ECLI:CZ:NSS:2010:2.AS.80.2009:66
sp. zn. 2 As 80/2009 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: D. D. D.,
zastoupeného Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Brno, Příkop 8, proti žalovanému:
Policie ČR, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Ústí nad Labem, Inspektorátu
cizinecké policie Rumburk - detašovaného pracoviště Česká Lípa, se sídlem Česká Lípa, Paní
Zdislavy 299/3, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 5. 2009, č. j. CPUL-3199-26/ČJ-2009-
0464PC, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad
Labem – pobočka v Liberci ze dne 16. 9. 2009, č. j. 59 Ca 49/2009 - 35,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 16. 9. 2009,
č. j. 59 Ca 49/2009 – 35, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále také „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadl shora uvedený
rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci, kterým bylo zrušeno
rozhodnutí Policie ČR, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Ústí nad Labem,
Inspektorátu cizinecké policie Rumburk - detašovaného pracoviště Česká Lípa ze dne 14. 5. 2009,
č. j. CPUL-3199-26/ČJ-2009-0464PC, a věc byla žalovanému vrácena k dalšímu řízení. Žalovaný
tímto rozhodnutím podle §129 odst. 1 ve spojení s §129 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) zajistil žalobce za účelem jeho předání podle
mezinárodní smlouvy. Důvodem tohoto rozhodnutí byla skutečnost, že se žalobce po zrušení
dlouhodobého pobytu na území České republiky zdržoval neoprávněně, bez platného víza.
Žaloba stála na tvrzení o nepřiměřenosti a nadbytečnosti zajištění, které by bylo namístě
až v době vykonatelnosti správního rozhodnutí o vyhoštění, přičemž žalobce vycházel
z originálního znění Dohody mezi vládou České republiky a Vietnamské socialistické republiky
o předávání a přebírání občanů obou států ze dne 12. 9. 2007, vyhlášené ve Sbírce mezinárodních
smluv pod č. 26/2008 (dále jen „Dohoda“). Navíc žalobce poukazoval v žalobě na skutečnost,
že žalovaný vycházel z nesprávně zjištěného skutečného stavu věci a ač opřel své rozhodnutí
o §129, ve skutečnosti vycházel z důvodů uvedených v §124 zákona o pobytu cizinců, pro jehož
užití však nebyly splněny zákonné podmínky.
Krajský soud v napadeném rozsudku zejména uvedl, že podle čl. 1 odst. 1 Dohody druhá
smluvní strana převezme jen osobu, o jejímž vyhoštění bylo pravomocně rozhodnuto. Žalovaný
v rozhodnutí na Dohodu pouze odkazuje, aniž hodnotí splnění jí stanovených podmínek.
Odůvodnění:
postrádá údaj o pravomocném vyhoštění; tím je rozhodnutí nezákonné pro
nedostatek důvodů. Krajský soud dále v rozsudku konstatoval, že v době rozhodnutí o zajištění
žalobce nebylo rozhodnutí o jeho vyhoštění v právní moci a podmínky stanovené v čl. 1 Dohody
ani splněny nebyly. Ač tento závěr uvodil jako podaný „pro úplnost“, současně vyslovil, že jde
o závazný právní názor pro další řízení.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá existenci kasačního důvodu podle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., tedy nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Konkrétně namítá, že podkladem pro jeho rozhodnutí o zajištění žalobce byla skutečnost, že ten
po zrušení povolení k dlouhodobému pobytu, které nabylo právní moci dne 11. 11. 2008,
pobýval na území České republiky neoprávněně, neboť nedisponoval žádným platným
oprávněním k pobytu. Tato skutečnost byla zjištěna dne 8. 4. 2009. Dne 14. 5. 2009 bylo vydáno
rozhodnutí o správním vyhoštění na dobu jednoho roku a následně bylo vydáno rozhodnutí
o zajištění. Proti rozhodnutí o správním vyhoštění podal žalobce odvolání, proti rozhodnutí
o zajištění žalobu.
Stěžovatel je přesvědčen, že krajský soud nesprávně posoudil §129 zákona o pobytu
cizinců a čl. 1 Dohody. Podmínky pro zajištění cizince explicitně vyplývají z §129 zákona
o pobytu cizinců. Existence mezinárodní smlouvy je podmínkou, ovšem ta neřeší důvody
zajištění, ale jen faktické předání cizince. Podmínky pro faktické předání mohou nastat právě až
v rámci zajištění účastníka podle §129 zákona o pobytu cizinců. Podle stěžovatele soud
napadeným rozsudkem fakticky znemožnil zajištění cizince v České republice neoprávněně
pobývajícího, tedy uplatnění opatření přímo vyplývajícího ze zákona. Cizince pobývajícího
na území České republiky bez jakéhokoliv pobytového statutu tak soud postavil na roveň cizinci
pobývajícímu zde oprávněně; tím došlo k porušení čl. 1 Listiny základních práv a svobod.
Stěžovatel dále poukazuje na rozpor rozsudku krajského soudu s usnesením Ústavního
soudu ze dne 23. 6. 2004, sp. zn. III. ÚS 219/04, podle něhož subjektivní ústavně zaručené právo
cizinců na pobyt na území České republiky neexistuje, neboť je věcí suverénního státu, za jakých
(nediskriminujících) podmínek připustí pobyt cizinců na svém území. Na udělení víza není podle
§51 odst. 2 zákona o pobytu cizinců nárok. Z toho stěžovatel dovozuje, že je věcí suverénního
státu, jakým způsobem omezí cizince ve volném pohybu; v daném případě to je stanoveno
v zákoně o pobytu cizinců (§124 a §129). Pokud by na základě tohoto zákona nebylo možno
zajistit cizince, byl by výkon státní správy znemožněn. Ustanovení §129 zákona o pobytu cizinců
hovoří o zajištění cizince za účelem předání podle mezinárodní smlouvy a cílem tohoto
ustanovení je zabránit neoprávněnému jednání cizince, který má být podle platné a účinné
mezinárodní dohody předán. Vlastní dohoda stanoví podmínky, které musí být splněny v době
předání. Pokud by cizinec byl zajištěn až po právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění,
mohl by do předání pobývat na území republiky bez jakéhokoliv oprávnění k pobytu.
Ze všech těchto důvodů stěžovatel navrhuje zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení
věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti s jejími důvody nesouhlasí. Vychází ze znění
Dohody, která v anglickém znění předpokládá vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění;
podle jeho názoru je vykonatelnost spojena až s pravomocným rozhodnutím o žalobě proti
správnímu vyhoštění. Přitom nelze předpokládat, že by soudní spor byl ukončen v době 180 dnů,
na které se cizinec zajišťuje. V českém překladu Dohody je ovšem uvedeno, že předání je možné
již po právní moci rozhodnutí o vyhoštění a v praxi také dochází k předávání cizinců
do Vietnamu ihned po uložení správního vyhoštění a jejich zajištění. K poukazu stěžovatele na
usnesení Ústavního soudu žalobce připomíná, že ustanovení §51 odst. 2 zákona o pobytu cizinců
neznamená, že správní orgán může rozhodovat podle své libovůle, ani že bez řádného správního
uvážení někoho zajistí a někoho nikoliv. Správní vyhoštění je zcela mimořádný institut,
který by se měl uplatňovat jen ve výjimečných případech; jeho plošné využívání vůči občanům
určitého státu je třeba považovat za diskriminující. Principem Dohody je nepochybně usnadnění
předávání nelegálně pobývajících osob vzájemně mezi signatáři dohody a nikoliv diskriminační
zacházení s občany protistrany. Proto žalobce považuje napadený rozsudek krajského soudu
za správný a navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s).
Stěžovatel namítá nesprávné posouzení právní otázky soudem a tvrdí, že pro posouzení
podmínek zajištění není rozhodná mezinárodní smlouva, a tudíž se v daném případě nemusel
v rozhodnutí zabývat splněním podmínek vyplývajících z Dohody a nemusel vyčkat se zajištěním
až na nabytí právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění.
K posouzení důvodnosti kasační námitky je třeba shrnout rozhodné skutečnosti. Ze spisu
vyplývá, že dne 8. 4. 2009 bylo zahájeno správní řízení ve věci správního vyhoštění stěžovatele
z území České republiky, neboť bylo zjištěno, že mu byla dne 11. 11. 2008 pravomocně
ukončena platnost povolení k dlouhodobému pobytu na území ČR z důvodu neplnění účelu,
pro který byl pobyt povolen. Rozhodnutí o uložení správního vyhoštění a o zajištění byla vydána
téhož dne - 14. 5. 2009. Rozhodnutím č. j. CPUL-3199-22/Čj-2009-0464PC bylo žalobci uloženo
podle §119 odst. 1, písm. c) bod 2) zákona o pobytu cizinců správní vyhoštění se stanovením
doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území České republiky, na jeden rok; tomuto
rozhodnutí byl podle §85 odst. 2 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) odňat odkladný účinek. Závazné stanovisko
Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, že vycestování žalobce je možné, bylo
vydáno téhož dne. Zda a kdy případně nabylo právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění,
není z tohoto spisu patrno. Rozhodnutím č. j. CPUL-3199-26/ČJ-2009-0464PC byl žalobce
zajištěn za účelem předání podle mezinárodní smlouvy, přičemž z odůvodnění lze seznat,
že již je vedeno řízení o správním vyhoštění, neboť je citováno vyjádření žalobce v tamním řízení
učiněné; jako důvod zajištění je však uveden neoprávněný pobyt a vydání podle mezinárodní
smlouvy.
Tato skutková zjištění je třeba posoudit podle rozhodné právní úpravy. V daném případě
byl žalobce zajištěn podle §129 odst. 1 ve spojení s §129 odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Podle
§129 odst. 1 cit. zákona policie zajistí na dobu nezbytně nutnou cizince, který neoprávněně vstoupil nebo
pobýval na území, za účelem jeho předání podle mezinárodní smlouvy nebo přímo použitelného předpisu
Evropských společenství; policie na dobu nezbytně nutnou zajistí i prováženého cizince v případě, že jeho průvoz
nelze z objektivních důvodů dokončit bez nutné přestávky. Podle odst. 3 téhož ustanovení v případech,
kdy předání cizince nelze uskutečnit ve lhůtě 48 hodin, a jde-li o průvoz leteckou cestou podle §152 ve lhůtě 72
hodin, policie vydá rozhodnutí o jeho zajištění a cizince umístí do zařízení. Rozhodnutí nabývá právní moci
doručením nebo odmítnutím cizince rozhodnutí převzít. Doba zajištění nesmí překročit 180 dnů a počítá
se od omezení osobní svobody.
Dohoda (podle znění zveřejněného ve Sbírce mezinárodních smluv) v čl. 1 odst. 1
stanoví, že v souladu s ustanovením této dohody každá smluvní strana převezme na území svého státu na žádost
druhé smluvní strany osobu, která nesplňuje nebo přestala splňovat platné podmínky pro vstup nebo pobyt
na území státu druhé smluvní strany a o jejímž vyhoštění bylo pravomocně rozhodnuto příslušným orgánem
žádající smluvní strany v souladu s jeho vnitrostátními právními předpisy, pokud je na základě dokumentů
a jiných prostředků stanovených v protokolu k provádění této dohody prokázáno, že tato osoba má občanství
žádané smluvní strany. Další ustanovení dohody upravují zejména způsob předávání osoby, náklady
s předáváním spojené atd. Dohoda byla sepsána ve dvou původních vyhotoveních, každé v jazyce
českém, vietnamském a anglickém, která jsou stejně autentická. V případě rozdílu ve výkladu
je rozhodující znění v jazyce anglickém.
V rozhodné kasační námitce Nejvyšší správní soud dospívá ke stejnému závěru jako
krajský soud v napadeném rozsudku. Ustanovení §129 zákona o pobytu cizinců jako podmínku
pro zajištění stanoví zjištění neoprávněného vstupu nebo pobytu na území. Nejedná se však
o podmínku jedinou; např. musí být rovněž zjištěno, že vycestování cizince není vyloučeno
(§179 zákona o pobytu cizinců). Logickým předpokladem zajištění je, že jeho účel bude moci být
naplněn. Jestliže tedy žalobce byl zajištěn za účelem předání do Vietnamu podle Dohody, musí
být podle ní převzetí reálné. Je-li kdo zajištěn za účelem předání podle mezinárodní smlouvy,
musí být zřejmé, že k předání podle této smlouvy vůbec může dojít. Z tohoto hlediska je tedy
třeba podmínky Dohody zkoumat již při rozhodování o zajištění a jejich splnění musí být
z rozhodnutí zřejmé přesto, že na řízení podle §129 zákona o pobytu cizinců se nevztahuje
správní řád (§168 cit. zákona). Opačnému názoru zdánlivě nasvědčuje ustanovení §129 odst. 3
zákona o pobytu cizinců, neboť předpokládá vydání rozhodnutí jen tam, kde nelze předat cizince
do 48 hodin od faktického zajištění a odst. 4 téhož ustanovení, podle něhož je policie povinna
jednat tak, aby byl cizinec předán v nejbližším možném termínu od zajištění. Takové předání
je ovšem nemožné tam, kde je převzetí mezinárodní smlouvou vázáno na další skutečnosti.
Předání do 48 hodin a zajištění na dobu tento limit nepřesahující je tedy možné jen tam, kde jsou
již všechny podmínky pro předání cizince splněny a stejně tak povinnost předání v nejbližším
možném termínu musí být vázána na splnění nutných podmínek, za nichž může k předání dojít.
Nejvyšší správní soud nepovažuje za rozhodující argumentaci usnesením Ústavního
soudu sp. zn. III. ÚS 219/04 ani čl. 1 Listiny základních práv a svobod. Zákon o pobytu cizinců
stanoví podmínky pobytu cizinců a vyvozuje důsledky z neoprávněného vstupu na území
či neoprávněného pobytu na něm. Pobyt v době, v níž správní orgán činí zákonná opatření
k ukončení pobytu, nelze považovat za zvýhodňující oproti ostatním oprávněně pobývajícím
cizincům. Takovýto dočasný neoprávněný pobyt nelze vyloučit tam, kde nejsou dány dostatečné
důvody či splněny jiné podmínky pro zajištění, ani tam, kde zajištění přesáhne zákonný limit.
Tato neoprávněná výhoda nemůže být eliminována nezákonným rozhodnutím o zajištění.
Nerovnost by bylo možno spatřovat tam, kde by za stejných podmínek bylo vůči různým osobám
postupováno odlišně – tak tomu zde není a nehrozí, že by žalovaný zákonným postupem mohl
porušit právo na rovné zacházení. Kasační námitka podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. z tohoto
hlediska nebyla shledána důvodnou.
Krajský soud v napadeném rozsudku vyslovil rovněž závazný právní názor k otázce
právní moci rozhodnutí o vyhoštění. Stěžovatel sice výslovně proti tomuto názoru nebrojí,
ovšem posouzení podmínek podle Dohody je třeba považovat za implicitní součást kasační
stížnosti namítající, že podle ní nemělo být postupováno při rozhodnutí o zajištění cizince.
Jak upozorňuje žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti, a jak také namítal v žalobě, mezi českým
a anglickým zněním je rozpor. České znění Dohody skutečně možnost předání váže na právní
moc rozhodnutí o vyhoštění, kdežto v anglickém znění (dostupné na www.senát.cz) je užito
spojení „an enforceable expulsion order“ – tedy předání je vázáno na vykonatelnost rozhodnutí.
V Dohodě přitom bylo sjednáno, že v případě rozdílu ve výkladu (a postačí rozdíl mezi dvěma
z autentických znění) je rozhodné znění anglické. Krajský soud se však žalobní námitkou,
že podmínky pro předání podle Dohody je třeba posuzovat podle jejího anglického znění,
a tedy že podmínkou je vykonatelné rozhodnutí o vyhoštění, vůbec nezabýval a z rozsudku není
patrné, z jakých důvodů považoval za rozhodné české znění ani to, že by rozdíl v obou zněních
neshledal. Opomenul tak podstatnou část žalobního tvrzení, což se nepochybně mohlo projevit
i na zákonnosti rozhodnutí a na správnosti právního názoru, jímž žalovaného v dalším řízení zavázal.
Byť je posouzení právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění správné, míjí se zřejmě
s podmínkami Dohody, která v rozhodném znění vyžaduje rozhodnutí vykonatelné. Zde pak je třeba
vzít v úvahu skutečnost odnětí odkladného účinku odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění
a současně i ust. §172 zákona o pobytu cizinců. Nejvyšší správní soud však není oprávněn posoudit
sám námitku, kterou krajský soud nevzal vůbec v úvahu, jak plyne z nálezu Ústavního soudu ze dne
17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08 (dostupném na www.ussoud.cz).
Nevypořádání žalobní námitky je vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a Nejvyšší
správní soud k ní přihlédl podle §109 odst. 3 s. ř. s.
Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení, v němž je vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným
(§110 odst. 1, 3 s. ř. s).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. března 2010
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu