ECLI:CZ:NSS:2010:1.AS.21.2010:47
sp. zn. 1 As 21/2010 - 47
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: R. Q., zastoupen Mgr.
Romanem Kezniklem, advokátem se sídlem Palackého třída 2203/186, Brno, proti žalované:
Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Jihomoravského kraje, se sídlem
Kounicova 24, Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 8. 4. 2009, čj. KRPB-32315-
3/ČJ-2009-0600NU-SEC, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v
Brně ze dne 30. 10. 2009, čj. 57 Ca 39/2009 - 26,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalobce podal návrh na obnovu řízení v souvislosti s blokovou pokutou 1000 Kč.
Přestupek se stal dne 30. 8. 2007 ve 13:45 hod. v Brně na ulici Údolní, když žalobce jako řidič
motorového vozidla značky Volvo XC 90, RZ X nebyl za jízdy připoután bezpečnostním pásem.
Pokutový blok obsahoval údaje o osobě pachatele přestupku, tedy žalobcovo jméno a příjmení,
číslo jeho občanského průkazu, rodné číslo, adresu jeho trvalého bydliště a podpis stvrzující, že
souhlasí s projednáním přestupku v blokovém řízení. Dále pokutový blok obsahoval podpisy
osob oprávněných k projednání přestupku, vymezení času a místa spáchání přestupku a popis
přestupkového jednání.
[2] Dne 21. 5. 2008 bylo žalobci oznámeno dosažení 12 bodů v registru řidičů a byl vyzván
k odevzdání řidičského průkazu. Po nahlédnutí do spisu odboru dopravně správních činností
Magistrátu města Brna žalobce shledal, že je mu za vinu kladen mj. právě přestupek
ze dne 30. 8. 2007. Žalobce je přesvědčen, že tento přestupek nespáchal. Tvrdí,
že dne 14. 9. 2008 na rodinné oslavě zjistil, že přestupku se dopustil jeho bratr R., který si jeho
vůz Volvo často půjčuje. Bratr žalobce to potvrdil, je si zcela jist, že se daného přestupku
dopustil. Na základě těchto nově zjištěných skutečností podal žalobce dne 10. 12. 2008 žádost o
obnovu řízení. Městské ředitelství policie Brno tuto žádost zamítlo. Žalobce se proti tomuto
rozhodnutí odvolal. Žalovaná odvolání zamítla a rozhodnutí, kterým nebylo vyhověno žádosti o
obnovu, potvrdila. V odůvodnění rozhodnutí žalovaná argumentuje mj. rozsudkem NSS ze dne
6. 2. 2008, čj. 3 As 58/2007 - 117, podle něhož za daných podmínek není obnova řízení možná.
[3] Podstatou podané žaloby bylo tvrzení žalobce, že v blokovém řízení došlo k záměně
osobních dokladů dvou osob (žalobce a bratra žalobce). Žalobce tvrdí, že si této záměny nevšiml
ani jeho bratr při podepisování pokutového bloku, ani orgány policie při předložení dokladů
a opisování údajů z něj do pokutového bloku. V důsledku toho pak byl dle žalobce shledán
vinným nikoliv skutečný pachatel přestupku, ale osoba, jejíž osobní doklady byly v blokovém
řízení předloženy, tedy žalobce. K dokázání pravdivosti svých tvrzení žalobce navrhl provést
znalecký posudek z oboru grafologie, jímž by se prokázalo, že pokutový blok byl podepsán jinou
osobou než žalobcem. Krajský soud v Brně žalobu zamítl jako nedůvodnou. Krajský soud dospěl
k závěru, že jakákoliv obnova řízení o přestupku, byl-li projednán v blokovém řízení, je z povahy
věci vyloučena.
II.
Argumenty obsažené v kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
V ní obecně uvádí, že uplatňuje zákonné kasační důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a), b)
a d) s. ř. s., přičemž bez konkretizace námitek pouze cituje znění těchto zákonných ustanovení.
Nezákonnost rozsudku krajského soudu pak stěžovatel spatřuje v tom, že krajský soud věc
nesprávně posoudil, neboť obnova řízení za daných okolností povolena být měla. Stěžovatel
nepopírá, že blokové řízení proběhlo, popírá však, že osoba, se kterou bylo blokové řízení
vedeno, je on sám. Jeho bratr R. v rozhodné situaci předal policistům všechny dokumenty, které
byly ve voze, přičemž nevědomky policistům předal i občanský průkaz stěžovatele. Na podporu
svých tvrzení navrhuje provést důkazy, které uvádí již od počátku zahájení řízení o obnově, a
které doposud nebyly provedeny. Jde o znalecký posudek z oboru grafologie; svědeckou výpověď
rodinných příslušníků, kteří se účastnili rodinné oslavy, na které bratři s matkou přišli na
racionální vysvětlení dopravního přestupku; svědeckou výpověď bratra o okolnostech
proběhlého blokového řízení; listinu označenou jako „čestné prohlášení R. Q.“. Stěžovatel proto
navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
[5] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil tak, že s odůvodněním napadeného rozsudku
krajského soudu zcela souhlasí. K vlastnímu obsahu kasační stížnosti uvádí, že stěžovatelem
navrhované doplnění dokazování není důvodné, neboť byl dostatečně spolehlivě zjištěn skutkový
stav věci.
III.
Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu
III. A. Obnova správního řízení o přestupku
[6] Klíčovou otázkou, kterou je nutno v této věci vyřešit, je to, zda (a pokud ano,
za jakých okolností) lze obnovit řízení o přestupku, který byl projednán uložením pokuty
v tzv. blokovém řízení ve smyslu §84 násl. zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích.
[7] Touto otázkou se již Nejvyšší správní soud opakovaně zabýval (poprvé viz rozsudek
ze dne 6. 2. 2008, čj. 3 As 58/2007 - 117, obdobně též rozsudek ze dne 31. 5. 2010,
čj. 4 As 25/2010 - 34, resp. rozsudek ze dne 24. 7. 2008, čj. 2 As 47/2008 - 30, rozsudek ze dne
24. 3. 2010, čj. 2 Ans 2/2010 - 62, rozsudek ze dne 22. 1. 2010, čj. 5 As 65/2009 - 39
nebo rozsudek ze dne 15. 1. 2009, čj. 5 As 16/2008 - 68, publ. pod č. 1797/2009 Sb. NSS). Vyšel
přitom z názoru, že blokové řízení je svou povahou řízením specifickým, zkráceným,
zjednodušeným, ve kterém do značné míry splývá řízení se svým výsledkem – uložením pokuty.
Jednou ze zákonem vyžadovaných podmínek pro tento postup je souhlas účastníka řízení
s uložením pokuty. Pokud účastník tento souhlas nedá, postupuje se v řízení podle §67 a násl.
zákona o přestupcích a věc se projedná a rozhodne ve standardním správním řízení. V úvahu
tedy připadají dvě varianty postupu, které je ovšem nutno od sebe striktně odlišit, neboť se jedná
o dva různé typy řízení. Výsledkem řízení podle §67 a násl. zákona o přestupcích
je formalizované rozhodnutí obsahující předepsané náležitosti (§77), které je možno napadnout
odvoláním (§81 a 82), a následně navrhnout jeho přezkoumání soudem (§83). Výstupem
blokového řízení je naproti tomu tzv. pokutový blok (§85). Proti uložení pokuty
se pak podle §84 odst. 2 zákona o přestupcích nelze odvolat a žaloba proti němu je nepřípustná
(k možnosti žaloby srov. v detailech rozsudek ze dne 29. 12. 2004, čj. 6 As 49/2003 - 46,
publ. též pod č. 505/2005 Sb. NSS).
[8] Citovaný rozsudek čj. 3 As 58/2007 - 117 vychází z §62 odst. 1 písm. a) starého
správního řádu (zákon č. 71/1967 Sb.). V něm vyslovené teze jsou však plně aplikovatelné
též na v současné době platný a účinný správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.). To potvrzuje
též shora uváděná judikatura. Podle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu připadá v úvahu
obnova řízení ukončeného „pravomocným rozhodnutím ve věci“. Třetí senát vychází z teze,
podle níž, pokud by bylo lze pokutový blok nebo s ním související úkon správního orgánu
považovat za správní rozhodnutí, bylo by třeba na místě konstatovat, že „řízením“ ve smyslu
§100 odst. 1 může být pouze řízení blokové. Návrhem na obnovu blokového řízení
však stěžovatel fakticky zpochybňuje splnění podmínek pro to, aby vůbec mohlo být toto řízení
vedeno. Vrácení řízení do počátečního stádia, konkrétně do fáze před udělením souhlasu
s uložením blokové pokuty, by navodilo situaci, za které by nebylo možno v blokovém řízení
pokračovat, neboť by nebyla splněna jedna ze zákonem vyžadovaných podmínek – souhlas
s uložením blokové pokuty. Jakákoli „obnova“ řízení o přestupku, byl-li projednán v blokovém
řízení, je tak z povahy věci vyloučena, neboť podmínkou sine qua non tohoto řízení je souhlas
účastníka se zjištěním přestupku a uložením sankce. S ohledem na znění §100 odst. 1 písm. a)
správního řádu nelze rovněž akceptovat, aby návrhem na obnovu řízení, které v daném případě
proběhlo, tj. řízení blokového, bylo ve skutečnosti zahájeno řízení podle §67 zákona
o přestupcích, které v projednávané věci neproběhlo (srov. rozsudek čj. 3 As 58/2007 - 117).
[9] S uvedeným právním závěrem první senát nesouhlasí. Vychází přitom z toho, že námitka
stěžovatele, podle něhož souhlas s blokovým řízením nedal on, ale jeho bratr, a došlo
proto k omylu v osobě pachatele přestupku, je jen příkladem z pestré škály dříve neznámých
skutečnosti nebo důkazů, které vyšly najevo později, a které současně existovaly v době
původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit
(viz §100 odst. 1 správního řádu).
[10] Na prvém místě nutno zdůraznit, že správní řád (a to starý ani nový) žádnou výjimku
z možnosti obnovy v případě blokových řízení nezná. Nepřípustnost obnovy řízení
je pro tyto případy vytvořena teprve judikaturou zdejšího soudu. První senát nicméně nesdílí
názor, že lze teprve soudcovskou cestou vytvořit takovouto výjimku, v podstatě namísto
zákonodárce. První senát tu odkazuje na ústavněprávní zásadu „in dubio pro libertate“,
podle níž je-li k dispozici vícero výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec,
resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Tento princip plyne
přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny).
Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu, vyjadřující prioritu jednotlivce
a jeho svobody před státem [nejpodrobněji k tomu srov. nález sp. zn. I. ÚS 643/06
ze dne 13. 9. 2007 (N 142/46 SbNU 373), bod 50, resp. na něj navazující judikatura].
[11] Právě uvedená úvaha je o to významnější v této kauze, neboť jde o přestupkové právo,
tedy správní trestání.
[12] První senát dále zvážil, zda k ochraně práv osoby, která nedala s vyřízením věci
v blokovém řízení souhlas, není možné použít některý z jiných institutů, než je obnova řízení
na návrh dotčené osoby podle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu.
[13] I v případě věcí vyřízených v blokovém řízení je možné použít přezkumné řízení
podle části druhé hlavy deváté správního řádu. Jedná se o dozorčí prostředek, jímž se z pozice
hierarchických vztahů zajišťuje dodržování zákonnosti. Takový postup by byl na místě
např. tehdy, pokud by byla obviněnému uložena v blokovém řízení vyšší pokuta, než zákon
připouští, nebo by byl v blokovém řízení projednán přestupek, který však v blokovém řízení
projednat nelze. Základní podmínkou pro zrušení (či změnu) správního rozhodnutí
v přezkumném řízení je ovšem v každém případě rozpor přezkoumávaného rozhodnutí
s právním předpisem, tedy jeho nezákonnost ve smyslu §97 odst. 3 správního řádu
(takto srov. detailně rozsudek čj. 5 As 16/2008 - 68, cit. v bodě [7] shora). Je evidentní,
že tento institut není aplikovatelný na skutkové novoty.
[14] Obdobnou povahu dozorčího prostředku, byť v oblasti skutkové, má i obnova řízení
nařízená z moci úřední (§100 odst. 3 a 4 správního řádu). Obnova řízení podle §100 odst. 3 a 4
správního řádu není vyloučena ani v případě blokových řízení. U dozorčích prostředků nelze
argumentovat tím, že obviněný z přestupku měl své výhrady vyjádřit před uložením blokové
pokuty, a proto by mu ani nemohla být uložena. Dozorčí prostředky směřují ve prospěch
i neprospěch účastníka řízení. Vedle toho, že musí být splněny důvody pro obnovu řízení
na návrh (§100 odst. 1), musí být dán na obnově i veřejný zájem. Zvláštním důvodem obnovy
z moci úřední je, že rozhodnutí bylo dosaženo trestným činem (odst. 4). Trestný čin může být
přitom spáchán ze strany správního orgánu (úředníka), i ze strany účastníka řízení. Účastníci
nemají na nařízení obnovy z moci úřední podle §100 odst. 3 a 4 právní nárok. Jakkoliv tedy
obnova řízení z moci úřední představuje řešení stěžovatelova uplatněného problému,
nepředstavuje z důvodu své nenárokovosti plnohodnotnou alternativu obnovy řízení podle §100
odst. 1 správního řádu.
[15] První senát na závěr pro pořádek zdůrazňuje, že se s ohledem na povahu zde řešeného
sporu nezabýval a zabývat ani nemohl včasností nebo dokonce důvodností návrhu na obnovu
řízení ze strany stěžovatele. Bude na příslušném správním orgánu (v případě, že se rozšířený senát
ztotožní s názorem předkládajícího senátu), aby posoudil včasnost a eventuálně též důvodnost
návrhu na obnovu řízení.
III. B. Soudní přezkum zamítnutí návrhu na povolení obnovy ve správním řízení
[16] Ve věci přezkumu rozhodnutí správního orgánu, jímž byl zamítnut návrh na povolení
obnovy ve správním řízení, je třeba ještě vyřešit otázku již existujícího faktického judikatorního
rozkolu NSS. Podle usnesení ze dne 30. 10. 2003, č.j. 6 A 104/2002 - 40 platí, že „k žalobě
o zrušení rozhodnutí správního orgánu, jímž byl zamítnut návrh na povolení obnovy ve správním
řízení, není dána žalobní legitimace podle §65 odst. 1 s. ř. s. Takovou žalobu je třeba odmítnout
podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť žalobce se domáhal přezkoumání rozhodnutí,
které je z přezkoumání podle §68 písm. e) s. ř. s. ve spojení s §70 písm. a) s. ř. s. vyloučeno.“
Příslušný senát tedy interpretoval možnosti soudního přezkumu a došel k závěru, že „podle §65
odst. 1 s. ř. s. se může ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku
porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění,
ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti domáhat žalobou zrušení
takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti. S ohledem na použitou legislativní
zkratku lze dovodit, že za rozhodnutí ve smyslu citovaného ustanovení lze považovat pouze
takové úkony správního orgánu, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva
a povinnosti. Ustanovení §70 písm. a) s. ř. s. stanoví, že ze soudního přezkoumávání
jsou vyloučeny úkony správního orgánu, která nejsou rozhodnutími. Na tom nic nemění
skutečnost, že z formálního hlediska rozhodnutími nepochybně jsou, pouze však nejsou
takovými rozhodnutími, která zakládají žalobní legitimaci podle §65 odst. 1 s. ř. s. Právě takovým
úkonem je rozhodnutí žalovaného, jehož přezkumu se žalobce domáhá. Žalobce napadeným
rozhodnutím nemohl být zkrácen na svých právech, protože se jím o žádných jeho právech
nerozhodovalo.“
[17] V již citovaném judikátu ze dne 6. 2. 2008, č.j. 3 As 58/2007 117 či v dalším judikátu
třetího senátu v podobné kauze, rozsudku ze dne 19. 3. 2008, č.j. 3 As 62/2007 - 51 však třetí
senát takovéto možnosti de facto přitakává, když se touto otázkou meritorně zabývá a neodmítá
ji ze soudního přezkumu, ale naopak ji bez dalšího (aniž by tedy zpochybnil žalobní legitimaci
podle §65) přezkoumává. Došlo tedy k judikatornímu rozkolu, protože třetí a šestý senát se dělí
v otázce, zda takovéto rozhodnutí zasáhlo přímo do subjektivních práv fyzické a právnické
osoby. Rozšířený senát se k obecným požadavkům na rozhodnutí vyjádřil v podobné otázce
v usnesení ze dne 26. 6. 2007, čj. 5 As 13/2006 - 51
takto:„ … ,rozhodnutí“, které lze napadnout
žalobou v řízení podle §65 s. ř. s., je stabilní judikaturou charakterizováno tím, že bez ohledu
na svou formální podobu zasahuje do subjektivních práv fyzické nebo právnické osoby
ať již způsobem konstitutivním nebo deklaratorním (§65 odst. 1 s. ř. s.). Ten, kdo tvrdí,
že takové rozhodnutí přímo zasáhlo do jeho práv (stanovilo mu povinnosti), je oprávněn
k žalobě. Podle §65 odst. 1 je dále k žalobě legitimován také ten, kdo tvrdí, že v řízení
předcházejícím vydání rozhodnutí, jímž mu bylo zasaženo do práv byla porušena jeho práva
procesní. “
[18] Na okraj lze podotknout, že ještě před přijetím soudního řádu správního se otázkou,
zda je rozhodnutí správního orgánu o zamítnutí návrhu na obnovu správního řízení soudně
přezkoumatelné, zabýval Ústavní soud. V nálezu ze dne 7. 11. 2000, sp. zn. II. ÚS 389/98,
dospěl k závěru, že se jedná o rozhodnutí, a proto není vyloučeno jeho přezkoumání v řízení
dle ustanovení dříve účinného §244 a násl. občanského soudního řádu, který upravoval soudní
přezkum správních rozhodnutí před přijetím soudního řádu správního. Ve správním soudnictví
se přezkoumávají rozhodnutí, která přímo zasahují sféru materiálních subjektivních oprávnění
a povinností a naopak se nepřezkoumávají ta rozhodnutí, jimiž se upravuje jen procesní postavení
účastníka řízení. Rozhodovací praxe tak vyloučila z přezkumu například rozhodnutí o zamítnutí
odvolání pro opožděnost, rozhodnutí, jímž byla povolena (nebo nepovolena) obnova řízení atd.
Ústavní soud však některá taková rozhodnutí soudů zrušil s tím, že výklad pojmu „rozhodnutí
procesní povahy“ zaujatý soudy, je příliš extenzívní (v jiných případech pak ale ústavní stížnost
usnesením odmítl a s názorem soudů se ztotožnil). V zájmu odstranění této diskrepance byla
proto dosavadní výluka zúžena a k přezkoumání tak právě zmíněná procesní rozhodnutí byla
otevřena. Ze spisového materiálu i povahy věci je zřejmé, že rozhodnutí, kterým je zamítnut
návrh na obnovu řízení, představuje zásah do stěžovatelových subjektivních práv a povinností,
a nelze je podřadit pod rozhodnutí striktně procesní povahy.
[19] První senát dospěl k názoru, že rozhodnutí, kterým správní orgán zamítl návrh
na obnovu řízení, je rozhodnutím ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s. a je přezkoumatelné
ve správním soudnictví. První senát se proto hodlá odchýlit od závěru právní věty judikované
v usnesení ze dne 30. 10. 2003, čj. 6A 104/2002 - 40 a věc předkládá rozšířenému senátu.
IV.
Závěr
[20] První senát shrnuje, že nesouhlasí s právním závěrem shora citované judikatury,
podle níž obnova řízení o přestupku, byl-li projednán v blokovém řízení, dle §100 odst. 1
písm. a) správního řádu není možná. Nelze cestou soudního dotváření práva v neprospěch osoby
obviněné z přestupku dospět k závěru, že na bloková řízení nedopadá možnost žádat o obnovu
řízení podle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu.
[21] Proto se navrhuje rozšířenému senátu, aby vyslovil právní závěr, podle něhož obnova
řízení dle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu je možná i v případě přestupku, který byl
projednán v blokovém řízení.
[22] V neposlední řadě první senát navrhuje rozšířenému senátu, aby přijal závěr, podle něhož
je zamítnutí návrhu na obnovu správního řízení soudně přezkoumatelným rozhodnutím
ve smyslu ust. §65 odst.1 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: Josef Baxa, Michal Mazanec,
Karel Šimka, Jaroslav Vlašín, Marie Turková, Miluše Došková a Jakub Camrda.
Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců v propadné lhůtě jednoho
týdne ode dne, kdy zjistí důvody podjatosti (§8 odst. 5 s. ř. s.).
Účastníci se mohou vyjádřit k otázce předložené rozšířenému senátu ve lhůtě
2 týdnů od doručení tohoto usnesení.
V Brně dne 22. září 2010
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu