ECLI:CZ:NSS:2010:2.AZS.24.2010:90
sp. zn. 2 Azs 24/2010 - 90
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka, Mgr. Radovana Havelce, JUDr. Zdeňka Kühna
a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobkyně: I.P., dříve P., zastoupené Mgr. Jiřím
Ostrýtem, advokátem se sídlem Polská 15, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se
sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Praze ze dne 8. 12. 2009, č. j. 46 Az 45/2009 – 49,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
III. Ustanovenému advokátovi Mgr. Jiřímu Ostrýtovi se nepřiznává odměna
a úhrada hotových výdajů za zastupování v řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) podala včasnou kasační stížnost proti shora uvedenému
rozsudku krajského soudu, kterým byla zamítnuta její ža loba proti rozhodnutí Ministerstva vnitra
(dále „žalovaný“) ze dne 28. 7. 2009, č. j. OAM -196/LE-BE02-BE03-2009. Tímto rozhodnutím
žalovaný zamítl žádost stěžovatelky o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodnou
podle ustanovení §16 odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb. o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb.,
o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu).
II. Obsah kasační stížnosti
[2] Stěžovatelka nejprve uvádí důvody, pro které se domnívá, že kasační stížnost je přijatelná
ve smyslu §104a zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění po zdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“). Těmito důvody má být nepřiznání statutu osoby zúčastněné na řízení druhovi
stěžovatelky a neprovedení důkazu jeho výslechem jako svědka, sporná interpreta ce ustanovení
§16 odst. 2 zákona o azylu (naplnění podmínek pro zamítnutí žádosti), nerespektování ustálené
soudní judikatury ze strany krajského soudu a hrubé pochybení tohoto soudu při výkladu
čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a také ustanovení §14a a §16 odst. 2
zákona o azylu a §34 s. ř. s.
[3] V kasační stížnosti jsou uplatněny důvody vymezené ustanoveními §103 odst. 1 písm. a),
b) a d) s. ř. s. Nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] stěžovatelka spatřuje v nesprávné
interpretaci §16 odst. 2 zákona o azylu, podle něhož se jako zjevně nedůvodná zamítne žádost
o udělení mezinárodní ochrany, je-li z postupu žadatele patrné, že ji podal s cílem vy hnout se hrozícímu
vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny, ačkoliv mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany
dříve, a pokud žadatel neprokáže opak. Podle stěžovatelky nebyly splněny podmínky pro zamítnutí
její žádosti o udělení mezinárodní ochrany podle tohoto ustanovení zákona o azylu,
neboť ji nepodala „pouze“ s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění. Stěžovatelka totiž žádost
podala z důvodu svého přesvědčení, že její vycestování by bylo v rozporu s mezinárodními
závazky ČR, a proto v jejím případě existuje důvod pro udělení doplňkové ochrany.
[4] Nesprávné je rovněž posouzení otázky, zda mezi stěžovatelkou a jejím druhem existuje
vztah podřaditelný pod ochranu rodinného a soukromého života podle čl. 8 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a čl. 10 odst. 2 a čl. 32 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Stěžovatelka žije na území ČR rodinným životem
se svým přítelem, panem V. P., nar. x. S odkazem na odbornou literaturu (komentáře k Listině)
stěžovatelka uvádí, že čl. 8 klade důraz na e fektivitu soužití, ať již jde o rodinu založenou
manželstvím nebo rodinu faktickou. Rodinu bezpochyby tvoří druh a družka, právo na ochranu
rodiny tedy musí být dodržováno i v případě stěžovatelky a jejího druha.
[5] Zatímco žalovaný ve svém rozhodnutí uvedl, že „jmenovanou zmiňovaný vztah k příteli nelze
považovat za takový, na který by bylo možno vztáhnout čl. 8 Úmluvy“ , krajský soud v napadeném
rozsudku dovodil, že „nic nebrání realizaci společného života žalobkyně s panem P., se žalovanou může žít na
Ukrajině, do ČR bez problémů dojíždět a platit eventuelně příslušné výživné“. Tento závěr krajského soudu
si stěžovatelka vykládá tak, že podle krajského soudu mezi stěžovatelkou a jejím druhem existuje
vztah chráněný čl. 8 Úmluvy, nicméně vycestováním stěžovatelky by nedošlo k porušení
mezinárodních závazků, neboť je možné právo na soukromý a rodinný život realizovat na území
státu původu stěžovatelky. Tento odklon od posouzení této otázky ze strany žalov aného krajský
soud v napadeném rozhodnutí nezdůvodnil.
[6] Se závěrem krajského soudu, podle něhož je realizace společného života mezi
stěžovatelkou a jejím druhem možná v zemi původu, nelze souhlasit. Stěžovatelka poukazovala
na skutečnost, že její druh má v péči své nezletilé dítě (V. P.), které navštěvuje základní školu
v Chebu a dále se stará o další nezaopatřené dítě (P . P.), navštěvující střední školu v Praze, ke
kterým má vyživovací povinnost. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu [§103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.] spatřuje stěžovatelka v tom, že si krajský soud neopatřil dostatek důkazů, které by
osvětlovaly skutkový stav týkající se sociálních a rodinných poměrů druha stěžovatelky, a to za
situace, kdy v těchto poměrech neměl krajský soud jasno. Provedení důkazu výslechem druha
stěžovatelky přitom bylo důležité pro osvětlení skutkového stavu; k tomu však krajský soud
nepřistoupil a zamítl tento návrh pro nadbytečnost.
[7] Stěžovatelka navrhovala provedení důkazu výslechem svého druha již v řízení
před správním orgánem, tomu však žalovaný nevyhověl, přičemž svůj postup v napadeném
rozhodnutí ani nezdůvodnil. S odkazem na ustanovení §68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř.“) má stěžovatelka za to, že krajský soud
měl pro vady řízení před správním orgánem napadené rozhodnutí žalovaného zrušit.
Pokud tak neučinil, založil tím důvodnost kasační námitky ve smyslu ustanovení §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s.
[8] Krajský soud k návrhu stěžovatelky neprovedl důkaz výslechem druha stěžovatelky,
ani mu nepřiznal postavení osoby zúčastněné na řízení. Ačkoliv stěžovatelka v souladu
s ustanovením §34 odst. 2 s. ř. s. označila v žalobě svého druha jako osobu zúčastněnou
na řízení, krajský soud tuto skutečnost ponechal bez povšimnutí. Podle zákona měl přitom
krajský soud druha stěžovatelky vyzvat, zda v řízení chce uplatňovat práva osoby zúčastněné
na řízení. Teprve posléze, došel-li by krajský soud k závěru, že druh stěžovatelky nesplňuje
podmínky pro postavení osoby zúčastněné na řízení, měl tuto skutečnost vyslovit usnesením.
V této věci však žádné takové usnesení nebylo vydáno. Krajský sou d se k této věci nevyjádřil
ani v napadeném konečném rozhodnutí. Stěžovatelka tak byla zkrácena na svých právech tím,
že její druh nemohl v řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Druh stěžovatelky
přitom splňoval podmínky pro přiznání postavení osoby zúčastněné na řízení,
neboť rozhodnutím žalovaného byl dotčen na právu na respektování soukromého a rodinného
života podle čl. 8 Úmluvy a čl. 10 odst. 2 a čl. 32 odst. 1 Listiny, v daném případě ve spojení
s §14a odst. 1 a odst. 2 písm. d) zákona o azylu.
[9] Z uvedených důvodů stěžovatelka navrhuje, aby byl napadený rozsudek krajského soudu
zrušen a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného
[10] Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti přiklání k rozhodnutí krajského soudu,
námitky uplatněné stěžovatelkou neshledává důvodnými. V plném rozsahu odkazuje na spis
vedený ve věci žádosti stěžovatelky, zejména na její vlastní výpovědi, podání a rozhodnutí ve věci.
[11] Uvádí, že vycestování stěžovatelky není v rozporu s mezinárodními závazky ČR, k čemuž
odkazuje na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2006, č. j. 8 Azs 165/2005 - 61,
ze dne 11. 6. 2009, č. j. 9 Azs 5/2009 - 65, a ze dne 28. 11. 2008, č. j. 5 Azs 46/2008 - 71.
Vycestování stěžovatelky z území ČR do země původu nezakládá důvodnou obavu ze skutečné
hrozby vážné újmy spočívající v porušení mezinárodních závazků ve smyslu §14a odst. 2
písm. d) zákona o azylu, nepředstavuje s ohledem na konkrétní aspekty případu nepřiměřený
zásah do jejího rodinného, resp. soukromého života.
[12] Dopady do rodinného a soukromého života cizince v případě ukládání správního
vyhoštění (a stanovení doby, po kterou nebude cizinci umožněn vstup na území) jsou
pak posuzovány v rámci řízení o správním vyhoštění. Pro případy, že cizinec zamýšlí realizovat
svůj rodinný a soukromý život na území ČR, slouží zásadně inst ituty zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“). Institut doplňkové ochrany podle zákona o azylu není prostředkem k jejich
obcházení. Žalovaný dodává, že stěžovatelka si svůj pobyt na území ČR neupravila v souladu
se zákonem, který naopak vědomě porušovala, když na území ČR pobývala dlouhodobě
nelegálně. V důsledku této skutečnosti jí bylo uloženo správní vyhoštění z území.
[13] Ačkoliv stěžovatelka mohla podat žádost o udělení mezinár odní ochrany dříve, učinila
tak až za situace, kdy byla v důsledku svého nelegálního pobytu zadržena Policií ČR, bylo s ní
zahájeno druhé řízení o správním vyhoštění a byla umístěna do záchytného zařízení pro cizince.
Žalovaný má za to, že důvodně dospěl k závěru o zjevné nedůvodnosti žádosti o mezin árodní
ochranu, neboť tu stěžovatelka podala pouze s cílem zabránit důsledkům uloženého správního
vyhoštění z území ČR.
[14] S ohledem na výše uvedené se žalovaný domnívá, že b y měla být kasační stížnost
pro nepřijatelnost odmítnuta, příp. pro nedůvodnost zamítnuta.
IV. Relevantní informace plynoucí ze spisového materiálu
[15] Stěžovatelka odjela ze své vlasti v květnu 1997, protože její manžel měl dluhy z podnikání
a věřitelé jim vyhrožovali. Ode dne 28. 5. 1997 pobývala na území ČR, žádost o udělení
mezinárodní ochrany podala dne 16. 7. 2009. Jako důvod své žádosti o mezinárodní ochranu
v ČR stěžovatelka uvedla, že zde chce zůstat a žít se svým přítelem V. P., chce založit rodinu a
starat se o přítelovy děti z prvního manželství. První manžel stěžovatelky zemřel v roce 2000.
S V. P. žije ve společné domácnosti od roku 2007. Podle oddacího listu vstoupila stěžovatelka
dne 11. 3. 2010 s V.P. do manželského svazku. Stěžovatelka je ruské národnosti, bez vyznání,
není a nikdy nebyla členkou politické strany, nikdy proti ní nebylo a ani v současnosti není
vedeno trestní stíhání.
[16] Do své vlasti se stěžovatelka vrátila jen jednou (v roce 1999 nebo 2000), pak ale opět
přijela do ČR. Na území ČR měla povolen dlouhodobý pobyt do 29. 12. 2005, nicméně z důvodu
pozdního podání žádosti bylo řízení o prodloužení dlouhodobého pobytu zastaveno.
Se stěžovatelkou byla zahájena dvě řízení o správním vyhoštění. V prvním řízení bylo v roce 2007
rozhodnuto o zákazu pobytu stěžovatelky na území ČR na 2 roky a zároveň jí byla stanovena
lhůta k vycestování do 8. 3. 2007. To však stěžovatelka nerespektovala, a proto poté, kdy byla
zadržena Policií ČR (z důvodu přestupku proti majetku), s ní bylo zahájeno druhé řízení
o správním vyhoštění.
VI. Přijatelnost kasační stížnosti [§104a s. ř. s.]
[17] Po konstatování přípustnosti kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud ve smyslu
ustanovení §104a s. ř. s. zabýval otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně
přesahuje vlastní zájmy stěžovatelky. Pro stručnost lze odkázat na precedenční usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2006, sp. zn. 1 Azs 13/2006 (publ. pod č. 933/2006
Sb. NSS, dostupné na www.nssoud.cz), ve kterém byl podrobně vymezen institut přijatelnosti
kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany. Podle tohoto usnesení se o přijatelnou kasační
stížnost může jednat v následujících typových případech:
1) kasační stížnost se dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny
judikaturou Nejvyššího správního soudu,
2) kasační stížnost obsahuje právní otázku, která je dosavadní judikaturou řešena rozdílně,
3) nastane potřeba učinit judikatorní odklon (Nejvyšš í správní soud ve výjimečných
a odůvodněných případech sezná, že je namístě změnit výklad určité právní otázky, řešené dosud
správními soudy jednotně),
4) v napadeném rozhodnutí krajského soudu bylo shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít
dopad do hmotně-právního postavení stěžovatele. Takové zásadní pochybení je dáno především
tehdy, pokud krajský soud ve svém rozhodnutí nerespektoval ustálenou a jasnou soudní
judikaturu a nelze navíc vyloučit, že k tomuto nerespektování nebude docházet i v budoucnu
či pokud krajský soud v jednotlivém případě hrubě pochybil při výkladu hmotného či procesního
práva.
[18] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost přijatelnou z důvodu, že doposud plně
neřešil otázku aplikace ustanovení §čl. 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu v případě námitky
porušení čl. 8 Úmluvy následkem zásahu do rodinného života žadatele o mezinárodní ochranu,
jenž by se projevil konkrétně v povinnosti jedné osob žijících ve vztahu podobném manželství,
vycestovat z území ČR.
[19] K tomu nutno rovněž uvést, že stěžovatelka předložila po vydání napadeného rozsudku
krajského soudu oddací list, ze kterého vyplývá, že dne 11. 3. 2010 uzavřela manželství s V. P.
V. Argumentace Nejvyššího správního soudu
[20] Nejvyšší správní soud, poté co zjistil, že kasační stížnost je přípustná a přijatelná,
přezkoumal napadený rozsudek Krajského soudu v Praze v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s).
[21] V případě stěžovatelky bylo nutné posoudit, zda došlo k naplnění ustanovení §16 odst. 2
zákona o azylu, podle něhož „jako zjevně nedůvodná se zamítne i žádost o udělení mezinárodní ochrany, je -li
z postupu žadatele patrné, že ji podal s c ílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu
stíhání do ciziny, ačkoliv mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve, a pokud žadatel neprokáže opak“ .
Právě na základě tohoto ustanovení žalovaný žádost stěžovatelky zamítl, neboť dospěl k závěru,
že stěžovatelka ji podala pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění.
[22] Nejvyšší správní soud zavedl v rozsudku ze dne 15. 8. 2008, č. j. 5 Azs 24/2008 - 48,
třístupňový test, který vyvolá použití uvedeného ustanovení. Tento test obsahuje následující
podmínky, které musí být splněny kumulativně: (1) zda hrozí stěžovateli vyhoštění, vydání nebo
předání k trestnímu stíhání do ciziny; (2) zda mohl žadatel požádat o udělení mezinárodní
ochrany dříve; a (3) zda je z postupu žadatele patrné, že žádost o mezinárodní ochranu podal
„pouze“ s cílem vyhnout se tomuto hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání
do ciziny. V případě nesplnění alespoň jedné z uvedených podmínek nelze §16 odst. 2 zákona
o azylu aplikovat.
[23] Se stěžovatelkou již bylo zahájeno druhé řízení o správním vyhoštění, naplnění prvního
bodu testu (zda stěžovatelce hrozí vyhoštění) tedy není sporné. S těžovatelka byla na základě
rozhodnutí o správním vyhoštění povinna vycestovat do 8. 3. 2007, neučinila tak a na územ í ČR
pobývala vědomě nelegálně. Ohledně naplnění druhého bodu testu (zda stěžovatelka mohla
požádat o mezinárodní ochranu dříve) rovněž pochybnosti nejsou. Žádost o mezinárodní
ochranu stěžovatelka podala až dne 16. 7. 2009; učinila tak evidentně až v návaznosti na situaci,
kdy byla Policií ČR zajištěna pro účely správního vyhoštění. Co se však týká naplnění třetího
bodu testu, krajský soud měl zvážit rovněž argument stěžovatelky, že jejím nuceným
vycestováním dojde k porušení čl. 8 Úmluvy, který zaručuje právo na respektování rodinného
a soukromého života, neboť by došlo ke zpřetrhání jejích rodinných vazeb, které si na území ČR
vytvořila. S tímto argumentem se krajský soud vypořádal velmi kuse, když toliko uvedl,
že „nic nebrání realizaci společného života žalobkyně s panem P., se žalovanou (pozn. NSS: myslel tím
evidentně žalobkyni, resp. stěžovatelku) může žít na Ukrajině, do ČR bez problémů dojíždět a platit
eventuelně příslušné výživné“.
[24] Jak vyplývá z předcházející judikatury Nejvyššího správního soudu, podání žádosti
o mezinárodní ochranu po obdržení rozhodnutí o správním vyhoštění a priori nevylučuje,
že žadateli bude udělen azyl nebo doplňková ochrana, pokud mu hrozí pronásledování z azylově
relevantních důvodů, resp. skutečné nebezpečí vážné újmy pro účely doplňkové ochrany.
„Ustanovení §16 odst. 2 zákona o azylu (…) nelze vykládat jako další vylučující klauzuli; vylučující klauzule
jsou taxativně vymezeny v čl. 12 (…) kvalifikační směrnice (v zákoně o azylu pak v §15 (…) a rozšíření
důvodů pro vyloučení z mezinárodní ochrany by bylo v rozporu s komunitárním právem“ (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2008, č. j. 5 Azs 24/2008 - 48).
[25] V posuzovaném případě nebylo sporu o tom, že došlo k naplnění první a druhé
podmínky tohoto testu. Stěžovatelka však brojí proti naplnění třetí z těchto podmínek,
když namítá, že žádost o mezinárodní ochranu nepodala pouze s cílem vyhnout se hrozícímu
vyhoštění. Nejvyšší správní soud poskytl ve výše uvedeném rozsudku k aplikaci třetího bodu
testu výkladové vodítko. Uvedl, že „při posuzování třetího bodu testu (…) leží důkazní břemeno výhradně
na žadateli. Jakýkoliv jiný závěr by učinil §16 odst. 2 zákona o azylu (a ostatně celý institut zjevně nedůvodných
žádostí) zbytečný, neboť by mezi posuzováním s tandardních a zjevně nedůvodných žádostí o mezinárodní ochranu
nebyl žádný rozdíl. Zásadním, nikoliv však výlučným faktorem (viz např. institut uprchlíka sur place
či beneficienta doplňkové ochrany sur place; srov. čl. 5 kvalifikační směrnice), pro posouze ní třetího bodu testu
je mj. délka času, jež uplynula od chvíle, kdy žadatel začal pobývat na územ í České republiky nelegálně,
do udělení rozhodnutí o správním vyhoštění. Jak bylo uvedeno již výše, existuje zásadní rozdíl mezi aplikací §16
odst. 2 zákona o azylu na žadatele, jenž pobýval na území České republiky nelegálně po tři roky a bylo
mu uděleno již druhé správní vyhoštění, a žadatelem, kterému bylo uděleno správní vyhoštění ihned po jeho příletu
v tranzitním prostoru mezinárodního letiště Praha-Ruzyně a jenž podal žádost o mezinárodní ochranu den či dva
poté. Mezi další faktory pak patří věrohodnost tvrzení žadatele o mezinárodní ochranu. Nicméně je nutné mít
stále na paměti, že žádost o mezinárodní ochranu je nutné posuzovat jako celek a podání žádosti o mezinárodní
ochranu až v případě hrozícího vyhoštění je pouze jedno z kritérií, byť nepochybně významné, v celkovém
posouzení věrohodnosti žadatele o mezinárodní ochranu.“ Z uvedeného vyplývá, že pokud žadatel
o mezinárodní ochranu přesvědčivě prokáže, že mu hrozí v zemi původu pronásledování
z azylově relevantních důvodů nebo skutečné nebezpečí vážné újmy, je žalovaný povinen
se zabývat i jeho tvrzeními podle §12 a §14a zákona o azylu, a případně azyl či doplňkovou
ochranu udělit.
[26] Stěžovatelka argumentuje tím, že jejím vycestováním by došlo k porušení mezinárodních
závazků České republiky ve smyslu §14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu, konkrétně čl. 8 Úmluvy;
pléduje tedy pro udělení doplňkové ochrany. Je proto nutné se zabývat tím, zda by v případě
stěžovatelky došlo k naplnění definice vážné újmy podle §14a odst . 2 písm. d) zákona o azylu.
Za takové situace by totiž nemohla být žádost stěžovatelky zam ítnuta jako zjevně nedůvodná
ve smyslu §16 odst. 2 zákona o azylu.
[27] Podle §14a odst. 2 písm. d) se za vážnou újmu podle zákona o azylu považuje,
pokud by vycestování cizince bylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky . Podle důvodové
zprávy k novele zákona o azylu č. 165/2006 Sb., kterým byl do tohoto zákona zaveden institut
doplňkové ochrany, se do definice vážné újmy nad rámec směr nice Rady 2004/83/ES ze dne
29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí
nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby,
která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany
(dále jen „kvalifikační směrnice“) doplňuje, že za „vážnou újmu“ se bude považovat i situace,
pokud by vycestování cizince nebylo možné s ohledem na závazky plynoucí z mezinárodních smluv, jimiž je Česká
republika vázána. Tradičně půjde např. o situace, kdy vycestování není možné s ohledem na respektování
soukromí a rodinného života, tak jak je zakotveno v čl. 8 Úmluvy o ochraně lidsk ých práv z roku 1950
(ve Sbírce zákonů uveřejněna v roce 1992 pod č. 209) .
[28] Podle důvodové zprávy k zákonu č. 165/2006 Sb. měl §14a zákona o azylu nahradit
institut překážek vycestování, jak byly definovány v ustanovení §91 zákona o azylu,
resp. §179 zákona č. 326/1999 Sb., a to v celé šíři. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 - 78, ve kterém porovnával doplňkovou ochranu
a překážky vycestování, v případě §14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu „jde o téměř doslovné převzetí
původní překážky vycestování obsažené v §91 odst. 1 písm. b) zákona o azylu, jež však nemá žádný ekvivalent
v kvalifikační směrnici. Článek 3 kvalifikační směrnice nicméně stanoví, že členské státy mohou zavést nebo
zachovávat příznivější normy pro určování osob splňujících podmínky pro získání postavení uprchlíka nebo osob,
které mají nárok na podpůrnou ochranu, a pro určování obsahu mezinárodní ochrany . Vzhledem k tomu,
že oblast azylové politiky je podrobena jen částečné harmonizaci a komunitární úprava stanoví především
minimální normy ochrany chráněného zájmu (viz body 6 až 8 odůvodnění kvalifikační směrnice a přípravné
dokumenty, např. návrh kvalifikační směrnice ze dne 19. 12. 2001, COM/2001/0510 final, či Stanovisko
Výboru pro ekonomické a sociální otázky k návrhu kvalifikační směrnice, Úřední věstník C 221,
17/09/2002, str. 0043 - 0048; srov. rovněž Battjes, H.: European Asylum Law and International Law.
Martinus Nijhoff Publishers, Leden 2006, str. 202 a násl.), nelze citovanou úpravu v §14a odst. 2 písm. d)
zákona o azylu považovat apriorně za rozporný s komunitárním právem. Odlišnou otázkou však je samotné
naplnění této normy (vážné újmy), tedy o jaký závazek České republiky půjde a zda nebude v rozporu s hlavními
cíli kvalifikační směrnice, tj. omezit druhotné pohyby žadatelů mezi členskými státy vyvolané rozdílnými pravidly
pro uznávání postavení uprchlíka a pro poskytování doplňkové ochrany a stanovit minimální normy pro uznávání
postavení uprchlíka a udělování doplňkové ochrany a zakotvit minimální úroveň výhod poskytovaných těmto
osobám (viz výše zmíněné přípravné dokumenty).
[29] Stěžovatelka namítá, že jejím vycestováním by došlo k přetrhání jejích rodinných vazeb,
které jsou garantovány čl. 8 Úmluvy jakožto mezinárodního závazku ve smyslu §14a odst. 2
písm. d) zákona o azylu. Nejvyšší správní soud ve své předchozí judikatuře nevyloučil možnost
udělení doplňkové ochrany podle tohoto ustanovení zákona o azylu žadatelům, jejichž vyhoštění
(vycestování) by bylo v rozporu s čl. 8 Úmluvy (viz rozsudky ze dne 28. 11. 2008,
č. j. 5 Azs 46/2008 - 71, či ze dne 11. 6. 2009, č. j. 9 Azs 5/2009 - 65, dostupné
na www.nssoud.cz), což odpovídá úmyslu zákonodárce (viz důvodová zpráva). Z uvedené
judikatury však vyplývá, že je nutné rozlišovat, zda je cizinci znemožněn jeho rodinný život
existující v ČR, kdy k případnému porušení čl. 8 Úmluvy dochází již samotným vyhoštěním
(vycestováním), či zda je cizinci znemožněn jeho rodinný život v zemi jeho původu,
kdy je spuštěn extrateritoriální účinek čl. 8 Úmluvy (srov. rovněž Kosař, D., Molek, P.,
Honusková, V., Jurman, M., Lupačová, H. Zákon o azylu. Komentář. Praha : Wolters Kluwer
ČR, 2010, s. 195).
[30] Zjišťování, zda by k porušení čl. 8 Úmluvy došlo samotným vyho štěním cizince,
je zásadně předmětem řízení o správním vyhoštění podle zákona o pobytu cizinců
(č. 326/1999 Sb.). „(Z) dikce §119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců vyplývá, že právě toto ustanovení chrání
práva cizince na soukromý a rodinný život vyplývající z čl. 8 Úmluvy, nikoliv ustanovení §179 odst. 2 písm. d)
zákona o pobytu cizinců, které upravuje důvod znemožňující vycestování cizince pro rozpor takového vycestování
s mezinárodními závazky ČR, ani jemu svou dikcí odpovídající ustanovení §14a odst. 2 písm. d) zákona
o azylu, upravující obdobně formulovaný důvod udělení doplňkové ochrany, neboť je zřejmé, že obvykle právě
jen dlouhodobý zákaz pobytu na území ČR může v některých případech dosáhnout intenzity nepřiměřeného
zásahu do soukromého a rodinného života, který si cizinec za dobu svého pobytu na území ČR vytvořil. (…)
Při posuzování důvodů znemožňujících vycestování cizince by byl výjimkou z výše uvedených závěrů pouze případ,
kdy by si stěžovatel vytvořil na území ČR takové rodinné či případně osobní vazby, že by nepřiměřeným zásahem
do tohoto rodinného či soukromého života byla již nutnost pouhého vycestování z území ČR“ (viz rozsudek
ze dne 28. 11. 2008, č. j. 5 Azs 46/2008 - 71).
[31] Stěžovatelka po celou dobu řízení tvrdila, že si na území ČR vyt vořila osobní,
resp. rodinné, vazby. Krajský soud ostatně toto tvrzení stěžovatelky nezpochybnil. Bylo však
nutné se zabývat otázkou, zda existence této skutečnosti zároveň odůvodňuje udělení doplňkové
ochrany podle §14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu, tedy zda se jedná o onu výjimečnou situaci.
[32] Pojem rodinného života není Úmluvou definován, je však vykládán poměrně extenzivně
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, č. j. 9 Azs 5/2009 - 65).
Vztahem zakládajícím rodinný život je především vztah manželů v zákonném a skutečném
manželství, přičemž důraz je kladen na fungující, nikoli pouze formální, rodinné vztahy
(srov. např. rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva ze dne 15. 10. 1986 ve věci K. proti
Spojenému království, stížnost č. 11468/85, dostupné na http://echr.coe.int). Je však nutné
poukázat i na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 28. 5. 1985 ve věci
Abdulaziz, Cabales and Balkandali proti Spojenému království, stíž nost č. 9214/80, 9473/81
a 9474/81, bod 62, dostupné na http://echr.coe.int, z něhož je možné dovodit, že za určitých
okolností může být pod pojem rodinný život podřazen i blízký vztah snoubenců. Pokud by tedy
došlo k prokázání hloubky vztahu snoubenců a vážnosti jejich záměru k uzavření manželství
přistoupit, mohl by být tento vztah (zasnoubení) považován za rodinný život ve smyslu čl. 8
Úmluvy. Ostatně v současnosti je skutečností narůstající počet párů, oficiálně nese zdaných,
nicméně fakticky žijících ve vztahu odpovídajícímu manželskému svazku. Vyloučení těchto
fakticky rodinných vztahů z definice rodinného života by neodpovídalo realitě. Nejvyšší správní
soud se proto domnívá, že zásahem do práva na rodinný život ve smyslu čl. 8 Úmluvy by podle
okolností mohl být i zásah do soužití osob nesezdaných, pokud by mezi nimi prokazatelně
fungoval rodinný vztah (typicky život ve společné domácnosti, společná péče o potomky).
[33] Prokázání existence rodinného života však ještě n eznamená povinnost státu automaticky
rozhodnout o udělení doplňkové ochrany. Je totiž „třeba si uvědomit, že ustanovení čl. 8 Úmluvy
neukládá státu všeobecný závazek respektovat volbu dotčených osob ohledně země jejich společného pobytu,
resp. napomáhat rozvíjení vztahů mezi nimi. Při stanovení rozsahu povinností státu je v tomto směru nutno zvážit
okolnosti konkrétního případu (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 2. 1996 ve věci Gül
proti Švýcarsku, stížnost č. 23218/94, http://echr.coe.int.) a v této souvislosti štrasburský soud bere v úvahu
mimo jiné i případné extrateritoriální účinky čl. 8 Úmluvy, tedy otázku, do jaké míry je cizinci znemožněn
jeho rodinný, případně soukromý život v jeho zemi pů vodu a do jaké míry je přijímající stát právě z tohoto důvodu
povinen umožnit mu přenést si svůj rodinný, resp. soukromý život na jeho území, a případně, zda je mu za tímto
účelem povinen také udělit doplňkovou ochranu. Z judikatury Evropského soudu pro li dská práva přitom vyplývá,
že podmínky pro spuštění extrateritoriálního účinku čl. 8 Úmluvy jsou velm i přísné (srov. rozsudek
ze dne 6. 2. 2001 ve věci Bensaid proti Spojenému království, stížnost č. 44599/98)“ (cit. z rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, č. j. 9 Azs 5/2009 - 65).
[34] Nejvyšší správní soud má za to, že v případě stěžovatelky se o takovou výjimečnou
situaci, kdy by již nutnost pouhého vycestování z území ČR byla nepřiměřeným zásahem
do jejího rodinného života, nejedná. Jak bylo uvedeno výše, důkazní břemeno v tomto ohledu leží
výhradně na stěžovatelce, přičemž žádost o mezinárodní ochranu je nutné posuzovat jako celek.
Žadatelka sice uváděla, že vede rodinný život s panem V. P., a Nejvyšší správní soud nemusí mít
pochybnosti o tom, že tomu tak není. V úvahu je však třeba vzít i další okolnosti případu, a sice
že stěžovatelka podala žádost o mezinárodní ochranu až dne 16. 7. 2009, nicméně jak uvedla, ve
společné domácnosti s V. P. žila již od roku 2007, a to s vědomím, že na území ČR pobývá
neoprávněně. Relevantní je rovněž skutečnost, že žádost o udělení mezinárodní ochrany
stěžovatelka podala až poté, co s ní bylo zahájeno druhé řízení o správním vyhoštění. S ohledem
na okolnosti případu není možné bez dalšího považovat skutečnost, že si zde stěžovatelka
vytvořila osobní vazby, za výjimečný případ, který by aktivoval ustanovení §14a odst. 2 písm. d)
zákona o azylu.
[35] Stěžovatelka vyjádřila nesouhlas se závěrem krajského soudu, že realizace společného
života mezi ní a V.P. je možné v zemi jejího původu. Pokud však stěžovatelka chtěla unést
důkazní břemeno při zjišťování skutečnosti, zda žádost o mezinárodní ochranu podala pouze
s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, měla uvé st a doložit překážky, které by zpochybnily
možnost realizace rodinného života mezi ní a V. P. v zemi jejího původu. To se však nestalo,
stěžovatelka toliko poukazovala na skutečnost, že V. P. má v péči nezletilé dítě navštěvující
základní školu, o něž se v průběhu pracovního týdne starají jeho prarodiče; ke dr uhému dítěti
(středoškolákovi) má vyživovací povinnost. Tyto skutečnosti nelze považovat za překážky a priori
bránící realizaci vztahu stěžovatelky s jejím současným manželem na Ukrajině. Za takovou
překážku přitom zásadně nelze považovat argument stěžovatelky, který uvedla v průběhu ústního
jednání před krajským soudem, a sice že by došlo k přetrhání sociálních vazeb jejího tehdejšího
druha v České republice.
[36] Tento závěr ovšem nic nemění na tom, že otázka znemožnění rodinného života
stěžovatelky, které by mohlo porušit čl. 8 Úmluvy, musí být v ždy rovněž posouzena v řízení
o správním vyhoštění podle §119 zákona o pobytu cizinců. Rozhodnutí o správním vyhoštění
přitom nelze vydat, jestliže jeho důsledkem by byl nepřiměřený zásah do soukromého nebo
rodinného života cizince (§119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců). Jak se již vyjádřil Nejvyšší
správní soud, zásahem do soukromého a rodinného života, který si cizinec na území České
republiky vytvořil, by v souvislosti s čl. 8 Úmluvy mohl být zpravidla pouze dlouh odobý zákaz
pobytu, který by právě svou délkou mohl dosáhnout intenzity nepřiměřeného zásahu ve smyslu
judikatury Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku. Otázku existence rodinného života
ve smyslu čl. 8 Úmluvy je přitom dle Evropského soudu pro l idská práva třeba posuzovat
s ohledem na stav v době, kdy zákaz pobytu (rozhodnutí o správním vyhoštění) nabyl
právní moci (viz rozsudky ze dne 28. 11. 2008, č. j. 5 Azs 46/2008 - 71, a ze dne 11. 6. 2009,
č. j. 9 Azs 5/2009 - 65). V případě stěžovatelky tedy tato otázka musí být řádně posouzena ještě
v řízení o správním vyhoštění.
[37] Na základě výše uvedeného lze shrnout, že stěžovatelka neunesla důkazní břemeno
ve věci svého tvrzení, že svoji žádost o mezinárodní ochranu nepodala pouze s úmyslem vyhnout
se hrozícímu vyhoštění. Naplnění třetí podmínky testu aplikace u stanovení §16 odst. 2 zákona
o azylu tedy stěžovatelka nevyvrátila, Nejvyšší správní soud proto nepochybuje o správnosti
rozhodnutí žalovaného (a krajského soudu) ve věci žádosti stěžovatelky o u dělení mezinárodní
(doplňkové) ochrany. V daném případě se aplikace zákona o azylu nedostává do kolize
s mezinárodními závazky ČR, které vyplývají z čl. 8 Úmluvy, nepřichází tedy v úvahu
ani přednostní aplikace tohoto článku ve smyslu čl. 10 Ústavy ČR, jíž se stěžovatelka dožaduje.
[38] K námitce stěžovatelky, že krajský soud neprovedl důkaz výslechem svědka V . P., který
stěžovatelka navrhla za účelem osvětlení sociálních a rodinných poměrů tohoto svědka
(tehdejšího druha a současného manžela stěžovatelky), Nejvyšší správní soud nejprve v obecné
rovině uvádí, že soudu náleží právo posoudit a rozhodnout, které z navržených důkazů provede
a které nikoli (§52 odst. 1 s. ř. s.). Důvodem neakceptování návrhu na provedení důkazu však
může být toliko jeho irelevantnost ve vztahu k předmětu řízení, jeho nedostatečná vypovídací
hodnota či jeho nadbytečnost. Pokud takto soud nepostupuje, zatíží své rozhodnutí nejen vadami
spočívajícími v porušení obecných procesních předpisů, ale současně postupuje v rozporu se
zásadami vyjádřenými v hlavě páté (především čl. 36 odst. 1, čl. 38 odst. 2) Listiny základních
práv a svobod (viz nález Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2009, sp. zn. I. ÚS 118/09, srov. rovněž
rozsudek Nejvyššího právního soudu ze dne 2. 4. 2009, č. j. 7 Azs 25/2009 - 131).
[39] Jak vyplývá ze spisového materiálu, návrh na provedení důkazu výslechem svědka krajský
soud zamítl pro nadbytečnost, a to z toho důvodu, že skutečnosti zjištěné z tohoto důkazu
by neměly vliv na rozhodnutí soudu ve věci. Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem krajského
soudu ztotožňuje. Osvětlení sociálních a rodinných poměrů tohoto svědka by totiž nepřispělo
k odlišnému posouzení otázky, zda vycestováním stěžovatelky dojde k porušení čl. 8 Úmluvy
způsobem, jenž by si vyžadoval aplikaci §14a ods t. 2 písm. d) zákona o azylu.
[40] Konečně k námitce stěžovatelky, že krajský soud nepřiznal jejímu tehdejšímu druhovi
postavení osoby zúčastněné na řízení, Nejvyšší správní soud uvádí, že ji vyhodnotil jako
nepřípustnou, neboť k jejímu podání nebyla stěžovatelka oprávněna. S odkazem mj. na své
usnesení ze dne 15. 12. 2005, č. j. 1 Azs 155/2004 - 47 (publ. pod č. 1535/2008 Sb. NSS),
Nejvyšší správní soud konstatuje, že osoba zúčastněná na řízení hájí svá vlastní práva,
která mohou být rozhodnutím orgánu veřejné správy (resp. jeho nevydáním) dotčena,
a to i přesto, že zájmy osoby zúčastněné na řízení mohou být v jednotlivém případě shodné
se zájmy účastníka.
V. Shrnutí a náhrada nákladů řízení
[41] Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl, neboť nezjistil naplněn í kasačních důvodů,
které stěžovatelka v kasační stížnosti označila [§103 odst. 1 písm. a), b), d) s. ř. s.].
[42] Ačkoliv Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že soužití nesezdaných párů by za určitých
okolností bylo možné podřadit pod definici rodinného života, v dané věci bylo podstatné,
že stěžovatelka neunesla důkazní břemeno ve věci svého tvrzení, že svoji žádost o mezinárodní
ochranu nepodala pouze s úmyslem vyhnout se hrozícímu vyhoštění. Neprokázala totiž,
že by jejím vycestováním došlo k takovému zásahu do jejího rodinného života,
který by odůvodňoval udělení doplňkové ochrany (§14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu).
[43] O nákladech řízení rozhodl soud podle ustanovení §60 odst. 1 a 2 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspě ch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti. Žalovaný v řízení plně úspěšný sice byl, nicméně mu nevznikly náklady řízení
nad rámec jeho činnosti.
[44] Stěžovatelce byl právním zástupcem pro řízení o kasační stížnosti ustanoven advokát;
v takovém případě platí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát (§35 odst. 7, §120 s. ř. s.).
V daném případě nicméně z obsahu spisu plyne, že ustanovený zástupce neučinil žádný úkon
právní služby, žádné výdaje mu tudíž nevznikly a nenáleží mu ani práv o na odměnu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. srpna 2010
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu