ECLI:CZ:NSS:2009:8.AFS.94.2008:94
sp. zn. 8 Afs 94/2008 - 99
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Petra Příhody a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce: DPÚK a. s., se sídlem
Lumiérů 181/41, Praha 5, zastoupeného JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem
Těsnohlídkova 9, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábř. Ludvíka
Svobody 1222/12, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 2. 2008,
čj. 38/2007-040-KONT/7, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 1. 9. 2008, čj. 11 Ca 152/2008 - 59,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Žalovaný provedl u žalobce kontrolu ve dnech 17. - 20. 9. 2007 podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní kontrole“). Jejím
předmětem bylo „Využití namátkově vybraných autobusů pořízených se státní účastí v letech 2002 - 2006
v rámci Programu podpory obnovy vozidel městské hromadné dopravy a pravidelné dopravy, kontrola plnění
povinností a podmínek dle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících
zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů a vyhlášky č. 560/2006 Sb., o účasti státního
rozpočtu na financování programů reprodukce majetku.“.
Protokol ze dne 18. 10. 2007, čj. 38/2007-040-KONT, uváděl: „Z kontrolovaného počtu 28
autobusů byla zjištěna dvě porušení dotačních pravidel a podmínek stanovených pro poskytování státní podpory,
a to nesplnění podmínky ujetí 80 % km z celkového počtu ujetých km za sledované období. Nedodržením
podmínek, které musí příjemce v souvislosti s použitím dotace splnit, došlo k porušení §14 odst. 3 [rok 2002]
a §14 odst. 3 písm. g) [rok 2005] zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), v platném znění (dále jen „rozpočtová pravidla“), což je hodnoceno
jako neoprávněné použití peněžních prostředků definovaných ve smyslu §3 písm. e) rozpočtových pravidel. Došlo
tak k porušení rozpočtové kázně podle §44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel. Kontrola rovněž zjistila,
že Dopravní podnik Ústeckého kraje, a. s. od 9. 9. 2006 nezajišťuje dopravní obslužnost v Ústeckém kraji.
Základní dopravní obslužnost je však zabezpečována na základě smluv mezi prověřovanou dopravní společností
a Středočeským, Libereckým a Karlovarským krajem, případně podle smluv uzavřených s městy a obcemi.“.
Rozhodnutím ze dne 1. 2. 2008, čj. 38/2007-040-KONT/7, žalovaný rozhodl
o námitkách žalobce proti protokolu o výsledku státní kontroly. Některé námitky shledal
důvodné nebo částečně důvodné, zbývající posoudil jako nedůvodné.
II.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze,
který ji usnesením ze dne 1. 9. 2008, čj. 11 Ca 152/2008 - 59, odmítl [§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Konstatoval přitom, že žalobou napadené rozhodnutí bylo vydáno podle §18 zákona o státní
kontrole a bylo jím rozhodnuto o námitkách, které žalobce uplatnil proti protokolu o kontrolním
zjištění. Žalobce nemohl být zkrácen na svých právech, protože mu rozhodnutím nebyly uloženy
žádné povinnosti ani mu nebyla založena žádná práva. Formalizovaný způsob rozhodování
o námitkách proti kontrolnímu protokolu na charakteru tohoto úkonu správního orgánu
nic nemění. Rozhodnutí žalovaného je vyloučeno ze soudního přezkumu, neboť není
rozhodnutím, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti žalobce.
Městský soud se ve svých závěrech odvolal i na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 2. 2009, čj. 5 A 55/2001 - 68 a ze dne 29. 2. 2008, čj. 8 Afs 152/2006 - 144.
III.
Žalobce (stěžovatel) brojil proti usnesení městského soudu kasační stížností, opírající
se o stížní důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí
návrhu.
Namítl, že městský soud v posuzované věci nesprávně aplikoval rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu čj. 5 A 55/2001 - 68. Podstata citovaného judikátu podle stěžovatele nespočívá
v paušálním vyloučení soudního přezkumu u všech rozhodnutí vydaných podle §18 zákona
o státní kontrole, ale pouze u takových rozhodnutí, která nezakládají, nemění a neruší práva
stěžovatele. Soud proto musí vždy zkoumat, zda mohou být konkrétním rozhodnutím dotčena
práva stěžovatele. Městský soud takto nepostupoval a nezkoumal skutečnosti rozhodné
pro přípustnost přezkumu.
Dále stěžovatel uvedl, že správní úřad v rámci výkonu dozoru konstatoval skutečnosti,
které považoval za porušení zákona, a toto porušení stěžovateli vytkl. Stěžovateli tak vznikla
povinnost zásadním způsobem upravit své podnikání. Pokud by tak neučinil, vystavil by se riziku
sankčního postihu, které by mu i v prvotní fázi zhoršil postavení na trhu.
Stěžovatel poukázal na to, že nemůže soudní cestou ověřit zákonnost požadavků
správního orgánu, deklarovaných v rámci předmětné státní kontroly. V důsledku odstraňování
deklarovaných vad mu přitom vznikly nemalé škody. Stěžovatel zamýšlel v soudním řízení ověřit,
zda je povinen odstranit vady vytýkané žalovaným. Po stěžovateli nelze spravedlivě požadovat,
aby ověřil správnost postupu správního orgánu v řízení podle zákona č. 82/1998 Sb.,
o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným
úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů, protože případné uplatnění škody je výsledkem
jeho uvážení. Po stěžovateli nelze spravedlivě požadovat ani to, aby své odlišné představy
o zákonnosti postupu správního orgánu ověřoval nerespektováním závěru státní kontroly
a následným soudním přezkumem aktů sankční či ochranné povahy. Soudní rozhodnutí
v této věci umožňuje stěžovateli ověřit, které z požadavků správního orgánu jsou oprávněné.
Stěžovatel polemizoval i s názorem, že protokol o výsledku kontroly a rozhodnutí
o námitkách slouží pouze jako podklad pro vydání rozhodnutí, které je teprve způsobilé
zasáhnout do jeho právní pozice. To by podle něj platilo, pokud by po kontrole bylo zahájeno
řízení o správním deliktu. Do právní sféry stěžovatele však zasahuje již samotná kontrola,
jejíž závěry jej označily za osobu porušující zákon. Kontrolní orgán je přitom i dotačním
správcem poskytujícím konkrétní kontrolované dotace. Stěžovatel by proto mohl být, jako osoba,
která podle kontrolního zjištění v minulosti porušila zákon, vyloučen z možností ucházet
se o tyto dotace a jiná nenároková plnění. Napadnout neposkytnutí dotace není účelné,
protože na ni není právní nárok.
Napadené rozhodnutí nemusí být nutně podkladem pro další správní řízení zakončené
přezkoumatelným rozhodnutím, ale současně deklaruje chování stěžovatele a zakládá
jeho povinnosti chovat se určitým způsobem v případech, kdy žádá o dotace.
Zákonodárce navíc vymezil rozhodnutí o námitkách proti kontrolnímu protokolu
jako správní rozhodnutí, proti kterému je přípustný opravný prostředek. Pokud by bylo záměrem
zákonodárce vyloučit takové rozhodnutí plošně ze soudního přezkumu, zvolil by pro jeho úpravu
jinou procesní formu. Neučinil-li tak, nevyloučil ani to, aby rozhodnutí bylo způsobilé založit
konkrétní povinnosti kontrolovaného chovat se v souladu s pravidly vymezenými kontrolním
orgánem. Je věcí soudu, aby vymezil judikaturou správní uvážení kontrolního orgánu a reguloval
postup kontrolních orgánů při stanovení pravidel chování kontrolovaných osob.
Stěžovatel dále odkázal na řadu rozhodnutí Ústavního soudu (nález sp. zn. I. ÚS 50/03,
sp. zn. Pl. ÚS 21/96 a sp. zn. 19/98, sp. zn. 150/99 a sp. zn. II. ÚS 2221/07). Namítl, že stávající
praxe by založila stav zjevné nespravedlnosti, kdy by kontrolní orgány, jež jsou současně
dotačními správci, na základě nezákonně provedené kontroly nebo kontroly s nezákonnými
závěry přijaly vlastní interní závěry. Těmi by vyloučily kontrolované subjekty z nenárokových
dotací, případně by vůči nim zavedly jiná (např. daňová) řízení, která by kontrolované osoby
dostaly do stavu nevratné újmy. Napadené rozhodnutí podle stěžovatele zakládá právě takový
nezákonný stav zjevné nespravedlnosti, neboť bez ohledu na následná správní řízení je politická
reprezentace kraje připravena zneužívat výsledků kontrol v mediálním boji proti stěžovateli.
Stěžovateli vznikla konstatováním nedostatků v jeho činnosti povinnost odstranit
na své náklady zjištěné vady, což vnímá jako specifickým způsobem a bez zákonného titulu
uloženou povinnost.
Závěrem stěžovatel uvedl, že v důsledku napadeného postupu mu byla uložena konkrétní
povinnost na úseku evidence zbraní, jakož i povinnost při uložení a ochraně střeliva, a proto soud
rozhodl v rozporu s §2 a §65 s. ř. s. V důsledku napadeného rozhodnutí tak existuje stav,
podle něhož byly žalobci uloženy povinnosti nad rámec zákona.
IV.
Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Poukázal přitom na rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 2. 2004, čj. 5 A 55/2001 - 68 a ze dne 8. 6. 2006,
čj. 4 As 26/2006 - 46, v nichž soud k rozhodnutím o námitkách podle §18 zákona o státní
kontrole deklaroval kompetenční výluku ve smyslu §70 písm. a) s. ř. s.
V.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení městského soudu v souladu
s §109 odst. 2 a 3 s . ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti.
Neshledal přitom vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud především připomíná, že základní podmínkou pro soudní přezkum
správního rozhodnutí je možnost podřadit je pod legislativní zkratku „rozhodnutí“, ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. Úkony správního orgánu, které nelze pod tuto legislativní zkratku subsumovat,
podléhají kompetenční výluce vymezené v §70 písm. a) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud setrvale judikuje (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 2. 2004, čj. 5 A 55/2001 - 68, č. 567/2005 Sb. NSS, nebo rozsudky ze dne 8. 6. 2007,
čj. 4 As 26/2006 - 45, příp. ze dne 29. 2. 2008, čj. 8 Afs 152/2006 - 144, www.nssoud.cz),
že rozhodnutí o námitkách podle §18 zákona o státní kontrole není úkonem správního orgánu,
který by zakládal, měnil, rušil nebo závazně určoval práva či povinnosti kontrolovaného subjektu.
O kontrolním zjištění se podle §15 zákona o státní kontrole pořizuje protokol, který obsahuje
zejména popis zjištěných skutečností s uvedením nedostatků a označení právních přepisů,
které byly porušeny. Jde o zápis skutkových zjištění vyplývajících z provedené kontroly a nejedná
se o rozhodnutí, jímž by se závazně určovala práva a povinnosti kontrolovaného subjektu.
Kontrolní pracovníci jsou povinni seznámit kontrolované osoby s obsahem protokolu a předat
jim jeho stejnopis (§16 zákona o státní kontrole). Kontrolované osoby mají právo podat
proti protokolu ve stanovené lhůtě písemné a zdůvodněné námitky (§17 zákona o státní
kontrole). Zamítnutí námitek má za následek, že se nemění závěr kontrolního protokolu.
Na rozhodnutí zasahující do práv kontrolovaného subjektu lze usuzovat až u rozhodnutí,
jímž by stěžovateli byla uložena konkrétní povinnost.
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitkám, podle nichž městský soud nesprávně
použil judikaturu kasačního soudu. Městský soud správně uzavřel, že v posuzované věci protokol
o provedené kontrole ani rozhodnutí o námitkách nezaložily práva ani povinnosti stěžovatele,
ale pouze deklarovaly kontrolní zjištění. Přestože žalovaný uznal některé námitky proti obsahu
protokolu za úplně nebo částečně důvodné, nezměnilo to nic na charakteru úkonů kontrolních
orgánů, které byly výstupem provedené kontroly. Ostatně stěžovatel sám uvedl, že teprve absence
nápravy vad vytknutých kontrolním orgánem by pro něj mohla znamenat riziko sankce ze strany
správních orgánů a tedy jeho přímé dotčení na právech či povinnostech.
Důvodná není ani argumentace, podle níž stěžovateli vznikla na základě provedené
kontroly povinnost přizpůsobit své další podnikání požadavkům kontrolního zjištění. Stěžovateli
byla poskytnuta dotace na obnovu vozidel městské hromadné dopravy a pravidelné dopravy,
přičemž poskytovatel dotace vázal plnění ze státního rozpočtu na určité podmínky. Jejich plnění
žalovaný ověřoval provedením kontroly u stěžovatele. Stěžovateli vznikla povinnost upravit
své podnikání tak, aby odpovídalo požadavkům poskytovatele dotace (a tedy i kontrolního
orgánu), již při poskytnutí kontrolovaného plnění, nikoliv až provedením kontroly.
Přiléhavé nejsou ani odkazy stěžovatele na judikaturu Ústavního soudu. Nejvyšší správní
soud v minulosti opakovaně vyslovil, že se ztotožňuje s výkladovými pravidly, podle nichž
je nezbytné přiklonit se v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu,
k výkladu svědčícímu ve prospěch tohoto práva (srov. např. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002 - 42, č. 906/2006 Sb. NSS,
nebo ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005 - 86, č. 1764/2009 Sb. NSS). Současně je však nutné
připomenout zákonné meze práva na přístup k soudu, představované kompetenčními výlukami
ve smyslu §70 s. ř. s. Ty představují zákonem předvídanou výjimku z obecné klauzule
ve prospěch přípustnosti soudního přezkumu (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod,
stejně jako ustanovení §6 s. ř. s.). Právo stěžovatele na soudní ochranu je dostatečně zajištěno
tím, že z pravomoci soudu není vyňato přezkoumání rozhodnutí správního orgánu,
které se přímo dotýká jeho práv a povinností. Nezákonnost státní kontroly může namítána
později jako vada řízení, jehož byla podkladem.
Nejvyšší správní soud nemohl zohlednit ani námitky, podle nichž byla stěžovateli
v důsledku napadeného rozhodnutí, resp. postupu správního úřadu, uložena konkrétní povinnost
na úseku evidence zbraní, jakož i povinnost při uložení a ochraně střeliva. Vzhledem ke kontextu
předmětné věci se pravděpodobně jedná o chyby v psaní při vyhotovování kasační stížnosti.
Předmětem nyní posuzované věci byla kontrola využití prostředků státního rozpočtu,
vynaložených v rámci projektu reprodukce majetku v autobusové dopravě.
Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji zamítl (§110 odst. 1
s. ř. s.).
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti. Žalovanému, jemuž by právo na náhradu nákladů řízení příslušelo,
žádné náklady nad rámec její běžné úřední činnosti podle obsahu spisu nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. srpna 2009
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu