ECLI:CZ:NSS:2009:5.ANS.5.2008:97
sp. zn. 5 Ans 5/2008 -97
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: H. J.,
právně zast. Mgr. Jaroslavem Čapkem, advokátem se sídlem v Hradci Králové, Komenského 241,
proti žalovanému: Městský úřad Hořice, se sídlem nám. Jiřího z Poděbrad 342, Hořice,
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 30. 5.
2008, č. j. 30 Ca 83/2007 - 56,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, podanou k poštovní přepravě
dne 6. 6. 2007, se žalobkyně domáhala vydání rozsudku, jímž by byla žalovanému uložena
povinnost zahájit řízení o odstranění stavby garáže postavené na stavební parcele č. 1856/1
k. ú. Hořice v Podkrkonoší a vydal rozhodnutí ve lhůtě jednoho měsíce. Krajský soud shora
citovaným rozsudkem žalobu zamítl s odůvodněním, že s ohledem na ustanovení §79 odst. 1
a §81 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen s. ř. s.) se žalobkyně může
domáhat ochrany proti nečinnosti správního orgánu pouze tehdy, pokud je řízení již zahájeno,
neboť soud může uložit správnímu orgánu jen povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé
nebo osvědčení, nikoliv zahájit řízení. Z uvedeného důvodu se tedy žalobkyně nemohla úspěšně
domáhat žalobou na ochranu proti nečinnosti dle ust. §79 odst. 1 s. ř. s. a vydání rozhodnutí
v řízení o odstranění předmětné stavby garáže, když toto nebylo zahájeno.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační
stížnost, a to z důvodu uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy tvrdí nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Stěžovatelka předně nesouhlasí s tím, že by žaloba dle §79 a násl. s. ř. s. byla určena
výhradně k ochraně veřejného subjektivního práva na vydání rozhodnutí ve věci samé a má za to,
že lze správnímu orgánu dle ust. §81 odst. 2 s. ř. s. uložit nejen povinnost vydat rozhodnutí
v řízení již zahájeném, nýbrž také uložit správnímu orgánu povinnost samotné řízení zahájit.
Stěžovatelka vychází z toho, že žaloba na ochranu proti nečinnosti je určena na ochranu subjektů
právní regulace či adresátů činnosti orgánů moci výkonné před nezákonným či svévolným
počínáním těchto subjektů, které by vybočilo z limitů striktní zákonnosti a za takové svévolné
počínání lze nepochybně označit také nečinnost stavebního úřadu v situaci, kdy jsou dány
podmínky pro zahájení řízení o odstranění stavby. V této souvislosti poukazuje stěžovatelka
na nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2003, sp. zn. IV ÚS 609/01, jež byl vydán ve věci
nečinnosti ministerstva kultury, které nezahájilo z moci úřední řízení dle ust. §106 odst. 7 zákona
č. 121/2000 Sb. Uvádí-li Ústavní soud, že ústavní stížnost shledal přípustnou, neboť byla podána
ještě před účinností s. ř. s., pak dle názoru stěžovatelky lze dojít k závěru, že byla-li by podána bez
dalšího po účinnosti s. ř. s., považoval by ji Ústavní soud za nepřípustnou, neboť by stěžovatel
nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně práva poskytuje. Jediným
v úvahu přicházejícím procesním prostředkem je tedy v současné době žaloba na ochranu proti
nečinnosti správního orgánu dle §79 a násl. s. ř. s.
Stěžovatelka rovněž nesouhlasí se závěry krajského soudu, že řízení o odstranění stavby
postavené bez stavebního povolení či v rozporu s ním dle ust. §88 odst. 1 písm. b) stavebního
zákona je vedeno ve veřejném zájmu, proto také zákon předpokládá možnost dodatečného
povolení stavby, jestliže stavebník prokáže její soulad s veřejným zájmem. Vlastník pozemku
se může domáhat odstranění stavby, pokud má za to, že tato stavba byla na jeho pozemku
zřízena neoprávněně, žalobou na odstranění stavby dle ust. §135c občanského zákoníku.
Stěžovatelka tvrdí, že tyto závěry jsou v její věci neaplikovatelné a odstranění stavby postavené
bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním se nelze domáhat postupem dle ust. §135c
občanského zákoníku stejně tak, jako se nelze postupem dle ust. §129 odst. 1 písm. b)
stavebního zákona domáhat odstranění neoprávněné stavby ve smyslu §135c občanského
zákoníku.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost zamítl jako nedůvodnou.
Žalovaný konstatoval, že v daném případě nebyly splněny zákonné podmínky
pro zahájení řízení o odstranění stavby dle ust. §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona,
jehož se stěžovatelka domáhala. Žalovaný provedl šetření v archivu, kde v dokumentaci
předmětné stavby zjistil, že dne 27. 10. 1964 bylo vydáno rozhodnutí o přípustnosti stavby
montované garáže na pozemku parc. č. 664/9 v Hořicích. Součástí této dokumentace
je výkresová situace, z níž, při porovnání se snímkem předchozí i stávající katastrální mapy,
je nepochybné, že stavba stojí na pozemku označeným v žalobě. Rovněž je součástí
této dokumentace i písemný souhlas tehdejšího vlastníka ze dne 27. 10. 1964
a z něho jednoznačně vyplývá, že stavebník p. H. od vlastníka pozemku – Uhelných skladů,
podnikové ředitelství v Hořicích v Podkrkonoší, obdržel souhlas s postavením garáže na parcele
č. 664/1 v k. ú. Hořice v Podkrkonoší. Proto také správní orgán neshledal důvody k zahájení
řízení o odstranění stavby.
Žalovaný souhlasí se závěry krajského soudu a současně odkazuje na právní názory
uvedené ve vyjádření k žalobě proti nečinnosti. V dané věci dle názoru žalovaného byla žaloba
na nečinnost nedůvodná a nečinnost nemohla nastat, neboť odstranění neoprávněné stavby
se nelze domáhat u stavebního úřadu, nýbrž toliko v řízení soudním podle o.s.ř. u obecného
soudu.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu v rozsahu
vymezeném v ust. §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a neshledal kasační stížnost důvodnou.
Jak vyplývá ze správního spisu, je stěžovatelka vlastníkem stavební parcely č. 1856/1 v k.
ú. Hořice v Podkrkonoší. Na této parcele se nachází stavba garáže ve vlastnictví pí. I. Č., bytem
Z. 1445, Hořice. Stavba není zapsána v katastru nemovitostí. Dne 7. 11. 2006 se stěžovatelka
obrátila na žalovaný správní orgán, aby zahájil řízení o odstranění stavby, neboť předmětná garáž
je postavena bez stavebního povolení resp. v rozporu s ním. Stěžovatelka ve svém podnětu uvádí,
že rozhodnutí o přípustnosti stavby ze dne 27. 10. 1964 není rozhodnutím, na základě kterého by
byl stavebník oprávněn postavit garáž na pozemku, který je dnes v KN evidován jako stavební
parcela č. 1856/1 v k. ú. Hořice v Podkrkonoší. Dle názoru stěžovatelky je předmětné
rozhodnutí především zcela neurčité a nemůže vyvolat právní účinky a je proto třeba na tuto
stavbu hledět jako na stavbu postavenou bez stavebního povolení. Dále stěžovatelka v podnětu
uvedla, že pozemek na kterém dnes stavba stojí, nebyl v době vydání rozhodnutí o přípustnosti
stavby označen parcelním číslem 664/9, nýbrž parcelním číslem 664/34. Pozemek č. 664/9 se
v k. ú. Hořice nacházel zcela jinde.
K podnětu stěžovatelky žalovaný přípisem ze dne 15. 11. 2006 sdělil, že neshledal důvody
k zahájení řízení o odstranění stavby. Vycházel přitom z dokumentace předmětné stavby, zejména
pak z rozhodnutí o přípustnosti stavby ze dne 27. 10. 1964 - a to stavby montované garáže
na pozemku parc. číslo 664/9 v Hořicích. Žalovaný uvedl, že ačkoliv není ve zmíněném
rozhodnutí uvedeno katastrální území Hořice v Podkrkonoší, je v něm uvedeno, že stavba
bude umístěna v Hořicích. Rovněž nemůže být dovozováno, že se jedná o katastrální území
jiné obce, neboť v roce 1964 byl Úsek výstavby rady městského národního výboru v Hořicích
stavebním úřadem příslušným pouze v obci Hořice (stavebním úřadem pro nynější správní
území, tzn. i okolní obce, je zdejší stavební úřad až od roku 1991). Skutečnost, že stavba garáže
byla povolena v k. ú. Hořice je jednoznačně patrná z výkresu situace, který tvořil přílohu žádosti
o povolení stavby. Žalovaný uzavřel, že stavebník (p. H.) provedl stavbu v dobré víře na základě
shora uvedeného rozhodnutí o přípustnosti stavby a v souladu s ním, stavební úřad tedy
neshledal důvody k zahájení řízení o odstranění stavby.
S tímto sdělením žalovaného stěžovatelka nesouhlasila a obrátila se na Krajský úřad
Královéhradeckého kraje a tomuto nadřízenému správnímu orgánu navrhla, aby usnesením věc
převzal a rozhodl namísto nečinného stavebního úřadu o odstranění předmětné garáže.
Krajský úřad Královéhradeckého kraje tento podnět rovněž přípisem ze dne 16. 2. 2007
odložil. V rozsáhlém zdůvodnění přisvědčil postupu žalovaného mimo jiné i s tím, že v dané věci,
s ohledem na existenci rozhodnutí o přípustnosti stavby a dále souhlasu tehdejšího vlastníka
Uhelných skladů ze dne 27. 10. 1964, nelze mít za prokázané, že by stavba byla provedena
tzv. načerno. Správní orgán rovněž připustil stěžovatelkou namítané nepřesnosti v číslování
parcel, jež mohla vzniknout v minulosti např. chybou při vydávání rozhodnutí, při oddělování
pozemku apod., avšak ze situačního nákresu založeného u rozhodnutí stavebního úřadu,
kde je zakresleno umístění garáže, v porovnání se současným stavem, nevykazuje tento
podstatných odchylek. Vzhledem k tomu, že nebylo prokázáno v dané věci, že by byla stavba
realizována bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním, nelze vést úspěšně řízení
o jejím odstranění a stavební úřad (žalovaný) neměl jinou možnost, než podnět odložit, přičemž
jeho správní uvážení učiněné ve sdělení ze dne 15. 11. 2006, jímž stěžovatelku informoval
o tomto závěru, není možné považovat za nečinnost.
Při posuzování nyní projednávané věci je nutno vycházet z ust. §79 a násl. s. ř. s., kdy
předmětem ochrany před nečinností správních orgánů je subjektivní veřejné právo vyplývající
z čl. 36 odst. 1 Listiny. Určujícím je, že správní orgán nevydal rozhodnutí (osvědčení),
přestože tak byl povinen učinit a správní soud rozhoduje toliko o povinnosti správního orgánu
rozhodnout. Subjektivní veřejné právo pak musí směřovat k vydání rozhodnutí ve věci.
Jedná se o ty případy, kdy je zahájení správního řízení k vydání rozhodnutí v určité věci
v dispozici osoby, která je svým podáním zahájila, avšak správní orgán je nečinný.
Dalším případem je situace, kdy správní řízení zahájil správní orgán, ale dále v řízení nepostupuje.
Lze však připustit i situaci, kdy je určité osobě založeno subjektivní veřejné právo na vydání
určitého rozhodnutí, není však aktivně legitimována k zahájení řízení a správní orgán je nečinný.
Poslední skupina případů je problematická, neboť se musí jednat o případy, kdy těmto osobám
skutečně svědčí právo, aby správní orgán vydal rozhodnutí, neboť jsou pro jeho vydání splněny
zákonné podmínky. O takový případ však v nyní souzené věci nešlo.
Jak vyplývá z ust. §88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., (zákon účinný v době
posuzování podnětu stěžovatelky ze strany žalovaného), stavební úřad nařídí vlastníku stavby
nebo zařízení odstranění stavby nebo zařízení postavené bez stavebního povolení či ohlášení
nebo v rozporu s ním. Odstranění stavby se nenařídí, pokud stavebník prokáže, že stavba
je v souladu s veřejným zájmem, zejména s územně plánovací dokumentací, cíli a záměry
územního plánování, obecnými technickými požadavky na výstavbu, technickými požadavky
na stavby a zájmy chráněnými zvláštními předpisy a jestliže stavebník v řízení o odstranění stavby
podá žádost o její dodatečné povolení a předloží podklady a doklady vyžádané stavebním úřadem
v jím stanovené lhůtě a v rozsahu jako k žádosti o stavební povolení (nyní dle ust. §129 odst. 1
písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., nařídí stavební úřad vlastníku stavby, popřípadě
s jeho souhlasem jiné osobě, odstranění stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí
nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného tímto zákonem anebo v rozporu s ním).
V dané věci však nebyly splněny zákonné podmínky pro zahájení řízení o odstranění
předmětné stavby dle ust. §88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb. Předmětná stavba byla
povolena rozhodnutím o přípustnosti stavby vydaným dne 27. 10. 1964 dle tehdy účinného
ust. §11 odst. 2 zákona č. 87/1958 Sb., o stavebním řádu. Toto rozhodnutí lze označit
za stavební povolení, neboť dle tehdejší právní úpravy se jiné rozhodnutí, než rozhodnutí
o přípustnosti stavby, v němž se rozhodovalo i o námitkách účastníků řízení a stanovovaly
se závazné podmínky pro provedení stavby, nevydávalo. Je tedy nutno vycházet ze skutečností,
že na stavbu garáže bylo vydáno stavební povolení a ze správního spisu nic nenasvědčuje
ani tomu, že by stavba byla s tímto platným stavebním povolením v rozporu. Jak vyplývá
i z přiložené dokumentace, je její součástí i písemný souhlas tehdejšího vlastníka pozemku –
Uhelných skladů, podnikové ředitelství v Hořicích, dle kterého je stavebník p. H. oprávněn na
pozemku postavit montovanou garáž.
Nejvyšší správní soud, shodně s názorem krajského soudu, konstatuje, že žalovaný
stavební úřad nebyl povinen zahájit řízení o odstranění stavby, neboť nebyly naplněny zákonné
podmínky pro zahájení řízení z důvodu existence rozhodnutí o přípustnosti stavby a nebylo tedy
možné dospět k závěru, že se jedná o stavbu nebo zařízení postavenou bez stavebního povolení
či ohlášení nebo v rozporu s ním. Žalovaný ani nebyl oprávněn takto učinit jen na základě
pouhého stěžovatelčina tvrzení, že tato stavba byla povolena v rozporu s tehdy platnými
právními předpisy, neboť k takovému postupu není zákonem zmocněn.
K námitce stěžovatelky, že lze za nečinnost stavebního úřadu označit i situaci,
kdy jsou dány podmínky pro zahájení řízení o odstranění stavby, Nejvyšší správní soud uvádí,
že v daném případě podmínky pro zahájení řízení nebyly dány z důvodu existence rozhodnutí
o přípustnosti stavby, a proto postup žalovaného, resp. to, že podnět odložil, nelze hodnotit
jako nečinnost. V této souvislosti je možno uvést, jak již Nejvyšší správní soud konstatoval
ve své předešlé judikatuře, viz např. rozsudek ze dne 26. 6. 2007, č. j. 4 Ans 10/2006 - 59,
přístupný na adrese www.nssoud.cz, žalobou podle ust. §79 a násl. s. ř. s., nelze se úspěšně
domáhat ochrany v případě jakékoli pasivity správního orgánu, ale pouze v případech,
kdy správní orgán má povinnost vydat ve správním řízení rozhodnutí ve věci samé
nebo má povinnost vydat osvědčení, kdy je tedy žalobce nositelem veřejného subjektivního práva
na vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Mezi případy, kdy správní orgán nemá
povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé, patří i situace, kdy obdrží pouhý podnět k zahájení
řízení, které nelze zahájit jinak než z úřední povinnosti, aniž by však současně byly splněny
zákonné podmínky pro zahájení řízení. Správní orgán při zahájení řízení z moci úřední totiž
nemůže vycházet jen ze své správní úvahy či z úvahy jiných osob, nýbrž je povinen při zjištění,
že jsou splněny podmínky zákonem presumované, zahájit řízení ex offo vždy.
Takovým řízením je i řízení podle ust. §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona
o odstranění stavby vydané bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním. Toto řízení, na rozdíl
např. od řízení o povolení odstranění stavby podle ust. §88 odst. 4 stavebního zákona,
nelze zahájit návrhem fyzické nebo právnické osoby, neboť ho může zahájit pouze stavební úřad
z moci úřední při současném splnění zákonných podmínek.
Jestliže tedy stěžovatelka žádala příslušný stavební úřad, aby vydal rozhodnutí
o odstranění výše uvedené stavby, je třeba její podání hodnotit právě jako pouhý podnět
k zahájení řízení z úřední povinnosti, nikoli jako návrh, jehož doručením správnímu orgánu by
již bylo řízení ve smyslu ust. §18 odst. 2 správního řádu zahájeno. Nebylo zde tedy žádné řízení,
v rámci něhož by se stěžovatelka mohla úspěšně domáhat ochrany před nečinností správního
orgánu. Nejvyšší správní soud chápe pohnutky i oprávnění stěžovatelky podat podnět k zahájení
řízení o odstranění stavby, avšak aby bylo založeno její veřejné subjektivní právo na vedení řízení
a vydání rozhodnutí ve věci, jak stěžovatelka namítá, musel by tak skutečně stanovit zákon.
Řízení o odstranění stavby postavené bez stavebního povolení či v rozporu s ním dle ust. §88
odst. 1 písm. b) stavebního zákona je totiž vedeno ve veřejném zájmu, proto také zákon
předpokládá možnost dodatečného povolení této stavby, jestliže stavebník prokáže její soulad
s veřejným zájmem.
Jak již Nejvyšší správní soud konstatoval ve shora cit. rozsudku ze dne 26. 6. 2007,
č. j. 4 Ans 10/2006 - 59, řízení, jehož zahájení se stěžovatelka domáhala není primárně právním
prostředkem, kterým by se vlastník pozemku mohl domáhat odstranění stavby, pokud má za to,
že byla tato stavba na jeho pozemku zřízena neoprávněně. K tomuto účelu slouží především
právní prostředek soukromého práva, konkrétně žaloba na odstranění stavby dle ust. §135c
občanského zákoníku. Ačkoliv lze přisvědčit stěžovatelce, že s ohledem na povahu daného
případu, je aplikace cit. ustanovení §135c občanského zákoníku problematická, neboť se jedná
o případy, kdy vlastník stavby neměl občanskoprávní souhlas ke stavbě, tento fakt však na závěru
žalovaného, potažmo krajského soudu ničeho nemůže změnit. Současný právní řád umožňuje
řešit i situace, kdy je osoba vlastníka pozemku odlišná od osoby vlastníka stavby. Je však v prvé
řadě věcí toho, jehož právo bylo porušeno, aby se domáhal ochrany u soudu. Ze spisového
materiálu nevyplývá z jakých důvodů se stěžovatelka domáhá odstranění předmětné stavby
až nyní a nikoliv již dříve např. při nabytí předmětné nemovitosti, popř. od kterého okamžiku
jsou stěžovatelce známa omezení váznoucí na jejím pozemku apod. Při řešení této situace
však je občanskoprávní žaloba primárním řešením ochrany práv vlastníka pozemku,
do nichž bylo neoprávněně zasaženo, což vyplývá i ze samotné konstrukce ust. §135c
občanského zákoníku.
Lze tedy závěrem konstatovat, že žalovaný v daném případě nepochybil, pokud sdělil
stěžovatelce pouhým přípisem, proč neshledal důvody pro zahájení řízení o odstranění
předmětné stavby dle ust. §42 nyní platného správního řádu a v jeho postupu, neshledal-li
splnění podmínek pro zahájení řízení ex offo a stěžovatelčin podnět přípisem odložil,
nelze spatřovat jeho nečinnost. Aby správní soud mohl konstatovat nečinnost je rozhodné,
že správní orgán nekoná, ač konat má. Za daných okolností však žalovanému nevznikla
povinnost vydat rozhodnutí a nevznikla tedy ani povinnost žalovaného něco konat.
Z tohoto pohledu je i stěžovatelčin poukaz na nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2003,
sp. zn. IV ÚS 609/01 nepřípadný, neboť z něj, s ohledem na povahu projednávané věci,
nelze dovozovat důvodnost žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu
dle §79 a násl. s. ř. s.
Jak již bylo řečeno, pro posouzení předložené věci bylo podstatné, že příslušný stavební
úřad neshledal důvody pro zahájení řízení o odstranění stavby z úřední povinnosti
a nebyl zde ani žádný návrh, o němž by měl povinnost rozhodovat žalovaný. Stěžovatelka se tedy
nemůže žalobou na ochranu proti nečinnosti dle ust. §79 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní (dále jen „s. ř. s.“), úspěšně domáhat vydání rozhodnutí v řízení o odstranění stavby,
neboť podala pouhý podnět k zahájení takového řízení. Bylo pak na stavebním úřadu, aby zjistil
zda jsou dány důvody pro zahájení takového řízení z moci úřední. Nezahájením tohoto řízení,
tedy odložením podnětu v případě, kdy nejsou dány zákonné podmínky, nemůže být stěžovatelka
dotčena na svých subjektivních veřejných právech. Stěžovatelka je si nadto vědoma existence
rozhodnutí, jímž byla předmětná stavba povolena. Žalovaný stěžovatelce sdělil, že v předmětné
věci existuje rozhodnutí o přípustnosti stavby a nezůstal nečinný, neboť se podnětem
stěžovatelky zabýval a uvědomil ji o tom, proč neshledal důvody k zahájení řízení o odstranění
uvedených staveb z moci úřední.
Kasační námitky tedy nejsou důvodné, a proto v souladu s ustanovením
§110 odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s ust. §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s ust. §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému by právo na náhradu nákladů řízení příslušelo,
náklady řízení mu však nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly a proto mu je soud
nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. ledna 2009
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu