ECLI:CZ:NSS:2009:7.AFS.86.2008:38
sp. zn. 7 Afs 86/2008 - 38
38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní žalobce: L. H., zastoupený
JUDr. Jaromírem Hanušem, advokátem se sídlem Kosmova 20, Ostrava – Moravská Ostrava a
Přívoz, proti žalovanému: Finanční ředitelství v Ostravě, se sídlem Na Jízdárně 3, Ostrava –
Moravská Ostrava a Přívoz, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Praze ze dne 25. 6. 2008, č. j. 22 Ca 34/2008 – 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 6. 2008, č. j. 22 Ca 34/2008 – 24 byla
zamítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Finančního ředitelství
Ostravě (dále jen „finanční ředitelství“) ze dne 21. 12. 2007, č. j. 11094/07-1102-803095, kterým
bylo zamítnuto jeho odvolání proti platebnímu výměru Finančního úřadu v Třinci ze dne
5. 6. 2007, č. j. 65203/07/364910/6128 o sdělení předpisu penále ve výši 887 597 Kč. Krajský
soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že ze srovnání ustanovení §1 odst. 1 písm. a) zákona
531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, ve znění před a po novele provedené zákonem
č. 444/2005 Sb., je zřejmé, že po obsahové stránce nedošlo ke změně rozsahu pravomoci
územních finančních orgánů v oblasti správy daní, ale pouze k zjednodušení textu tohoto
ustanovení, což vyplývá mimo jiné i z důvodové zpráv k zákonu 444/2005 Sb. Územní finanční
orgány tedy mají i nadále pravomoc vykonávat správu daní včetně příslušenství daní, tj. včetně
penále. Argumentace stěžovatele, že penále není daní, a proto územní finanční orgány nemají
kompetenci spravovat penále, je založena na ryze formalistickém jazykovém výkladu a krajský
soud se s ní neztotožnil.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost
z důvodu uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Stěžovatel v kasační stížnosti
39
namítal, že napadené rozhodnutí finančního ředitelství orgánem i rozhodnutí jemu předcházející
jsou nicotná, protože finanční orgány nemají kompetenci vydávat rozhodnutí ve věci daňového
penále (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001 – 96,
publ. 786/2006 Sb. NSS). Z ustanovení §1 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, (dále jen „zákon o správě daní a poplatků“) se podává, že daní se rozumějí daně,
poplatky, odvody, zálohy na tyto příjmy a odvody za porušení rozpočtové kázně. Penále tedy není
daní, ostatně to vyplývá i z ustanovení §58 zákona o správě daní a poplatků, kde je penále
definováno jako příslušenství daně. Správa daní je pak definována v ustanovení §1
odst. 2 citovaného zákona jako právo činit opatření potřebná ke správnému a úplnému zjištění,
stanovení a splnění daňových povinností. V odst. 3 citovaného ustanovení je uvedeno, že podle
tohoto zákona postupují, mimo jiné, i územní finanční orgány. Územní finanční orgány upravuje
zákon č. 531/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o územních finančních
orgánech“), ze kterého vyplývá, že tyto orgány jsou správními úřady, které vykonávají správu daní
podle zvláštního právního předpisu. Zvláštním právním předpisem se rozumí zákon o správě
daní a poplatků. Po novelizaci zákonem č. 444/2005 Sb. pak byla z ustanovení §1
odst. 1 písm. a) zákona o územních finančních orgánech vypuštěna správa příslušenství daní.
Výslovnou kompetenci ke správě příslušenství daní tento zákon již neobsahuje. Penále přitom
není daní, a proto územní finanční orgány (tj. finanční úřady i finanční ředitelství) nemají
kompetenci spravovat penále (srov. Kindl. M., a spol., Zákon o správě daní a poplatků,
Komentář, 1. vydání, Praha: C. H. Beck, 2002, poznámka č. 8 k §1). Podle důvodové zprávy sice
u ustanovení §1 odst. 1 písm. a) zákona o územních finančních orgánech došlo ke zjednodušení
textu, avšak podle stěžovatele z uvedeného ustanovení touto novelizací vypadlo ustanovení
upravující kompetenci pro územní finanční orgány provádět správu příslušenství daní. Proto jsou
rozhodnutí finančních orgánů nicotná. Na tom nic nemění ani sdělení finančního ředitelství
ve vyjádření k žalobě, že platební výměr na daňové penále je pouze deklaratorním rozhodnutím,
protože povinnost zaplatit penále vzniká ze zákona. Podle názoru stěžovatele je napadený
rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, protože krajský soud jen konstatoval,
že srovnáním textu ustanovení §1 odst. 1 písm. a) zákona o územních finančních orgánech,
ve znění před a po novele provedené zákonem č. 444/2005 Sb., nedošlo po obsahové stránce
ke změně pravomocí územních finančních orgánů. Ze srovnání těchto textů je však podle
stěžovatele zřejmé, že po obsahové stránce jsou oba texty rozdílné a zároveň nejde říci,
že po novele se jedná pouze o zjednodušení textu ustanovení při zachování jeho obsahu.
Pro úplnost stěžovatel poznamenal, že poznámka pod čarou nemá normativní význam a není
součástí právního předpisu. Státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které
stanoví zákon (čl. 3 odst. 3 Ústavy České republiky), resp. státní moc lze uplatňovat
jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (čl. 2
odst. 2 Listiny základních práv a svobod). V daném případě správní orgány porušily tento princip
a krajský soud neposkytl stěžovateli ochranu v souladu s čl. 90 Ústavy České republiky. Proto
stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Finanční ředitelství ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedlo, že stěžovatel neuvádí žádné
další nové skutečnosti, a proto odkázalo na své rozhodnutí o odvolání a stanovisko k žalobě.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejprve Nejvyšší správní soud posuzoval námitku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí. Podle
ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. může být důvodem pro podání kasační stížnosti
40
nepřezkoumatelnost způsobená nesrozumitelností nebo nedostatkem důvodů.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů
skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění. Musí se jednat o vady skutkových zjištění,
o něž soud opírá své rozhodnutí. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel své
rozhodnutí o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem,
anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, www.nssoud.cz).
V daném případě však stěžovatel nijak nekonkretizoval chybné skutkové zjištění, z něhož
by krajský soud vycházel, přičemž zjištěný skutkový stav není mezi účastníky řízení ani sporný.
Z odůvodnění napadeného rozsudku je pak zřejmé, proč krajský soud nepovažoval za důvodnou
právní argumentaci stěžovatele v žalobě a i když je poněkud strohé, je z zněj zřejmé, jaké úvahy
jej vedly k závěru o nedůvodnosti podané žaloby. Proto Nejvyššího správního soudu napadený
rozsudek není nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval stížní námitkou nicotnosti napadeného rozhodnutí
finančního ředitelství včetně rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
Podle ust. §1 odst. 1 písm. a) zákona o územních finančních orgánech ve znění účinném
do 31. 12. 2005 (před změnou provedenou zákonem č. 444/2005 Sb.) vykonávají územní finanční
orgány správu daní, odvodů a záloh na tyto příjmy včetně jejich příslušenství, a správních poplatků
jimi vyměřovaných a vybíraných podle zvláštního právního předpisu. Poznámka pod čarou
odkazuje na zákon o správě daní a poplatků.
Podle ust. §1 odst. 1 písm. a) zákona o územních finančních orgánech ve znění účinném
od 1. 1. 2006 (po změně provedené zákonem č. 444/2005 Sb.) vykonávají územní finanční orgány
správu daní podle zvláštního právního předpisu. Poznámka pod čarou odkazuje na zákon o správě
daní a poplatků.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem stěžovatele, že výslovná kompetence
ke správě příslušenství daní není v ust. §1 odst. 1 písm. a) zákona o územních finančních
orgánech ve znění účinném po 1. 1. 2006 stanovena Neztotožňuje se však již s tím, že kompetence
ke správě příslušenství daní není stanovena v tomto zákoně v jiném ustanovení. Podle ust. §1
odst. 1 písm. n) citovaného zákona totiž platí, že územní finanční orgány vykonávají další činnosti,
stanoví-li tak zvláštní právní předpis. Zvláštním předpisem v daném případě je zákon o správě
daní a poplatků, který v ust. §37b odst. 3 stanoví, že správce daně vyrozumí daňový subjekt
o povinnosti platit penále v dodatečném platebním výměru a současně je předepíše do evidence
daní. Tento zvláštní předpis tak zcela výslovně stanoví pravomoc správce daně k vydání
platebního výměru, kterým je sdělen daňovému subjektu předpis penále, přičemž se jedná o další
činnost ve smyslu §1 odst. 1 písm. n) zákona o územních finančních orgánech, neboť správcem
daně jsou mimo jiné územní finanční orgány. Stížní námitka nicotnosti správních rozhodnutí
z důvodu nekompetentnosti proto není důvodná. Finanční ředitelství i finanční úřad měly
pravomoc vydat předmětná rozhodnutí, neboť podle ust. §37b odst. 3 zákona o správě daní
a poplatků správce daně vyrozumí daňový subjekt o povinnosti platit penále v dodatečném
platebním výměru, přičemž se jedná o další činnost, kterou stanoví zvláštní právní předpis
ve smyslu §1 odst. 1 písm. n) zákona o územních finančních orgánech.
Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že ve vztahu k orgánům veřejné moci v případě
pochybnosti o založení pravomoci autoritativně rozhodnout (v daném případě vydat rozhodnutí
deklaratorní povahy) je třeba vybrat takovou z výkladových alternativ, která omezuje, a nikoli
rozšiřuje rozsah vrchnostenských oprávnění orgánu veřejné moci. Nelze totiž pominout,
že ve sféře veřejného práva mohou státní orgány činit pouze to, co jim zákon výslovně umožňuje
41
(na rozdíl od občanů, kteří mohou činit vše, co není zákonem zakázáno - čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy)
a že je tedy věcí státu, aby pravomoci orgánů veřejné moci formuloval natolik jednoznačně,
bezrozporně, srozumitelně a konkrétně, aby o jejich rozsahu nevznikaly důvodné pochybnosti.
V daném případě však Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že zákon o správě daní a poplatků
výslovně stanoví pravomoc správce daně vydat deklaratorní rozhodnutí o sdělení předpisu penále,
proto nevzniká dostatečně vážná pochybnost o rozsahu pravomoci správního orgánu.
Krajský soud sice nesprávně posoudil právní otázku, zda je v ust. §1
odst. 1 písm. a) zákona o územních finančních orgánech ve znění účinném po 1. 1. 2006 stanovena
výslovná kompetence ke správě příslušenství daní, avšak při posouzení stížní námitky nicotnosti
napadených správních rozhodnutí dospěl ke správnému závěru, a proto Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek krajského soudu nezrušil, neboť by to z hlediska procesní ekonomie
a hospodárnosti bylo neúčelné.
Ze všech důvodů výše uvedených není napadený rozsudek nezákonný, a proto Nejvyšší
správní soud podle ustanovení §110 odst. 1 poslední věta s. ř. s. kasační stížnost zamítl. Ve věci
rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační
stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 a §120 s.ř.s., podle kterého,
nestanoví - li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch právo na náhradu
nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch
neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů nepřiznal, protože stěžovatel
v řízení úspěch neměl a finančnímu ředitelství žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. dubna 2009
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu