní obslužnost ve smyslu §19a zákona byla zajištěna
licencemi žalobkyně a doprava na těchto linkách byla dotována státem. Žalobkyně uvedla,
že měla mít v řízení o udělení licencí společnosti PSOTA postavení účastníka řízení ve smyslu
§14 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů
(dále „správní řád“), neboť rozhodnutím o udělení předmětných licencí společnosti PSOTA
byla dotčena její práva a právem chráněné zájmy. S ohledem k uvedenému podala žalobkyně
odvolání proti rozhodnutí krajského úřadu, o kterém podle jejího vyjádření žalovaný řádně
nerozhodl, proto se obrátila s žalobou proti odvolacímu rozhodnutí k Městskému soudu v Praze.
Ten rozhodl rozsudkem ze dne 30. 6. 2006, sp. zn. 8 Ca 18/2004, kterým zrušil
jako nepřezkoumatelné rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 11. 2003, č. j. 27/2003 – 140 STSP/41,
a věc mu vrátil k dalšímu projednání. Novým rozhodnutím ze dne 11. 10. 2006, č. j. 16/2004-
140-STSP/7, žalovaný odvolání zamítl jako nepřípustné s tím, že žalobkyně neměla postavení
účastníka řízení, a neměla proto oprávnění odvolání podat. Žalobkyně s tímto posouzením
nesouhlasila a zopakovala, že měla být účastníkem řízení ve smyslu §14 odst. 1 správního řádu,
neboť za situace kdy na stejných trasách ve stejných časech provozovaly dopravu dva dopravci,
nebyla žalobkyně schopna řádně plnit povinnosti plynoucí jí z udělené licence a snížily se jí tímto
i tržby z dopravy. Provozování duplicitní linkové dopravy na „objektivně“ ztrátových linkách,
kde základní dopravní obslužnost již byla zajištěna licencí žalobkyně, by podle žalobkyně vedlo
k tomu, že by ve veřejném rozpočtu nebyl dostatek prostředků na zajištění prokazatelné ztráty
z provozování dvěma dopravcům. Vydáním duplicitních licencí dalšímu dopravci proto byla
přímo dotčena práva, právem chráněné zájmy i povinnosti žalobkyně jako provozovatele dopravy
na těchto linkách. Žalobkyně uzavřela, že rozhodnutí žalovaného je nezákonné, neboť je v něm
nesprávně konstatováno, že žalobkyně neměla postavení účastníka řízení.
Rozsudkem ze dne 5. 3. 2008, č. j. 7 Ca 347/2006 – 30, Městský soud v Praze žalobu
zamítl. V odůvodnění soud uvedl, že v situaci, kdy silniční zákon osoby v postavení žalobkyně
přímo nejmenuje jako účastníky řízení, bylo rozhodnou otázkou, zda se vydané správní
rozhodnutí nějakým způsobem dotklo právní sféry žalobkyně. Napadené rozhodnutí o udělení
licence bylo v daném případě vydáno třetí osobě, jíž opravňovalo k provozování autobusové
linkové dopravy. Licence v daném případě založila práva a povinnosti osobě, která o udělení
licence požádala, a oprávnila ji k výkonu dané činnosti. Licence se takto dotkla pouze právní sféry
osoby, které byla udělena a nikoli subjektů jiných, neboť to jí jak ze zákona, tak z povahy věci
nepřísluší. Licence pouze založila příslušné oprávnění určitému subjektu, aniž by jakkoli měnila
práva a povinnosti subjektů jiných. Soud proto shledal, že správní řízení, v němž bylo
rozhodováno o udělení licence třetímu subjektu, se nijak nedotklo práv a povinností žalobkyně
v jí udělené licenci. Takové právní účinky licence udělená jinému subjektu ze zákona neměla
a v právní sféře již udělené licence žalobkyně se nijak neprojevila. S ohledem k žalobkyni
zmiňovanému ustanovení §12 odst. 3 písm. a) zákona o silniční dopravě, soud konstatoval,
že samo toto ustanovení žádná práva a povinnosti žalobkyni nestanoví, nýbrž pouze upravuje
okolnosti za kterých dopravní úřad licenci nevydá, stále však za situace, kdy se jedná o licence
udělované třetím subjektům. Žalobkyně jako subjekt, který již licenci udělenu měl, v případě
řízení o udělení licence třetí osobě žádná práva neměla, neboť toto rozhodnutí
se na jejích právech a povinnostech nijak neprojevilo. Soud uvedl, že nebylo sporu o tom,
že žalobkyně v době, kdy byly předmětné licence třetí osobě uděleny (od 1. 7. 2003), již smlouvu
na závazek veřejné služby s příslušným úřadem neměla (platila do 30. 6. 2003) s tím,
že skutečnost, že žalobkyně měla licenci na tyto linky do rok u 2005, byla s ohledem k posuzování
podmínek ustanovení §12 odst. 3 písm. a) zákona o silniční dopravě v této věci nepodstatná.
Městský soud v Praze uvedl, že si byl vědom rozsudku Nejvyššího správního soudu
publikovaného pod č. 1122/2007 Sb. NSS, ten se však týkal odlišné situace, neboť posuzoval
právní úpravu Nařízení Rady (EHS) č. 684/92, a to ustanovení čl. 7 odst. 4 písm. b) (správně d).
Jeho znění přímo stanoví, že povolovaná linka nemůže bezprostředně ohrozit existenci
již povolené linkové dopravy. V případě vnitrostátní dopravy však takové ustanovení v zákonu
o silniční dopravě podle soudu nalézt nelze. V souladu se shora uvedeným výkladem
rovněž není možné žalobkyni považovat za účastníka řízení ani podle dalších definic účastenství
ve správním řádu. Z daných důvodů soud žalobu zamítl jako nedůvodnou podle §78 odst. 7
zák. č. 150/2002 Sb.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas kasační stížnost
z důvodu uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále „s. ř. s.“). Stěžovatelka nesouhlasila s právním
názorem soudu, že v daném řízení nebyla v postavení účastníka řízení, neboť její práva, právem
chráněné zájmy nebo povinnosti nemohly být napadeným rozhodnutím dotčeny. Stěžovatelka
zopakovala, že provozovala v roce 2003 dopravu na linkách, které spadaly pod ustanovení §19
zákona o silniční dopravě, neboť vedly v rozsáhlém regionu s malou hustotou obyvatel
a provozování zde bylo objektivně ztrátové. O licenci pro uvedené linky stěžovatelka požádala
v roce 2000 vycházejíc přitom z předpokladu, že finanční ztráta z provozu na těchto linkách
jí bude hrazena cestou úhrady prokazatelné ztráty z veřejných rozpočtů. Tím, že byla stěžovatelce
ztráta až do roku 2003 hrazena, přičemž licenci měla udělenu až do roku 2005, legitimně
předpokládala, že jí bude po dobu platnosti licence nadále poskytována i náhrada ztráty.
Stěžovatelka tvrdila, že pro posouzení dané věci bylo právně významné, že předmětné linky
spadaly pod režim závazku veřejné služby ve smyslu §19 zákona o silniční dopravě,
neboť tato skutečnost se přímo dotýkala výkonu práv a plnění povinností stěžovatelky
jako držitele licence k provozování dopravy na těchto linkách. Městský soud v Praze
však podle mínění stěžovatelky k uvedeným námitkám nepřihlédl a nijak se s nimi nevypořádal.
Stěžovatelka dále tvrdila, že otázku, kdo byl účastníkem správního řízení bylo třeba zkoumat
ke dni zahájení řízení, což muselo být vzhledem k datu vydání rozhodnutí o udělení licence
společnosti PSOTA nejpozději v květnu 2003 tedy v době, kdy měla stěžovatelka platnou licenci
stejně jako právo na dotaci provozu z veřejných prostředků. V době zahájení řízení o udělení
licencí se společností PSOTA zde proto existovaly d ůvody uvedené v §12 odst. 3 zákona o silniční dopravě. Stěžovatelka uvedla, že tím, že dopravní úřad udělil licenci další osobě na trase
a v časech obdobných již dříve udělené licenci, byla přímo dotčena její práva a právem chráněné
zájmy, neboť nebylo dobře možné, aby odjížděly ze stejných zastávek ve stejné časy autobusy
dvou dopravců. Podle názoru stěžovatelky byla na uvedený případ aplikovatelná úprava čl. 7
odst. 4 písm. b) (správně d) Nařízení Rady (EHS) č. 684/93, podle které nemůže povolovaná
linka bezprostředně ohrozit existenci linky již provozované. V daném případě muselo
být podle stěžovatelky „správnímu orgánu již v době zahájení správního řízení na základě žádosti
společnosti PSOTA o vydání licence na předmětné linky právě s ohledem na konkrétní okolnosti
případu a charakter linek zřejmé, že by k tomuto ohrožení mohlo dojít a i proto měl
být stěžovatelce status účastníka řízení přiznán a měla jí být dána možnost v řízení jako účastník
vystupovat a hájit v něm své zájmy“. S odkazem na Nařízení Rady (EHS) č. 1191/69,
z něhož vyplývá, že závazky veřejné služby mohou vznikat i bez uzavření smlouvy, stěžovatelka
tvrdila, že datum vzniku a trvání závazků veřejné služby bylo dáno datem zahájení provozu
dopravy na lince uvedené v licenci a dobou trvání platnosti příslušné licence. Z uvedených
důvodů měla mít stěžovatelka postavení účastníka ve smyslu §14 odst. 1 správního řádu.
Stěžovatelka proto navrhla rozsudek Městského soudu v Praze zrušit a věc mu vrátit
k dalšímu řízení.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti se žalovaný ztotožnil s názorem Městského soudu
v Praze, že je nutné odlišovat provozování dopravy na základě udělených licencí k provozování
veřejné linkové dopravy a zajišťování dopravní obslužnosti na základě sjednaných smluv
o závazku veřejné služby. Žalovaný dále uvedl, že licence sice zakládají práva a povinnosti
dopravce na provoz dopravy, nicméně dopravce může kdykoli požádat o její změnu, odebrání,
nebo změnu jízdních řádů, čemuž je povinen dopravní úřad za splnění zákonem stanovených
podmínek vyhovět, nelze proto hovořit o povinnosti poskytovat služby, které jsou pro dopravce
ekonomicky nevýhodné. V opačném případě by bylo nutné považovat za služby poskytované
v režimu závazku veřejné služby veškeré autobusové linky. Závazek veřejné služby vzniká
na základě smlouvy uzavřené mezi dopravcem a příslušným orgánem podle ustanovení §19
zákona o silniční dopravě. Jedná se tedy o dvoustranný smluvní vztah, a žádná ze stran nemá
právní nárok ani povinnost smlouvu o závazku veřejné služby uzavřít. Žalovaný nesouhlasil
s názorem stěžovatelky, že udělením licence k provozování linkové dopravy jí vznikl právní nárok
na úhradu prokazatelné ztráty z provozování dopravy. Žalovaný uvedl, že vzhledem k tomu,
že žádost o udělení licence společnosti PSOTA byla podána na období od 1. 7. 2003,
tedy na dobu, kdy již stěžovatelka neměla uzavřenu smlouvu o závazku veřejné služby s krajským
úřadem, nebyly dány důvody pro neudělení licencí podle ustanovení §12 odst. 3 písm. a) zákona
o silniční dopravě, jak tvrdila stěžovatelka. V souvislosti s poukazem stěžovatelky na aplikaci
Nařízení Rady (EHS) č. 684/92, žalovaný konstatoval, že aplikace tohoto nařízení není možná,
neboť se vztahuje pouze k provozování mezinárodní dopravy, kdežto k provozování dopravy
vnitrostátní je přístup na trh upraven právem jednotlivých členských států, v daném případě
zákonem o silniční dopravě. Konečně žalovaný uvedl, že řízení o udělení licence je zahajováno
na základě žádosti příslušného dopravce, proto udělená licence nemůže mít charakte r závazku
veřejné služby podle čl. 1 odst. 5 a oddílů II, III, IV Nařízení Rady (EHS) č. 1191/69.
Nelze tak přijmout argumentaci stěžovatelky, že pokud na základě vydané licence provozuje
dopravu, která je pro ni ztrátová, má na základě vydané licence náro k na úhradu prokazatelné
ztráty. Vzhledem k výše uvedenému považoval žalovaný kasační stížnost za nedůvodnou,
neboť stěžovatelka nebyla udělením licence dotčena na svých právech a právem chráněných
zájmech nebo povinnostech, a nebyla proto účastníkem řízen í. Žalovaný navrhl kasační stížnost
zamítnout.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelka uplatnila ve své kasační stížnosti. Neshledal
přitom vady podle §109 ods t. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
V kasační stížnosti se stěžovatelka dovolává důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ,
podle kterého lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Nesprávné právní posouzení spočívá
buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor,
popř. je sice aplikován správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující informace podstatné
pro rozhodnutí o kasační stížnosti.
Dne 25. 4. 2000 získala stěžovatelka na základě rozhodnutí Okresního úřadu ve Znojmě,
č. 62/2000, licenci k provozování linkové osobní dopravy vnitrostátní na linkách č. 830130,
830140, 830160, 830190, 830195, 830200, 830205, 830210, 830220, 830230, 830235, 830270,
830280, 830285, 830290, 830300, 830305, 830310, 830320, 830340, 830360, 830370, 830390,
830510, 830520, 830530, 830540, 830550, 830570, 830600 a to s platností od 28. 5. 2000
do 31. 5. 2005.
Dne 26. 6. 2003 vydal krajský úřad rozhodnutí o udělení licence na provozování veřejné
linkové osobní dopravy vnitrostátní, č. j. JMK1608/2003 OD/Ry, společnosti PSOTA na linky
č. 722 406 až 722 416 (tyto linky se svojí trasou shodovaly s výše uvedenými trasami linek
stěžovatelky), s platností od 1. 7. 2003 do 1. 7. 2008.
Dne 21. 7. 2003 podepsala stěžovatelka s krajským úřadem smlouvu o vzniku závazku
veřejné služby ve veřejné linkové dopravě a to na období od 1. 6. 2003 do 30. 6. 2003.
Dne 28. 8. 2003 podala stěžovatelka odvolání proti výše uvedenému rozhodnutí o udělení
licence ze dne 26. 6. 2003, v němž uvedla, že svoji aktivní legitimaci k podání odvolání dovodila
z ustanovení §14 a §53 správního řádu, neboť jako držitelka licence k provozování dopravy
na uvedených linkách, jež svým charakterem spadají pod režim závazku veřejné služby
podle ustanovení §19 zákona o silniční dopravě, měla postavení účastníka řízení o udělení licence
společnosti PSOTA. Nezákonnost napadeného rozhodnutí spatřovala stěžovatelka v postupu
krajského úřadu, který s ní v průběhu řízení nejednal jako s účastníkem řízení, neumožnil
jí tak hájit svá práva a právem chráněné zájmy ve smyslu §14 správního řádu, ačkoli tak učinit
měl. Dále stěžovatelka namítala, že předmětné rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s ustanoveními
zákona o silniční dopravě, neboť linky pro které bylo rozhodnutí vydáno spadaly pod kategorii
základní dopravní obslužnosti území kraje ve smyslu ustanovení §19a zákona, a l icence
k provozování dopravy na těchto linkách byla dříve vydána stěžovatelce, existovala
tu proto překážka vydání licence ve smyslu §12 odst. 3 písm. a) zákona o silniční dopravě.
Konečně stěžovatelka uvedla, že na provoz předmětných linek bylo po vydání licence společnosti
PSOTA nutno vynaložit více veřejných prostředků na zajištění závazku veřejné služby, než -li
tomu bylo v době, kdy tuto činnost provozovala pouze stěžovatelka. Z uvedených důvodů
navrhla stěžovatelka napadené rozhodnutí změnit tak, že žádost společnosti PSOTA o udělení
licence se zamítá.
K podanému odvolání vydal žalovaný rozhodnutí ze dne 13. 11. 2003, č. j. 27/2003- 140-
STSP/41, ve kterém uvedl, že stěžovatelka nebyla účastníkem řízení, a proto považoval její
odvolání za nepřípustné. S ohledem na obsah odvolání žalovaný považoval podání stěžovatelky
za návrh na obnovu řízení a postoupil jej proto krajskému úřadu.
Proti uvedenému rozhodnutí žalovaného podala stěžovatelka dne 16. 1. 2004 žalobu
k Městskému soudu v Praze, v nímž mimo již dříve uvedené argumenty svědčící pro nezákonnost
vydaného rozhodnutí krajského úřadu tvrdila, že rozhodnutí žalovaného nemělo náležitosti
rozhodnutí ve smyslu §47 správního řádu. Stěžovatelka proto navrhla toto rozhodnutí
žalovaného i předchozí rozhodnutí krajského úřadu zrušit.
K podané žalobě Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 30. 6. 2006, č. j. 8 Ca 18/2004
– 31, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění soud uvedl, že
dopis žalovaného ze dne 13. 11. 2003, byl rozhodnutím o odvolání, které ovšem postrádalo řádný
výrok a pečlivé odůvodnění, bylo proto nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost a nedostatek
důvodů.
Novým rozhodnutím ze dne 11. 10. 2006, č. j. 16/2004- 140-STSP/7, žalovaný odvolání
stěžovatelky zamítl jako nepřípustné a potvrdil rozhodnutí krajského úřadu s tím, že stěžovatelka
neměla postavení účastníka řízení a neměla proto oprávnění odvolání podat.
Na základě takto zjištěného skutkového stavu posoudil Nejvyšší správní soud jednotlivé
kasační námitky a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Ve smyslu §14 odst. 1 správního řádu je účastníkem řízení ten, o jehož právech, právem
chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno nebo jehož práva, právem
chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny; účastníkem řízení
je i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech
nebo povinnostech přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak.
Ustanovení §2 odst. 18 zákona o silniční dopravě uvádí, že veřejným zájmem v oblasti
veřejné osobní dopravy se rozumí zájem státu na zajištění základních přepravních potřeb
obyvatel. O uplatnění veřejného zájmu při zabezpečování dopravní obslužnosti rozhoduje
příslušný orgán státní správy nebo samosprávy.
Podle ustanovení §10 odst. 1 zákona o silniční dopravě dopravce, který má koncesi
nebo povolení k provozování silniční dopravy pro cizí potřeby a hodlá provozovat linkovou
osobní dopravu, může zahájit její provoz pouze na základě licence k provozování linkové osobní
dopravy (dále jen "licence") udělené dopravním úřadem nebo Ministerstvem dopravy a spojů,
jedná-li se o mezinárodní linkovou dopravu.
Podle ustanovení §12 odst. 3 písm. a) uvedeného zákona dopravní úřad, nebo jedná-li
se o mezinárodní linkovou osobní dopravu, Ministerstvo dopravy a spojů licenci neudělí, jestliže
přepravní potřeby v přepravním spojení, kde bude linka vedena, jsou zajištěny provozem jiné
veřejné osobní dopravy, která je dotována státem nebo v případě městské autobusové dopravy
obcemi.
Ustanovení §19 odst. 1 citovaného zákona uvádí, že závazkem veřejné služby v silniční
dopravě pro cizí potřeby (dále jen "závazek veřejné služby") se rozumí závazek, který dopravce
přijal ve veřejném zájmu a který by jinak pro jeho e konomickou nevýhodnost nepřijal
nebo by jej přijal pouze zčásti. Závazek veřejné služby sjednává s dopravcem stát a hradí dopravci
prokazatelnou ztrátu vzniklou jeho plněním.
Ve smyslu ustanovení §39 zákona o silniční dopravě se v řízení ve věcech upravených
tímto zákonem postupuje podle obecných předpisů o správním řízení, pokud jednotlivá
ustanovení tohoto zákona nestanoví jinak.
Zásadní námitkou stěžovatelky a centrální otázkou daného případu je vymezení
účastenství v řízení o udělení licence k provozování linkové osobní dopravy vnitrostátní.
Jelikož zákon o silniční dopravě sám neobsahuje vymezení účastníků řízení o udělení licence,
je nutné v dané otázce užít v souladu s ustanovením §39 tohoto zákona subsidiárně správní řád.
V souladu s ustanovením §18 odst. 1 správního řádu bude účastníkem řízení vždy ten, kdo podal
návrh na zahájení řízení. Účastníkem tedy bude vždy žadatel o vydání pov olení k provozování
linkové dopravy ve smyslu §10 odst. 2 zákona o silniční dopravě. Pokud se jedná o další
účastníky řízení je nutné zkoumat, zda některé další osoby nesplňují podmínky účastenství
vymezené ustanovením §14 odst. 1 a 2 správního řádu.
V dané souvislosti se již dříve vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku rozšířeného
senátu ze dne 25. 11. 2008, č. j. 6 As 12/2007 – 140, když uvedl, že: „Zákon o silniční dopravě
samotný žádné další účastníky řízení nepředvídá; je tedy zjevné, že účastenství konkurenčních dopravců nemůže
spadat pod třetí definici účastníka v §14 odst. 2 správního řádu. První a druhá definice mají jako společný
jmenovatel dotčení práv nebo právem chráněných zájmů daného subjektu, přičemž otevřenější je v tomto pohledu
definice druhá (§14 odst. 1 věta první za středníkem), neboť vyžaduje pouze tvrzené dotčení: „účastníkem řízení
je i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech
přímo dotčen, a to až do té doby, než se prokáže opak.“ Tvrzený zásah do prá v či právem chráněného zájmu
je kategorií velice širokou. Ve svém nedávném rozhodnutí ohledně otázky tvrzeného zásahu do práv v kontextu
čl. 65 odst. 1 s. ř. s. rozšířený senát konstatoval, že k žalobní legitimaci postačuje tvrzené porušení,
na jehož základě není možné zjevně a jednoznačně vyloučit, že by k zásahu do subjektivních práv žalobce dojít
nemohlo (usnesení ze dne 23. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, www.nssoud.cz). Nicméně i kdyby zdejší soud
analogicky použil stejného standardu v projednávané věci, existenci tvrzeného či možného zásahu do práv
či právem chráněného zájmu dovodit možné není, a to ze dvou důvodů. Za prvé, neexistuje právo
na to být prostředky státní regulace chráněn před konkurencí. Za druhé, i při velice extenzivním výkladu práva
vlastnit majetek (čl. 11 Listiny, respektive čl. 1 Prvního dodatkového pro tokolu k Evropské úmluvě) či obecné
podnikatelské svobody každého ekonomického subjektu (čl. 2 odst. 3 Listiny) a de facto podřazením předchozí
udělené licence či povolení pod jistý typ „majetkového“ práva, což je sám o sobě postup d osti pochybný,
i tehdy by bylo zapotřebí šíři základních práv vážit a poměřovat s veřejným zájmem a právem ostatních. Nejenom
tedy, že nerušená hospodářská soutěž je veřejným zájmem, který nalézá svůj někdy věrnější, někdy méně zdařilý
obraz v platných právních předpisech. Ostatní hospodářské subjekty mají stejný zájem jako dosavadní
provozovatel vstoupit na ekonomicky rentabilní trh. Nelze tedy než uzavřít, že v konkrétním případě není možné
tvrdit porušení neexistujícího práva. O typově odlišnou situaci by se mohlo jednat v případě, kdyby veřejná moc
udělila právo výlučné využívání určitého statku (provozování linky), typicky na určité časové období, konkrétnímu
subjektu. Před uplynutím daného období by nicméně chtěla liberalizovat daný trh k ekonomické škodě daného
subjektu. V podobných případech by bylo možné uvažovat o porušení legitimního očekávání, případně nabytých
práv. O situaci podobného typu se zde však zjevně nejedná; trh mezinárodní linkové přepravy byl, byť regulován,
stále trhem otevřeným.“
Ačkoliv se uvedený rozsudek týkal mezinárodní linkové dopravy, uvedenou argumentaci
lze totožně užít v předmětném případu. Stěžovatelka se svojí činností pohybovala ve sféře
konkurenčního tržního prostředí, kde je umožněn a přímo předpokládán výskyt více soutěžitelů.
Účelem zákona v této souvislosti není ochrana stávajících soutěžitelů před konkurencí,
a proto z povahy věci nemohou být za účastníky řízení považováni stávající provozovatelé
dopravy, neboť by takový přístup byl v rozporu s principem rovného zacházení a rovných
příležitostí. Udělená licence na provoz dopravy na určitém území tak v řízení novém týkajícím
se stejného území a linek zde provozovaných sama o sobě nezakládá pro stávající držitele licence
právo účastenství v tomto řízení. Ačkoliv se v rovině faktické může výskyt dalšího dopravce
promítnout do ekonomické situace stávajícího provozovatele dopravy, neexistuje zde právo,
či právem chráněný zájem, ve smyslu §14 odst. 1 správního řádu, na ochranu
před takovýmto působením konkurence. Tržně konkurenční vztahy jsou ve společnosti
zcela běžné a žádoucí, právo má působit na jejich ochranu, nikoliv tyto konkurenční vztahy
deformovat.
Stěžovatelka v dané souvislosti odkazovala na ustanovení §12 odst. 3 zákona o silniční
dopravě, který je svou povahou výjimkou z obecného pravidla volného přístupu na trh,
neboť uvádí, že licence nebude vydána žadateli v případě, že jiná veřejná osobní
doprava je dotována státem nebo v případě městské autobusové dopravy obcemi.
Ani z tohoto ustanovení ovšem nevyplývá, že by stávajíc í dopravci, kteří jsou dotováni
z veřejných prostředků, měli postavení účastníků. Toto ustanovení pouze uvádí podmínky
pro rozhodování správního orgánu v řízení o udělení licence. Tím se nicméně nijak nerozšiřuje
okruh účastníků. Účelem této úpravy není oc hrana stávajících dopravců, ale ochrana
hospodárného a účelného vynakládání veřejných prostředků, potažmo veřejného zájmu
na poskytování dopravní obslužnosti. Správní orgán rozhodující o vydání povolení nemá
totiž povinnost zjišťovat případné subjektivní dopady vydání povolení na jednotlivé
provozovatele na příslušném trhu již působící ve snaze je chránit před vstupem dalšího
soutěžitele na trh, ale existenci aktuálně poskytované dotace z veřejných prostředků. Zájem
a s ním v úvahu přicházející právo chráněné tímto ustanovením totiž nepřísluší stěžovatelce,
nýbrž sleduje zákonem vymezený účel zajištění základních přepravních potřeb obyvatel ve smyslu
§2 odst. 18 zákona o silniční dopravě, dále provedený §19 tohoto zákona. V dané souvislosti
proto nelze konstatovat, že na podkladě ustanovení §12 odst. 3 písm. a) zákona o silniční
dopravě je možno hovořit o právu, či právem chráněném zájmu stěžovatelky. K tomu nutno
dodat, jak již ostatně uvedl i Městský soud v Praze, že stěžovatelka v době, kdy byly předbě žné
licence třetí osobě uděleny, již smlouvu na závazek veřejné služby neměla (stěžovatelka v žalobě
uvedla, že tuto smlouvu měla do 30. 6. 2003, licence byly uděleny s platností od 1. 7. 2003).
V souladu s výše uvedeným rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyšší správní soud
konstatuje, že z povahy věci samé, stejně jako z ustanovení zákona o silniční dopravě neplyne
nutnost účastenství jednotlivých provozovatelů ve správním řízení a není důvodu
jim touto formou poskytovat prostor k tomu, aby proti vydání povolení dalšímu autodopravci
ve vlastním hospodářském zájmu jakkoli brojili. Stěžovatelce proto v dané souvislosti nesvědčí
úprava ustanovení §14 správního řádu, neboť stěžovatelka nesplňuje podmínku pro vznik
účastenství podle žádné z definic účastníka řízení uvedených v daném ustanovení správního řádu.
Jelikož stěžovatelka neměla právo účastenství ve smyslu §14 správního řádu, nemohlo dojít
k jeho porušení ve správním řízení.
Předmětem rozhodování Městského soudu v Praze byla žaloba proti rozhodnutí,
jímž bylo odvolání stěžovatelky zamítnuto jako nepřípustné. Městský soud v Praze proto mohl
pouze zkoumat, zda žalovaný správně posoudil otázku účastenství, a tedy zda bylo skutečně
odvolání stěžovatelky nepřípustné. Ze shora uvedeného je zřejmé, že tuto právn í otázku soud
vyhodnotil správně, Nejvyšší správní soud se s jeho závěrem o zamítnutí žaloby plně ztotožňuje.
Dalšími námitkami, které jdou do merita věci, se Městský soud v Praze, ani Nejvyšší správní soud
nemohl zabývat, neboť překračují rozsah vymezeného předmětu soudního řízení.
V návaznosti na uvedené tak Nejvyšší správní soud uzavírá, že není dán důvod uvedený
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., pro který by bylo třeba napadené rozhodnutí
Městského soudu v Praze zrušit, neboť zdejší soud neshledal napadený rozsudek nezákonným.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle ustanovení §60 odst. 1
věty první s. ř. s., neboť neúspěšnému žalobci náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalovanému
v souvislosti s řízením o kasační stížností žalobce žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. února 2009
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu