ECLI:CZ:NSS:2009:7.AS.9.2009:66
sp. zn. 7 As 9/2009 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Mgr. D. Ř.,
proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2,
České Budějovice, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 28. 11. 2008, č. j. 10 Ca 162/2008-28,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný Krajský úřad Jihočeský kraj se včas podanou kasační stížností domáhá
u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 28. 11. 2008, č. j. 10 Ca 162/2008 - 28, a věc vrácena tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud v Českých Budějovicích (dále též „krajský soud“) napadeným rozsudkem
ze dne 28. 11. 2008, č. j. 10 Ca 162/2008 - 28, zrušil k žalobě Mgr. D. Ř. (dále také „žalobce“)
rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje, odboru dopravy a silničního hospodářství (dále
také „krajský úřad“) ze dne 27. 6. 2008, sp. zn. KUJCK 20050/2008/ODSH/as, jímž bylo
zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí Městského úřadu v Písku, odboru dopravy ze dne
16. 4. 2008, č. j. MUPI/2008/06875 a současně potvrzeno toto prvostupňové rozhodnutí, kterým
byl žalobce Mgr. D. Ř. uznán vinným ze spáchání přestupků proti bezpečnosti a plynulosti
silničního provozu na pozemních komunikacích podle ustanovení §22 odst. 1 písm. f) bod č. 2
a podle ustanovení §22 odst. 1 písm. f) bod č. 7 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
účinném v rozhodné době (dále jen „zákon o přestupcích“), jichž se dopustil porušením
ustanovení §4 písm. c), §17 odst. 5 písm. c) a §18 odst. 3, 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění účinném v rozhodné době
(dále jen „zákon o provozu na pozemních komunikacích“), neboť dne 7. 2. 2008 v době kolem
11,30 hod. při řízení motorového vozidla BMW X 55, registrační značky X, na silnici I. třídy č.
20, v úseku mezi křižovatkou silnice č. I/20 se silnicí č. III/12116 a křižovatkou silnice č. I/20
se silnicí č. II/139, překročil nejvyšší dovolenou rychlost stanovenou zvláštním právním
předpisem nebo dopravní značkou v obci o 40 km/hod. a více a mimo obec o 50 km/hod.
a více, a opakovaně předjížděl vozidla i v případech, kdy je to podle zvláštního předpisu
zakázáno, za jejichž spáchání mu byla uložena pokuta ve výši 10 000 Kč a zákaz činnosti
spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel na dobu jednoho roku, a celou věc vrátil
žalovanému správnímu orgánu k dalšímu řízení. Krajský soud vyšel při svém rozhodování z toho,
že žalobce dne 7. 2. 2008 kolem 11,30 hod. na inkriminovaném místě a již popsaným způsobem
v rozporu s právními předpisy a dopravními značkami překročil při řízení osobního automobilu
nejvýše přípustnou rychlost a přejížděl plné čáry na silnici v obci Selibov a odbočovací pruh
u odbočky na obec Radčice. Výhrady žalobce o porušení zásady dvojinstančnosti řízení a zásady
o projednávání přestupků v jednom řízení nemají opodstatnění. V odůvodnění napadeného
správního rozhodnutí je sice uvedeno, že žalobce opětovně překračoval povolenou rychlost,
z tohoto rozhodnutí však není patrné, že by žalobce byl uznán vinným ze spáchání jiného
nedovoleného jednání, které by nebylo obsaženo ve výroku prvostupňového rozhodnutí. Žalobce
byl tedy postižen pouze pro přestupky, pro které bylo zahájeno správní řízení, a pro které byl
uznán vinným rozhodnutím prvostupňového správního orgánu. Nedůvodná je i výhrada žalobce,
že rychlost jím řízeného vozidla byla měřena policisty, kteří nebyli ustrojeni do předepsaných
stejnokrojů, vykonávajícími kontrolní činnost v neoznačeném služebním vozidle Škoda Octavia.
Rozhodné je totiž to, že rychlost byla měřena řádně zkoušeným a předpisům odpovídajícím
přístrojem a dokumentována videozáznamem pořízeným policisty. Posléze není opodstatněná
ani výtka žalobce ohledně výše pokuty a délky zákazu činnosti. Z odůvodnění žalobou
napadeného rozhodnutí nevyplývá, že by rychlost žalobcem řízeného automobilu
byla považována za přitěžující okolnost. Důvodem výše trestu byla skutečnost, že protiprávní
jednání žalobce bylo vysoce společensky nebezpečné, bez ohledu na to, že nedošlo ke škodě,
ani k ublížení na zdraví, což našlo odraz v uložení trestu při horní hranici zákonné sazby. Naproti
tomu krajský soud shledal opodstatněnou výhradu žalobce, že správní orgán projednal a rozhodl
věc v jeho nepřítomnosti, avšak bez splnění zákonných podmínek pro tento postup, jež jsou
uvedeny v ustanovení §74 odst. 1 zákona o přestupcích. Žalobce sice dne 7. 4. 2008 převzal
do vlastních rukou předvolání k jednání o přestupku na den 16. 4. 2008 - k němuž
se nedostavil - ale již dne 21. 4. 2008 omluvil svou nepřítomnost u tohoto jednání tím, že byl
od 13. 4. 2008 do 18. 4. 2008 nemocen. Žalobce posléze v souvislosti s podáním odvolání
proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí ze dne 16. 4. 2008 doložil svou nepřítomnost
u jednání i legitimací práce neschopného, z níž bylo zjištěna doba trvání pracovní neschopnosti
od 13. 4. 2008 do 18. 4. 2008 (s nařízenou kontrolou na 17. 4. 2008). Pracovní neschopnost
podle ošetřující lékařky MUDr. H. S.–Ř., matky žalobce, však vyžadovala, vzhledem k závažnosti
zdravotního stavu žalobce, klid na lůžku bez možnosti vycházek a účasti na jakémkoliv jednání.
Krajský úřad proto nesprávně dovodil, že se žalobce nedostavil k jednání dne 16. 4. 2008
bez předchozí náležité omluvy nebo důležitého důvodu (žalobce dodatečně omluvil
nepřítomnost u jednání dokladem o pracovní neschopnosti). Popsaným postupem proto došlo ke
zkrácení práv žalobce, neboť prvostupňový správní orgán rozhodl ve věci samé v nepřítomnosti
žalobce, který se nemohl k jednání dostavit z důvodu zdravotního stavu a pracovní neschopnosti.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalovaný krajský úřad jako stěžovatel
(dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost, kterou opřel o důvod uvedený v ustanovení §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel především namítl, že se žalobce před konáním ústního jednání náležitě
neomluvil a důležitý důvod nepřítomnosti u jednání uplatnil způsobem, který jde proti smyslu
ustanovení §74 odst. 1 zákona o přestupcích. Žalobce se měl a mohl omluvit z nařízeného
jednání dostatečně předem a včas, neboť mu v tom evidentně nic nebránilo. Žalobci byla dne
7. 4. 2008 doručena do vlastních rukou zásilka s předvoláním k ústnímu jednání na den
16. 4. 2008 a obsahem zásilky bylo také sdělení obvinění ze spáchání přestupků a poučení
o následcích pro případ nedostavení se k jednání bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu.
V záhlaví zásilky byly uvedeny 3 kontakty na příslušný správní úřad, který řízení vedl
(elektronická adresa, čísla telefonu i faxu, osoba, která přestupek vyřizovala). Jelikož se žalobce
bez omluvy nedostavil k nařízenému ústnímu jednání, byly přestupky projednány v jeho
nepřítomnosti ve smyslu ustanovení §74 odst. 1 zákona o přestupcích. Teprve dne 21. 4. 2008
doručil žalobce prvostupňovému správnímu orgánu dopis s omluvou neúčasti u jednání s tím,
že byl v době od 13. 4. 2008 do 18. 4. 2008 nemocen. Současně jako přílohu přiložil i zmocnění
pro osobu k jeho zastupování při ústních jednáních u Městského úřadu v Písku, jež měla
doručovací adresu v Ulánbátaru v Mongolsku. Dne 22. 5. 2008 pak podal žalobce k poštovní
přepravě zásilku s odvoláním proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí, jejíž součástí byla
i omluva z neúčasti při jednání nařízeného na 16. 4. 2008 a kopie I. dílu neschopenky. Z dokladu
o pracovní neschopnosti žalobce, který byl vystaven zdravotnickým zařízením v Bechyni
dne 13. 4. 2008, vyplývá, že jako diagnóza je uveden kód J 209 a že žalobce se měl dostavit
na kontrolu dne 17. 4. 2008. Nepříliš závažnému onemocnění žalobce (akutní bronchitis,
které je nachlazením, jež se projevuje převážně kašlem a rýmou) nasvědčuje i doba léčení
a pracovní neschopnosti od 13. 4. 2008 do 18. 4. 2008. Žalobci tedy zdravotní stav ani další
okolnosti nebránily v tom, aby se náležitě (t.j.včas a před termínem jednání), buď sám
nebo prostřednictvím zástupce omluvil z neúčasti u jednání. Jiná omluva totiž postrádá smysl.
Byl-li proto žalobce předvolán včas k ústnímu jednání u prvostupňového správního orgánu, měl
se omluvit ještě před termínem nařízeného jednání, jestliže již v této době věděl, že z důvodu
překážky na jeho straně se nebude moci jednání zúčastnit. Žalobce tedy sice měl objektivně
důležitý důvod, proč se nedostavit k jednání (pracovní neschopnost vystavená lékařem),
ale na včasnou omluvu zcela rezignoval, ač mu zjevně nic nebránilo jakýmkoliv způsobem
(dopisem, telefonicky, faxem, elektronicky nebo prostřednictvím zástupce) informovat správní
orgán o své pracovní neschopnosti a neúčasti jako o důležitém důvodu nepřítomnosti u jednání.
Žalobce jako advokát, který vykonává aktivně praxi, měl proto všechny důsledky (projednání věci
v nepřítomnosti účastníka řízení) předpokládat. Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní
soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalobce Mgr. D. Ř. v písemném vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel
především v tomto mimořádném opravném prostředku opomněl esenciální náležitost, kterou
je údaj o tom, kdy mu byl doručen napadený rozsudek krajského soudu (§106 odst. 1 s. ř. s.).
Jako účastník řízení sice souhlasí s výrokem rozsudku krajského soudu, kterým bylo zrušeno
rozhodnutí stěžovatele a věc mu vrácena k dalšímu řízení, nicméně nemůže souhlasit s některými
částmi odůvodnění napadeného rozsudku. Pokud jde o zkrácení práva na obhajobu, ustanovení
§74 odst. 1 zákona o přestupcích nevyžaduje předchozí omluvu z neúčasti u jednání. Nicméně,
svou neúčast řádně omluvil bezodkladně po ukončení pracovní neschopnosti, resp. neprodleně,
jakmile to jeho zdravotní stav alespoň trochu dovolil. Pokud pak trval správní orgán na předchozí
omluvě, měl ho jako účastníka řízení v tomto ohledu i řádně poučit. Nutno poukázat na
nezákonný postup správního orgánu při prvním předvolání k ústnímu jednání na den 19. 3. 2008,
kdy mu předvolání bylo doručeno pouhé dva dny před jednáním a nebyla tak dodržena zákonná
pětidenní lhůta. Musí se též ohradit proti tvrzení stěžovatele o tom, že jeho onemocnění bylo
banálního charakteru a neznemožňovalo včasnou omluvu. Zaměstnanec stěžovatele není
odborně způsobilý k tomu, aby pouhým internetovým zkoumáním diagnózy hodnotil
kvalifikovaně jeho zdravotní stav. Pokud tak chtěl učinit, mohl v tomto směru provést
dokazování. Nad rámec shora uvedeného musí též uvést, že ve svém bydlišti R. 1520/6 Č. B., kde
dodržoval nařízený klid na lůžku, nedisponuje telefonem, faxem, ani internetovým připojením
(tyto věci má pouze v zaměstnání). Stěžovatel podle jeho názoru neprojednal veškeré přestupky
ve společném řízení, některé přestupky pak neprojednal vůbec a při odůvodnění výše uloženého
trestu vycházel i z jednání, kterým nebyl ve výrokové části rozhodnutí vůbec uznán vinným. Je
tomu tak proto, že podle výrokové části správního rozhodnutí byl uznán vinným pouze
překročením rychlosti v 11,30 hod. v úseku mezi křižovatkou silnice I./20 se silnicí č. III/12116 a
křižovatkou silnice č. I./20 se silnicí II/139 a přejížděním plné čáry v obci Selibov a přejížděním
přes odbočovací pruh u odbočky na obec Radčice. Městský úřad v Písku však pouze příkladmo
uvádí některé z přestupků, a stěžovatel na třetí straně napadeného rozhodnutí doplňuje řadu
dalšího přestupkového jednání neurčitými termíny typu „pak opět zvyšuje rychlost na 120 - 130
km/hod“, „poté pokračuje rychlostí 20 - 30 km/hod nad stanovený limit“, „rychlostí kolem 130
km/hod předjíždí“. Fakticky jsou tedy tyto přestupky projednávány až před odvolacím orgánem,
a není o nich rozhodnuto ve výrokové části podle ustanovení §77 zákona o přestupcích. Není
tudíž splněn požadavek tohoto ustanovení, aby přestupkové jednání bylo nezaměnitelné.
Doplněním nových přestupkových jednání byla stěžovatelem porušena zásada dvojinstančnosti
správního řízení, a jemu jako účastníkovi řízení byla fakticky odňata možnost uplatnění
opravného prostředku. Stěžovatel vůbec neprojednal přestupky, z nichž dále vychází při výměře
trestu, a nijak ani nezdůvodňuje, který z přestupků považuje za delikt nejpřísněji trestný.
Neprojednání veškerých přestupků v průběhu jízdy vozidla a jejich neuvedení ve výrokové části
rozhodnutí pak znamená, že ohledně těchto přestupků není dána ani překážka věci rozhodnuté.
Tím byl ovšem zkrácen na svých právech, neboť musí mít jistotu v tom, aby tyto přestupky
nebyly v budoucnu znovu projednány. Správní orgány se při svém rozhodování opíraly i o
důkazy, které byly získány v rozporu s právním předpisem. Způsob jízdy a rychlost jím řízeného
osobního automobilu byly dokumentovány policisty, kteří nebyli ustrojení do služebních
stejnokrojů a byli v automobilu, jež nebyl označen předepsaným způsobem určeným pro Policii
České republiky. Jako účastník řízení není u stěžovatele oblíben z titulu výkonu své profese,
a proto existují i důvodné pochybnosti o nepodjatosti osoby zastupující stěžovatele. Musí
proto namítnout i porušení ustanovení §14 odst. 1, 3 správního řádu. Stěžovatel proto navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Žalovaný Krajský úřad Jihočeského kraje uvedl, že žalobce nikdy nevznesl námitku
podjatosti některého z pracovníků, kteří vyřizovali jeho záležitost a neměl s nimi žádné spory.
Meritem věci není spor mezi žalobcem a těmito pracovníky v osobní rovině, ale rozdílný právní
názor na posuzovanou událost, resp. na aplikaci omluvy uplatněné žalobcem ve správním řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
při vázanosti rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti (§109
odst. 2, 3 s .ř. s.), a jelikož ani sám neshledal vadu uvedenou v ustanovení §109 odst. 3 s. ř. s.,
k níž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, dospěl k závěru, že kasační stížnost není
opodstatněná.
Ze spisového materiálu vyplývá, že dne 18. 2. 2008 byl doručen Městskému úřadu v Písku
spisový materiál Policie České republiky, Správy Jihočeského kraje, oddělení dopravní policie,
skupiny dopravních nehod České Budějovice s oznámením přestupku Mgr. D. Ř. Městský úřad
v Písku, odbor dopravy, oznámil dne 5. 3. 2008 pod č. j. MUPI/2008/06875 zahájení správního
řízení pro přestupek proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle
ustanovení §22 odst. 1 písm. f) bod 2 a bod 7 zákona o přestupcích, kterého se měl dopustit
Mgr. D. Ř. dne 7. 2. 2008 v 11, 30 hod. tím, že jednak řídil osobní automobil zn. BMW,
registrační značky X, nepovolenou rychlostí v Písku po silnici č. I/20 ve směru od Prahy, neboť
v úseku od Nové Hospody, kde je povolena rychlost jízdy 90 km/hod, byla jím řízenému vozidlu
naměřena rychlost jízdy 160 km/hod. a jednak na několika místech v rozporu se zákonem
předjížděl jiná vozidla. Současně byl Mgr. D. Ř. předvolán k ústnímu jednání na 19. 3. 2008
v 08, 30 hod. na Městský úřad v Písku s tím, že pokud mu navržený termín jednání nevyhovuje,
nechť navrhne termín jiný a sdělí ho písemně na výše uvedenou adresu, elektronickou adresu
nebo fax. Mgr. D. Ř. byl v předvolání poučen i o tom, že pokud se odmítne bez závažných
důvodů dostavit nebo jestliže se nedostaví bez řádné omluvy, může být v souladu s ustanovením
§74 odst. 1 zákona o přestupcích projednán přestupek i bez jeho přítomnosti. Tato písemnost
byla doručena Mgr. Ř. do vlastních rukou dne 17. 3. 2008, a to po předchozí výzvě a poučení dne
7. 3. 2008. Mgr. Ř. se v podání doručeném dne 19. 3. 2008 Městskému úřadu v Písku omluvil
z neúčasti při jednání dne 19. 3. 2008, a to z důvodu kolize s jednáním nařízeným Okresním
soudem v Českých Budějovicích. Městský úřad v Písku, odbor dopravy, opětovně předvolal Mgr.
D. Ř. dne 26. 3. 2008 k ústnímu jednání na 16. 4. 2008 v 09,00 hod., a v tomto předvolání bylo
obsaženo stejné upozornění a poučení jako v předvolání ze dne 5. 3. 2008, tedy o tom, že pokud
mu navržený termín jednání nevyhovuje, nechť navrhne termín jiný a sdělí ho písemně na výše
uvedenou adresu, elektronickou adresu nebo fax a že pokud se odmítne bez závažných důvodů
dostavit nebo jestliže se nedostaví bez řádné omluvy, může být v souladu s ustanovením §74
odst. 1 zákona o přestupcích projednán přestupek bez jeho přítomnosti. Tato písemnost byla
doručena Mgr. Ř. do vlastních rukou dne 7. 4. 2008, a to po předchozí výzvě a poučení dne
28. 3. 2008. Obviněný z přestupku Mgr. D. Ř. se k jednání dne 16. 4. 2008 nedostavil. Městský
úřad v Písku, odbor dopravy, pak vydal dne 16. 4. 2008 pod č. j. MUPI/2008/06875 rozhodnutí,
kterým uznal obviněného z přestupku Mgr. D. Ř. vinným ze spáchání přestupků proti
bezpečnosti a plynulosti silničního provozu na pozemních komunikacích podle ustanovení §22
odst. 1 písm. f) bod č. 2 a podle ustanovení §22 odst. 1 písm. f) bod č. 7 zákona o přestupcích,
jichž se dopustil porušením ustanovení §4 písm. c) a §18 odst. 3, 4 zákona o provozu
na pozemních komunikacích, neboť dne 7. 2. 2008 v 11, 30 hod. při řízení motorového vozidla
BMW X 55, registrační značky X, na silnici I. třídy č. 20, v úseku mezi křižovatkou silnice č. I/20
se silnicí č. III/12116 a křižovatkou silnice č. I/20 se silnicí č. II/139, překročil nejvyšší
dovolenou rychlost stanovenou zvláštním právním předpisem (digitálním rychloměrem
MINISPEED 2000 mu byla naměřena rychlost 173 km/hod.), a opakovaně předjížděl vozidla
i v případech, kdy je to podle zvláštního předpisu zakázáno (v obci Selibov předjížděl přes plnou
čáru, a u odbočky na obec Radčice předjížděl přes odbočovací pruh). Za spáchání těchto
přestupků byla tímto rozhodnutím uložena obviněnému z přestupku Mgr. D. Ř. pokuta ve výši
10 000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel na dobu
jednoho roku ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí. Dne 21. 4. 2008 doručil obviněný
z přestupku Mgr. D. Ř. Městskému úřadu Písek omluvu ze dne 18. 4. 2008 z neúčasti u ústního
jednaní nařízeného na den 16. 4. 2008, a to z důvodu nemoci ve dnech od 13 4. 2008 do
18. 4. 2008, i s dotazem, zda má předložit kopii legitimace práce neschopného. Obviněný
z přestupku současně předložil téhož dne plnou moc, kterou zmocnil ke svému zastupování při
ústních jednáních J. B.-E., bytem v U. v Mongolsku. Rozhodnutí ze dne 16. 4. 2008, č. j.
MUPI/2008/06875, bylo doručeno obviněnému z přestupku dne 9. 5. 2008 po předchozím
oznámení o uložení dne 28. 4. 2008, a Mgr. D. Ř. dne 23. 5. 2008 doručil Městskému úřadu
v Písku odvolání proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí. Z potvrzení pracovní
neschopnosti zn. Z 4566614, které bylo vystaveno dne 13. 4. 2008, vyplývá, že Mgr. D. Ř. je
práce neschopen pro diagnózu J 2009 od 13. 4. 2008 (kontrola dne 17. 4. 2008). Rozhodnutím
Krajského úřadu Jihočeského kraje, odboru dopravy a silničního hospodářství ze dne 27. 6. 2008,
sp. zn. KUJCK 20050/2008/OD / as, pak bylo zamítnuto odvolání Mgr. D. Ř. proti rozhodnutí
Městského úřadu v Písku, odboru dopravy, ze dne 16. 4. 2008, č. j.MUPI/2008/06875 a současně
toto prvostupňové rozhodnutí bylo potvrzeno. Rozsudkem Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 28. 11. 2008, č. j. 10 Ca 162/2008 - 28, bylo k žalobě Mgr. D. Ř. zrušeno
rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje, odboru dopravy a silničního hospodářství ze dne
27. 6. 2008, sp. zn. KUJCK 20050/2008/ODSH/as, a věc vrácena tomuto správnímu orgánu
k dalšímu řízení. Proti tomuto rozsudku pak směřuje projednávaná kasační stížnost Krajského
úřadu Jihočeského kraje, odboru dopravy a silničního hospodářství.
Nejvyšší správní soud předesílá, že i v řízení o kasační stížnosti se jako kasační soud řídí
přísnou dispoziční zásadou. Je provedením této dispoziční zásady, jestliže ustanovení §106
odst. 1 s. ř. s. ukládá stěžovateli povinnost označit rozsah napadení soudního rozhodnutí a uvést,
z jakých důvodů (skutkových a právních) toto soudní rozhodnutí napadá a považuje výroky
tohoto rozhodnutí za nezákonné, a že kasační soud je pak vázán rozsahem kasační stížnosti
(§109 odst. 2 s. ř. s.) a důvody kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.).
Činnost kasačního soudu je ohraničena rámcem takto vymezeným (rozsah napadení soudního
rozhodnutí a skutkové a právní důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí), a tento soud se musí
omezit na zkoumání napadeného rozhodnutí jen v tomto směru, nejde-li ovšem o vadu,
k níž musí hledět z úřední povinnosti (§109 odst. 3 věta za středníkem s. ř. s.). I při nejmírnějších
požadavcích proto musí být z kasační stížnosti poznatelné, v kterých částech a po jakých
stránkách má kasační soud napadené soudní rozhodnutí zkoumat, přičemž kasační soud není
povinen, ale ani oprávněn sám vyhledávat možné nezákonnosti soudního rozhodnutí.
Kasační soud považuje za nutné vyjádřit se k zásadní námitce žalobce, že stěžovatel
opomněl v kasační stížnosti uvést esenciální náležitost tohoto mimořádného opravného
prostředku, kterou je údaj o tom, kdy bylo stěžovateli doručeno napadené rozhodnutí krajského
soudu. Je skutečností, že podle ustanovení §106 odst. 1 s. ř. s. musí kasační stížnost obsahovat
mimo jiné i údaj o tom, kdy mu rozhodnutí bylo doručeno. Pokud pak v řízení došlo v tomto
směru k porušení zákona, zaujala ustálená judikatura stanovisko, že „neobsahuje-li kasační
stížnost údaj o dni doručení rozhodnutí krajského soudu žalobci (§106 odst. 1 s. ř. s.),
není to bez dalšího důvodem pro odmítnutí kasační stížnosti, neboť den doručení napadeného
rozhodnutí žalobci je soudům znám z úřední činnosti“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 11. 5. 2004, č. j. 3 Azs 85/2004 - 49, dostupný na www.nssoud.cz).
V tomto konkrétním případě ze spisu vyplývá, že stěžovateli byl napadený rozsudek doručen
v pondělí dne 22. 12. 2008, který proti němu podal kasační stížnost, osobně doručenou
do podatelny krajského soudu v pondělí dne 5. 1. 2009. Den doručení napadeného rozsudku
krajského soudu stěžovateli je proto znám kasačnímu soudu z úřední činnosti. Kasační stížnost
proto byla stěžovatelem podána včas ve lhůtě dvou týdnů po doručení napadeného rozhodnutí
krajského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), a bylo ji možno tudíž i věcně projednat.
Podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod má každý právo, aby jeho věc
byla projednána v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům.
Nejvyšší správní soud si musí nejprve odpovědět na otázku, zda se toto ustanovení
Listiny základních práv a svobod vztahuje jen na řízení před soudem nebo zda se vztahuje
i na jiná než soudní řízení.
Ustanovení čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod obsahově zjevně souvisí
se zárukami práva na spravedlivý proces podle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (vyhlášena pod č. 209/1992 Sb.), ve znění pozdějších protokolů (dále jen „Úmluva“),
které se mimo jiné uplatní při rozhodování o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění.
Podle ustanovení §74 odst. 1 zákona o přestupcích, o přestupku koná správní orgán
v prvním stupni ústní jednání. V nepřítomnosti obviněného z přestupku lze věc projednat
jen tehdy, jestliže odmítne, ač byl řádně předvolán, se k projednání dostavit nebo se nedostaví
bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu.
Evropský soud pro lidská práva vykládá pojem trestního obvinění autonomně a vychází
z jeho materiálního chápání. Z hlediska judikatury tohoto soudu lze řízení o přestupku považovat
za řízení, v němž se rozhodovalo o oprávněnosti trestního obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy.
Tomuto závěru svědčí v prvé řadě všeobecná povaha přestupků a řízení o nich: zákon
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, je obecným právním předpisem
pro postih protispolečenských činů v nejrůznějších odvětvích práva. Pro tento závěr hovoří
dále punitivní povaha i tvrdost sankcí, které za spáchání přestupků mohou být uloženy. V úvahu
je třeba vzít i subsidiární poměr trestných činů k přestupkům (přestupek a trestný čin se odlišují
především intenzitou újmy způsobené chráněnému společenskému zájmu). Konečně i pojem
správní trestání, jímž je v nauce označován podobor správního práva, do něhož spadá
i přestupkové právo, ospravedlňuje závěr, že obvinění z přestupku je svou povahou obviněním
trestním. Je-li řízení o přestupku řízením o oprávněnosti trestního obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1
Úmluvy, požívá i obviněný z přestupku dalších minimálních práv, mimo jiné, i práva mít
přiměřený čas a možnosti k přípravě své obhajoby, práva obhajovat se osobně nebo za pomoci
obhájce podle vlastního výběru nebo, pokud nemá prostředky na zaplacení obhájce, práva,
aby mu byl poskytnut bezplatně, jestliže to zájmy spravedlnosti vyžadují, a práva vyslýchat
nebo dát vyslýchat svědky proti sobě a dosáhnout předvolání a výslech svědků ve svůj prospěch
za stejných podmínek jako svědků proti sobě [viz čl. 6 odst. 3 písm. b), c) a d) Úmluvy]. Efektivní
uplatnění všech těchto práv samozřejmě předpokládá, že obviněnému z přestupku budou
vytvořeny podmínky pro to, aby projednání trestního obvinění mohl být přítomen.
Z tohoto důvodu také čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod prohlašuje právo každého,
aby jeho věc byla projednána v jeho přítomnosti, za právo základní požívající ústavněprávní
ochrany. Práva garantovaná v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod se proto nutně musí
vztahovat na řízení, v němž je rozhodováno o oprávněnosti trestního obvinění ve smyslu
čl. 6 Úmluvy, tj. i na řízení o přestupcích před nalézacím správním orgánem. Aplikovatelnost
čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod na řízení o přestupcích lze ostatně dovodit
i z názvu hlavy páté této Listiny (právo na soudní a jinou právní ochranu) i vzhledem
k obecnému charakteru práv garantovaných v čl. 37 a 38 Listiny základních práv a svobod
(srov. i nález Ústavního soudu ze dne 11. 3. 2004, sp. zn. II. ÚS 788/02).
Kasační soud konstatuje, že prvostupňový správní orgán projednal a rozhodl
věc obviněného z přestupku Mgr. D. Ř. v nepřítomnosti tohoto obviněného a že tato skutečnost
byla pro krajský soud jediným důvodem pro zrušení žalobou napadeného správního rozhodnutí,
a vrácení věci k dalšímu řízení žalovanému krajskému úřadu.
Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit opodstatněnosti jediné stížní výhrady
stěžovatele, že se žalobce před konáním ústního jednání dne 16. 4. 2008 náležitě neomluvil
a důležitý důvod omluvy uplatnil způsobem, který jde proti smyslu ustanovení §74
odst. 1 zákona o přestupcích (stěžovatel se měl a mohl z nařízeného jednání omluvit dostatečně
předem a včas, neboť mu v tom evidentně nic nebránilo), resp. že žalobce měl sice objektivně
důležitý důvod, proč se nedostavit k jednání (pracovní neschopnost vystavenou lékařem),
ale zcela rezignoval na včasnou omluvu, ač tak mohl učinit více způsoby (dopisem, telefonicky,
elektronicky, faxem nebo prostřednictvím svého zástupce).
Zákon o přestupcích koncipuje řízení o přestupku v prvním stupni jako řízení s ústním
jednáním za přítomnosti obviněného z přestupku. Ústním projednáním přestupku před správním
orgánem I. stupně za účasti řádně předvolaného účastníka je tedy sledována a také garantována
právní jistota spolehlivého zjištění skutkového stavu věci a prokázání viny či neviny, jakož i právo
na spravedlivý proces. Vzhledem ke klíčovému významu ústního jednání v přestupkovém řízení
a vzhledem k závažnosti následků nedostavení se k tomuto jednání musí proto být předvolání
učiněno v takové formě, která nevzbuzuje pochybnosti, zda obviněný z přestupku byl řádně
předvolán. Stejný klíčový význam má ovšem i řádné posuzování dalších zákonných podmínek
umožňujících projednat věc v nepřítomnosti obviněného z přestupku, kterými jsou odmítnutí
tohoto obviněného dostavit se k projednání věci nebo nedostavení se obviněného z přestupku
bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu. Jelikož v oblasti správního trestání platí princip
presumpce neviny a z něho vyplývající zásada rozhodování v pochybnostech ve prospěch
obviněného, je potom třeba každou pochybnost v uvedených směrech vykládat ve prospěch
obviněného z přestupku. Pochybnosti o tom, zda byl obviněný k ústnímu projednání přestupku
řádně předvolán, tj. zda měl možnost vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou
za vinu, k důkazům o nich, a možnost navrhovat důkazy na svou obhajobu, a o tom,
zda se odmítl dostavit k projednání věci nebo zda se nedostavil bez náležité omluvy
nebo důležitého důvodu, postihují ve svém důsledku i zjištěný skutkový stav věci, který se stal
podkladem pro správní rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že obviněný z přestupku má v řízení o přestupku,
který je mu kladen za vinu, základní právo, aby věc byla projednána v jeho přítomnosti,
tj. má právo být přítomen ústnímu jednání o přestupku podle §74 zákona o přestupcích, ledaže
by odmítl, ač byl řádně předvolán, se k projednání přestupku dostavit, nebo se nedostavil
bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu. Pokud by se tedy ústní jednání konalo
v nepřítomnosti obviněného z přestupku, aniž by byly splněny zákonné podmínky ustanovení
§74 odst. 1 zákona o přestupcích, došlo by k porušení základního práva tohoto obviněného
podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Kasační soud se proto nejprve musel zabývat tím, zda byl žalobce Mgr. D. Ř. řádně
předvolán k ústnímu jednání, které bylo nařízené na 16. 4. 2008 (tento soud zcela souhlasí
se závěrem krajského soudu, že výhrada žalobce k předvolání na den 19. 3. 2008, kdy nebyla
dodržena zákonná pětidenní lhůta, je zcela bezpředmětná, neboť se jednání tohoto dne nekonalo
a bylo nařízeno právě až na 16. 4. 2008).
Z obsahu spisového materiálu vyplývá, že žalobce jako obviněný z přestupku převzal dne
7. 4. 2008 do vlastních rukou předvolání k ústnímu jednání o přestupku na den 16. 4. 2008,
které bylo nařízeno prvostupňovým správním orgánem Městským úřadem v Písku,
jež obsahovalo všechny náležitosti a zejména poučení o tom, jaké jsou právní následky v případě,
že se obviněný z přestupku nedostaví. Postup prvostupňového správního orgánu odpovídal
i ustanovení §59 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož
správní orgán předvolá osobu, jejíž osobní účast při úkonu v řízení je k provedení úkonu nutná.
Předvolání musí být písemné a doručuje se do vlastních rukou s dostatečným, zpravidla nejméně
pětidenním předstihem. V předvolání musí být uvedeno, kdo, kdy, kam, v jaké věci a z jakého
důvodu se má dostavit a jaké jsou právní následky v případě, že se nedostaví. Všechny tyto
požadavky zákona předvolání splňovalo a ostatně ani žalobce v tomto směru žádné připomínky
nevznesl. Stěžovatel uznal i to, že žalobce měl objektivně důležitý důvod, proč se nemohl dostavit
k jednání, které bylo nařízeno na 16. 4. 2008 (pracovní neschopnost vystavená lékařem). Tento
závěr rovněž odpovídá obsahu spisu. Žalobce doložil, že dne 16. 4. 2008 byl v pracovní
neschopnosti, která trvala od 13. 4. 2008 do 18. 4. 2008 (s nařízenou kontrolou na 17. 4. 2008)
a ošetřující lékařka žalobce MUDr. H. S.-Ř. sdělila krajskému soudu v dopise ze dne 10. 11. 2008,
že žalobci byl v době pracovní neschopnosti nařízen, vzhledem k závažnosti jeho zdravotního
stavu, klid na lůžku bez možnosti vycházek a účasti na jakémkoliv jednání. Ani v tomto směru
nebyly vzneseny připomínky ze strany stěžovatele nebo žalobce.
Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit s jedinou stížní výhradou stěžovatele,
že se žalobce před konáním ústního jednání dne 16. 4. 2008 náležitě neomluvil a důležitý důvod
omluvy uplatnil způsobem, který jde proti smyslu ustanovení §74 odst. 1 zákona o přestupcích
(stěžovatel se měl a mohl z nařízeného jednání omluvit dostatečně předem a včas,
neboť mu v tom evidentně nic nebránilo), a zcela tak rezignoval na včasnou omluvu, ač tak mohl
učinit více způsoby (dopisem, telefonicky, elektronicky, faxem nebo prostřednictvím
svého zástupce).
Jak již bylo uvedeno, podle §74 odst. 1 zákona o přestupcích lze věc projednat
v nepřítomnosti obviněného z přestupku jen tehdy, jestliže odmítne, ač byl řádně předvolán,
se k projednávání dostavit nebo se nedostaví bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu.
Za vadu řízení se pak považuje, pokud věc bude projednána v nepřítomnosti obviněného,
který se nedostavil bez náležité omluvy, ale je tady existence důležitého důvodu. Z hlediska nutné
součinnosti obviněného z přestupku však musí správní orgán i při existenci důležitého důvodu
zhodnotit i závažnost skutečnosti, pro kterou mu obviněný nedoručil náležitou omluvu.
Na druhou stranu náležitá omluva vždy předpokládá existenci důležitého důvodu. Hodnocení
toho, zda se v konkrétním případě jedná o náležitou omluvu, resp. důležitý důvod provádí
správní orgán i s ohledem na dosavadní průběh řízení. Proto i důvod, který může být dostatečný
pro přeložení prvního ústního jednání, již nemusí být dostatečný i pro jeho další přeložení.
Jak již bylo uvedeno, z obsahu spisu vyplývá, že žalobce se stal v neděli dne 13. 4. 2008
práce neschopným a tato neschopnost trvala až do pátku dne 18. 4. 2008. Je sice skutečností,
že pravý smysl má omluva učiněná ještě před událostí, která má nastat, nicméně k takové omluvě
nejsou vždy objektivně podmínky (náhlé onemocnění, úraz, které brání uvedené omluvě).
Proto také ani zákon o přestupcích, ani správní řád nehovoří o omluvě předem, tedy ještě
před událostí, která má nastat. Ustanovení §74 odst. 1 zákona o přestupcích hovoří o „náležité
omluvě“ a ustanovení §59 zákona č. 500/2004 Sb. o „bezodkladné omluvě správnímu orgánu
s uvedením důvodů“. Z těchto ustanovení proto nelze dovodit, že se účastník řízení musí vždy
omluvit předem, a to ještě před očekávanou událostí. To vždy závisí na okolnostech, za nichž
došlo k pracovní neschopnosti. Obecně proto náležitou omluvou či bezodkladnou omluvou
správnímu orgánu může být i omluva učiněná s určitým odstupem času po události, která měla
nastat, jež podle konkrétních okolností splňuje znaky náležité či bezodkladné omluvy správnímu
orgánu. Jestliže tedy v tomto konkrétním případě byl žalobce v době pracovní neschopnosti
od neděle 13. 4. 2008 až do pátku dne 18. 4. 2008 upoután na lůžku ve svém bydlišti na adrese
R. 1520/6, Č. B., kde dodržoval nařízený klid, a v tomto bydlišti nedisponoval telefonem, faxem
ani internetovým připojením, které má pouze ve svém zaměstnání, nutno považovat prokázanou
následnou omluvu správnímu orgánu v pondělí dne 21. 4. 2008, tedy v první pracovní den po
ukončení pracovní neschopnosti, za omluvu náležitou a bezodkladnou (k omluvě z jednání, které
bylo nařízené na 16. 4. 2008 došlo za této situace bez zbytečného odkladu a náležitě po ukončení
pracovní neschopnosti s možností doložení tohoto důvodu). Tvrzení žalobce, byť se může jevit
nepravděpodobným, nebylo ničím vyvráceno a jiný kontakt na správní orgán nebyl; ze stejných
důvodů nemohl žalobce informovat ani svého zmocněnce. Prvostupňový správní orgán sice
neměl vědomost o důležitém důvodu nepřítomnosti žalobce při jednání dne 16. 4. 2008, kdy bylo
také vydáno prvostupňové správní rozhodnutí, ale krajský úřad již při vydání svého rozhodnutí
dne 27. 6. 2008 tuto vědomost měl. Nesprávně bez řádných a spolehlivých podkladů však
dovodil, že zdravotní stav žalobce mu nebránil v účasti u jednání před prvostupňovým správním
orgánem, ani ve včasné omluvě před konáním jednání (osobně nebo prostřednictvím zmocněnce,
kterému udělil dne 11. 4. 2008 plnou moc pro zastoupení u jednání dne 16. 4. 2008). Je tomu tak
proto, že žalobci byl v době pracovní neschopnosti nařízen vzhledem k závažnosti jeho
zdravotního stavu klid na lůžku bez možnosti vycházek a účasti na jakémkoliv jednání.
Řízení o přestupku před správním orgánem I. stupně bylo proto stiženo podstatnou
vadou, neboť nebyly splněny podmínky pro projednání přestupku v nepřítomnosti žalobce
a bylo tak porušeno základní právo žalobce podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
(aby věc byla projednána v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným
důkazům). Krajský soud proto právem dovodil, že krajský úřad pochybil, pokud dospěl k závěru,
že se žalobce nedostavil k jednání dne 16. 4. 2008 bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu.
Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů proto zamítl kasační stížnost
stěžovatele směřující proti napadenému rozsudku krajského soudu (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti rozsudkem bez jednání,
protože mu takový postup umožňuje ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s., za použití ustanovení
§120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl ve věci úspěšný a proto nemá již z tohoto důvodu právo na náhradu
nákladů řízení. Žalobce měl sice ve věci úspěch, ale v řízení o kasační stížnosti před soudem
mu nevznikly žádné náklady. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. března 2009
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu