ECLI:CZ:NSS:2010:1.AS.91.2009:83
sp. zn. 1 As 91/2009 - 83
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobců: a) Společnost ochránců
životního prostředí, se sídlem Nerudova 34, 412 01 Litoměřice - Předměstí a b) Děti Země, Klub
za udržitelnou dopravu, se sídlem Cejl 48/50, 602 00 Brno-střed, obou zastoupených Mgr. Luďkem
Šikolou, advokátem se sídlem Dvořákova 13, 602 00 Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního
prostředí, se sídlem Vršovická 65, 100 10 Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 3. 2007,
č. j. 530/81 R/07-Abt/UL, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 17. 4. 2009, č. j. 5 Ca 171/2007 - 51,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 4. 2009, č. j. 5 Ca 171/2007 - 51,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 26. 3. 2007, č. j. 530/81 R/07-Abt/UL, zamítl žalovaný odvolání žalobců
a) a b) proti rozhodnutí Agentury ochrany přírody a krajiny ČR, Správy Chráněné krajinné oblasti České
středohoří, ze dne 25. 9. 2006, č. j. 00170/CS/SR/-XII-8/06/Pe, jímž byl podle ustanovení §12 odst. 2
a §44 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů
(dále též „zákon o ochraně přírody a krajiny“), udělen souhlas s povolením stavby dálnice D8, stavba
0805 Lovosice - Řehlovice. K námitce odvolatelů, že do rozhodnutí orgánu ochrany přírody měly být
převzaty podmínky stanoviska EIA ze dne 15. 11. 1996 s odvoláním na ustanovení §10 zákona
č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů ,
ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon č. 100/2001 Sb.“), žalovaný uvedl, že podle přechodných
ustanovení zákona č. 100/2001 Sb. se posouzení zahájená před účinností tohoto zákona dokončí
podle zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (dále též „zákon
č. 244/1992 Sb.“), proto se na stanoviska vydaná podle zákona č. 244/1992 Sb., nevztahuje ustanovení
§10 ani žádné jiné ustanovení zákona č. 100/1992 Sb. Nedůvodnou shledal žalovaný rovněž námitku
odvolatelů, že prvoinstanční orgán měl výslovně odmítnout navrhované použití nepůvodních dřevin
ve středovém pruhu dálnice. Vládou povolená výjimka ze dne 24. 11. 2004 podle ustanovení §43
zákona o ochraně přírody a krajiny ze zákazu podle §26 odst. 1 písm. d) citovaného zákona,
tj. ze zákazu povolovat nebo uskutečňovat záměrné rozšiřování geograficky nepůvodních druhů dřevin
ve středovém pruhu dálnice, neznamenala změnu podmínek uvedených v rozhodnutí Ministerstva
životního prostředí ze dne 13. 7. 2000, jímž byla udělena výjimka podle §43 zákona o ochraně přírody
a krajiny ze zákazu podle §26 odst. 1 písm. f) téhož zákona, tj. ze zákazu stavět nové dálnice. Výjimka
ze dne 24. 11. 2004 pouze doplnila podmínky výjimky udělené Ministerstvem životního prostředí
dne 13. 7. 2000 a bude věcí příslušného stavebního úřadu, aby podmínky legálně vydané výjimky
zahrnul do stavebního povolení.
Žalobce a) i b) brojili proti rozhodnutí žalovaného žalobami, jimiž se domáhali jeho zrušení.
Žalobce a) především namítal, že rozhodnutí orgánů ochrany přírody obou stupňů nikterak nereflektují
povinnost prozkoumání a veřejného slyšení v rámci procesu EIA podle zákona č. 100/2001 Sb.
Žalobce b) upozornil na skutečnost, že v řízení o udělení souhlasu se stavbou podle §44 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny mají orgány ochrany přírody posuzovat rovněž to, zda stavba vyhovuje
zájmům ochrany přírody na území chráněné krajinné oblasti. Pokud rozhodnutí ministra životního
prostředí ze dne 14. 2. 2001 a následně i územní rozhodnutí ze dne 5. 6. 2003 stanovila, že stavba
dálnice je na území chráněné krajinné oblasti přípustná pouze v případě, že nebudou použity místně
nepůvodní druhy dřevin, neměl žalovaný ani Správa chráněné krajinné oblasti vydat souhlas se stavbou,
která s užitím nepůvodních druhů dřevin počítá. Dále žalobce b) uvedl, že při vydání rozhodnutí
správních orgánů obou stupňů mělo být aplikováno ustanovení §10 odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb.,
tj. správní orgány rozhodující o stavbách se měly vypořádat se stanoviskem EIA. Závaznost stanoviska
podle zákona č. 100/2001 Sb. platí rovněž pro stanoviska vydaná podle zákona č. 244/1992 Sb.,
proto měly být do rozhodnutí Správy chráněné krajinné oblasti podle §44 odst. 1 a §12 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny zahrnuty podmínky vyplývající ze stanoviska EIA. Pokud správní orgán
do předmětného rozhodnutí podmínky stanoviska EIA nezapracoval, případně nezdůvodnil,
proč určité podmínky nebyly do rozhodnutí zahrnuty, nevycházel ze spolehlivě zjištěného skutkového
stavu věci.
Městský soud v Praze ve výroku označeným rozsudkem žaloby zamítl. Neshledal důvodnou
žalobní námitku, že rozhodnutí vlády o výjimce ze zákazu podle §26 odst. 1 písm. d) zákona o ochraně
přírody a krajiny je v rozporu s předchozí udělenou výjimkou a územním rozhodnutím o umístě ní
stavby. Městský soud interpretoval vládou udělenou výjimku ve vztahu k předchozí výjimce udělené
Ministerstvem životního prostředí tak, že k původně stanovené výjimce ze zákazu §26 odst. 1 písm. f),
nově přibyla i výjimka z ustanovení §26 odst. 1 písm. d) zákona o ochraně přírody a krajiny. Příslušný
orgán tedy rozhodl o nové žádosti o výjimku, čímž se ovšem nedostal do rozporu s předchozím
rozhodnutím o výjimce. Pokud jde o námitku rozporu s územním plánem, ztotožnil se městský soud
s názorem žalovaného, že vypořádání tohoto rozporu je záležitostí stavebního řízení. Vzhledem
ke skutečnosti, že před podáním žádosti obdržel investor dvě výjimk y ze zákona o ochraně přírody
a krajiny [ze zákazů podle §26 odst. 1 písm. d) a f) zákona], není pro orgán ochrany přírody plánované
užití nepůvodních druhů dřevin ve středovém pruhu dálnice nezákonné, nýbrž v souladu s udělenou
výjimkou.
K námitkám obou žalobců, jimiž byly namítány vady v procesu posouzení vlivu stavby
předmětné dálnice na životní prostředí, měst ský soud uvedl, že takové námitky nemají místo v řízení
podle zákona o ochraně přírody a krajiny; lze je uplatnit toliko v rámci přezkumu rozhodnutí vydaného
v územním nebo stavebním řízení. Rozhodnutí vydaná podle §12 a §44 zákona o ochraně přírody
a krajiny nejsou sama o sobě vykonatelná, ale jsou stejně jako stanovisko EIA nezbytným podkladem
pro územní nebo stavební řízení. Podmínkou vydání napadeného rozhodnutí nebylo podle městského
soudu vydání stanoviska EIA, proto námitky žalobců směřující do vad v procesu posuzování vlivů
na životní prostředí neshledal městský soud důvodnými.
Oba žalobci (dále též „stěžovatelé“) napadli rozsudek městského soudu včas podanou kasační
stížností namítaje, že jsou dány důvody podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Nesprávné
posouzení právní otázky soudem v předchozím řízení spatřují stěžovatelé v závěru městského soudu,
že stanovisko EIA není povinným podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí.
Podle stěžovatelů totiž v posuzované věci má být aplikováno ustanovení §10 zákona č. 100/2001 Sb.,
z něhož jednoznačně vyplývá, že stanovisko EIA má být podkladem pro každé navazující správní
řízení, tedy bez ohledu na to, zda je řízení vedeno podle zákona o ochraně přírody a krajiny, stavebního
zákona, případně vodního zákona. Účelem procesu EIA podle ustanovení §1 odst. 3 zákona
č. 100/2001 Sb. je posoudit vliv zamýšleného záměru na všechny složky životního prostředí
(včetně přírody a krajiny) a navrhnout opatření na zmírnění dopadů stavby na jednotlivé složky
životního prostředí tak, aby dílčí opatření mohla být vložena do podmínek příslušných rozhodnutí.
Uvedeného účelu lze dosáhnout pouze v případě, že stanovisko EIA je podkladem ve všech řízeních,
v nichž se stanovují podmínky z hledisek jednotlivých složek ochrany životního prostředí.
Dále stěžovatelé spatřovali nesprávné posouzení právní otázky v názoru soudu, že obě udělené
výjimky ze zákazu podle §26 odst. 1 písm. d) a písm. f) zákona o ochraně přírody a krajiny vedle sebe
obstojí, neboť později udělená výjimka pouze doplnila výjimku dříve udělenou. Stěžovatelé jsou
toho názoru, že vládou udělená výjimka ze dne 24. 11. 2004 se dostala do rozporu s výjimkou dříve
udělenou Ministerstvem životního prostředí, neboť ta rozšiřování geograficky nepůvodních druhů
rostlin výslovně zakazovala. Rozpor mezi dvěma rozhodnutími správních orgánů nastává především
tehdy, jsou-li ve vzájemném rozporu jejich výroky; současně platí, že takováto situace nastane
také v případě, kdy jsou ve vzájemném rozporu podmínky předmětných rozhodnutí tvořící součást
jejich výroků. Podle stěžovatelů totiž samotná skutečnost, že rozhodnutí vlády o výjimce bylo vydáno
později než rozhodnutí ministerstva o výjimce nezpůsobuje automaticky neplatnost nebo zrušení
podmínky obsažené v rozhodnutí ministerstva týkající se zákazu výsadby geograficky nepůvodních
druhů dřevin. Nelze připustit, aby rozhodnutí vlády „novelizovalo“ rozhodnutí o výjimce
ministerstvem již z toho důvodu, že rozhodnutí o výjimkách byla vydána různými správními orgány.
K odstranění rozporu měl být podle názoru stěžovatelů použit postup podle ustanovení §84 zákona
o ochraně přírody a krajiny, případně obnova řízení.
Stěžovatelé rovněž namítají nezákonnost rozhodnutí vlády ze dne 24. 11. 2004. Předmětné
rozhodnutí podle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny vydala vláda ve formě usnesení podle č. l. 76
Ústavy. Vydání rozhodnutí nepředcházelo správní řízení ani jakýkoli jiný procesní pos tup, ačkoliv
vzhledem k povaze předmětného rozhodnutí (rozhodnutí, jenž zakládá fyzické nebo právnické osobě
subjektivní práva a povinnosti), měla vláda při rozhodování o žádosti Ředitelství silnic a dálnic České
republiky postupovat podle správního řádu. Rozhodnutí vlády nevyhovuje formálním požadavkům §47
zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu, neboť neobsahuje odůvodnění a poučení účastníků. Naprostá
absence odůvodnění rozhodnutí vlády způsobuje jeho nepřezkoumatelnost. Navíc nemohly být
naplněny věcné podmínky pro povolení výjimky ze zákazu podle §26 odst. 1 písm. d) zákona
o ochraně přírody a krajiny, neboť v řízení podle §43 téhož zákona lze povolit výjimku ze zákazu
ve zvláště chráněných územích v případech, kdy veřejný zájem výrazně převyšuje nad zájmem ochrany
přírody. Proto by dokazování prováděné v takovém řízení mělo směřovat ke zjištění, zda v konkrétním
případě (ve vztahu k činnosti, pro kterou žadatel o výjimku vysadit tři nepůvodní druhy rostlin žádá)
byla uvedená podmínka splněna či nikoliv. Stěžovatelé mají za to, že v uvedeném rozhodnutí nebyl
dodržen zákonem stanovený postup pro vydání rozhodnutí podle §43 zákona o ochraně přírody
a krajiny, neboť vláda zneužila svého diskrečního oprávnění. Uvedené rozhodnutí je tedy nezákonné,
případně lze dovodit i jeho nicotnost v důsledku absolutního nedostatku zákonem předepsané formy.
Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že námitky stěžovatelů uvedené
v kasační stížnosti byly v předchozích řízeních náležitě vypořádány a setrval na svých předchozích
vyjádřeních. K námitce týkající se nutnosti zahrnutí stanoviska EIA do rozhodnutí p odle §12 a §44
zákona o ochraně přírody a krajiny žalovaný uvedl, že stanovisko EIA bylo vydáno podle zákona
č. 244/1992 Sb., nelze proto na takové stanovisko aplikovat ustanovení §10 ani žádné jiné ustanovení
zákona č. 100/2001 Sb. K námitkám směřujícím proti usnesení vlády ze dne 24. 11. 2004 žalovaný
sdělil, že není v jeho kompetenci posuzovat zákonnost postupu vlády při vydávání citovaného
rozhodnutí. Při posouzení výjimky ze zákazu podle §26 odst. 1 písm. d) zákona o ochraně přírody
a krajiny vycházel žalovaný v napadeném rozhodnutí ze skutečnosti, zda výjimka byla udělena
či nikoliv. Z věcného hlediska pak žalovaný uzavřel, že realizace výsadby tří geograficky nepůvodních
druhů dřevin ve středovém pruhu dálnice D8 v úseku Lovosice – Řehlovice nepředstavuje hrozbu
poškozování životního prostředí na území chráněné krajinné oblasti. Žalovaný proto navrhl, aby byla
kasační stížnost pro nedůvodnost zamítnuta.
Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti nejprve hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána
včas a osobami oprávněnými, a není důvodné kasační stížnosti odmítnout pro nepřípustnost.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatelé označili jako důvody podané kasační stížnos ti důvody podle §103 odst. 1 písm. a),
b) a d) s. ř. s. V obsahu kasační stížnosti pak blíže specifikovali pouze důvod podle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., tj. nesprávné posouzení právní otázky soudem. Vzh ledem k tomu, že důvody
podle §103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s. zůstaly pouze v obecné rovině a nebyly blíže konkretizovány,
Nejvyšší správní soud se jimi nemohl zabývat.
Dříve než Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení kasačních námitek, zabýval se právní
povahou aktu orgánu ochrany přírody vydaného podle §12 odst. 2 a §44 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny. S přihlédnutím k době, kdy bylo vydáno rozhodnutí orgánu ochrany přírody,
aplikoval Nejvyšší správní soud při dalších úvahách ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně
přírody a krajiny, ve znění účinném do 31. 12. 2006. Z ustanovení §12 odst. 2 citovaného zákona
plyne, že k umisťování a povolování staveb, jakož i jiným činnostem, které by mohly snížit nebo změnit
krajinný ráz, je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody. Podle ustanovení §44 odst. 1 zákona nelze
na území národních parků a chráněných krajinných oblastí bez souhlasu orgánu ochrany přírody vydat
rozhodnutí o umístění, povolení či změně v užívání stavby, po volení k nakládání s vodami
a k vodohospodářským dílům, povolení k některým činnostem či udělení souhlasu podle vodního
zákona.
Z judikatury zdejšího soudu lze dovodit, že jak souhlas se zásahem do krajinného rázu (§12),
tak souhlas s umísťováním, resp. povolováním stave b v chráněné krajinné oblasti (§44) jsou
rozhodnutími vydávanými ve správním řízení (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 6 A 97/2001 - 39, dostupné na www.nssoud.cz). Rozhodnutí o udělení souhlasu podle §12 a §44
zákona o ochraně přírody a krajiny podléhají samostatnému přezkumu ve správním soudnictví,
neboť se jimi zasahuje do právní sféry jednotlivce. Na tomto závěr u nic nemění ani skutečnost,
že napadené rozhodnutí je jedním z řetězících se správních rozhodnutí, na něhož navazují rozhodnutí
další (např. stavební povolení). Podmínkou je, že rozhodnutí musí být závazné pro výrokovou část
navazujících správních rozhodnutí (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikovaného pod č. 1764/2009 Sb. NSS, dostupného
na www.nssoud.cz).
Výše citované závěry Nejvyššího správního soudu plně dopadají na souhlasy podle zákona
o ochraně přírody a krajiny vydané do 31. 12. 2005, tj. do pozbytí účinnosti zákona č. 71/1967 Sb.
V posuzovaném případě bylo řízení o udělení souhlasu podle §12 a §44 zákona o ochraně přírody
a krajiny pro povolení stavby dálnice D8, úseku Lovosice - Řehlovice, zahájeno žádostí doručenou
Správě chráněné krajinné oblasti České středohoří dne 27. 12. 2004. Řízení o této žádosti probíhalo
podle zákona č. 71/1967 Sb. (starého správního řádu), neboť i po nabytí účinnosti zákona
č. 500/2004 Sb. (nového správního řádu), tj. po 1. 1. 2006, v souladu s temporálním ustanovení m §179
odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., se řízení, která nebyla pravomocně skončena před účinností
tohoto zákona, měla dokončit podle dosavadních předpisů. V předmětném řízení o udělení souhlasu
se zásahem do krajinného rázu a souhlasu s povolením stavby postupovaly orgány ochrany přírody
podle zákona č. 71/1967 Sb., proto jsou shora uvedené závěry usnesení rozšířeného senátu
č. j. 8 As 47/2005 - 86 plně aplikovatelné na posuzovaný případ.
Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím podle §65 s. ř. s.,
jež může být přezkoumáno ve správním soudnictví. Následně se zabýval první stížní námitkou,
tj. námitkou nesprávného posouzení tvrzeného rozporu výjimek udělených podle §43 zákona
o ochraně přírody a krajiny ze zákazu podle §26 odst. 1 písm. f) a písm. d) citovaného zákona.
Předmětem řízení podle §43 je udělení výjimky ze zákazu ve z vláště chráněných územích
podle §16, 26, 29, 34, §35 odst. 2, §36 odst. 2, §45h a 45i zákona o ochraně přírody a krajiny
v případech, kdy veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody. Podstatou uvedeného
řízení je při rozhodování o udělení výjimky z každého dílčího zákazu zhodnotit, zda v daném případě
veřejný zájem převládá nad zájmem ochrany přírody či nikoliv. Udělení výjimky ze zákazu
podle určitého ustanovení automaticky nepředurčuje, že v řízení o udělení výjimky z jiného zákazu
bude také pozdější výjimka udělena. S ohledem na odlišný předmět každého řízení o udělení výjimky
musí příslušný orgán uvážit, převažují-li hodnoty daným zákazem chráněné nad veřejným zájmem,
případně je-li tomu naopak.
Nejvyšší správní soud se přiklonil k názoru městského soudu, že výjimka ze zákazu §26 odst. 1
písm. d) zákona o ochraně přírody a krajiny udělená vládou dne 24. 11. 2004 pouze doplnila již dříve
udělenou výjimku ze zákazu §26 odst. 1 písm. f) zákona, přičemž tato později udělená výjimka neměla
nahradit výjimku dříve udělenou. Výjimka ze zákazu podle §26 odst. 1 písm. f) zákona udělená
ministerstvem 13. 7. 2000 povolila stavbu dálnice v chráněné krajinné oblasti, a současně zakázala
ostatní činnosti, které jsou v chráněné krajinné oblasti podle §26 zákona o ochraně přírody a krajiny
zakázány; dále stanovila pro případnou stavbu dálnice další podmínky. Po vydání územního rozhodnutí,
které převzalo podmínky dříve udělené výjimky, požádal investor rovněž o vydání výjimky ze zákazu
podle §26 odst. 1 písm. d) zákona. Pravomoc orgánu rozhodujícího o výjimce podle §43 v rozhodné
době přešla na vládu, na které bylo posoudit, zda v daném případě veřejný zájem na udělení výjimky
ze zákazu povolovat nebo uskutečňovat záměrné rozšiřování geograficky nepůvodních druhů rostlin
převažuje nad zájmem ochrany přírody. Vláda výjimku ze zákazu podle §26 odst. 1 písm. d) zákona
udělila. Investor tedy měl k dispozici dvě rovnocenné výjimky podle §43 zákona, které vedle sebe
obstojí a bylo na orgánu ochrany přírody, aby v napadeném rozhodnutí zhodnotil dopad záměru
investora na krajinný ráz, případně na povolení stavby ve zvlášť chráněném území s ohledem na obsah
udělených výjimek. Správa chráněné oblasti výše uvedené zhodnotila a vydala souhlas podle §12 odst. 2
a §44 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. S namítanými rozpory mezi podmínkami zahrnutými
v územním rozhodnutí a ve výjimce ze dne 24. 11. 2004 Správa chráněné oblasti správně odkázala
stěžovatele na řízení o vydání stavebního povolení, neboť pro vydání souhlasu podle §12 a §44 zákona
nebyl výše tvrzený rozpor relevantní.
Námitky směřující do nepřezkoumatelnosti, resp. nicotnosti rozhodnutí vlády o udělené výjimce
byly stěžovateli uplatněny poprvé v kasační stížnosti, Nejvyšší správní soud proto musel zkoumat,
zda jsou námitkami přípustnými. Podle ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. není kasační stížnost přípustná,
opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v §103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil
v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.
Stěžovatelé vznesli nově v kasační stížnosti námitku nepřezkoumatelnosti, resp. nicotnosti
rozhodnutí vlády o výjimce ze dne 24. 11. 2004; v žalobním řízení však ani jeden ze žalobců
z citovaného rozhodnutí předmět soudního přezkumu nečinil. Nejvyšší správní soud proto uzavřel,
že namítaná nepřezkoumatelnost rozhodnutí vlády o výjimce je nepřípustným důvodem kasační
stížnosti (§104 odst. 4 s. ř. s.), neboť tato otázka měla být primárně uplatněna v řízení před městským
soudem. V řízení o kasační stížnosti nemohou být činěny předmětem přezkumu jiné otázky,
než které byly zkoumány v řízení před krajským (resp. městským) soudem. Pokud žalobci napadli
žalobou pouze rozhodnutí podle §12 a §44 zákona o ochraně přírody a krajiny a teprve v řízení
o kasační stížnosti vnesli do řízení nový prvek směřující na přezkum rozhodnutí vlády podle §43
zákona, nepřípustně rozšířili předmět řízení o nové rozhodnutí, které nebylo napadeno v řízení
před městským soudem. Stěžovatelé se de facto snaží o přeměnu žaloby proti rozhodnutí podle §12
a §44 zákona na žalobu společnou (proti dvěma rozhodnutím), což však není možné činit v řízení
o kasační stížnosti. Bylo-li úmyslem stěžovatelů žádat přezkum rovněž rozhodnutí vlády o výjimce
podle §43 zákona o ochraně přírody krajiny, měli svá tvrzení uplatnit poprvé v řízení před městským
soudem.
Druhý okruh stížních námitek směřoval do nesprávného posouzení žalobní námitky
o nezohlednění stanoviska EIA jako povinného podkladu k vydání napadeného rozhodnutí.
Zákon č. 244/1992 Sb. v ustanovení §1 stanoví, že upravuje posuzování vlivů připravovaných
staveb, jejich změn a změn v jejich užívání (dále jen "stavby"), činností, technologií, rozvojových
koncepcí a programů, (dále jen "koncepce") a výrobků na životní prostředí a určuje orgány státní správy
příslušné k posuzování vlivů na životní prostředí. Ustanoven í §3 téhož zákona pak uvádí,
že posuzování zahrnuje zejména a) zjištění, popis a hodnocení předpokládaných přímých a nepřímých
vlivů stavby, činnosti nebo technologie na 1. klimatické poměry, ovzduší, povrchové a podzemní vody,
půdu, horninové prostředí, způsob využívání krajiny, chráněná území, flóru, faunu, funkčnost a stabilitu
ekosystémů, obyvatelstvo, 2. využívání přírodních zdrojů, 3. kulturní památky, 4. životní prostředí
v obcích a městech, b) porovnání navržených variant řešení, pokud je jejich zp racování stanoveno (§6
odst. 2), a výběr nejvhodnější varianty, c) navržení opatření a podmínek, které vyloučí nebo sníží
předpokládané nepříznivé vlivy, popřípadě zvýší pozitivní vlivy stavby , činnosti nebo technologie,
d) hodnocení důsledků případného neprovedení stavby, činnosti nebo technologie.
Z odborné literatury vyplývá, že „[i]nstitut posuzování vlivů na životní prostředí (EIA – Environmental
Impact Assesment) je jedním z klíčových nástrojů tzv. horizontální ochrany životního prostředí, což zname ná,
že se vztahuje k ochraně životního prostředí jako celku, nikoli výlučně k některé z jeho složek“ (srov. Dvořák, L.
Zákon o posuzování vlivů s komentářem.Praha: Arch, 2005. s. 7). Zásadním požadavkem posouzení
vlivů na životní prostředí je, že samotné „posouzení“ provádí rozhodující orgán na základě
předloženého stanoviska EIA, které je nezbytným podkladem pro vydání rozhodnutí. Stanovisko EIA
navazuje na oznámení záměru připravovaného investorem, jenž popisuje závažné dopady záměru
na životní prostředí a navrhuje opatření, která by mohla zmírnit negativní dopady připravovaného
záměru. Stanovisko EIA však obsahuje také informace poskytnuté k uvedenému záměru dotčenými
orgány, občanskými sdruženími, veřejností a někdy rovněž subjektem rozhodujícím v povolovacím
řízení. Je důležité mít na paměti, že posouzení vlivů na životní prostředí neprovádí investor; konečné
„posouzení“ provede orgán rozhodující v následném povolovacím řízení na základě obsahu stanoviska
EIA (srov. Stookes, P. A practical approach to environmental law. New York: Oxford University Press,
2009, s. 650).
Judikatura Nejvyššího správního soudu dovodila, že „[s]tanovisko k posouzení vlivů provedení záměru
na životní prostředí podle §10 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, není samostatně
přezkoumatelné ve správním soudnictví. V souladu s čl. 9 Aarhuské úmluvy a čl. 10a směrnice 85/337/EHS
lze toto stanovisko přezkoumávat až v rámci konečného rozhodnutí, jehož je stanovisko podkladem“ (srov. rozsudek
ze dne 14. 6. 2007, č. j. 1 As 39/2006 - 55, nebo obdobně rozsudek ze dne 29. 8. 2007,
č. j. 1 As 13/2007 - 63, oba rozsudky dostupné na www.nssoud.cz).
Spornou otázkou v dané věci je posouzení, zda stanovisko EIA má být v soula du s názorem
městského soudu využito a zohledněno pouze pro rozhodování ve s tavebním řízení (v rozhodnutí
o umístění stavby, ve stavebním povolení), nebo zda závěry formulované v tomto stanovisku mají být
podkladem v každém navazujícím správním řízení probíhajícím podle zvláštních (tzv. složkových)
zákonů.
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že stanovisko EIA musí být v posuzovaném případě
závazným podkladem pro rozhodnutí orgánu ochrany přírody podle §12 a §44 zákona o ochraně
přírody a krajiny a má být zohledněno v napadeném rozhodnutí v rozsahu, v jakém se vztahuje
k posuzovanému předmětu řízení, tj. v rozsahu posouzení vlivů dálnice D8, úsek Lovosice – Řehlovice,
na krajinný ráz a na zvláště chráněné území. Rozhodnutí podle §12 a §44 zákona o och raně přírody
a krajiny bylo v řešeném případě vydáno podle zákona č. 71/1967 Sb., s ohledem na předmět řízení
(ochrana krajinného rázu, ochrana zvláště chráněného území) bylo tedy rozhodnutím konečným,
závazným pro navazující rozhodnutí (v tomto případě stavební povolení). Navazující rozhodnutí
muselo předchozí rozhodnutí plně respektovat; jeho závěry buďto převzalo nebo na text předchozího
rozhodnutí přímo odkázalo. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že obsah stanoviska EIA v části hodnotící
dopad zamýšlené stavby do krajinného rázu a v části zabývající se hodnocením vlivů stavby na zvláště
chráněné území, měl být zahrnut a zohledněn v napadeném rozhodnutí. Jiné řešení nelze připustit,
neboť v rozhodné době bylo napadené rozhodnutí pro daný předmět řízení rozhodnutím konečným.
Ponechání zohlednění stanoviska EIA až na rozhodování stavebního úřadu o stavebním povolení
by znemožnilo použití informací obsažených ve stanovisku EIA o vlivu s tavby na krajinný ráz,
příp. na zvláště chráněné území, neboť stavební úřad nebyl oprávněn zahrnout závěry stanoviska EIA
ohledně výše uvedeného předmětu řízení do svého rozhodnutí (stavebního povolení). V uvedených
otázkách byl stavební úřad povinen plně vycházet z rozhodnutí orgánu ochrany přírody, stanoviskem
EIA se zabýval pouze v rozsahu jím projednávaného předmětu řízení.
K otázce závaznosti stanoviska EIA zdejší soud uvádí, že posouzení vlivů na životní prostředí
bylo provedeno podle zákona č. 244/1992 Sb., ovšem napadené rozhodnutí bylo vydáno
dne 26. 3. 2007, tj. po nabytí účinnosti zákona č. 100/2001 Sb., který provádí směrnici 85/337/EHS
ze dne 27. 6. 1985, o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí.
Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, by měl být od 1. 5. 2004
vykládán v souladu s právem Evropské unie. Stanovisko EIA, i když bylo vydáno podle zákona
č. 244/1992 Sb., by proto mělo být závazným podkladem (podle §10 zákona č. 100/2001 Sb.)
pro rozhodnutí správního orgánu.
Podle článku 8 uvedené směrnice platí, že výsledky jednání a informace shromážděné
podle článků 5, 6 a 7 (kam spadají rovněž stanoviska dotčených orgánů k posouz ení vlivů) musí být
brány v úvahu v povolovacím řízení.
Totéž vyplývá rovněž se smyslu a účelu ustanovení §10 odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb.,
které stanoví, že správní úřad, který vydává rozhodnutí nebo opatření podle zvláštních právních
předpisů (dále jen "rozhodnutí"), zveřejní žádost o vydání tohoto r ozhodnutí, a to vždy alespoň
na internetu. Při svém rozhodování bere vždy v úv ahu obsah stanoviska. Bez stanoviska nelze vydat
rozhodnutí nebo opatření nutná k provedení záměru v žádném správním ani jiném řízení nebo v jiném
postupu podle zvláštních právních předpisů. V těchto řízeních a postupech je příslušný úřad dotčeným
správním úřadem. Při svém rozhodování bere správní úřad vždy v úvahu obsah stanoviska. Jsou -li
ve stanovisku uvedeny konkrétní požadavky týkající se ochrany životního prostředí, zahrne
je do svého rozhodnutí; v opačném případě uvede důvody, pro které tak neučinil nebo učinil
jen částečně. Rozhodnutí musí vždy obsahovat odůvodnění.
Citované ustanovení je spíše procesním ustanovením, které zakotvuje povinnost rozhodujícího
správního orgánu brát v úvahu obsah stanoviska EIA, případně řádně odůvodnit, proč se od daného
stanoviska ve svém rozhodnutí odklonil. Ustanovení §10 zákona č. 100/2001 Sb. rovněž stanoví,
že stanovisko EIA je povinným podkladem pro všechna správní řízení a že konkrétní požadavky
týkající se ochrany životního prostředí mají být zahrnuty do rozhod nutí správního úřadu. Není určující,
je-li takové ustanovení obsaženo v zákoně o posuzování vlivů na životní prostředí; pokud by uvedené
procesní ustanovení bylo obsaženo např. ve správním řádu, v zákoně o ochraně přírody a krajiny
či jiných složkových zákonech, dosáhl by zákonodárce stejného výsledku.
Podle přechodného ustanovení §24 zákona č. 100/2001 Sb. (jehož znění od nabytí účinnosti
zákona nedostálo změn) oprávněná osoba, která získala osvědčení podle zákona č. 244/1992 Sb.,
o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a vyhlášky č. 499/1992 Sb.,
o odborné způsobilosti pro posuzování vlivů na životní prostředí a o způsobu a průběhu veřejného
projednání posudku, se považuje za držitele autorizace podle §19 (odstavec 1). Posouzení zahájená
před účinností tohoto zákona se dokončí podle zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí, ve znění pozdějších předpisů (odstavec 2).
Přechodná ustanovení se tak dotýkají pouze dvou otázek, kterými jsou autorizace ke zpracování
dokumentace a posudku podle §19 zákona a dokončení posouzení zahájených před účinností zákona.
Při interpretaci ustanovení §24 odst. 2 zákona („dokončení posouzení“) je nezbytné rozlišit dva
případy: prvním je posouzení procesu vytváření stanoviska EIA, druhým je otázka použití
již vypracovaného stanoviska. Ustanovení §24 odst. 2 zákona č. 100/2001 Sb. se nepochybně aplikuje
tehdy, nebyl-li proces posouzení vlivů zahájeného podle zákona č. 244/1992 Sb. dokončen
před nabytím účinnosti zákona č. 100/2001 Sb. V posuzovaném případě však bylo stanovisko vydáno
v roce 1996, tj. před nabytím účinnosti zákona č. 100/2001 Sb. Naopak na použití nebo závaznost
již vypracovaného stanoviska EIA je nezbytné pohlížet optikou eurokonformního výkladu
a interpretovat zákon č. 100/2001 Sb. v souladu s cíli a záměry této právní úpravy.
Podle §1 odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb. je účelem posuzování vlivů na životní prostředí získat
objektivní odborný podklad pro vydání rozhodnutí, popřípadě opatření podle zvláštních právních
předpisů a přispět tak k udržitelnému rozvoji společnosti. Pojmem „posuzování“ podle §24 odst. 2
zákona č. 100/2001 Sb. je pak s ohledem na §1 téhož zákona nutné rozumět proces posuzování vlivů
od jeho zahájení do vydání stanoviska EIA. Zohlednění nebo použití vypracovaného stanoviska
v navazujících správních řízeních je otázkou, jež nespadá do rozsahu ustanovení §24 zákona
č. 100/2001 Sb. Argumentem a contrario lze dovodit, že neupravují-li přechodná ustanovení otázku
závaznosti stanoviska EIA, musí být v následných správních řízeních zahájených po nabytí účinnosti
zákona č. 100/2001 Sb. se stanoviskem EIA nakládáno v souladu s §10 odst. 4 téhož zákona,
bez ohledu na to, zda bylo stanovisko vydáno podle zákona č. 244/1992 Sb. nebo podle zákona
č. 100/2001 Sb. Takový závěr je navíc plně v souladu s požadavky kladenými na tuzemskou legislativu
právem Evropské unie.
V této otázce lze zmínit rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 9. 8. 1994 ve věci
C-396/92 Bund Naturschutz in Bayern e.V. a Richard Stahnsdorf a další proti Freis taat Bayern, Stadt Vilsbiburg
a Landkreis Landshut [1994] Sbírka rozhodnutí s. I-03717, který se zabýval otázkou přechodných
ustanovení dané směrnice. Evropský soudní dvůr v citovaném rozsudku potvrdil, že „článek 12(1)
směrnice 85/337 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí musí být
interpretován tak, že členský stát, který transponoval uvedenou směrnici do národního práva po 3. 7. 1988,
tedy po stanoveném datu pro její transpozici, není oprávněn se formulací přechodných ustanovení zřeknout závazků
vyžadovaných směrnicí pro proces posuzování vlivů ohledně projektů, u nichž byl proces posuzování vlivů zahájen
před nabytím účinnosti národního právního předpisu provádějícího směrnici, ov šem až po datu 3. 7. 1998“
(pozn. neoficiální překlad). S ohledem na uvedený rozsudek se jako jediný možný jeví výše uvedený
výklad, neboť po vstupu České republiky do Evropské unie dne 1. 5. 2004 nelze připustit,
aby přechodná ustanovení národního zákona (§24 zákona č. 100/2001 Sb.) zbavovala členský stát
závazků vyplývajících z citované směrnice, tj. i z povinnosti zohlednit stanovisko EIA ve všech
následných správních řízeních.
Nejvyšší správní soud k otázce závaznosti stanoviska EIA v předmětném řízen í shledal
důvodnými námitky stěžovatelů, že podmínky stanoviska týkající se uvedeného předmětu řízení měl
orgán ochrany přírody zohlednit v souladu s ustanovením §10 odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb.
Ve svém rozhodnutí o udělení souhlasu podle §12 odst. 2 a §44 odst. 1 zákona o ochraně přírody
a krajiny.
S ohledem na výše uvedené závěry Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek Městského
soudu v Praze, a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž bude městský soud vázán názorem vysloveným
v rozsudku zdejšího soudu. V novém řízení rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. ledna 2010
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu