ECLI:CZ:NSS:2010:2.AO.2.2010:91
sp. zn. 2 Ao 2/2010 - 91
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Miluše Doškové v právní věci navrhovatelů a) A. H.,
b) R. H., c) L. H., všech zastoupených Mgr. Ondřejem Vítem, bytem Brno, Měřičkova 42, jako
obecným zmocněncem, proti odpůrci Obci Chlístov, se sídlem Chlístov č. 11, o návrhu na
zrušení opatření obecné povahy,
takto:
I. Návrh na zrušení opatření obecné povahy – nařízení obce Chlístov o stavební uzávěře
ze dne 14. 6. 2006 se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Návrhem podaným u Nejvyššího správního soudu dne 11. 5. 2010 se navrhovatelé
domáhají zrušení opatření obecné povahy - nařízení obce Chlístov o stavební uzávěře ze dne
14. 6. 2006.
Navrhovatelé uvedli, že jsou spoluvlastníky pozemku p. č. 300/11 v k. ú. Chlístov, který
byl územním plánem obce z roku 1994 veden jako součást rezervní plochy označené jako R1.
Na základě žádosti navrhovatelů byla v roce 2001 provedena změna zatřídění tohoto pozemku
na pozemek určený pro výstavbu zemědělských objektů a rodinného domu. Na základě toho
navrhovatelé v roce 2001 podali návrh na vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení
na stavbu zemědělské haly na předmětném pozemku; tato povolení jim byla vydána a stavba je již
realizována. V roce 2003 požádali navrhovatelé též o změnu předmětné stavby před dokončením;
i této žádosti bylo vyhověno, přičemž ve všech případech správní orgány ve svých rozhodnutích
konstatovaly soulad zmiňované stavby s územně plánovací dokumentací. Dne 15. 6. 2006 bylo
vydáno nařízení obce Chlístov o stavební uzávěře, které platí doposud. Stavební uzávěra byla
nařízena na plochách označených územním plánem jako R1 (rezerva pro výstavbu rodinných
domů) a Z1 (plochy vhodné pro rozšíření zahrad); v této době již na parcele p. č. 300/11 stála
hrubá stavba zmiňované zemědělské haly (dnes je tato budova zapsána i v katastru nemovitostí).
Ještě téhož roku bylo rozhodnuto o zpracování změny číslo 2 územního plánu obce, ta byla dne
9. 12. 2006 zastupitelstvem schválena. U lokality označené územním plánem jako Z1 došlo
ke změně jejího využití z plochy rezervní na návrhovou plochu BR1; namísto stávajícího využití
jako zemědělské půdy byla tato plocha navržena pro výstavbu rodinných domů. Plochy označené
územním plánem jako R1 (jejichž součástí je i parcela p. č. 300/11) se tato změna územního
plánu nedotkla. V souvislosti s touto změnou územního plánu navrhovatelé poukázali
na skutečnost, že v její textové části byl vysloven požadavek na provedení aktualizace sousedních
ploch (plochy Z1) dle skutečného stavu a tuto aktualizaci promítnout do textové i grafické části
předmětné změny územního plánu. Pozemek p. č. 300/11 byl v rámci požadované aktualizace
zakreslen jako funkční plocha zemědělských usedlostí, což odpovídá původnímu územnímu plánu.
Je pak otázkou, proč tento požadavek nebyl zohledněn v grafické části změny č. 2 územního
plánu, kde je tento pozemek veden jako orná půda. Další rozpor provedené změny územního
plánu spatřují navrhovatelé v tom, že je v ní opakovaně uváděno, že řešená plocha BR1 (Z1)
navazuje jižně, východně a severně na současné zastavěné území obce, což je však v přímém
rozporu s výkresem č. 1, z něhož je patrné, kde a v jakém území se zastavěná plocha nachází.
Pokud jde o samotnou stavební uzávěru, k otázce její (ne)existence se, v řízeních
o umístění a povolení stavby i při výkonu dozorových pravomocí, v minulosti zabývaly i různé
správní orgány. K otázce, zda změnou funkčního využití plochy označené jako Z1 stavební
uzávěra v tomto rozsahu fakticky pozbyla platnost, zaujaly rozporný postoj. Navrhovatelé
nesouhlasí s názorem, že došlo-li změnou územního plánu k naplnění cílů, pro které byla
povolena stavební uzávěra, pak se již z tohoto samotného důvodu stavební uzávěra na dotčené
pozemky nevztahuje. Jsou naopak toho názoru, že změna označení plochy nemůže mít
za následek skutečnost, že nově označená plocha již nebude stavební uzávěrou dotčena.
Rozhodující je skutečnost, že stavební uzávěra zakazuje stavební činnost na pozemcích, které
jsou definovány určitým způsobem; dojde-li ke změně této definice, je nutné buď tuto změnu
promítnou i do nařízení o stavební uzávěře, nebo tuto uzávěru zrušit. Dle názoru navrhovatelů
je předmětné nařízení o stavební uzávěře v přímém rozporu s předpisy upravujícími územní
plánování, tj. v rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce, jakožto originálním právním aktem.
Nařízení o stavební uzávěře je pak derivativním právním předpis em, vydaným dle článku 79
odst. 3 Ústavy, ve spojení s §33 odst. 3 stavebního zákona.
Navrhovatelé dále (pod bodem III.6. návrhu) zmiňují existenci výjimky z předmětné
stavební uzávěry ze dne 15. 12. 2006, která měla umožnit nové funkční využití plochy BR1
(dříve Z1). Navrhovatelé proti oprávněnosti takového postupu (a jeho souladu se zákonem)
vznesli konkrétní výhrady; současně však uvedli, že (dle sdělení orgánu dozoru) obec Chlístov
tuto výjimku bez dalšího zrušila. Pochybují nicméně i o opr ávněnosti takového postupu.
Pod bodem VII. návrhu navrhovatelé dále zmínili „podivné praktiky odpůrce“, a to zejména
ve vztahu ke změně územního plánu č. 2 a k již zmiňované výjimce ze stavební uzávěry.
Ve vztahu k předmětu řízení, tedy k napadené stavební uzávěře, navrhovatelé pod bodem
III.7.b. návrhu uvedli, že obec Chlístov neuvedla žádné právně relevantní zdůvodnění pro její
vydání. Především však (v bodě III.8. návrhu) namítají porušení principu legitimn ího očekávání.
Navrhovatelé sice připustili možnost vyhlášení stavební uzávěry formou nařízení obce,
konstatovali však, že při takovém postupu je nutno vycházet z ustanovení §10, §32 odst. 1
písm. d), §37 odst. 1 a 2 a §39 zákona č. 50/1970 Sb., o územ ním plánování a stavební řádu,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) a §7 prováděcí vyhlášky. Konkrétní
rozpor postupu odpůrce při přijímání a vydávání předmětné stavební uzávěry však v návrhu
uveden není. Dále v rámci tohoto žalobního bodu navrhovatelé zmínili časovou posloupnost
v postupu odpůrce, který nejprve vydal stavební uzávěru (14. 6. 2006) a teprve následně schválil
zadání pro vypracování změny č. 2 územního plánu obce (9. 8. 2009). V době vyhlášení stavební
uzávěry tedy ještě nebyla připravena taková územně plánovací dokumentace, která by bránila
funkčnímu využití dotčených pozemků pro trvalé bydlení, takže odpůrce při vydávání
napadeného opatření obecné povahy nedodržel zákonem stanovený postup. Proces vedoucí
k vyhlášení stavební uzávěry nelze totiž chápat jako izolovaný, ale je nutné nahlížet na něj
v širších souvislostech, zejména v návaznosti na vznikající územně plánovací dokumentaci.
Navrhovatelé zmínili též věcnou stránku případu, kdy uvedli, že stavební uzávěra v lokalitě BR1
pozbývá smysl, neboť je představována pozemky, které jsou ve vlastnictví odpůrce; k zásadnímu
zhoršení využití území bez jeho vědomí tedy nemohlo dojít. Změnou č. 2 územního plánu obce
pak byla tato lokalita určena pro výstavbu rodinných domů a k tomuto účelu je ve skutečnosti
také využívána; na pozemku p. č. 300/9 (plocha BR1) již zmiňovaná stavební činnost probíhá,
a to vzdor stále platné stavební uzávěře. Pokud by změna č. 2 ú zemního plánu obce zahrnovala
i lokalitu R1 (do níž spadá i pozemek navrhovatelů p. č. 300/11), došlo by k logickému rozšíření
plochy zastavitelné rodinnými domy; k tomuto účelu ostatně navrhovatelé zmiňovaný pozemek
chtějí využít.
Navrhovatelé konečně (v bodě IV. návrhu) vyjádřili domněnku, že „odpůrce si byl zcela
nepochybně vědom již v době vydání stavební uzávěry skutečnosti, že účelu, pro který byla stavební uzávěra
vydána, nebude na ploše R1 dosaženo, jelikož změna č. 2 ÚPSÚ uvedenou lokalitu neřešila“ . Takový postup
považují za nepřijatelný, v rozporu s dobrými mravy a s již zmiňovanou zásadou legitimního
očekávání. Porušení těchto principů se projevilo tím, že odpůrce nejprve „ souhlasil s výstavbou
zemědělského objektu na pozemku p. č. 300/11, k. ú. Chlístov (v rámci rozhodnutí o umístění stavby v roce
2001), aby v roce 2006 vydal stavební uzávěru na pozemky, na kterých ani nebylo objektivně možné provádět
výstavbu, aniž by respektoval své usnesení z dubna 2001 (změna zatřídění pozemku), a aby celý proces územního
plánu završil schválením změny č. 2 ÚPSÚ, která řeší pouze pozemky v jeho vlastnictví“.
Odpůrce ve svém vyjádření k věci především uvedl, že navrhovatelé se stali vlastníky
pozemku p. č. 300/11 až v roce 2000, kdy byl již územním plánem (z roku 1994) určen jako
rezerva R1 pro výstavbu rodinných domků. Jednoznačně tak věděli, že existuje záměr obce
zajistit její rozvoj vybudováním nových míst pro rodinné domy. Na základě žádosti navrhovatele
a) zastupitelstvo obce na svém 13. zasedání dne 10. 3. 2001 schválilo zatřídění předmětného
pozemku z původní rezervy pro výstavbu rodinných domů na pozemek pro výstavbu zemědělských objektů
a rodinného domku. Změna územního plánu obce, která by měnila způsob využití pozemku
navrhovatelů provedena nebyla, zastupitelstvo obce na svém 11. zasedání dne 8. 2. 2008 usnesení
ze dne 10. 3. 2001 v plném rozsahu zrušilo.
Pokud jde o stavbu zemědělského objektu na parcele p. č. 300/11, ta byla stavebním
úřadem v roce 2001 povolena, avšak v rozporu s územním plánem. V rámci výkonu státního
stavebního dohledu bylo zjištěno, že tato stavba byla prováděna v rozporu se stavebním
povolením (výrazně byly překročeny její povolené parametry); její další výstavba byla proto
pozastavena. Následně bylo ze strany stavebníků požádáno o změnu stavby před dokončením;
tomuto návrhu bylo stavebním úřadem opět vyhověno, změna územního plánu však provedena
nebyla. Ještě před dokončením a kolaudací této stavby nahlásili navrhovatelé a) a b) na parcele
p. č. 300/11 záměr vybudovat přístřešek na nářadí o rozměrech 5 x 3 metry. Stavební úřad proti
tomu neměl námitek, odpůrce však zjistil, že přístřešek neslo uží pro deklarovaný účel,
neboť v něm bylo přechováváno hospodářské zvířectvo. Vzhledem k tomu, že skladová hala byla
ke svým účelům využívána toliko nepatrně a poskytovala dostatek místa pro skladování nářadí,
odpůrce z toho dovodil, že již od počátku měla tato drobná stavba sloužit jiným účelům,
než pro které byla povolena. Aby bylo v budoucnu zamezeno zneužívání pozemků určených jako
rezerva pro výstavbu rodinných domů dalším pořizováním drobných staveb využívaných k jiným,
než deklarovaný účelům, bylo rozhodnuto o vyhlášení předmětné stavební uzávěry.
Na 17. zasedání zastupitelstva obce, konaném dne 4. 5. 2005, bylo schváleno pořízení
změny územního plánu obce, za účelem výstavby rodinných domů. Fun kce zpracovatele se ujal
Městský úřad Třebíč; usnesením zastupitelstva obce ze dne 9. 12. 2006 byla změna územního
plánu č. 2 schválena. Odpůrce zdůraznil, že během připomínkového řízení a při veřejném
projednávání nebyla k této změně vznesena žádná připomínka. V průběhu projednávání návrhu
změny č. 2 územního plánu obce Krajský úřad kraje Vysočina, jakožto nadřízený orgán územního
plánování, přípisem ze dne 2. 10. 2006 sdělil, že lokalita, do níž spadá i předmětná parcela
navrhovatelů, nemůže být předmětem změny funkčního využití. Uvedl, že tato změna by byla
v rozporu se schváleným územním plánem i se schváleným zadáním jeho změny č. 2; ve smyslu
těchto podmínek je pak třeba grafickou část navrh ované změny územního plánu
před projednáním s nadřízeným orgánem územního plánování opravit. To se i stalo. Následně
(dne 20. 3. 2007) podali navrhovatelé a) a b) žádost o změnu územního plánu na parcele
p. č. 300/11, ve smyslu funkčního využití pro stavbu rodinného domu. Zastupitelstvo obce
na zasedání konaném dne 11. 5. 2007 rozhodlo, že tato změna provedena nebude a daná lokalita
bude zahrnuta do nového územního plánu, který bude pořízen v horizontu 5 let. Následně
navrhovatelé podali návrh na vydání územního rozhodnutí na stavbu rodinného domu a garáže
na předmětné parcele; tento návrh byl stavebním úřadem zamítnut a v rámci dozorové
pravomoci nadřízeného orgánu – Krajského úřadu Vysočina, bylo konstatováno, že nařízení
o stavební uzávěře (která vyhovění žádosti brání) neodporuje zákonu nebo jinému právnímu
předpisu.
Ze všech uvedených důvodů má proto odpůrce zato, že navrhovatelé ve svých právech
zkráceni nebyli, neboť územní plán obce byl vydán ještě před tím, než předmětnou parcelu
nabyli; stavební uzávěra pak hájí zájmy obce deklarované již v roce 1996.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda jsou v projednávané věci
splněny všechny podmínky řízení. Těmi jsou v řízení vedeném dle části 3. hlavy II. dílu 7. s. ř. s.,
existence předmětu řízení (opatření obecné povahy), aktivní legitimace navrh ovatele a formulace
závěrečného návrhu, vše v souladu s podmínkami vyplývajícími z ustanovení §101a s. ř. s.
Pokud se týká posouzení, zda navrhovateli napadená stavební uzávěra je opatřením
obecné povahy, zde lze bez dalšího odkázat na judikaturu zdejš ího soudu, dle které „účinností
zákona č. 127/2005 Sb., kterým byl zaveden do soudního řádu správního institut opatření obecné povahy,
se změnila povaha nařízení obce o stavební uzávěře. Takové nařízení již nadále není z materiálního hlediska
právním předpisem, nýbrž opatřením obecné povahy. Proto může řízení o jeho zrušení vést jen Nejvyšší správní
soud, který je v případě důvodnosti návrhu oprávněn stavební uzávěru zrušit, byť ta byla vydána formou právního
předpisu.“ (rozsudek ze dne 16. 7. 2009, č. j. 6 Ao 2/2009 - 86, dostupný z www.nssoud.cz). Zcela
v souladu s požadavky zákona (§101a odst. 1 s. ř. s.) je též závěrečný návrh, kterým
se navrhovatelé domáhají zrušení konkrétní stavební uzávěry. Za splněnou lze konečně
považovat i poslední z výše zmiňovaných procesních podmínek, a sice aktivní legitimaci
navrhovatelů, neboť nelze bez dalšího vyloučit, že napadená stavební uzávěra mohla zasáhnout
sféru jejich hmotných práv. Navrhovatelé jsou totiž vlastníky pozemků, n a nichž stavební uzávěra
vázne, a to konkrétně parcely p. č. 300/11 [navrhovatel c)] a parcel p. č. 300/12 a p. č. 300/13
(všichni navrhovatelé). Nejvyšší správní soud proto návrh na zrušení obecné povahy – stavební
uzávěry připustil k meritornímu projednávání. Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání,
neboť s takovým postupem vyjádřili účastníci řízení souhlas (§51 odst. 1 s. ř. s.).
V otázce meritorního přezkoumání vychází ustálená judikatura zdejšího
soudu z pětistupňového „algoritmu“, vyjádřeného již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, publikovaného pod č. 740/2006 Sb. NSS. Dle citovaného rozsudku
spočívá algoritmus v pěti krocích, a to za prvé v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat
opatření obecné povahy, za druhé v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření
obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí
v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno státem stanoveným postupem;
za čtvrté v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem
(materiální kritérium); za páté pak v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy
z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace).
V případě prvních dvou kroků zmiňovaného algoritmu navrhovatelé žádné výhrady
nevznesli a ani zdejší soud nemá žádné pochybnosti o tom, že zastupitelstvo obce Chlístov bylo
oprávněno předmětné nařízení o stavební uzávěře vydat a že při jeho vydávání nepřekročilo
zákonem stanovené meze své působnosti. Z těchto důvodů lze tedy přikročit k posuzování
dalších kroků.
Pokud jde o otázku, zda vydání předmětné stavební uzávěry předcházel řádný procesní
postup (třetí krok přezkumného alogoritmu), zde již navrhovatelé postup odpůrce zpochybňují.
Nejprve je nutno uvést, že stavební uzávěra nebyla vyhlášena cestou územního rozhodnutí podle
§32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona a nepředcházelo jí tedy vedení územního řízení, v jehož
rámci by navrhovatelé mohli využít odpovídajících procesních institut ů k ochraně svých práv.
Stavební zákon nicméně v ustanovení §33 odst. 3 umožňoval vyhlásit stavební uzávěru
i nařízením obce; odpůrce tedy nikterak nevybočil z mezí daných zákonem, pokud pro vyhlášení
stavební uzávěry zvolil tuto druhou přípustnou formu. Navrhovatelé ostatně tento postup
v principu akceptují, uvádějí však, že je podmíněn dodržením celé řady ustanovení stavebního
zákona a prováděcí vyhlášky (vyhláška č. 132/1998 Sb., kterou se provádí některá ustanovení
stavebního zákona, ve znění pozdějších předpisů). Tato argumentace nicméně postrádá jakékoli
vyústění ve smyslu tvrzení rozporu postupu odpůrce s některým z těchto ustanovení. Takto zcela
neurčitá tvrzení nelze ovšem považovat za řádně formulovaný žalobní bod; Nejvyšší správní soud
sám v postupu odpůrce neshledává žádné pochybení – jeho výhrady se vztahují až k obsahu
napadené stavební uzávěry, o čemž bude pojednáno dále. Za této situace nelze tedy
navrhovatelům v rámci tohoto žalobního bodu přisvědčit; Nejvyšší správní soud se ostatně již
v minulosti opakovaně vyjádřil v tom směru, že obsah a kvalita žaloby (či obecně návrhu
na zahájení řízení před správním soudem) v podstatě předurčují obsah a kvalitu rozhodnutí
soudu (viz rozsudek ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 – 54, dostupný na www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud tedy přistoupil k testu zákonnosti napadeného opatření obecné
povahy (stavební uzávěry) ve smyslu čtvrtého kroku shora popsaného algoritmu, tedy z hlediska
jeho souladu s hmotným právem.
Narozdíl od oblasti územního plánování je vydávání stavební uzávěry (ať již formou
územního rozhodnutí či nařízení) výkonem přenesené působnosti obce. Konkrétní podoba
stavební uzávěry tedy není výrazem politického rozhodnutí konkrétní municipality (jako je tomu,
při respektování zákonných mantinelů, v případě územního plánování), a je podmíněna nutností
aplikace tohoto zákonného zmocnění pro ochranu důležitých zájmů v území, naplnění cílů
a záměrů územního plánování a budoucího využití území nebo jeho organizace podle
připravované územně plánovací dokumentace [§32 odst. 1 písm. d ) a §39 stavebního zákona;
§7 prováděcí vyhlášky]. Tím je dán i rozsah přezkumu stavební uzávěry v daném soudním řízení,
který musí být po věcné stránce adekvátní přezkumu, jakém u by bylo podrobeno vydání stavební
uzávěry ve formě územního rozhodnutí. Přezkum Nejvyšším správním soudem je tedy omezen
na zákonnost vydaného opatření obecné povahy; jde o posouzení, zda zvolené řešení využití území
není v rozporu s požadavky hmotného práva (krok č. 4 algoritmu), popřípadě zda
(i při formálním splnění všech podmínek hmotného práva) nejde o řešení ve vztahu ke konkrétní
osobě (navrhovateli) zjevně nepřiměřené, nezdůvodnitelné či diskriminační, nejde -li o zjevný
exces, šikanu apod. (krok 5 algoritmu přezkumu – viz dále).
Z uvedeného je tak zřejmé, že bez dalšího lze odmítnout tu část argumentace
navrhovatelů, kterou poukazují na nevhodnost zvoleného řešení (bod III.8.c. návrhu) i na tvrzený
protiprávní stav, kdy je na jiných pozemcích do tčených stavební uzávěrou prováděna stavební
činnosti jinými osobami. Sluší na tomto místě upozornit, že některými aspekty této argumentace
se Nejvyšší správní soud zabývat může, to však až v rámci 5. přezkumného kroku.
Jádrem argumentace navrhovatelů, na němž je vystavěno tvrzení o rozporu předmětné
stavební uzávěry se zákonem a prováděcím předpisem, je porušení principu legitimního
očekávání. Tento princip lze v nejobecnější rovině vymezit jako protipól ústavně zakotveného
zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (článek 1 Listiny základních práv
a svobod), jehož výrazem je povinnost správních orgánů posuzovat obdobně věci, které jsou
si skutkově podobné, povinnost dodržovat praxí opakovaně potvrzený určitý výklad a použití
správních přepisů a podobně (k tomu srov. například usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 - 132, publikované pod č. 1915/2009 Sb.
NSS). Jde tedy o princip, který chrání adresáty veřejné správy před libovůlí správ ních orgánů
při jejich rozhodování či obecně při jejich činnosti, jejímž důsledkem může být zásah do právního
postavení těchto osob.
V této souvislosti navrhovatelé především namítají, že odpůrce nedodržel zákonem
stanovený postup, neboť v době vyhlášení stavební uzávěry ještě nebyla připravena územně
plánovací dokumentace, která by bránila funkčnímu využití lokality R1 pro bydlení. Nejvyšší
správní soud zcela souhlasí s tím, že v době vydání předmětné stavební uzávěry stávající
ani připravovaná územně plánovací dokumentace využití zmiňované lokality pro bydlení
nevylučovala. Z územního plánu (z roku 1994) je zřejmé, že funkční využití této plochy bylo
stanoveno jako rezerva pro výstavu RD; připravovaná změna tohoto územního plánu č. 2 pak
na uvedeném funkčním využití neměla měnit ničeho. V době vydání stavební uzávěry byla tedy
lokalita R1 výhledově určena pro výstavbu rodinných domů. Pokud tedy stavební uzávěra v §2
stanoví, že se na vymezeném území zakazuje provádění veškerých staveb a změn na stávajících sta vbách,
např. přístavby, nástavby, stavební úpravy a drobné opravy, včetně přípojek na veřejné rozvodné sítě s tím,
že tyto zákazy a omezení se nevztahují na provádění udržovacích prací na stávajících stavbách , pak nebyla
v rozporu s cíli a záměry územního plánování, ať již z pohledu stávající územně plánovací
dokumentace či dokumentace teprve připravované. Jak již bylo uvedeno, lokalita R1 byla v té
době územním plánem vymezena jako rezervní plocha pro budoucí výstavbu rodinných domů,
přičemž připravovaná změna tohoto územního plánu se této lokality dotknout neměla; potřeba
omezit stavební činnost, která by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území obce nebo její organizaci
vyjádřená v §1 nařízení o stavební uzávěře, tedy toto funkční určení předmět né lokality
podporuje. Z tohoto pohledu tedy není argumentace navrhovatelů zcela srozumitelná, neboť
není jasné, proč by postup odpůrce byl v souladu se zákonem, pokud by byla připravena územně
plánovací dokumentace, která by funkční využití plochy R1 pro bydlení vylučovala.
Navrhovatelům lze nicméně přisvědčit v tom, že jako důvod pro vyhlášení stavební
uzávěry je v §1 a §3 nařízení o stavební uzávěře uvedena připravovaná územně plánovací dokumentace,
s níž by případné jiné než předpokládané využití do tčených pozemků mohlo být v rozporu.
Nařízení o stavební uzávěře zde tedy zcela evidentně odkazuje na změnu č. 2 územního plánu
obce, o jejímž pořízení bylo již předtím odpůrcem rozhodnuto (17. zasedání zastupitelstva obce,
konané dne 4. 5. 2005). Navrhova telé zcela správně poukazují na skutečnost, že tato změna
stávajícího územního plánu se lokality R1 vůbec netýká a odkazy na tuto lokalitu jsou tedy
v nařízení o stavební uzávěře nepřípadné. Tato skutečnost nicméně sama o sobě nepostačuje
k vyslovení závěru o rozporu předmětné stavební uzávěry s právním pořádkem. Z hlediska
posouzení zákonnosti napadeného opatření obecné povahy (krok 4 algoritmu) je rozhodující,
zda je její rozsah (tedy vymezení dotčených lokalit) a obsah (omezení a zákazy) jednoznač ně
a srozumitelně specifikován, dále zda stavební uzávěra skutečně reálně sleduje cíle a záměry
územního plánování (reprezentované jak stávající územně plánovací dokumentací,
tak i případnou územně plánovací dokumentací teprve připravovanou) a konečně též, zda je
ze stavební uzávěry zřejmá její dočasnost. Pokud je o jednoznač nost a srozumitelnost rozsahu
a obsahu stavební uzávěry, v tomto směru není mezi účastníky řízení sporu; výše bylo již taktéž
konstatováno, že stavební uzávěra není v rozporu jak s územním plánem z roku 1994, tak s jeho
připravovanou změnou č. 2. V posuzovaném případě lze konečně považovat za splněnou
i podmínku dočasnosti. Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 25. 1. 2005, publikovaném ve Sbírce
zákonů pod č. 90/2005 Sb., k otázce dočasnosti stav ební uzávěry uvedl, že „souhlasí
s navrhovatelem, že stavební uzávěru skutečně nelze stanovit jako trvalou, pokud by toto slovo mělo vyjadřovat její
nezměnitelnost a nezrušitelnost na věky věků. Tak tomu však samozřejmě není (...) Z dikce ustanovení §40
odst. 2 stavebního zákona zřetelně vyplývá, že stavební zákon výslovně předpokládá, že platnost stavební uzávěry
nebude předem časově omezena, což jinými slovy znamená, že bude vyhlášena na dobu neurčitou do doby, než bude
odpovídajícím způsobem zrušena z důvodu, že zanikl účel, pro který byla vyhlášena.“ V dané věci je
dočasnost stavební uzávěry dána již tím, že byla vložena na pozemky, které byly územním plánem
označeny jako rezerva. Je tedy zřejmé, že v těchto lokalitách nebylo funkční určení jednotlivých
ploch definitivně stanoveno a stavební uzávěra tak může trvat do doby, kdy bude změnou
územního plánu (nebo vydáním územního plánu nového) rozhodnuto o funkčním využití těchto
ploch definitivně. Podstatné přitom je, že ze stavebního zákona ani prováděcí v yhlášky nevyplývá,
že by vydání stavební uzávěry muselo být nutně spojeno s potřebou zabránit znemožnění
funkčního využití dotčených ploch ve smyslu již připravované změny územně plánovací
dokumentace. Jakkoli tomu tak v praxi v rozhodujícím počtu případů bude, mohou nastat
i případy, kdy bude stavební uzávěra vydána i bez toho, že by jí dotčená lokalita byla předmětem
změny územně plánovací dokumentace; podstatné je, zda jde v tom kterém případě o pouze
dočasné omezení stavebních aktivit, které bude odstra něno poté, kdy odpadne důvod jeho další
existence (k tomu srov. obdobný případ posuzovaný Ústavním soudem v nálezu publikovaném
pod č. 90/2005 Sb.). Lze tedy učinit dílčí závěr, že jakkoli se účel předmětné stavební uzávěry míjí
s účelem deklarovaným v jejím nařízení, po stránce obsahové tato stavební uzávěra odpovídá
stávajícímu i budoucímu funkčnímu využití dotčené lokality a nelze ji tak jen z tohoto důvodu
považovat za rozpornou se zákonem.
Zbývající žalobní námitky lze, v rámci čtvrtého bodu přezkumného algoritmu, vypořádat
společně. Jde o námitky, které nemohly být projednány me ritorně, a to zejména proto,
že nesouvisí s předmětem tohoto řízení, kterým je přezkum opatření obecné povahy,
zde reprezentovaný nařízením o stavební uzávěře ze dne 14. 6. 20 06. Z tohoto pohledu je tedy
tvrzený nesoulad mezi textovou a grafickou částí změny č. 2 územního plánu obce zcela
bezpředmětný, neboť jde o skutečnosti, které by mohly mít relevanci v rámci případného
přezkumu této územně plánovací dokumentace; taktéž pos ouzení (ne)zákonnosti rozhodnutí
vydaných v rámci územních a stavebních řízení (včetně souvisejícího výkonu dozorové
pravomoci nadřízených orgánů) by muselo být řešeno v jiném druhu soudního řízení (dle části
třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s.). S předmětem řízení se taktéž míjí navrhovateli rozporovaný
postup odpůrce, který udělil ze stavební uzávěry výjimku, kter ou pak následně zrušil, neboť
i případná nezákonnost takového postupu nemá vliv na existenci stavební uzávěry jako takové.
Konečně pokud jde o posouzení, zda v důsledku změny funkčního využití plochy Z1 dnes (BR1),
plynoucí ze změny č. 2 územního plánu obce, již stavební uzávěra v tomto rozsahu fakticky
i de iure neexistuje, tato argumentace nemůže být uplatňována navrhovateli, neboť je nepoch ybné,
že jim v této lokalitě žádná vlastnická práva či jiná věcná práva k nemovitostem nesvědčí.
Nejvyšší správní soud již dříve opakovaně konstatoval, že aktivně legitimován k podání návrhu
na zrušení opatření obecné povahy nemůže být ten, u koho je pojmově vyloučeno, aby napadené
opatření jakkoli atakovalo sféru jeho hmotných práv (viz např. usnesení ze dne 30. 11. 2006,
č. j. 2 Ao 2/2006 – 5, či rozsudek ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008 – 51, oba dostupné
na www.nssoud.cz).
V rámci tohoto kroku přezkumného algoritmu zbývá dodat, že argumentaci navrhovatelů
v bodě IV., druhém odstavci návrhu, dle které odpůrce posupoval v rozporu s principem
legitimního očekávání tím, že „[n]ejdříve souhlasí s výstavbou zemědělského objektu na pozemku
p. č. 300/11, k. ú. Chlístov (v rámci rozhodnutí o umístnění stavby v roce 2001), aby v roce 2006 vydal stavební
uzávěru na pozemky, na kterých nebylo ani objektivně možné provádět výstavbu, aniž by respektoval své usnesení
z dubna 2001 (změna zatřídění pozemku) a aby celý proces územního plánu završil schválením č. 2 ÚPSÚ,
která řeší jenom pozemky v jeho vlastnictví“, se Nejvyšší správní soud pro její nesrozumitelnost zabývat
nemohl.
Vzhledem k tomu, že u posuzované stavební uzávěry nebyl shledán rozpor s hmotným
právem (čtvrtý krok přezkumného algoritmu), přistoupil Nejvyšší správní soud k poslednímu
kroku přezkumného algoritmu, kterým je test proporcionality. Jde tedy o posouzení, zda
(i při formálním splnění všech podmínek hmotného práva) nejde o řešení ve vztahu ke konkrétní
osobě (navrhovatelům) zjevně nepřiměřené, nezdůvodnitelné či diskriminační, nejde -li o zjevný
exces, šikanu apod. Současně s tím je vždy nutno uvážit, zda takový zásah skutečně představuje
reálné a konkrétní porušení práv navrhovatelů. Nejvyšší správní soud je tedy povolán zhodnotit,
zda mezi omezením využití konkrétní lokality a (z toho plynoucím) omezením dotčených
vlastníků nemovitosti neexistuje, i při formálním dodržení veškerých požadavků hmotného práv a,
zjevný nepoměr, který nelze odůvodnit ani veřejným zájmem na ochraně důležitých zájmů
v území a naplnění cílů a záměrů územního plánování. Jinými slovy – funkční a prostorové
uspořádání území musí vždy představovat rozumný kompromis a vyváženost mezi je dnotlivými
veřejnými zájmy navzájem, ale i mezi veřejnými zájmy na str aně jedné a soukromými zájmy
na straně druhé (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2009,
č. j. 2 Ao 4/2008 – 94, dostupný na www.nssoud.cz).
Přestože se navrhovatelé porušení principu proporcionality výslovně nedomáhají,
Nejvyšší správní soud se, ve smyslu ustanovení §101d odst. 1 in fine s. ř. s., zabýval jejich
argumentací i z tohoto pohledu. Z argumentace navrhovatelů je zřejmé, že se předmětnou
stavební uzávěrou cítí být omezeni ve výkonu svých vlastnických práv k dotčeným pozemkům,
neboť jim brání v zamýšlené výstavbě rodinného domu; poukazují přitom na skutečnost,
že na sousedních pozemcích (vedených do provedené změny územního plánu č. 2 taktéž jako
rezervní plocha), ve vlastnictví obce, byla výstavba rodinných domů umožněna. Zde je především
nutno uvést, že jakékoli rozhodnutí o novém funkčním využití území, ať již je prováděno jako
definitivní - cestou územního plánování, či dočasné - vydáním stavební uzávěry, nevyhnutelně
vede v některých případech k omezení vlastníka nebo jiného nositele věcných práv k dotčeným
pozemkům či stavbám; nepřesáhnou-li ovšem spravedlivou míru, nevyžadují taková omezení
souhlasu dotčeného vlastníka a tento je povinen strpět je bez náhrady (k tomu viz usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120,
publikované pod č. 1910/2009 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud tedy ani v nyní posuzovaném
případě nezpochybňuje, že stavební uzávěra představuje pro vlastníky dotčených nemovitostí jistá
omezení při výkonu jejich vlastnických práv. Z ničeho však nevyplývá (a ani navrhovatelé
to netvrdí), že by toto omezení mělo za cíl poškodit či šikanovat dotčen é vlastníky. Navrhovatelé
v tomto směru pouze zpochybňují racionalitu postupu odpůrce; věcnou správností zvoleného
funkčního využití území se však Nejvyšší správní soud, jak již bylo uvedeno, zabývat nemůže.
Nejvyšší správní soud přitom shledává podstatným fakt, že všichni navrhovatelé nemovitosti
zatížené stavební uzávěrou (tedy parcely p. č. 300/11, p. č. 300/12 a p. č. 300/13 v k. ú. Chlístov)
nabyli v roce 2000 a v letech následujících, přičemž již v této době územní plán z roku 1994
fakticky stavbu rodinného domu v této lokalitě neumožňoval. Jak bylo již opakovaně zmiňováno,
lokalita R 1 byla (a stále je) územním plánem obce označena za plochu rezervní; do doby změny
této lokality na plochu návrhovou (konkrétního funkčního využití) je stavba rodinného domu v této
lokalitě, bez ohledu na existenci stavební uzávěry vyloučena. Vydáním stavební uzávěry tedy
nedošlo ke zhoršení právního postavení navrhovatelů, pokud jde o jejich záměr realizovat
na některé ze shora uvedených parcel stavbu rodinného domu. Lze tedy uzavřít,
že ani po provedení pátého kroku přezkumného algoritmu Nejvyšší správní soud neshledal
důvod, pro který by napadená stavební uzávěra nemohla obstát.
S ohledem na skutečnosti výše uvedené tedy Nejvyšší správní soud naznal, že návrh
na zrušení opatření obecné povahy – nařízení Obce Chlístov o stavební uzávěře ze dne
14. 6. 2006 – není důvodný a nezbylo mu proto, než rozsudkem jej zamítnout (§101 d odst. 2,
věta druhá s. ř. s.).
O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení
§101d odst. 5 s. ř. s., dle kterého v řízení o zrušení opatření obecné povahy nemá žádný
z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. června 2010
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu