ECLI:CZ:NSS:2009:7.AS.69.2008:37
sp. zn. 7 As 69/2008 - 37
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: D. O., zastoupen
JUDr. Jaroslavem Vovsíkem, advokátem se sídlem Malá 6, Plzeň, proti žalovanému: Krajský
úřad Plzeňského kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství, se sídlem Škroupova 18,
Plzeň, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne
21. 8. 2008, č. j. 30 Ca 93/2008 - 10,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 21. 8. 2008, č. j. 30 Ca 93/2008 – 10, odmítl
žalobu podanou žalobcem proti rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru dopravy
a silničního hospodářství, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí
Magistrátu města Plzně, odboru vnitřních věcí, ze dne 14. 4. 2008, č. j. VNITŘ/D/2930/08,
o zadržení řidičského průkazu žalobci č. x vydaného dne 23. 11. 2007 na Ukrajině pro skupiny
A1, B, C1, C v souladu s §ust. 118c odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o silničním provozu“), a to do doby pravomocného rozhodnutí o přestupku
nebo trestném činu. V odůvodnění svého usnesení krajský soud uvedl, že napadené rozhodnutí je
vyloučeno ze soudního přezkumu, neboť ve smyslu ustanovení §70 písm. b) s. ř. s. se jedná o
úkon správního orgánu předběžné povahy.
Proti tomuto usnesení krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační
stížnost, kterou opřel o důvod uvedený v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Podle názoru
stěžovatele není předmětné rozhodnutí rozhodnutím předběžné povahy. Rozhodnutím ve smyslu
§70 písm. b) s. ř. s. je pouze takové rozhodnutí, které je součástí správního řízení, v rámci
kterého má předběžnou povahu. Toto správní řízení pak končí vydáním správního rozhodnutí,
které nahrazuje rozhodnutí s předběžnou povahou. Naopak rozhodnutím předběžné povahy
nemůže být takové rozhodnutí, které je vydáváno jako konečné v rámci správního řízení, které
se týká právě a pouze práv a povinností založených tímto rozhodnutím. Řízení o zadržení
řidičského průkazu je svébytným řízením, které není součástí jiného řízení, a to ať již správního
řízení o přestupku nebo soudního řízení o trestném činu. Toto řízení končí meritorním
rozhodnutím o zadržení řidičského průkazu, které má konečnou, a nikoliv předběžnou, povahu.
Správní orgán v tomto řízení zkoumá, zda jsou splněny podmínky pro zadržení řidičského
průkazu, a to v rovině konečné. Nikdy v budoucnu se pak již podmínky pro zadržení průkazu
nezkoumají. Z logiky věci je zřejmé, že po předběžném rozhodnutí musí následovat rozhodnutí
konečné. Stěžovatel závěrem upozornil, že rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu má zcela
zásadní dopady pro účastníka řízení, neboť zakládá povinnost neřídit motorové vozidlo, přičemž
porušení této povinnosti je trestným činem.
Podle ust. §68 písm. e) s. ř. s. je žaloba nepřípustná, domáhá-li se přezkoumání
rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona vyloučeno.
Podle ust. §70 písm. b) s. ř. s. jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony správního
orgánu, které jsou předběžné povahy.
Meritem kasační stížnosti je posouzení otázky, zda rozhodnutí o zadržení řidičského
průkazu je rozhodnutím předběžné povahy ve smyslu ust. §70 písm. b) s. ř. s. Rozhodující
tříčlenný senát při předběžné poradě dospěl k závěru, že rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí
o zadržení řidičského průkazu nemá znaky rozhodnutí předběžné povahy.
Rozhodnutí předběžné povahy musí splňovat následující znaky (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 - 64, publikován
pod. č. 886/2006 Sb. NSS): 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních
upravující předběžně či dočasně poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně
fixující určitý stav (materiální znak);
2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá
osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení před správním
orgánem, jež musí nutně proběhnout (tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno anebo
v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně
s ním) a jež v dané věci rozhodne s konečnou platností (procesní znak).
V případě rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu Však není naplněn procesní znak
předběžnosti.
Podle ust. §118c odst. 1 věta prvá zákona o silničním provozu obecní úřad obce
s rozšířenou působností do 5 pracovních dnů ode dne doručení oznámení o zadržení řidičského
průkazu podle ust. §118b citovaného zákona zahájí řízení, na základě něhož lze rozhodnout
o zadržení řidičského průkazu do doby pravomocného rozhodnutí o přestupku nebo o trestném
činu; jde-li o podezření ze spáchání trestného činu, zahájí řízení po předchozím souhlasu státního
zástupce. Podle odst. 2 citovaného ustanovení vrátí obecní úřad obce s rozšířenou působností
zadržený řidičský průkaz bez zbytečného odkladu jeho držiteli, jestliže a) nerozhodne o zadržení
řidičského průkazu podle odstavce 1, b) v pravomocně skončeném řízení o skutku, pro který
byl řidičský průkaz zadržen, nebyl uložen trest nebo sankce zákazu činnosti spočívající v zákazu
řízení motorových vozidel.
Podle ust. §118b odst. 1 věty prvé zákona o silničním provozu je policista oprávněn
z důvodů uvedených v §118a odst. 1 písm. a) až h) zadržet řidičský průkaz.
Podle §118a odst. 1 písm. a) až h) zákona o silničním provozu může policista při dohledu
na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích přikázat řidiči motorového
vozidla jízdu na nejbližší, z hlediska bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních
komunikacích, vhodné místo k odstavení vozidla a zabránit mu v jízdě použitím technického
prostředku k zabránění odjezdu vozidla (dále jen "technický prostředek") nebo odtažením
vozidla, jestliže řidič
a) je podezřelý, že bezprostředně předtím zavinil dopravní nehodu, při které došlo
k usmrcení nebo těžké újmě na zdraví,
b) ujel z místa dopravní nehody, na které měl bezprostředně předtím účast a kterou
byl povinen oznámit policii podle §47 odst. 3 písm. b),
c) řídil motorové vozidlo pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky,
d) se odmítl na výzvu policisty podrobit dechové zkoušce ke zjištění, není-li ovlivněn
alkoholem,
e) se odmítl na výzvu policisty v případě, že dechová zkouška podle písmene d) byla
pozitivní, podrobit lékařskému vyšetření ke zjištění, není-li ovlivněn alkoholem, ačkoli toto
vyšetření nebylo spojeno s nebezpečím pro jeho zdraví,
f) se odmítl na výzvu policisty podrobit lékařskému vyšetření ke zjištění, není-li ovlivněn
jinou návykovou látkou, ačkoli toto vyšetření nebylo spojeno s nebezpečím pro jeho zdraví,
g) řídil motorové vozidlo, aniž by byl držitelem řidičského oprávnění příslušné skupiny
nebo podskupiny,
h) řídil motorové vozidlo, přestože mu byl soudem uložen trest nebo správním orgánem
30) uložena sankce zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel.
Z uvedených ustanovení podle rozhodujícího tříčlenného senátu Nejvyššího správního
soudu vyplývá, že po rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu nenásleduje žádné konečné
rozhodnutí, v němž by bylo přezkoumáno, zda byly splněny zákonné podmínky pro zadržení
řidičského průkazu ve smyslu §118a odst. 1 písm. a) až h) zákona o silničním provozu. Důvody
pro zadržení řidičského průkazu jsou, jak je z citovaného ustanovení patrné, autonomními
skutkovými podstatami, i když se obsahově podobají některým skutkovým podstatám dopravních
přestupků či výjimečně i trestných činů.
Splnění procesního znaku předběžnosti nelze dovozovat ani z toho, že ve správním řízení
o přestupku či v trestním řízení se ve své podstatě rozhoduje o obdobném skutku, pro který
byl řidičský průkaz zadržen. I když si je r ozhodující tříčlenný senát vědom toho, že podmínky
pro zadržení řidičského průkazu jsou obsahově podobné skutkovým podstatám přestupků
a trestných činů, o kterých se rozhoduje v přestupkovém a trestním řízení, zastává názor, že proti
rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu, nebo proti jeho důsledkům, se nelze v řízení
o přestupku či trestném činu bránit. Pokud totiž správní orgán či soud dospěje k závěru, že nebyl
spáchán přestupek či trestný čin, není, a nemůže být, rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu
správním orgánem zrušeno, a to i tehdy, pokud bylo objektivně nezákonné. To, zda jsou znaky
uvedených skutkových podstat naplněny, se totiž zkoumá pouze v řízení o zadržení řidičského
průkazu, ale nikoliv již v případných následných řízeních (přestupkovém, trestním). Podle
ust. §118c odst. 2 zákona o silničním provozu obecní úřad obce s rozšířenou působností
„pouze“ vrátí zadržený řidičský průkaz bez zbytečného odkladu jeho držiteli, jestliže
v pravomocně skončeném řízení o skutku, pro který byl řidičský průkaz zadržen, nebyl uložen
trest nebo sankce zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel. Tato okolnost
má negativní konsekvence pro držitele řidičského průkazu z hlediska náhrady škody způsobené
při výkonu veřejné moci rozhodnutím, neboť podle ust. §8 zákona č. 82/1998 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím uplatnit
pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno
příslušným orgánem. Rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu přitom citelně zasahuje do práv
a povinností držitele řidičského průkazu. Podle ust. §118b odst. 2 zákona o silničním provozu
nesmí držitel řidičského oprávnění po dobu zadržení řidičského průkazu řídit motorové vozidlo.
Tento zásah do právní sféry držitele řidičského oprávnění lze svou intenzitou srovnat s trestem
zákazu činnosti spočívajícího v zákazu řízení motorových vozidel, neboť i ten lze uložit „pouze“
na měsíc či několik měsíců (tuto dobu přitom standardně může trvat přestupkové či trestní
řízení). Lze proto shrnout, že rozhodnutím o odvolání proti rozhodnutí o zadržení řidičského
průkazu se s konečnou platností rozhoduje o tom, zda účastník správního řízení může řídit
motorová vozidla do doby pravomocného rozhodnutí o přestupku nebo o trestném činu,
přičemž proti tomuto rozhodnutí se nelze bránit v řízení před správním orgánem, jenž v dané
věci rozhodne s konečnou platností. Předmětem soudního přezkumu může tedy být zákonnost
zadržení řidičského průkazu jen tehdy, bude-li rozhodnutí o něm samostatně přezkoumatelné
soudem.
Rozhodující tříčlenný senát rovněž odkazuje na zásadu, že v případě pochybností
je zapotřebí jakékoliv výluky ze soudního přezkumu interpretovat restriktivně, tj. ve prospěch
soudního přezkumu. Jiný přístup by ve svých důsledcích mohl být odepřením spravedlnosti –
denegatio iustitiae (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005,
č. j. 3 As 28/2005 - 89, www.nssoud.cz, a judikatura Ústavního soudu v něm citovaná).
Vzhledem k tomu je třeba dovodit, že rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu není rozhodnutí
předběžné povahy, a proto je přezkoumatelné ve správním soudnictví.
Výše uvedený právní názor, o který rozhodující tříčlenný senát hodlal opřít
své rozhodnutí, je v rozporu s právním názorem vysloveným pátým senátem Nejvyššího
správního soudu v rozsudku ze dne 25. 9. 2008, č. j. 5 As 42/2008 - 42, (dostupný
na www.nssoud.cz). Podle tohoto právního názoru je rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu
podle ust. §118c zákona o silničním provozu svou povahou rozhodnutím předběžné povahy.
S tímto názorem se sedmý senát neztotožňuje, ovšem nemůže se od něho odchýlit.
Podle §17 odst. 1 s. ř. s. je proto věc předkládána rozšířenému senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. května 2009
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu