ECLI:CZ:NSS:2009:8.AO.2.2009:30
sp. zn. 8 Ao 2/2009 - 30
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Petra Příhody a JUDr. Jana Passera v právní věci navrhovatele: Ing. B. D.,
zastoupený JUDr. Michalem Šalomounem, advokátem se sídlem v Třebíči, Bráfova tř. 52, 674 01,
proti odpůrci: Městský úřad Třebíč, odbor dopravy, Masarykovo nám. 116/6, Třebíč, 674 01,
proti opatření obecné povahy odpůrce ze dne 30. 7. 2008.
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 6. 10. 2009 se navrhovatel
domáhal zrušení „veřejné vyhlášky Městského úřadu Třebíč, odboru dopravy, ze dne 30. 7. 2008,
čj. OD 1286/2007-27003/08/Bu“.
Navrhovatel označil uvedenou vyhlášku za opatření obecné povahy. Vycházel z toho,
že „dle §69 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, musí být každé písemné vyhotovení rozhodnutí
označeno jako „rozhodnutí“ nebo alespoň jako „stavební povolení“ dle stavebního zákona. Toto označení však
rozhodnutí orgánu prvního stupně postrádá“. Z toho navrhovatel dovozoval, že se jedná o paakt, který
musí být zrušen. Dodal, že „veřejná vyhláška nebyla využita odpůrcem jako forma doručení správního
rozhodnutí,ale jako jakýsi způsob rozhodnutí sui generis“.
Dále navrhovatel uvedl, že byl vydáním napadeného aktu zkrácen na svých právech, zejména
právu vlastnickém, neboť na jeho základě je budována cyklostezka, v důsledku čehož jsou ničeny
navrhovatelovy pozemky.
Ke svému návrhu připojil navrhovatel také žalobu adresovanou Krajskému soudu v Brně.
Správní žalobou brojil proti rozhodnutí Krajského úřadu kraje Vysočina ze dne 21. 9. 2009,
čj. KUJI 70789/2009, ODSH 964/2009-Šed/RODV, jímž bylo jako opožděné zamítnuto
odvolání navrhovatele proti stavebnímu povolení Městského úřadu Třebíč, odboru dopravy
ze dne 30. 7. 2008, čj. OD 1286/2007-27003/08/Bu. Navrhovatel k tomu uvedl, že se touto
žalobou domáhá u krajského soudu nápravy porušení svých práv jako účastníka správního řízení.
Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu zdůraznil, že se v žádném případe nejednalo o opatření
obecné povahy, ale o stavební povolení a takto bylo také řádně označeno. Dodal, že dne
13. 10. 2009 ověřil na webových stránkách obce Přibyslavice, že ani na zde vyvěšené vyhlášce
označení „stavební povolení“ nechybí. Tvrzení navrhovatele tak nemá žádné opodstatnění.
Nejvyšší správní soud o věci uvážil
takto:
Navrhovatel se domáhal zrušení tvrzeného opatření obecné povahy podle §101a s. ř. s.
Návrh na zrušení může podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen opatřením obecné
povahy, vydaným správním orgánem. Rozhodné pro další postup je posouzení, zda se v daném
případě o takové opatření jedná.
Soudní ochrana před nezákonnými opatřeními obecné povahy byla do soudního řádu
správního byla vnesena zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně
některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích). K tomu, co je třeba
rozumět opatřením obecné povahy, se vyslovil Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne
27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005 - 98. Vycházel přitom z nedostatku definičních znaků, s výjimkou
negativního vymezení v §171 správního řádu. Tam je uvedeno, že závazné opatření obecné
povahy není právním předpisem ani rozhodnutím. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že opatření obecné povahy je aktem s konkrétně vymezeným předmětem a obecně určenými
adresáty, tedy úkonem správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností
nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Přitom musí být vydáno v zákonných mezích a může
konkretizovat zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rámec zákona.
Navrhovatel své tvrzení o tom, že jím napadený akt je opatření obecné povahy, opírá
pouze o to, že ačkoli by mělo jít „z logiky věci“ o správní rozhodnutí, o správní rozhodnutí nejde,
neboť postrádá základní formální znaky, tj. označení „rozhodnutí“, případně „stavební
povolení“.
Ustanovení §69 správního řádu, na který navrhovatel odkazuje, upravuje formální
náležitosti písemného vyhotovení správního rozhodnutí. Mezi ně řadí mimo jiné i označení
„rozhodnutí“ nebo jiné označení stanovené zákonem (tj. usnesení, příkaz, souhlas, povolení,
licence, koncese, osvědčení apod.). Správní řád a další právní předpisy stanoví celou řadu
možných označení správních rozhodnutí. Podle obecné zásady však platí, že otázku, zda jde
o správní řízení, jehož účelem je vydání rozhodnutí, je nutné posuzovat z materiálního a nikoliv
formálního hlediska, tedy nikoliv z hlediska použitých pojmů, ale z hlediska skutečných právních
účinků postupu správního orgánu a jeho výsledku.
Správním rozhodnutím (ve věci samé) je úkon správního orgánu, kterým se v určité věci
zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby (nebo osob) nebo
v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá (§67 odst. 1
správního řádu). Z hlediska materiálního posouzení správního rozhodnutí proto musí být
splněny dvě podmínky: individuální určení (konkrétnost) věci a konkrétnost osoby (osob),
jimž rozhodnutí zakládá, mění nebo ruší práva či povinnosti nebo deklaruje existenci
či neexistenci jejich práv či povinností. K tomu je ovšem třeba dále dodat, že právní předpisy
neomezují počet subjektů, na něž může konkrétní rozhodnutí dopadat; naopak u některých
správních řízení, typicky vedených dle stavebního zákona, bývá okruh dotčených osob velmi
široký (např. u liniových staveb).
Je tedy zřejmý rozdíl mezi obsahem správního rozhodnutí a opatření obecné povahy:
zatímco u správního rozhodnutí je konkretizován jak subjekt, tak i věc sama, opatření obecné
povahy se vyznačuje určitostí věci, která se jeho prostřednictvím řeší, nesměřuje však vůči
určitým, tj. konkrétně označeným osobám. O uvedeném rozlišení není sporu jak v odborné
literatuře (viz např. Vedral J., Správní řád, Komentář, Bova Polygon 2006) a byl vyložen rovněž
Nejvyšším správním soudem (zejm. v citovaném rozsudku čj. 1 Ao 1/2005 – 98).
Navrhovatel ve svém hodnocení právní povahy aktu vydaného odpůrcem poukazoval
na to, že na jeho základě byla budována cyklostezka. Jak soud zjistil, jednalo se o cyklostezku
vedoucí z Jihlavy do rakouského Raabsu, v posuzovaném případě zahrnující etapu 0: úsek č. 4, 5,
6 a etapu 1, úsek 3 na pozemcích v katastrální území Chlum nad Jihlavou, Červená Lhota,
Číhalín, Přibyslavice, Dolní Smrčné. Navrhovatel tím zřejmě chtěl poukázat na široký okruh
osob, jichž se toto rozhodnutí dotkne.
Konkrétnost nebo naopak obecnost vymezení adresátů právního aktu nespočívá v počtu
subjektů, na něž dopadá. Jak bylo uvedeno výše, opatření obecné povahy (stejně jako obecné
právní normy) vymezuje okruh subjektů druhově jako množinu subjektů vymezenou určitými
znaky. Obecnost je pak dána tehdy, jestliže subjektem jsou všechny subjekty práv, které jsou
prvkem dané množiny. Počet těchto prvků se může velmi různit.
Pro příklad lze uvést typické opatření obecné povahy – územní opatření o stavební
uzávěře: okruh osob, na něž toto opatření dopadá, bude určen jako množina vymezená určitými
znaky, tj. všech osob, které by hodlaly ve vymezeném území provádět stavební činnost.
Správní rozhodnutí však dopadá na více či méně četný okruh osob (případně pouze
na osobu jedinou), který není vymezen určitými „tmelícími“ znaky, ale který je přesně určen
obsahem rozhodnutí, tedy dopadem na práva či povinnosti těchto osob (jejich založením,
změnou, zrušením či deklarací).
Stavební povolení se často týká velkého množstvím subjektů. Ustanovení §59 zákona
č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, na který napadené rozhodnutí odkazovalo, označovalo
za účastníky stavebního řízení: „stavebníka, osoby, které mají vlastnická nebo jiná práva k pozemkům
a stavbám na nich, včetně osob, které mají vlastnická nebo jiná práva k sousedním pozemkům a stavbám na nich,
a tato práva mohou být stavebním povolením přímo dotčena, další osoby, kterým zvláštní zákon toto postavení
přiznává“.
Ve výroku napadeného aktu odpůrce rozhodl, že „na žádost stavebníka Statutárního
města Jihlava, zastoupeného společností PRAGOPROJEKT, a. s., o vydání stavebního povolení
na stavbu Cyklostezka Jihlava – Třebíč – Raabs, SO 102 Cyklostezky, Etapa 0 a 1, odpůrce
jako speciální stavební úřad ve věcech místních komunikací a veřejně přístupných účelových
komunikací dle §40 odst. 4 písm. a) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích,
povoluje dle §66 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, stavbu, kterou specifikoval názvem,
délkou a pozemky, na nichž se má nacházet. Zároveň stanovil podmínky pro provedení stavby,
rozhodnutí odůvodnil a uvedl poučení o tom, že se účastníci řízení mohou odvolat do 15 dnů
od doručení ke Krajskému úřadu kraje Vysočina.
Mimo jiné odpůrce uvedl, ze předmětnou stavbu posoudil jako stavbu zvlášť rozsáhlou
s velkým počtem účastníků řízení, „což odůvodňuje oznámení zahájení stavebního řízení formou
veřejné vyhlášky“ dle §144 správního řádu.
V rozdělovníku jsou uvedeny obecní úřady „pro vyvěšení a podání zprávy o datu vyvěšení
a sejmutí“: obec Chlum, Červená Lhota, Číhalín, Přibyslavice, Brtnice a dále několik jmenovitě
označených účastníků řízení (např. E.ON Česká republika, a. s., Jihomoravská plynárenská, a. s.).
Dle §144 správního řádu je možno doručovat v řízeních s velkým počtem účastníků
písemnosti veřejnou vyhláškou. Lze tak činit nejen u oznámení o zahájení řízení, jak uvedl
navrhovatel, ale u všech písemností včetně těch, které mají být doručeny do vlastních rukou, tedy
také rozhodnutí (§144 odst. 6 ve spojení s §19 odst. 4 a §72 správního řádu).
Ze všech uvedených skutečností vyplývá, že napadený akt odpůrce byl stavebním
povolením vydaným ve správním řízení, jehož okruh účastníků byl určen specificky dle umístění
navrhované stavby (tj. kromě stavebníka i vlastníky dotčených pozemků apod.). Z hlediska
materiálního posouzení lze tedy jednoznačně uzavřít, že se o opatření obecné povahy nejednalo.
Pro posouzení podání je tedy podstatné, o jaký akt odpůrce šlo. Jak výše uvedeno, soud
dospěl k závěru, že nešlo o opatření obecné povahy (z hlediska formálního ani materiálního).
Konečně i sám navrhovatel si zřejmě není jist právní kvalifikací, neboť tvrdí, že šlo o opatření
obecné povahy, aniž jakkoli toto tvrzení argumentačně podpořil; dále je označil na rozhodnutí
„sui generis“, dále za paakt a nebránil se ani posouzení jako správního rozhodnutí, neboť proti
němu podal odvolání (hodnocené odvolacím orgánem jako opožděné), a také správní žalobu
opírající se o §65 s. ř. s., a požadující zrušení rozhodnutí o odvolání dle §78 odst. 3 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že rozhodnutí odpůrce nenaplňuje znaky
opatření obecné povahy, proti němuž je přípustná soudní ochrana (§101a s. ř. s).
Tím nejsou vzhledem k neexistenci předmětu tohoto specifického řízení splněny
podmínky řízení, a proto soud návrh podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
O nákladech řízení rozhodl soud podle §101d odst. 5 s. ř. s., podle něhož v tomto
zvláštním druhu řízení nemá žádný z účastníků řízení právo na jejich náhradu.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 3. listopadu 2009
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu