ECLI:CZ:NSS:2009:6.ADS.106.2009:31
sp. zn. 6 Ads 106/2009 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobkyně:
Mgr. M. V., zastoupené JUDr. Jaromírem Josefem, advokátem, se sídlem Masarykovo nám. 8,
Hodonín, proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5,
proti rozhodnutí žalované ze dne 30. 10. 2008, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 4. 2009, č. j. 22 Cad 194/2008 - 16,
takto:
I. Kasační stížnost se za m ítá .
II. Žalovaná n em á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadá rozsudek Krajského soudu v Brně
č. j. 22 Cad 194/2008 - 16 ze dne 30. 4. 2009, kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí
žalované ze dne 30. 10. 2008, č. X, jímž žalovaná podle §29 písm. a) zákona č. 155/1995 Sb.,
o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o důchodovém
pojištění“), s přihlédnutím ke Smlouvě mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o
sociálním zabezpečení (vyhlášena pod č. 228/1993 Sb.), k nálezům Ústavního soudu a k opatření
Ministerstva práce a sociálních věcí přiznala stěžovatelce starobní důchod od 13. 2. 2005.
V kasační stížnosti stěžovatelka namítla, že podstatou jejího sporu není přiznání důchodu,
příp. jeho výše, ale datum, od kterého jí byl důchod (resp. tzv. dorovnání důchodu) přiznán.
Stěžovatelka nesouhlasí s důvodem zamítnutí své žaloby, který krajský soud spatřuje v ustanovení
§56 odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém pojištění. Stěžovatelka namítá, že zmíněné
ustanovení stanoví, že v případě, je-li důchod přiznán v nesprávné výši, resp. není přiznán vůbec,
se důchod přizná ode dne, od něhož náleží, nejvýše však tři roky nazpět ode dne zjištění
nebo uplatnění nároku na důchod. Podle napadeného rozhodnutí měla stěžovatelka uplatnit
nárok na důchod dne 13. 2. 2008. To je však podle ní údaj nesprávný. Jak plyne z oznámení
slovenského nositele pojištění ze dne 8. 6. 1998 pro účely řízení v České republice, stěžovatelka
uplatnila nárok na důchod k 1. 4. 1998. Stěžovatelka je proto toho názoru, že jí měla být dávka
důchodového pojištění přiznána právě s ohledem na ustanovení §56 odst. 1 písm. b) k datu
1. 4. 1998, nikoliv až k datu 13. 2. 2008.
Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Z obsahu správního a soudního spisu zjistil Nejvyšší správní soud následující skutečnosti
potřebné pro posouzení kasační stížnosti:
Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatelka prostřednictvím slovenského nositele
důchodového pojištění požádala o starobní důchod k 1. 4. 1998. Slovenský nositel pojištění
o žádosti rozhodl dne 26. 5. 1998 s tím, že přiznal dílčí starobní důchod podle čl. 11 Smlouvy
mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení za doby zaměstnání
(pojištění) do 1. 2. 1994. Pokud šlo o doby pojištění od 1. 2. 1994 do 31. 3. 1998, slovenský
nositel pojištění stěžovatelku odkázal na žalovanou jakožto českého nositele pojištění. Zároveň
dne 12. 8. 1998 zaslal žalované dokumentaci vztahující se ke stěžovatelčině důchodovému řízení
na Slovensku. Žalovaná na základě žádosti stěžovatelky ze dne 27. 4. 1998 uplatněné u Okresní
správy sociálního zabezpečení v Hodoníně pak přiznala dne 18. 2. 1999 ke dni 1. 4. 1998 dílčí
starobní důchod za uvedené doby pojištění získané na území České republiky.
Stěžovatelka posléze dne 26. 11. 2001 požádala žalovanou o postup podle čl. 26 Smlouvy
mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení (institut odstranění
tvrdosti při provádění smlouvy), konkrétně požádala o převzetí výplaty jejího starobního
důchodu českým nositelem pojištění, přičemž svou žádo st odůvodnila tím, že má na zemí České
republiky trvalý pobyt. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka nesplňovala kritéria dohodnutá
smluvními stranami ve smyslu čl. 26 smlouvy k převzetí výplaty důchodu (občané,
kterým důchod vyplácí slovenský nositel pojištění, mají trvalé bydliště v České republice
a po rozdělení ČSFR nezískali ani jeden celý rok pojištění na Slovensku), ministr práce
a sociálních věcí posoudil stěžovatelčin případ i z hlediska možné aplikace §4 odst. 3 zákona
č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů
(odstranění tvrdosti při provádění sociálního zabezpečení), která v té době v obecné rovině
vyústila v praxi přiznávání tzv. vyrovnávacího příspěvku mezi důchodem, který vyplácí slovenský
nositel pojištění, a důchodem vypočteným podle českých právních předpisů. K aplikaci institutu
odstranění tvrdosti zákona podle §4 odst. 3 zákona o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení ministr práce a sociálních věcí v té době přistupoval v případech, kdy posuzovaná
osoba vykazovala, s jistou mírou zjednodušení, úzké vazby k České republice. Vzhledem k tomu,
že stěžovatelka žila a pracovala převážnou dobu svého života na Slovensku, ministr práce
a sociálních věcí (resp. dávková komise jako jeho poradní orgán při odstraňování tvrdostí)
stěžovatelčin případ jako případ tvrdosti při provádění sociálního zabezpečení nevyhodnotil.
Dále ze správního spisu vyplývá, že stěžovatelka dne 13. 2. 2008 s odvoláním na právní
závěry, které učinil Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 25. 1. 2005, ve věci
sp. zn. III. ÚS 252/04, požádala o „poskytování vyrovnávacího přídavku k důchodu pobíranému
ze Slovenské republiky ve výši, která bude rozdílem mezi důchodem vypláceným slovenským nositelem pojištění
a důchodem, který by jí náležel (byl by přiznán) v České republice v případě splnění podmínek nároku
na starobní důchod podle právních předpisů o důchodovém pojištění platných v České republice, a to bez ohledu
na smlouvu mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o soc iálním zabezpečení“. Žalovaná tuto žádost
rozhodnutím ze dne 10. 3. 2008 zamítla s tím, že v systému českého důchodového pojištění
ve smyslu zákona o důchodovém pojištění se žádná dávka „vyrovnávacího příspěvku“ nenalézá,
věcně tedy nelze o žádosti stěžova telky rozhodnout. Stěžovatelka na toto rozhodnutí reagovala
dne 25. 3. 2008 přípisem, v němž znovu poukázala na citovaný nález Ústavního soudu
a na skutečnost, že ministr práce a sociálních věcí podle jejích informací přijal interní akty,
jejichž pomocí je možné kladně řešit důchodové nároky osob v obdobném postavení,
jako je i ona.
V reakci na tento přípis žalovaná rozhodla v záhlaví označeným rozhodnutím.
Toto rozhodnutí, jakkoliv formálně přiznává dávku důchodového pojištění podle §29 písm. a)
zákona o důchodovém pojištění (tedy starobní důchod), obsahově stojí na přiznání
onoho „vyrovnávacího příspěvku“, neboť v souladu s judikaturou Ústavního soudu ve věci
tzv. „slovenských důchodů“ dávku starobního důchodu vypočtenou za použití čl. 20 Smlouvy
mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení (dnes ve spojení
s přílohou III nařízení Rady /EHS/ č. 1408/71) navyšuje o rozdíl mezi fiktivní částkou
starobního důchodu vypočtenou podle českých právních předpisů v souladu s výkladem přijatým
Ústavním soudem a průměrnou výší starobního důchodu na Slovensku. Z rozhodnutí žalované
je zřejmé, že za datum uplatnění žádosti o úpravu starobního důchodu ve výše naznačeném
smyslu považovala okamžik podání žádosti o poskytnutí „vyrovnávacího příspěvku“
(tj. den 13. 2. 2008), neboť stěžovatelce poskytla doplatek starobního důchodu zvýšený
o dopočítaný rozdíl za dobu od 13. 2. 2005.
Stěžovatelka proti tomuto rozhodnutí podala žalobu, v níž uvedla, že s rozhodnutím
v podstatě (tj. co do výše přiznané dávky) souhlasí, nesouhlasí pouze s datem, od něhož jí dávka
byla přiznána. Stěžovatelka uvedla, že, jak vyplývá z nálezů Ústavního soudu ve věci
tzv. slovenských důchodů, důchodový nárok (dorovnání důchodového nároku) je nezbytné
odvíjet od výše starobního důchodu podle českých předpisů, a to od okamžiku, kdy byly splněny
podmínky pro jeho přiznání, což platí jmenovitě o dosažení požadovaného věku. V případě
stěžovatelky byl tímto okamžikem 1. 4. 1998. Podle názoru stěžovatelky tak měla zvýšení
důchodu žalovaná přiznat již od tohoto data.
Krajský soud v Brně v napadeném rozsudku konstatoval, že požadavek stěžovatelky
je neoprávněný, neboť ze správního spisu vyplývá, že žádost o „vyrovnávací příspěvek“
je datována 13. 2. 2008. Podle ustanovení §56 odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém pojištění
platí, že zjistí-li se, že důchod byl přiznán nebo je vyplácen v nižší částce, než v jaké náleží,
nebo byl neprávem odepřen, anebo byl přiznán od pozdějšího data, než od jakého náleží, důchod
se zvýší nebo přizná, a to ode dne, od něhož důchod nebo jeho zvýšení náleží, nejvýše však
tři roky nazpět ode dne zjištění nebo uplatnění nároku na důchod nebo jeho zvýšení. Vycházeje
z citovaného ustanovení zákona o důchodovém pojištění krajský soud dospěl k závěru,
že uplatnila-li stěžovatelka nárok na „vyrovnávací příspěvek“ poprvé dne 13. 2. 2008, pak lze
uvedenou dávku přiznat nejdříve ode dne 13. 2. 2005.
Rozsudek byl stěžovatelce doručen dne 14. 5. 2009, kasační stížnost byla podána
dne 27. 5. 2009.
Stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byla účastníkem
řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§102 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, dále jen „s. ř. s.“) a tuto kasační stížnost podala včas (§106 odst. 2
s. ř. s.). V kasační stížnosti uplatňuje důvod, který lze podle obsahu považovat za důvo d
ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto považuje pro tento důvod
kasační stížnost za přípustnou. Nejvyšší správní soud za této situace napadený rozsudek
krajského soudu v mezích řádně uplatněných kasačních důvodů a v rozsahu kasační stížnosti
podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. přezkoumal, přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
Právo důchodového pojištění (a obecně právo sociálního zabezpečení), pokud jde o vliv
běhu času na hmotněprávní nárok, stojí na zásadě, že nárok na dávku plynutím času nezaniká.
Od nároku na dávku (který je definován jako okamžik splnění hmotněprávních podmínek dávky)
však odlišuje zásadně nárok na výplatu dávky, který vzniká až podáním žádosti o výplatu dávky
(při současném splnění hmotněprávních podmínek pro poskytnutí dávky) - v případě
důchodového pojištění je tento princip zakotven v §54 zákona o důchodovém pojištění. Nárok
na důchod tedy plynutím času nezaniká, nárok na jeho výplatu však ano, a to uplynutím tří let
ode dne, za který důchod nebo jeho část náleží (srov. §55 odst. 1 a 2 zákona o důchodovém
pojištění). Princip zániku nároku na výplatu dávky je rozumným korektivem neprekludovatelnosti
nároku na dávku ve smyslu zásady vigilantibus iura.
S ohledem na nepromlčitelnost (resp. neprekludovatelnost) nároku na důchod obsahuje
zákon o důchodovém pojištění obšírnou hmotněprávní úpravu typologicky náležející
k legislativní technice clausula rebus sic stantibus (v procesním právu pak této úpravě odpovídá
v zásadě absence překážky rei administratae ve věcech důchodového pojištění). V ustanovení §56
tedy zákon o důchodovém pojištění nabízí instrumentárium pro řešení situací, kdy nárok
v průběhu času zanikne (v důsledku odpadnutí některé z dříve splňovaných hmotněprávních
podmínek - typicky u pozůstalostních důchodů), důchod byl nesprávně přiznán (v částce nižší
či vyšší, než odpovídalo hmotněprávnímu nároku), nebo se změní skutkové okolnosti,
od nichž se odvíjí posouzení nároku. Tato úprava ovšem opět respektuje pro oblast sociálního
zabezpečení zásadní dichotomii nároku na dávku a nároku na výplatu dávky a jejich odlišné
chování v reakci na plynoucí čas. Ustanovení §56 odst. 1 písm. b), jehož se stěžovatelka i krajský
soud dovolávají (každý ovšem s jiným výsledkem), je tak třeba nahlížet v kontextu s ustanovením
§55 zákona o důchodovém pojištění. Jinak řečeno, ustanovení §56 odst. 1 písm. b) zákona
o důchodovém pojištění nelze vykládat tak, že by byl popřen základní princip důchodového
pojištění, a to, že nárok na dávku sice plynut ím času nezaniká, nicméně nárok na její výplatu ano.
Aplikováno na stěžovatelčiny námitky znamená výše řečené tolik, že nelze akceptovat
stěžovatelkou implicite uplatněný předpoklad, že slova „ode dne zjištění nebo uplatnění nároku
na důchod nebo jeho zvýšení“ užitá v ustanovení §56 odst. 1 písm. b) se vztahují k datu první
žádosti o dávku. V konečném důsledku by takový výklad směřoval k nedůvodnému
a nepřijatelnému rozlišení mezi postavením osoby, která získá na dávku nárok dávno předtím,
než o něj (vlivem omylu či jiných okolností) požádá, ač by bývala byla jinak o dávku požádala
souběžně se vznikem nároku, a osobou, jíž je dávka přiznána v nesprávné výši, přičemž se tato
skutečnost zjistí až po určité době. Slova „ode dne zjištění nebo uplatnění nároku na důchod
nebo jeho zvýšení“ užitá v §56 odst. 1 písm. b) je tedy třeba vztahovat k okamžiku,
kdy je požádáno poprvé o nápravu nesprávně přiznané dávky, resp. kdy je poprvé
tato nesprávnost zjištěna.
Nejvyšší správní soud se k této otázce ostatně již vyslovil zcela jasně v minulosti.
V rozsudku ze dne 31. 10. 2005, č. j. 1 Ads 10/2003 - 86, konstatoval, že rámci řízení o změně
dávky ve smyslu §56 zákona o důchodovém pojištění může být změněna nejen její výše; zásadní
změna se může dotýkat i otázky samotného nároku na dávku nebo provádění její výplaty.
Původní rozhodnutí o žádosti o dávku je tedy vydáváno cum clausula rebus sic stantibus
co do nároku, výplaty i výše dávky. Samotný nárok na dávku nezaniká uplynutím času. Vzhledem
k tomu, že však prekluzi podléhají jednotlivé splátky dávky, uplatní se toto pravidlo také
v souvislosti s finanční účinností rozhodnutí o změně dávky. Dávka se proto zvýší nebo přizná
ode dne, od něhož dávka nebo její zvýšení náleží, nejvýše však tři roky nazpět ode dne zjištění
nebo uplatnění nároku na dávku nebo její zvýšení. Výslovně v této souvislosti Nejvyšší správní
soud v citovaném rozsudku odmítl pojetí, že se tak má stát od podání prvé žádosti o starobní
důchod. Je tomu tak proto, že samotný nárok na dávku nezaniká uplynutím času, nicméně
se zřetelem k tomu, že prekluzi podléhají jednotlivé splátky dávky, uplatní se toto pravidlo
také v souvislosti s finanční účinností rozhodnutí o změně dávky. Dávka se proto zvýší
nebo přizná ode dne, od něhož dávka nebo její zvýšení náleží, nejvýše však tři roky nazpět
ode dne zjištění nebo uplatnění nároku na dávku nebo její zvýšení. Uplatněním nároku na dávku
je třeba ovšem rozumět uplatnění dodatečně zjištěných skutečností, resp. nesprávností - tedy
novou žádost. V této souvislosti se Nejvyšší správní soud odvolal na starší judikaturu k výkladu
ustanovení §62 odst. 1 a §71 odst. 2 zákona č. 121/1975 Sb. (Cpj 179/78 bývalého Nejvyššího
soudu ČSR), která rovněž dovozovala, že ony tři roky je třeba počítat od uplatnění nároku
na změnu dávky u příslušného orgánu důchodového zabezpečení.
Na tomto pojetí nemění nic ani judikatura Ústavního soudu ve věci tzv. slovenských
důvodů. Stěžovatelka sice své závěry opírá o citaci z plenárního nálezu sp. zn Pl. ÚS 4/06,
ovšem o citaci nepřesnou a vytrženou z kontextu, pročež hrubě zavádějící. Jednak je třeba
zdůraznit, že citovaná pasáž ve skutečnosti zní: „Z uvedeného plyne, a pro Nejvyšší správní soud mělo
vyplynout již po vydání kasačního nálezu sp. zn. III. ÚS 252/04, že stěžovatelkou uplatněný (z vláštní)
důchodový nárok je nezbytné odvíjet (v režimu již dříve dovozeného „dorovnání“ ve vztahu k důchodu pobíranému
od nositele slovenského pojištění) od výše starobního důchodu podle českých předpisů, odpovídajícího zohlednění dob
zabezpečení (pojištění) získaných za existence společného státu (aniž by bylo jakkoli přihlíženo k dobám
následným, již „slovenským“), a to za samozřejmého předpokladu, že ostatní podmínky vzniku nároku
na starobní důchod byly splněny (resp. od okamžiku, kdy byly splněny, což platí jmenovitě o dosažení
požadovaného věku).“ Stěžovatelčina citace doznala tedy podstatného zkrácení a zkomolení
významu. Ústavní soud v citované pasáži osvětluje svá východiska pro hmotněprávní nazírání
na důchodové nároky osob s českým státním občanstvím, na něž se vztahuje čl. 20 Smlouvy
mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení. Citovaná pasáž
se nijak netýká vlivu běhu času na nárok na výplatu dávky důchodového pojištění a stěžovatelčina
interpretace je v tomto smyslu posunem.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že o nároku stěžovatelky na starobní důchod,
o který požádala v roce 1998, bylo rozhodnuto (pokud jde o český dílčí důchod) již v roce 1999.
K této žádosti se tedy nemohou upínat žádná další rozhodnutí vydávaná ve věci. Rozhodnutí,
které je předmětem přezkumu v tomto řízení, se mohlo odvíjet teprve od žádosti pozdější.
Takovou žádostí přitom nebyla ani stěžovatelčina žádost o převzetí výplaty důchodu ve smyslu
čl. 26 smlouvy z roku 2001. Převzetí výplaty důchodu je zcela jiným institutem,
který ve své podstatě nekoresponduje s institutem „vyrovnávacího příspěvku“, jak byl vyvinut
praxí odstraňování tvrdostí, případně posléze judikaturou Ústavního soudu. Stěžovatelka
touto žádostí nemohla anticipovat budoucí změnu náhledu na aplikaci smlouvy a zákona
o důchodovém pojištění, která byla až důsledkem judikatury Ústavního soudu.
Za uvedené situace nelze považovat za nesprávný závěr, že stěžovatelka o změnu
důchodu v tom smyslu, jak posléze žalovaná rozhodla, požádala až 13. 2. 2008. Nejvyšší správní
soud proto neshledal v postupu Krajského soudu v Brně žádných vad, které by zakládaly nutnost
jeho rozsudek zrušit, a proto námitky stěžovatelky neshledal důvodnými. Kasační stížnost
proto není důvodná a Nejvyšší správní soud ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
a 2 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto jí právo na náhradu
nákladů nenáleží. Žalované, vzhledem k tomu, že jde o věc důchodového pojištění, právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nenáleží.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. listopadu 2009
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu