ECLI:CZ:NSS:2009:8.AS.2.2009:68
sp. zn. 8 As 2/2009 - 68
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala
Mazance a soudců JUDr. Petra Příhody a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce: A.
O., zastoupený JUDr. Jiřím Rakem, advokátem v Kopřivnici, Štefánikova 58/31, proti
žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, 28. října 117, Ostrava, v řízení o
žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 11. 2007, čj. MSK 151585/2007, o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 9. 2008,
čj. 22 Ca 33/2008 - 30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává .
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 15. 8. 2007, čj. SÚ/60375/2007, sp. zn. 36130/2007 Kr,
Městský úřad Nový Jičín, stavební úřad (dále jen „stavební úřad“), rozhodl o využití
území za účelem zřízení hřbitova, o ochranném pásmu okolo hřbitova a umístění stavby
„kaple, parkoviště, inženýrských sítí-vodovod, plynovod, vedení NN, vedení TRK,
dešťové kanalizace, splaškové kanalizace s bezodtokovou jímkou“.
Proti rozhodnutí stavebního úřadu brojil stěžovatel odvoláním u Krajského
úřadu Moravskoslezského kraje, odboru územního plánování, stavebního řádu
a památkové péče. Ten rozhodnutím ze dne 22. 11. 2007, čj. MSK 151585/2007,
sp. zn. ÚPS/48226/2007/Buč, napadené rozhodnutí stavebního úřadu změnil. Všechny
části rozhodnutí potvrdil, pouze doplnil větu: „Jako stavební pozemek jsou určeny
všechny pozemky přímo dotčené stavbou. Jedná se o pozemky parc. č. 1197/46, 763/11,
642/1, 588/9, 1198, 1197/45, 763/14 v katastrálním území Hostašovice“.
Rozhodnutí odvolacího orgánu napadl stěžovatel dne 5. 2. 2008 žalobou
u Krajského soudu v Ostravě. Ten rozsudkem ze dne 15. 9. 2008, čj. 22 Ca 33/2008 - 30,
žalobu stěžovatele zamítl.
Proti rozsudku krajského soudu brojí stěžovatel kasační stížností, kterou podal
dne 20. 10. 2008 u krajského soudu a která byla Nejvyššímu správnímu soudu doručena
dne 12. 1. 2009.
Stěžovatel namítá, že soud nedostatečně a nesprávně vyhodnotil důvody v žalobě
a nesprávně posoudil otázky v předcházejícím řízení.
Nesouhlasí především s tím, že krajský soud posoudil shodně pojmy „veřejné
pohřebiště“ a „hřbitov“. Zákon č. 256/2001 Sb., o pohřebnictví (dále jen „zákon
o pohřebnictví“), upravuje pouze veřejná pohřebiště a jejich ochranná pásma. Proto
dle stěžovatele nelze podle současné právní úpravy zřizovat hřbitovy. Krajský soud
se v rozsudku pokusil navodit shodnost obou pojmů na základě jejich obsahové identity
a výkladu, s čímž stěžovatel nesouhlasí. Stěžovatel uvádí, že stavební úřad není oprávněn
v rámci zásady dispoziční doplňovat nebo měnit uvedené názvy, proto v případě,
že název přímo odporuje zákonu, měl návrh na zřízení hřbitova zamítnout.
Stěžovatel dále namítá, že krajský soud nesprávně posoudil jednání starosty obce.
Ten ve vztahu k územnímu plánu a k jeho změnám činil takové úkony, které byly
v rozporu s předchozími rozhodnutími obecního zastupitelstva. Úkony zásadně
ovlivňující územní uspořádání obce neprojednal s obecním zastupitelstvem.
Dle stěžovatele krajský soud zcela přehlédl, že stavební úřad je vázán návrhem
starosty, a proto nemohl projednat záležitost změny původního návrhu. Ve změně
návrhu byla vyňata otázka týkající se umístění stavby příjezdové komunikace.
Ta je stavbou navazující a sousedící s veřejným pohřebištěm a vztahuje se na ni úprava
ochranných pásem, atd. Dle stěžovatele tedy nelze připustit, že stavba příjezdové
komunikace nemá věcný a místní vztah k veřejnému pohřebišti. Jedná se o vztah právní,
vycházející ze zákona, zcela nezávislý na vůli starosty nebo stavebního úřadu.
Z přiloženého soudního a správní spisu vyplynuly následující skutečnosti:
Obec Hostašovice podala dne 22. 4. 2002 návrh na zahájení územního řízení
spolu s návrhem na vydání územního rozhodnutí o umístění stavby „obecní hřbitov
a kaple včetně parkoviště, odstavných ploch, příjezdové komunikace a přípojek
inženýrských sítí“. Součástí návrhu byla tedy i stavba příjezdové komunikace.
Stavební úřad považoval návrh za neúplný bez nutných podkladů, proto obec
Hostašovice dne 9. 6. 2005 předložila upravený návrh. Jednalo se o návrh na vydání
územního rozhodnutí o využití území za účelem zřízení hřbitova a o umístění stavby
„kaple, parkoviště s inženýrskými sítěmi-vodovod, plynovod, vedení NN, vedení TRK,
dešťové kanalizace, splaškové kanalizace s bezodtokou jímkou“. Na rozdíl od původního
návrhu již obec nežádala rozhodnutí o přístupové komunikaci, ale rozšířila jej o návrh
na vydání územního rozhodnutí o využití území.
Po provedeném řízení vydal stavební úřad dne 27. 11. 2006 územní rozhodnutí,
proti kterému mimo jiné stěžovatel brojil odvoláním. Krajský úřad Moravskoslezského
kraje, odbor územního plánování, stavebního řádu a památkové péče dne 4. 4. 2007
napadené rozhodnutí stavebního úřadu zrušil. Dle krajského úřadu spisový materiál
neobsahoval návrh na vymezení ochranného pásma, krajský úřad také nesouhlasil
s vymezením účastníků řízení, neuvedením všech dotčených pozemků, atd.
V souladu s rozhodnutím krajského úřadu obec Hostašovice dne 9. 5. 2007 návrh
požadovaným způsobem doplnila. V průběhu řízení uplatnili občané obce, mezi nimi
i stěžovatel, námitky. Upozornili na nepřesnosti, na to, že se nejednalo o komunikaci
na pozemku parc. č. 588/9, nesouhlasili s vadným používáním pojmů dle zákona
o pohřebnictví a s procesem projednávání změny územního plánu obce.
Na základě námitek obec Hostašovice návrh doplnila a upřesnila předmět řízení.
V dalším průběhu stavebního řízení občané obce Hostašovice uvedli, že při doplnění
návrhu došlo k porušení §84 zákona č. 128/2008 Sb., o obcích, protože doposud
veškerá rozhodnutí ve věci územního návrhu činilo zastupitelstvo, které ale starosta
o doplnění návrhu neinformoval. Dále se domnívali, že byl porušen stavební zákon,
protože během územního řízení byla na části pozemku parc. č. 1198 postavena
a zkolaudována pozemní komunikace, která byla součástí územního rozhodnutí
z roku 2002.
Po provedeném řízení vydal stavební úřad dne 15. 8. 2007 rozhodnutí o využití
území za účelem zřízení hřbitova, o ochranném pásmu okolo hřbitova a umístění stavby
„kaple, parkoviště, inženýrských sítí-vodovod, plynovod, vedení NN, vedení TRK,
dešťové kanalizace, splaškové kanalizace s bezodtokou jímkou“. Součástí bylo
i rozhodnutí o námitkách.
Proti rozhodnutí se stěžovatel odvolal. Nesouhlasil se zaměňováním pojmu
hřbitov a veřejné pohřebiště. Dále požadoval, aby odvolací orgán přezkoumal úkony
starosty, který jednal bez souhlasu zastupitelstva. V další námitce stěžovatel upozornil
na to, že na pozemku parc. č. 1198 byla postavena a zkolaudována komunikace, která
je součástí předmětného územního řízení již od roku 2002. Dle jeho názoru byl porušen
§32 stavebního zákona.
Krajský úřad Moravskoslezského kraje napadené rozhodnutí potvrdil, pouze
doplnil větu „Jako stavební pozemek jsou určeny všechny pozemky přímo dotčené
stavbou. Jedná se o pozemky parc. č. 1197/46, 763/11, 642/1, 588/9, 1198, 1197/45,
763/14 v katastrálním území Hostašovice“. V odůvodnění uvedl, nepovažuje
za důvodnou námitku týkající se komunikace na pozemku parc. č. 1198 v k. ú.
Hostašovice. Na základě původního návrhu ze dne 22. 4. 2002 zahájil stavební úřad
územní řízení o umístění stavby „Obecní hřbitov a kaple včetně parkoviště, odstavných
ploch a příjezdové komunikace…“. Dne 9. 6. 2005 upravila obec Hostašovice návrh
a vypustila z něj stavbu příjezdové komunikace. Tato stavba proto nebyla předmětem
územního řízení, stavební úřad se touto stavbou v rozhodnutí ze dne 15. 8. 2007
nezabýval. Odvolací orgán může přezkoumávat pouze rozhodnutí orgánu prvního
stupně, nemůže přezkoumávat otázky, které nebyly předmětem rozhodování tohoto
orgánu. Pouze pro informaci krajský úřad uvedl, že stavbu příjezdové komunikace
krajský úřad přezkoumával samostatně v roce 2006 a ve vyjádření k podnětu
čj. MSK 185639/2006 ze dne 23. 2. 2006 a neshledal důvody pro zahájení přezkumného
řízení.
K další námitce krajský úřad uvedl, že v obcích, ve kterých se nevolí rada obce,
vykonává její činnost starosta. Ten rozhoduje i v dalších záležitostech patřících
do samostatné působnosti obce, pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo.
Zastupitelstvo obce Hostašovice tak neučinilo, podání návrhu a jeho změna byla plně
v pravomoci starosty obce, který k tomu nepotřeboval souhlas zastupitelstva.
Dále krajský úřad uvedl, že pojem veřejné pohřebiště je pouze pojmem pro účely
zákona o pohřebnictví. Pro stavební úřad není proto dodržování pojmů, které stanovil
tento zákon, závazné. Z návrhu a označení hřbitov bylo jasné, k jakému účelu má být
předmětné místo využito.
Proti rozhodnutí krajského úřadu brojil stěžovatel žalobou, kde uvedl stejné
námitky, jako v odvolání. Krajský soud v Ostravě se zcela ztotožnil s rozhodnutím
krajského úřadu ze dne 22. 11. 2007 a žalobu zamítl.
Proti rozsudku krajského soudu v Ostravě podal stěžovatel kasační stížnost
u Nejvyššího správního soudu. Ten vyzval Krajský úřad Moravskoslezského kraje,
Odbor dopravy a silničního hospodářství (dále jen „odbor dopravy“), aby se vyjádřil
k podnětu čj. MSK 185639/2006. Odbor dopravy uvedl, že na základě podání několika
občanů obce Hostašovice vyžádal spisovou dokumentaci ke stavbě „Místní komunikace
pro obsluhu stavebních pozemků na pozemku parc. č. 1198 v kat. území Hostašovice“.
Zjistil, že příslušný speciální stavební úřad vydal dne 31. 1. 2005 stavební povolení
čj. SÚ/69645/04/12294-Kř. Již v této době byl pozemek parc. č. 1198 veden v katastru
nemovitostí jako ostatní plocha-ostatní komunikace, a proto nebylo nutné vést řízení
o umístění stavby, ani vydávat územní rozhodnutí. Po nabytí právní moci stavebník
stavbu realizoval a po jejím dokončení požádal o vydání kolaudačního rozhodnutí.
Dle odboru dopravy speciální stavební úřad splnil veškeré povinnosti stanovené
stavebním zákonem a prováděcí vyhláškou. V průběhu kolaudačního řízení zkoumal,
zda byla stavba provedena podle ověřené dokumentace a byly dodrženy podmínky
stavebního povolení. Posoudil vliv stavby na život s zdraví lidí a na životní prostředí.
Protože speciální stavební úřad neshledal žádné překážky pro uvedení stavby
do provozu, vydal dne 30. 8. 2006 kolaudační rozhodnutí čj. SÚ/76674/2006, které
nabylo právní moci dne 20. 9. 2006. Odbor dopravy nemá žádné pochybnosti
o zákonnosti kolaudačního rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud o věci uvážil
takto:
Stěžovatel především nesouhlasí s tím, že krajský soud posoudil shodně
pojmy „veřejné pohřebiště“ a „hřbitov“. Dle §2 písm. d) zákona č. 256/2001 Sb.,
o pohřebnictví a o změně některých zákonů, je „veřejným pohřebištěm prostor určený k pohřbení
lidských pozůstatků nebo uložení zpopelněných lidských ostatků v podobě míst pro hroby a hrobky nebo
úložiště jednotlivých uren nebo rozptylové či vsypové louky nebo jejich kombinace“.
V §19 vyhlášky č. 19/1988 Sb., o postupu při umrtí a pohřebnictví, ve znění
účinném do 31. 12. 2001, je uvedeno: „Pohřebiště (hřbitovy, kolumbária, urnové háje, rozptylové
a vsypové louky) zřizují a spravují národní výbory, které mohou svěřit jejich správu organizacím, které
řídí nebo spravují.“
V zákoně o pohřebnictví se pojmy hřbitov a veřejné pohřebiště překrývají.
Například v §29 tohoto zákona je zaměňován pojem provozovatel pohřebiště“
a „provozovatel hřbitova“. Nejvyšší správní soud k této námitce zejména uvádí,
že se jedná pouze o nesoulad ve formálním označení. Jak stavebnímu úřadu, tak obci,
která návrh podala, bylo zcela jasné, o co se v návrhu jedná.
Především je nutné uvést, že na rozdíl od zákona o pohřebnictví pracují stavební
předpisy s pojmem „hřbitov“. V §80 odst. 2 písm. d) zákona č. 183/2006 Sb.,
stavebního zákona, je uvedeno, že „rozhodnutí o změně využití území vyžadují hřbitovy“.
Vyhláška č. 26/2007 Sb., kterou se provádí zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech
vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů,
a zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky, ve znění pozdějších
předpisů, (katastrální vyhláška), uvádí v příloze 2. jako způsob využití pozemku
„hřbitov“. Z toho vyplývá, že stavební úřad nepochybil, pokud v rozhodnutí o využití
území za účelem zřízení hřbitova, o ochranném pásmu okolo hřbitova a umístění stavby
v souladu se stavebními předpisy použil pojem „hřbitov“.
Stěžovatel dále nesouhlasí s tím, jak krajský soud posoudil jednání starosty obce.
Dle §102 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, rada obce zabezpečuje rozhodování
ostatních záležitostí patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny
zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo. Z taxativně
vymezených pravomocí zastupitelstva obce v §84 a 85 zákona o obcích nevyplývá, že by
zastupitelstvo obce mělo rozhodovat o návrhu na vydání územního rozhodnutí. Krajský
úřad zjistil, že si obec tuto pravomoc dle §84 odst. 4 zákona o obcích nevyhradilo.
Hostašovice jsou obcí, kde se nevolí rada obce, její působnost proto dle §99 odst. 2
zákona o obcích vykonává starosta.
Změna návrhu na vydání územního rozhodnutí není úkonem starosty, který musí
zastupitelstvo odsouhlasit. Protože si ani zastupitelstvo tuto pravomoc nevyhradilo, nebyl
starosta ve svém jednání omezen a zastupitelstvo o souhlas žádat nemusel. Návrh
na vydání územního rozhodnutí není změnou územního plánu, zastupitelstvo
k projednání nemělo pravomoc. Jak správní úřady, tak krajský soud nepochybili, pokud
jednání starosty obce nezpochybnili.
K námitce týkající se pozemní komunikace na pozemku parc. č. 1198 Nejvyšší
správní soud uvádí, že v době, kdy starosta obce Hostašovice změnil původní návrh,
již speciální stavební úřad vydal stavební povolení na stavbu pozemní komunikace.
Provedení stavby zhodnotil nejen speciální stavební úřad, ale také Krajský úřad
Moravskoslezského kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství. Speciální stavební
úřad povolil po přezkoumání všech zákonem stanovených podmínek stavbu a následně
dne 30. 8. 2006 vydal kolaudační rozhodnutí. O předmětné komunikaci rozhodoval
speciální stavební úřad nezávisle na návrhu na vydání územního rozhodnutí o využití
území za účelem zřízení hřbitova a o umístění stavby.
Změněný návrh obce Hostašovice na vydání územního rozhodnutí o využití
území za účelem zřízení hřbitova a o umístění stavby ze dne 9. 6. 2005 se již netýkal
pozemní komunikace. Stavební úřad se jí proto nezabýval. Správní orgán rozhoduje
o návrhu v tom rozsahu, jak požaduje navrhovatel.
Nejvyšší správní soud, který neshledal napadené rozhodnutí krajského soudu
nezákonným, kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti (§60 odst. 1 a contrario za použití §120 s. ř. s.). Žalovanému, který
by měl právo na náhradu nákladů řízení, Nejvyšší správní soud jejich náhradu nepřiznal,
neboť z obsahu spisu nevyplývá, že by mu nad rámec běžné úřední činnosti jakékoliv
náklady řízení vznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. srpna 2009
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu