ECLI:CZ:NSS:2009:8.ANS.6.2009:83
sp. zn. 8 Ans 6/2009 - 83
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Petra Příhody a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce: A. H., zastoupeného
JUDr. Petrem Živělou, advokátem se sídlem Puškinova 5, Vyškov, proti žalovanému: Úřad pro
ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, v řízení o žalobě na
ochranu proti nečinnosti žalovaného, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu
v Brně ze dne 30. 6. 2008, čj. 62 Ca 21/2008 - 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Žalobce dal žalovanému dne 20. 7. 2007 podnět k šetření společnosti SAZKA, a. s. Uvedl
přitom, že již dne 18. 1. 2006 podal do protokolu podnět k šetření téže společnosti. Žalobce
se domníval, že došlo k porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže, proto dal nový podnět
k zahájení řízení o zneužití dominantního postavení jmenovanou společností a uvedl, že trvá
na skutečnostech uvedených v protokolu z 18. 1. 2006.
Sdělením ze dne 24. 7. 2007, čj. P45/2006-13505/2007-720, žalovaný informoval žalobce,
že skutečnosti obsažené v protokolu z 18. 1. 2006 byly již tehdy prověřeny a žalobce byl
seznámen s výsledkem šetření dopisy žalovaného ze dne 4. 4. 2006, čj. P45/06-06210/2006/720,
ze dne 1. 6. 2006, čj. P45/06-9996/06-720 a ze dne 31. 10. 2006, čj. 19217/2006/410. Podání
žalobce z 20. 7. 2007 neobsahovalo žádné nové skutečnosti, proto žalovaný neshledal důvody
k zahájení dalšího šetření.
Dne 3. 8. 2007 žalobce doručil žalovanému žádost o přešetření sdělení ze dne 24. 7. 2007,
čj. P45/2006-13505/2007-720. Žalovaný odpověděl žalobci dopisem ze dne 8. 8. 2007,
čj. 14570/2007/320, že jeho stížnosti byly opakovaně přezkoumány, stanoviska žalovaného
k nim jsou jednotná a žalobce ve svém posledním podnětu neuvádí žádné nové skutečnosti.
Žalovaný proto žalobci opět sdělil, že jím poskytnuté údaje nenasvědčují, že by došlo k porušení
pravidel hospodářské soutěže ve smyslu zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně
hospodářské soutěže“). Žalovaný také dodal, že považuje celou věc za uzavřenou.
II.
Žalobce podal u Vrchního soudu v Olomouci dne 8. 10. 2008 návrh, označený
jako „Žaloba proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže čj 14570/2007/320 ze dne 8. 8. 2007
a P 45/2006-13505/2007-720 ze dne 24. 7. 2007“. Domáhal se jím zrušení jmenovaných
rozhodnutí žalovaného s tím, že mu nezahájením řízení ve věci zneužití dominantního postavení
společností SAZKA, a. s. vznikla hmotná škoda. Tou měly být právní a jiné náklady,
které žalobce nemohl uplatnit jako náklady řízení. Žalobce se domníval, že byl zkrácen také na
procesních právech, protože žalovaný nezjistil všechny okolnosti podle §50 odst. 3 a 4 správního
řádu a §11 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže.
Dále žalobce podal u Vrchního soudu v Olomouci dne 9. 10. 2008 návrh, označený
jako „Žaloba na uložení povinnosti, aby Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zahájit správní řízení
se společností sazka, a. s. z moci úřední“. Domáhal se jím, aby byla žalovanému uložena povinnost
zahájit správní řízení se společností SAZKA, a. s. z moci úřední. Toto podání žalobce odůvodnil
stejně jako návrh ze dne 8. 10. 2008.
Vrchní soud v Olomouci vedl oba návrhy společně pod spisovou značkou Nc 80/2007.
Usnesením ze dne 11. 2. 2008, čj. Nc 80/2007 - 13, vrchní soud zastavil řízení o žalobě proti
rozhodnutím z důvodu své věcné nepříslušnosti k projednání a rozhodnutí věci. Uzavřel totiž,
že jde o věc správního soudnictví a současně žalobce poučil o tom, že věcně a místně příslušný
je Krajský soud v Brně, ke kterému může žalobce ve stanovené lhůtě podat žalobu. Dále
pak usnesením ze dne 11. 2. 2008, čj. Nc 80/2007 - 16, vrchní soud vyslovil svou věcnou
nepříslušnost v řízení o žalobě na ochranu před nečinností a postoupil věc Krajskému soudu
v Brně.
Krajský soud usnesením ze dne 30. 6. 2008, čj. 62 Ca 21/2008 - 41, odmítl žalobu
na ochranu před nečinností pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení [§46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.]. Podle krajského soudu je procesní podmínkou nezbytnou k přiznání soudní ochrany
před nečinností správního orgánu podle §79 odst. 1 s. ř. s. existence zákonem stanovené
povinnosti správního orgánu vydat ve věci rozhodnutí, případně osvědčení. Musí jít o situaci,
kdy je správnímu orgánu uloženo rozhodnout ve věci, tedy ukončit probíhající správní řízení
rozhodnutím meritorní povahy, a správní orgán na takovou povinnost nereflektuje. Povinnost
vydat rozhodnutí ve věci, jímž se končí řízení, je nutně spojena s existencí správního řízení,
tj. se stavem, kdy bylo správní řízení zahájeno, nikoliv však skončeno. Nejde-li o správní řízení
návrhové, odvíjí se zahájení správního řízení (prvního úkonu v řízení podle §18 odst. 2 zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „starý správní řád“)
od úvahy správního orgánu o existenci důvodů k takovému zahájení. Typicky se jedná o řízení
ve věcech správního trestání. V takovémto typu řízení tedy náleží rozhodnutí o jeho zahájení
správnímu orgánu. Není možné uložit žalovanému zahájení správního řízení cestou žaloby
podle §79 odst. 1 s. ř. s. Pokud by totiž bylo soudu umožněno ukládat správním orgánům
povinnost zahájit správní řízení, popř. vydat meritorní rozhodnutí v dosud nezahájeném řízení,
fakticky by tím zavazoval správní orgán v posouzení věci z hlediska hmotného práva.
Podnět žalobce k zahájení řízení o zneužití dominantního postavení byl úkonem podle
§21 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Toto ustanovení upravuje režim nakládání
s podněty, způsob zahájení řízení a tím i jeho charakter. Řízení o tom, zda došlo ke zneužití
dominantního postavení, je řízením zahajovaným zásadně z úřední povinnosti. Zahajuje se tehdy,
dospěje-li žalovaný na základě předchozího šetření k důvodnému podezření o spáchání
protisoutěžního deliktu. Doručením podnětu, který obsahuje skutečnosti nasvědčující zneužití
dominantního postavení, správní řízení ještě není zahájeno. O vyřízení takového podnětu není
ani vydáváno rozhodnutí. Po doručení podnětu žalovaný pouze učiní kroky k jeho prošetření.
Pokud žalovaný současně splní informační povinnost podle §21 odst. 3 věty první zákona
o ochraně hospodářské soutěže, nelze v takovém postupu spatřovat nezákonnost.
Z předloženého spisového materiálu vyplývá, že žalovaný těmto povinnostem dostál.
III.
Žalobce (stěžovatel) brojil proti usnesení krajského soudu kasační stížností.
Krajský soud dovodil, že se stěžovatel domáhá ochrany podle §79 odst. 1 s. ř. s.,
aniž by respektoval předložené důkazy. Stěžovatel v tomto pochybení spatřuje nicotnost
napadeného usnesení. Soudní ochrany se nedomáhal z důvodu formálního pochybení žalovaného
a v žalobě neuváděl nic o nečinnosti žalovaného. Ochrany se domáhal, protože žalovaný zkoumal
jeho podnět, nic nevyzkoumal a to mu oznámil. Právě ono nic vyzkoumání je předmětem žaloby.
Stěžovatel byl krácen na svých právech nezákonnými rozhodnutími žalovaného, která se jeví
jako zákonná. Stěžovatel musí za vydatné pomoci výkonné a soudní moci strpět jednání
společnosti SAZKA, a. s. Stěžovateli bylo odepřeno právo nahlédnout do spisu, přestože byl
účastníkem správního řízení. Pokud byla žaloba podána z pohledu jiných žalobních legitimací
(§65 s. ř. s. a §82 s. ř. s.), došlo podle stěžovatele k porušení práva na soudní ochranu
a na spravedlivý proces. Krajský soud zapomněl také na porušení práva zaručeného článkem 13
Úmluvy o lidských právech.
Stěžovatel také namítl, že došlo k dezinterpretaci článku 82 Smlouvy o založení
Evropského společenství pokud jde o to, jaká jednání lze považovat za zneužití dominantního
postavení. Krajský soud podle něj porušil i §74 odst. 1 s. ř. s. odůvodnil. Dodal rovněž,
že krajský soud „se snaží navodit dojem nepříslušnosti Krajského soudu v Brně, aniž by se zmínil,
jak si má žalobce zákonně bránit svoje práva. Tím porušil Ústavu České republiky čl. 90, že „soudy
jsou povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům.“ Konečně
stěžovatel uvedl, že krajský soud odkázal na §18 odst. 2 starého správního řádu, který již neplatí.
IV.
Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
V.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud se v posuzované věci zabýval kasačními důvody podle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s., tj. tvrzenou nezákonností rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
Stěžovatel především namítl, že se domáhal soudní ochrany, neboť žalovaný zkoumal
jeho podnět, „nic nevyzkoumal a to oznámil žalobci“. Konstrukci, podle níž se stěžovatel domáhá
ochrany před nečinností ve smyslu §79 s. ř. s. si krajský soud vymyslel.
Ze shora provedené rekapitulace vycházející z obsahu spisů vyplývá, s jakými podáními
se stěžovatel obrátil na vrchní soud.
Nejvyššímu správnímu soudu není známo, zda žalobce podal v souladu s poučením
vrchního soudu novou žalobu proti rozhodnutím.
Žalobu na ochranu před nečinností vrchní soud přímo postoupil krajskému soudu.
Ten se přípisem ze dne 29. 4. 2008, v němž byla věc označena jako řízení „o žalobě na nečinnost
správního orgánu“ omluvil stěžovateli „za chybu vzniklou nedopatřením při zakládání nového nápadu,
kdy u čj. 62 Ca 21/2007 bylo uvedeno: žaloba proti rozhodnutí ze dne 8. 8. 2007 čj 14570/2007/320
a žaloba proti rozhodnutí ze dne 24. 7. 2007 čj. P 45/2006-13505/2007-720 (na základě čl. 1 tohoto spisu).
Avšak správně mělo být uvedeno: Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže se ukládá povinnost zahájit správní
řízení – žaloba na nečinnost správního orgánu“. Současně krajský soud zaslal stěžovateli poučení podle
§8 s. ř. s. Poté krajský soud usnesením ze dne 30. 6. 2008, čj. 62 Ca 21/2008 - 41, žalobu odmítl.
V záhlaví usnesení napadeného kasační stížností je věc nesprávně označena jako „o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu“, ale z textu odůvodnění je jednoznačně patrné, že krajský soud
rozhodoval o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle §79 a násl. s. ř. s.
(viz první věta textu odůvodnění: „Žalobce se domáhá vydání rozsudku, kterým by bylo žalovanému
uloženo zahájit správní řízení se společností SAZKA, a. s. z moci úřední, a to na základě podnětu, který podal
žalobce…“ nebo první věta prvního odstavce na straně 3 napadeného usnesení: „Žalobce se tedy
domáhá soudní ochrany proti nečinnosti žalovaného…“ atd.).
Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003 - 75, www.nssoud.cz),
lze za nesrozumitelné považovat takové soudní rozhodnutí, jehož výrok je vnitřně rozporný,
nelze zjistit, zda soud žalobu zamítl, nebo ji odmítl, dále případy, kdy nelze seznat co je výrok
a co odůvodnění, rozhodnutí, z něhož není patrné, které osoby jsou jeho adresátem, rozhodnutí
s nevhodnou formulací výroku, která má za následek, že rozhodnutí nikoho nezavazuje
apod. Nyní napadené usnesení krajského soudu takovými vadami netrpí. Nesprávné označení
věci v záhlaví rozhodnutí představuje v kontextu posuzované věci chybu v psaní ve smyslu
§54 odst. 4 s. ř. s., ale nezpůsobuje nesrozumitelnost napadeného usnesení.
Krajský soud nepochybil ve způsobu, jakým rozhodoval o podání stěžovatele ze dne
9. 10. 2007 označeném jako „Žaloba na uložení povinnosti, aby Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
zahájit správní řízení se společností sazka, a. s. z moci úřední“. V této souvislosti Nejvyšší správní soud
připomíná, že řízení o žalobě proti rozhodnutím vrchní soud zastavil a zdejšímu soudu
není známo, zda stěžovatel podal v souladu s poučením vrchního soudu novou žalobu. Taková
žaloba jednoznačně nebyla předmětem přezkumu v této věci.
Z §79 odst. 1 s. ř. s. vyplývá, že nezbytnou podmínkou pro úspěšné domáhání se ochrany
před nečinností správního orgánu je existence zákonem stanovené povinnosti správního orgánu
vydat ve věci rozhodnutí, případně osvědčení.
Uložení povinnosti vydat rozhodnutí ve věci ovlivňuje pravomoc soudu. Žalobce
se nemůže u soudu úspěšně domáhat uložení povinnosti vydat rozhodnutí o přerušení řízení
nebo jiného procesního rozhodnutí. Stejně tak se nemůže úspěšně domáhat ochrany ten,
kdo dal podnět k zahájení řízení zahajovanému jinak zásadně z úřední povinnosti. I v případě
žaloby podle §79 a násl. s. ř. s. totiž platí, že se ve správním soudnictví lze domáhat ochrany
veřejných subjektivních práv. Podnět stěžovatele přitom v posuzované věci nezaložil právo,
kterému by odpovídala povinnost žalovaného zahájit řízení.
Povinnost vydat rozhodnutí ve věci, jímž se končí řízení před správním orgánem,
je logicky spojena s existencí takového správního řízení, tj. se stavem, kdy bylo správní řízení
zahájeno, avšak nebylo skončeno. Podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „nový správní řád“) lze řízení zahájit na základě žádosti (§44) nebo z moci
úřední (§46). Řízení z moci úřední je podle §46 odst. 1 nového správního řádu zahájeno dnem,
kdy správní orgán oznámil zahájení řízení účastníkovi uvedenému v §27 odst. 1 nového
správního řádu doručením oznámení nebo ústním prohlášením, a není-li správnímu orgánu tento
účastník znám, pak kterémukoliv jinému účastníkovi. Podle §18 odst. 2 věty druhé starého
správního řádu, účinného do 31. 12. 2005, platilo, že pokud se řízení zahajuje z podnětu
správního orgánu, je řízení zahájeno dnem, kdy tento orgán učinil vůči účastníku řízení první
úkon. Povaha zahájení řízení z moci úřední je tedy podle obou procesních předpisů obdobná.
Skutečnost, že krajský soud v odůvodnění napadeného usnesení odkázal namísto §46 odst. 1
nového správního řádu na §18 odst. 2 starého správního řádu, který se na posuzovanou věc
nevztahoval, je pochybením krajského soudu, které však nemělo vliv na zákonnost napadeného
usnesení a nemohlo zasáhnout do práv stěžovatele.
Nejvyšší správní soud přisvědčil krajskému soudu, že v posuzované věci nebylo možné
uložit žalovanému povinnost zahájit správní řízení.
Podle §21 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže, ve znění účinném
do 31. 8. 2009, byl návrh na zahájení řízení směřující proti soutěžitelům, kteří jsou účastníky
dohod narušujících hospodářskou soutěž, nebo soutěžitelům zneužívajícím dominantní postavení
nebo proti orgánům veřejné správy, popřípadě návrh podaný ve věcech mimo působnost tohoto
zákona, podnětem k šetření, o jehož přijetí, odmítnutí či postoupení jinému orgánu žalovaný
písemně uvědomil navrhovatele bez vydání rozhodnutí. Jestliže ve věci, která byla předmětem
podání, žalovaný zahájil řízení z vlastního podnětu, uvědomil podatele o výsledcích šetření
nebo o vydání rozhodnutí jen v případě, nebyl-li účastníkem řízení podle odstavce 1.
Doručením podnětu, obsahujícího skutečnosti nasvědčující zneužití dominantního
postavení, tedy nezahajovalo správní řízení a o vyřízení podnětu nebylo vydáváno rozhodnutí.
Po doručení podnětu jej žalovaný prověřil. Pokud současně splnil informační povinnost
podle §21 odst. 3 věty první zákona o ochraně hospodářské soutěže, nelze v takovém postupu
spatřovat nezákonnost.
Pokud stěžovatel dále namítl porušení §74 odst. 1 s. ř. s. krajským soudem a tvrdil,
že krajský soud opomněl porušení práva zaručeného článkem 13 Evropské úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod, pak tyto námitky nekonkretizoval. Stěžovatel rovněž obecně
namítl, že byť byl účastníkem správního řízení, bylo mu upřeno právo nahlédnout do spisu,
dále že došlo k dezinterpretaci článku 82 Smlouvy o založení Evropského společenství, pokud
jde o to, jaká jednání lze považovat za zneužití dominantního postavení, a také že krajský soud
„se snaží navodit dojem nepříslušnosti Krajského soudu v Brně, aniž by se zmínil, jak si má žalobce zákonně
bránit svoje práva. Tím porušil Ústavu České republiky čl. 90…“. Nejvyšší správní soud se pak těmito
námitkami nemohl pro jejich míru obecnosti blíže zabývat, v obecné rovině uvádí, že uvedená
pochybení ve věci neshledal.
Nejvyšší správní soud neshledal napadené usnesení krajského soudu nezákonným,
proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti (§60 odst. 1 a contrario za použití §120 s. ř. s.). Žalovanému, jemuž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s.), soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu náklady řízení nad rámec
jeho běžné úřední činnosti podle obsahu spisu nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 19. srpna 2009
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu