ECLI:CZ:NSS:2010:2.AS.34.2008:90
sp. zn. 2 As 34/2008 - 90
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném
z předsedy senátu JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Michala Mazance,
JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Karla Šimky,
JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce
Ekologického právního servisu, občanského sdružení, se sídlem Tábor,
Převrátilská 330, zastoupeného Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem
Brno, Dvořákova 13, proti žalovanému Krajskému úřadu Jihočeského kraje,
se sídlem České Budějovice, U Zimního stadionu 1952/2, o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
29. 2. 2008, č. j. 10 Ca 139/2007 - 42,
takto:
I.
Sdělení požadavku na úhradu za poskytnutí informace a o výši
této úhrady (§17 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím), ani rozhodnutí o stížnosti žadatele, který
nesouhlasí s výší úhrady jemu sdělené (§16a odst. 7 téhož zákona)
nejsou rozhodnutími ve smyslu §65 soudního řádu správního, ani
rozhodnutími správního orgánu ve věci soukromoprávní [§68 písm. b)
s. ř. s.].
II. Rozhodnutím podle §65 soudního řádu správního je však
rozhodnutí, jímž povinný subjekt žádost o poskytnutí informace pro
nezaplacení úhrady odložil (§17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k
informacím).
III. Uhradil-li žadatel i přes zamítnutí své stížnosti do výše úhrady
požadovanou částku, aby informaci získal, může se domáhat vydání
bezdůvodného obohacení žalobou podle třetí části občanského soudního
řádu proti státu nebo jinému povinnému subjektu.
IV. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí druhému senátu.
Odůvodnění:
Vymezení věci
1. Žalobce podal 12. 4. 2007 u Městského úřadu ve Strakonicích (dále také
„povinný subjekt“) žádost o poskytnutí informací podle zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „informační zákon“).
2. Město Strakonice, kancelář tajemníka, výzvou ze dne 23. 4. 2007
žádalo, aby žalobce v souladu s §17 informačního zákona uhradil
náklady spojené s poskytnutím informací. Výše nákladů byla stanovena
podle Pravidel pro poskytování informací schválených Radou města
Strakonice. Celková částka byla vyčíslena na 1516 Kč. Žalobce byl také
výzvou poučen, že požadované informace budou poskytnuty po uhrazení
nákladů.
3. Žalobce s výší a způsobem vyčíslení úhrady nesouhlasil; 25. 4. 2007
proto podal stížnost podle §16a odst. 1 písm. d) informačního zákona.
Žádal, aby byla částka snížena tak, aby činila maximálně 500 Kč.
4. O stížnosti rozhodl Krajský úřad Jihočeského kraje 18. 5. 2007 tak,
že výši úhrady částečně potvrdil, částečně snížil a současně přikázal
povinnému subjektu, aby zjednal nápravu ve věci poskytnutí informace
týkající se samostatné působnosti. Současně žalobce poučil, že proti
tomuto rozhodnutí není možné podat odvolání.
5. Žalobci byla následně doručena další výzva povinného subjektu
k úhradě nákladů, jejichž výše již byla stanovena v souladu
s rozhodnutím krajského úřadu. Žalobce nesouhlasil ani s druhým
vyčíslením úhrady nákladů, podal proto 30. 5. 2007 druhou stížnost proti
výši úhrady nákladů podle §16 a odst. 1 písm. d) informačního zákona.
6. Krajský úřad vydal 12. 6. 2007 rozhodnutí o stížnosti, ve kterém
úhradu, kterou požadoval povinný subjekt, potvrdil. V odůvodnění uvedl,
že není oprávněn přezkoumávat výši sazeb stanovených sazebníkem
úhrad, který byl schválen usnesením rady města, protože se jedná
o výkon samostatné působnosti. Dozor nad vydáváním a obsahem
usnesení rady obce v samostatné působnosti je svěřen výhradně
Ministerstvu vnitra. To může vyzvat obec ke zjednání nápravy a pokud
k tomu nedojde, podá Ministerstvo vnitra k příslušnému soudu návrh
na zrušení takového usnesení rady obce. Krajský úřad je v rámci své
pravomoci stanovené informačním zákonem oprávněn přezkoumat,
zda jsou náklady požadovány v souladu s §17 odst. 1 informačního
zákona, tj. zda se jedná o náklady spojené s pořizováním kopií, opatřením
technických nosičů dat, s odesláním informací, popřípadě tam, kde jsou
požadovány i náklady za vyhledávání, zda jde o mimořádně rozsáhlé
vyhledávání informací.
7. Proti tomuto rozhodnutí brojil žalobce žalobou u Krajského soudu
v Českých Budějovicích. V průběhu soudního řízení Ministerstvo vnitra
krajskému soudu sdělilo, že povinný subjekt poté, co byl Ministerstvem
vnitra požádán o zjednání nápravy, tak učinil usnesením Rady města
Strakonice ze dne 20. 6. 2007, čj. 850/RM/2007. Krajský soud následně
rozhodnutí krajského úřadu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
8. V odůvodnění zrušujícího rozsudku krajský soud zdůraznil,
že ke stížnosti žalobce podle §16a informačního zákona musí žalovaný
přezkoumat nejen důvodnost požadavku úhrady za mimořádně rozsáhlé
vyhledávání informací ve smyslu §17 odst. 1 věta poslední informačního
zákona (tj. skutečnost, že se jedná o mimořádné náklady), ale i to, zda její
výše odpovídá kritériím §7 nařízení vlády č. 173/2006 Sb., o zásadách
stanovení úhrad a licenčních odměn za poskytování informací podle
zákona o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „nařízení“). Pokud žalovaný nepřezkoumával, zda hodinová sazba
ve výši 263 Kč stanovená povinným subjektem odpovídá kritériím §7
nařízení proto, že se nepovažoval za oprávněného k takovému
přezkoumání, zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností. Žalovaný proto
měl, pokud považuje výši úhrady za odpovídající, tuto skutečnost uvést
a řádně odůvodnit, a v případě opačném měl rozhodnout ve smyslu §16a
odst. 7 písm. c) informačního zákona a vyzvat povinný subjekt
ke zjednání nápravy. Závěrem krajský soud zdůraznil, že povinností
přezkoumat požadovanou úhradu nákladů a přikázat povinnému
subjektu zjednání nápravy, se žalovaný nemůže zprostit odkazem
na §124 zákona o obcích.
9. Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný kasační stížnost.
Nesouhlasí s právním názorem krajského soudu, že §16a odst. 7 písm. c)
informačního zákona je vůči §124 zákona o obcích ve vztahu speciality.
Zdůraznil, že mu informační zákon neumožňuje přikázat radě obce
změnit či zrušit usnesení vydané v samostatné působnosti, a tím provádět
nad výkonem samostatné působnosti obce dozor. Pokud však tímto
oprávněním disponuje, vzniká otázka, zda v případě usnesení rady obce,
proti němuž ostatně stížnost přímo nesměřuje, je možné postupovat podle
§16a odst. 7 písm. c) informačního zákona a zda je rozhodnutí
stěžovatele vykonatelné vůči radě obce. Žalovaný stejně jako v napadeném
rozhodnutí zopakoval, že provádění dozoru nad samostatnou působností
obce přísluší Ministerstvu vnitra (§124 odst. 3 zákona o obcích) a nelze
ji informačním zákonem zcela vyloučit. Kromě toho byla touto cestou
náprava již zjednána; připuštění opětovného zásahu jinými prostředky
by představovalo porušení právní jistoty. O možnosti žalovaného provádět
dozor nad usneseními rady obce nic nehovoří ani důvodová zpráva
k zákonu č. 61/2006 Sb., jímž byl novelizován informační zákon.
10. Kromě toho trvá žalovaný na tom, že krajský soud věc nesprávně
posoudil také v tom směru, když žalovaného směroval k rozhodnutí podle
§16a odst. 7 písm. c) informačního zákona, zatímco žalovaný měl
postupovat spíše podle §16a odst. 7 písm. b) téhož zákona, neboť
žalobcem byla podána žádost o informace týkající se přenesené
působnosti.
Otázka předložená rozšířenému senátu
11. Rozhodující druhý senát předložil rozšířenému senátu otázku,
zda je rozhodnutí ve věci požadavku úhrady za poskytnutí informací podle
§17 informačního zákona autoritativním rozhodnutím správního orgánu
ve sféře veřejného práva či soukromoprávním nárokem obligační povahy.
Odpověď na to, jakou povahu má napadeného rozhodnutí z hlediska jeho
podřaditelnosti pod definici soudně přezkoumatelných správních
rozhodnutí ve smyslu §65 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“),
je klíčová i pro posouzení existence podmínek řízení.
Důvody předložení věci rozšířenému senátu
12. Druhý senát dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru, který
je odlišný od právního názoru vysloveného dříve Nejvyšším správním
soudem v rozsudku ze dne 13. 12. 2007, čj. 6 As 12/2006 – 64.
13. Šestý senát v tomto rozsudku konstatoval, že požadavek úhrady
v souvislosti s poskytováním informací podle §17 odst. 3 informačního
zákona (adresovaný žadateli neformálním oznámením) je svou povahou
občanskoprávním vztahem obligační povahy, nikoli autoritativním
rozhodnutím správního orgánu.
14. Uvedl, že podstatou požadavku úhrady za poskytování informací
je naproti sobě stojící právo povinného subjektu účtovat žadateli
za poskytnutí informace náklady spojené s pořízením kopií, s opatřením
technických nosičů dat a odesláním informací, případně právo účtovat
úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací na straně jedné,
a na straně druhé povinnost žadatele vyúčtovanou cenu zaplatit. Podle
šestého senátu náležitosti oznámení povinného subjektu o výši úhrady
nejsou informačním zákonem výslovně stanoveny, ale lze dovodit, že z něj
musí pouze vyplývat, čeho se povinný subjekt domáhá. Pokud by žadatel
výzvě k úhradě nákladů v konkrétní výši nevyhověl, rozhodoval by
o nároku povinného subjektu soud na jeho návrh, avšak nikoli v režimu
správního soudnictví, nýbrž v občanskoprávním řízení. V tomto řízení
potom může žadatel o informaci (v postavení žalovaného) uplatnit své
námitky proti výši požadované úhrady v rámci své procesní obrany.
15. S těmito závěry předkládající druhý senát nesouhlasí.
Argumentace druhého senátu
16. Je namítáno, že rozhodnutí šestého senátu vycházelo ze znění
informačního zákona před novelou (provedenou zákonem č. 61/2006 Sb.).
Ta zavedla možnost stížnosti proti oznámení o výši úhrady, a o této
stížnosti rozhoduje nadřízený orgán. Není tu tedy již právní situace z doby
rozhodování šestého senátu, naopak je tu rozhodnutí, třebaže – jak druhý
senát připouští – formu rozhodnutí stále nemá oznámení o výši
požadované úhrady.
17. Při posuzování charakteru vztahu mezi žadatelem o informace
a povinnou osobou dospívá druhý senát při užití metody právní regulace
k závěru, že jde o vztah práva veřejného. Poskytování informací má
charakter veřejné služby, nejde o činnost tržní. Úhrada nákladů není
„cenou informace“, ale zahrnuje jen vynaložené náklady. Taková úhrada
se svým charakterem i funkcemi (saturační i regulační) blíží správnímu
poplatku. Protože je nepopiratelné, že správní poplatek není
soukromoprávním nárokem obligační povahy, nemůže jím být ani úhrada
nákladů podle §17 odst. 3 informačního zákona.
18. Závěrem předkládající senát poznamenává, že si je vědom podobnosti
řešeného problému s rozhodnutím publikovaným pod č. 540/2005 Sb.
NSS, podle něhož je rozhodnutí o odvolání proti výzvě k zaplacení
správního poplatku rozhodnutím, jímž se pouze upravuje vedení řízení,
a jako takové je ze soudního přezkumu vyloučeno (s tím, že tu existují
jiné možnosti obrany účastníka řízení). Přesto je posuzovaný právní
problém jiný: žadatel nemá jinou možnost, než požadovanou úhradu
za poskytnutí informace zaplatit, chce-li vůbec informaci obdržet; bránit
se může až ex post, nicméně stále jen v režimu §16a odst. 7 informačního
zákona.
Rozhodnutí zvláštního senátu podle zákona č. 131/2002 Sb.
19. Pro rozhodnutí rozšířeného senátu má význam nedávné rozhodnutí
zvláštního senátu, zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb.,
o rozhodování některých kompetenčních sporů. Zvláštní senát zkoumal
podobnou otázku (usnesení ze dne 15. 9. 2010, čj. Konf 115/2009-34).
Následuje souhrn právních náhledů zvláštního senátu:
20. Zvláštní senát vyložil, že otázky týkající se výše úhrady nákladů
za poskytnutí informace je nutné posuzovat vůči právu na informace
samostatně; jde o jiný nárok a jiné právo. Sdělení povinné osoby o výši
úhrady (§17 odst. 3 informačního zákona) nemůže být rozhodnutím
podle §65 s. ř. s., protože se jím nezakládá, neruší, nemění
ani autoritativně nedeklaruje právo nebo povinnost. Jde o informaci,
o „sdělení úřadu straně“, které není exekvovatelné. Je na žadateli,
aby zvážil, zda je pro něj „hodnota“ informace taková, aby úhradu zaplatil
a informaci pak obdrží. Sdělením výše úhrady (ani negativním vyřízením
případné stížnosti) mu právo na informaci odňato ani odepřeno není;
uhradí-li požadovanou částku, informaci obdrží.
21. Nastává tedy několik možných situací: žadatel buď úhradu zaplatí
(platba je současně zákonnou podmínkou poskytnutí informace)
a informaci obdrží, nebo úhradu nezaplatí; v takovém případě povinná
osoba jeho žádost odloží (§17 odst. 5 informačního zákona).
22. Teprve rozhodnutí o odložení žádosti (a tedy vlastní odepření informaci
poskytnout) podle tohoto speciálního ustanovení informačního zákona
je pod soudní ochranou [podobně jako při odložení žádosti podle §43
odst. 1 písm. b) správního řádu; k tomu viz též rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 3. 2010 čj. 3 Ads 128/2009-71]. Pokud
je tedy žádost odložena pro nezaplacení, může žadatel proti takovému
rozhodnutí brojit žalobou ve správním soudnictví, neboť tímto
rozhodnutím bylo teprve do jeho práva zasaženo. Protože by důvodem
odložení bylo nezaplacení, přezkoumá ovšem správní soud věcně také
tuto otázku, a v tomto rámci se bude mimo jiné zabývat výší úhrady.
23. Zvláštní senát tedy vyložil, že samotná informace o tom, kolik činí
požadovaná výše úhrady, a ani rozhodnutí o stížnosti proti výši částky,
nejsou rozhodnutími, která by správní soud přezkoumával. Není-li
ale informace poskytnuta a žádost o poskytnutí je odložena, byť jen
pro nezaplacení úhrady, přezkoumá zákonnost takového odložení správní
soud obvyklou cestou.
24. V případě řešeném zvláštním senátem nastala druhá situace. Žadatel
(žalobce) úhradu za poskytnutí informací zaplatil (byla požadována záloha
v poloviční výši) a následně podal proti výši úplaty stížnost podle §16a
informačního zákona. Nadřízený orgán o stížnosti rozhodl tak, že výši
úhrady potvrdil. Zvláštní senát uzavřel, že pokud žadatel informaci
obdržel a k odložení žádosti nedošlo, může se domáhat vydání tvrzeného
bezdůvodného obohacení běžnou civilní žalobou (pořadem práva podle
třetí části o. s. ř.), a to vůči státu, resp. státnímu orgánu (nebo jinému,
zejména samosprávnému orgánu), který takovou úplatu přijal. Soud
v občanském soudním řízení pak přezkoumá, zda byla úhrada vyčíslena
v souladu s §17 odst. 1 informačního zákona a k němu vydaných
prováděcích předpisů, tedy zda nepřesahuje náklady spojené s pořízením
kopií, atd., a zda ceny uvedené v sazebníku zásadním způsobem
nepřesahují ceny nezbytné.
25. Je vhodné poznamenat, že v posuzované věci tvrzený kompetenční spor
nevznikl, protože žalobce se u správního soudu domáhal zrušení
rozhodnutí nadřízeného orgánu o stížnosti proti výši úhrady, a když jeho
žaloba byla odmítnuta (Městský soud v Praze měl spor o výši úhrady
správně za soukromoprávní), obrátil se na civilní soud s petitem, jímž
žaloval na určení, že výše úhrady se snižuje na částku 500 Kč
(z původních 9928 Kč); civilní soud pak inicioval řízení u zvláštního
senátu s tím, že podanou žalobu považoval za žalobu podle páté části o. s.
ř. (měl tedy za to, že je tu rozhodnutí správního orgánu ve věci
soukromého práva), k jejímuž projednání ale příslušný sám není. Zvláštní
senát vyložil, že o kompetenční spor tu jít nemůže, protože žalobce
se u správního soudu domáhal stručně řečeno zrušení rozhodnutí,
zatímco u civilního soudu se domáhal určení práva (nadto tu byl
neodstraněný nesoulad mezi petitem civilní žaloby a tvrzeními v ní
obsaženými). Není-li tu totožnosti věci, nejde o kompetenční konflikt.
Nicméně v dalším výkladu předestřel zvláštní senát svůj právní náhled
na věc jak v předchozím bodě uvedeno.
Posouzení předložené otázky
26. Rozšířený senát se proto věcí zabýval s přihlédnutím k závěrům
vysloveným zvláštním senátem. Je také vhodné znovu připomenout,
že rozhodnutí šestého senátu, proti kterému předkládající druhý senát
brojí, se týkalo informačního zákona před jeho novelou, provedenou
zákonem č. 61/2006 Sb. Rozšířený senát se neztotožnil s tvrzením
předkládajícího druhého senátu, že „ustanovení §17 informačního zákona
týkající se úhrady za poskytnutí informací zůstalo prakticky beze změn
a i přes nově zavedenou možnost přezkumu vykazuje v principu tytéž
rysy“. Není tomu tak: novelou došlo k zásadní změně §17 informačního
zákona, který nyní ve svém odstavci 5 stanoví, že pokud žadatel do 60
dnů ode dne oznámení výše požadované úhrady úhradu nezaplatí,
povinný subjekt žádost odloží. Před novelou odložení věci upraveno
nebylo. Dále byl, jak správně upozornil druhý senát, novelou zákon
rozšířen o možnost stížnosti podle §16a informačního zákona. Šestý
senát proto v napadeném rozhodnutí posuzoval situaci, ke které
za dnešní právní úpravy nemůže již dojít.
27. V současné době, jak již bylo uvedeno výše v souvislosti s rozhodnutím
zvláštního senátu, mohou nastat dvě situace. V první povinný subjekt
oznámí žadateli výši úhrady podle §17 odst. 3 informačního zákona.
Pokud žadatel úhradu do 60 dnů nezaplatí, povinný subjekt věc
v souladu s §17 odst. 5 informačního zákona odloží. Žadatel může
následně proti odložení žádosti brojit ve správním soudnictví; správní
soud pak podrobí svému přezkumu i zákonnost, resp. právnost
požadované úhrady. Pokud však dojde k druhé situaci a žadatel úhradu
zaplatí, informaci obdrží. Je na žadateli, zda poté či současně s tím podá
stížnost podle §16a informačního zákona k nadřízenému orgánu, který
ve vyřízení stížnosti úplatu může změnit. Není-li žadatel s tímto vyřízením
spokojen, má volnost žalovat u soudu běžnou žalobou podle části třetí
o. s. ř. na vydání bezdůvodného obohacení.
28. Argumentuje-li druhý senát tím, že vztah mezi žadatelem a povinnou
osobou je vztahem veřejného práva, je tato úvaha správná potud,
že se týká vlastního práva na informace jakožto subjektivního práva,
které skutečně má veřejnoprávní charakter. Povinná osoba vystupuje jako
nositel veřejné moci a „může jednostranně ukládat povinnosti druhému
účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i proti jeho
vůli…“ právě jen tam, kde je o vlastní poskytnutí informací. Sdělení výše
požadované úhrady nákladů ale není uložením povinnosti, tím méně
vykonatelným. Povinný subjekt tu sděluje, že opatření informací si vyžádá
určité náklady, že povinný subjekt může po právu žádat jejich úhradu
a předkládá žadateli možnost tyto náklady akceptovat a uhradit,
nebo neuhradit. Tímto sdělením - a ani vyřízením stížnosti proti tomuto
sdělení - není právo na informace upřeno, právě naopak - jsou vymezeny
podmínky, za nichž bude informace poskytnuta. Akceptuje-li žadatel
sdělenou částku (což je v praxi naprostá většina případů, neboť jde až
na výjimky obvykle o nízké částky za pořízení xerografických kopií
dokumentů), informace se mu dostane a jeho právo je tedy saturováno.
Dohoda o „ceně“ informace (nákladech s jejím poskytnutím spojené)
je dohodou z oboru práva soukromého, žadatel není nijak nucen částku
akceptovat a úhrada sama ani její výše nejsou exekvovatelné. Teprve
rozhodnutí o odložení žádosti při neuhrazení sdělené částky
je vrchnostenským aktem, jímž je žadateli jeho veřejné subjektivní právo
na informaci upřeno, a je pak na správním soudu, aby k žalobě rozhodl,
zda se tak stalo po právu.
29. Úhrada svou funkcí - úhrady nákladů - plní částečně podobný úkol jako
běžné správní poplatky. Po právní stránce ale správním poplatkem není
a již proto nelze logicky dovozovat, že – není-li správní poplatek
soukromoprávním plněním – takovým plněním nemůže být ani úhrada
nákladů.
30. Neobstojí ani argument dovozující nutnost poskytnout ochranu cestou
správní žaloby proti rozhodnutí o stížnosti do výše zaplacené úhrady
proto, že žadatel nemá jinou možnost obrany než cestou §16a odst. 7
informačního zákona. Není tomu tak, obranou je tu - jak na to poukázal
a zdůvodnil již zvláštní senát - soukromoprávní žaloba na vydání
bezdůvodného obohacení.
31. Rozšířený senát proto ze všech vyložených důvodů má za to, že sdělení
podle §17 informačního zákona, jakož i rozhodnutí o stížnosti podle
§16a nejsou rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s.
Závěr
32. Vzhledem k tomu, že předmětem posuzování rozšířeného senátu byla
pouze dílčí právní otázka, která mohla být posouzena samostatně, vrací
rozšířený senát podle §71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního
soudu věc druhému senátu, který o ní rozhodne v souladu s vysloveným
právním názorem.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky
přípustné.
V Brně 21. září 2010
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu