ECLI:CZ:NSS:2010:3.ADS.121.2009:116
sp. zn. 3 Ads 121/2009 - 116
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalob ce: F. K., zast.
Mgr. Zbyňkem Čermákem, advokátem se sídlem Pardubická 298, Hradec Králové, proti
žalovanému: Ministerstvo vnitra ČR, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí
ministra vnitra ze dne 4. 4. 2008, č. j. 109/2008, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 6. 2009, č. j. 11 Ca 293/2008 - 70,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 2. 6. 2009, č. j. 11 Ca 293/2008 - 70 (dále jen „napadený
rozsudek“), jímž soud zamítl stěžovatelovu žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 4. 2008,
č.j. 109/2008 (dále jen „napadené rozhodnutí“).
Napadeným rozhodnutím ministr vnitra zamítl podle ustanovení §190 odst. 8 zákona
č. 361/2003 Sb. o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon č. 361/2003 Sb.“), odvolání stěžovatele proti rozhodnutí ředitele
odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ze dne 13. 7. 2007, č. j. OSZ -132855-1/VD-
Je-2007 (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“). Tímto rozhodnutím byl stěžovateli přiznán
výsluhový příspěvek ve výši 17 614 Kč k datu 1. 4. 2007. Výměra výsluhového příspěvku činila
dle ustanovení §158 zákona č. 361/2003 Sb. 50 % měsíčního služebního příjmu. Stěžovatel
v odvolání namítl, že §158 citovaného zákona, který stanoví nejvyšší výměru výsluhového
příspěvku v rozsahu 50 % měsíčního služebního příjmu, je v rozporu s čl. 30 Listiny základních
práva svobod. Rozpor spatřoval v tom, že mu byla krácena doba, po kterou služební poměr trval.
Domníval se totiž, že mu za 33 let trvání tohoto služebního poměru měl ná ležet výsluhový
příspěvek odpovídající 53 % průměrného služebního příjmu. Žalovaný v odůvodnění uvedl,
že výsluhový příspěvek není dávkou důchodového zabezpečení podle čl. 30 Listiny. Charakter
výsluhového příspěvku je odlišný, protože se jedná o dávku poskytovanou jako kompenzaci
za nepříznivé podmínky výkonu služby v ozbrojených sborech, funguje také regulačně vůči
personálnímu složení bezpečnostního sboru. Stěžovatelův měsíční služební příjem pro účely
stanovení výše výsluhového příspěvku byl stanoven podle §166 odst. 1 věty první zákona
č. 361/2003 Sb., podle něhož se za měsíční služební příjem považuje průměrný hrubý služební
příjem poskytovaný za předchozí kalendářní rok přede dnem skončení služebního poměru
příslušníka. Žalovaný odmítl názor stěžovatele, že jeho služební poměr na dobu neurčitou byl
ukončen ze strany Policie ČR ke dni 31. 12. 2006 a dnem 1. 1. 2007 byl přijat do služebního
poměru na dobu určitou dle §9 písm. a) zákona č. 361/2003 Sb., neboť podle jeho názoru
stěžovatelův služební poměr trval nepřetržitě od 1. 10. 1974 až do 31. 3. 2007, a nevznikl znovu
dnem 1. 1. 2007. K datu 31. 12. 2006 nebyl služební poměr ukončen ani ze zákona,
ani rozhodnutím služebního funkcionáře. Změna služebního poměru z doby neurčité na dobu
určitou byla dána přímo novým zákonem o služebním poměru a neznamenala diskontinuitu
trvání služebního poměru. I po tomto datu byl stěžovatel nadále příslušníkem Policie ČR. Podle
přechodného ustanovení §215 zákona č. 361/2003 Sb. byl stěžovatel rozhodnutím služebního
funkcionáře v souvislosti se změnou právní úpravy služebního poměru ustanoven na služební
místo, jmenován do služební hodnosti a byly mu nově stanoveny další náležitosti. V uvedeném
rozhodnutí však nebyl obsažen výrok o přijetí do služebního poměru, jak to uvádí odvolatel.
Ustanovení §166 odst. 1 věty třetí citovaného zákona je určeno výlučně pro příslušníka,
jehož služební poměr opakovaně vznikl v době kratší než jeden rok před dalším skončením
služebního poměru. Nemohlo by tudíž být aplikováno ustanovení věty třetí téhož ustanovení,
protože by u něho neexistoval služební příjem z posledního kalendářního roku.
V žalobě proti napadenému rozhodnutí (které rozporoval i ve spojení se stavem
po přiznání starobního důchodu) stěžovatel namítl především nedostatky v pravomoci
a příslušnosti ředitele odboru sociálního zabezpečení žalovaného a odboru jím řízeného. Tvrdil,
že v jeho případě měl o jeho nároku na výsluhový příspěvek rozhodovat orgán sociálního
zabezpečení ministerstva vnitra, jak tomu bylo podle zákona č. 186/1992 Sb. Poukázal
na to, že dřívější dávka příspěvek za službu se podle §225 zákona č. 361/2003 Sb. považuje
za výsluhový příspěvek. Dále namítal, že postup žalovaného podle zákona č. 361/2003 Sb.
byl v rozporu jak s čl. 30 Listiny, tak i s Nařízením Evropského parlamentu č. 883/2004
o koordinaci systémů sociálního zabezpečení, které zaručuje ochranu nabytých práv a princip
rovného zacházení. Stěžovatel namítal, že výsluhový příspěvek je důchodovou dávkou a že odbor
sociálního zabezpečení ministerstva vnitra o ní nemůže rozhodovat, neboť tímto orgánem
je pouze orgán sociálního zabezpečení žalovaného určený §3 odst. 3 písm. d) a §9 zákona
č. 582/1991 Sb. o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů.
O odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí měl pak rozhodovat vrchní ředitel sekce sociálního
a zdravotního zabezpečení ministerstva vnitra, který je orgánem příslušným k aplikaci
všech právních předpisů v odvětví sociálního zabezpečení. Z těchto důvodů stěžovatel považoval
napadené rozhodnutí za nicotné (paakt). Podle jeho názoru měl ministr vnitra postoupit podané
odvolání vrchnímu řediteli sekce sociálního a zdravotního zabezpečení ministerstva, který měl
napadenému rozhodnutí vyslovit nicotnost. Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby soud vyslovil
nicotnost napadeného rozhodnutí.
Městský soud v Praze napadeným rozsudkem žalobu zamítl a nepřiznal žádnému
z účastníků náhradu nákladů řízení. V odůvodnění napadeného rozsudku městský soud úvodem
předeslal, že žaloba byla na samé hranici srozumitelnosti a některé námitky stěžovatele byly
tedy velmi nejasné. Konkrétně se městský soud vyjádřil k následujícím žalobním námitkám.
K námitce nicotnosti prvostupňového rozhodnutí i napadeného rozhodnutí žalovaného městský
soud vycházel z analýzy doktrinálních názorů na výklad pojmu nicotnost spr ávního aktu a dospěl
k závěru, že judikatura obecných soudů k této otázce není co do svých závěrů jednoznačná.
Správní teorie totiž nečiní ostrých rozdílů mezi neplatností (nulita, negotium nu llum)
zapříčiněnou nedostatkem příslušnosti správního orgánu, který takto vadný akt vydal,
a neexistencí (nicotností, non negotium, paakt) takového aktu, způ sobenou nedostatkem
pravomoci zmíněného orgánu. V případě paaktů je třeba i s odvoláním na správní praxi takové
paakty rušit, a to v zájmu právní jistoty a s ohledem na princip ochrany v dobré víře nabytých
práv. Městský soud dospěl v otázce výkladu pojmu nicotnosti k závěru, že nicotným je správní
akt, který trpí natolik intenzivními vadami, že jej vůbec za rozhodnutí považovat nelze. Takovými
vadami jsou například absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího
správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy, požadavek
plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva
k něčemu, co v právním smyslu neexistuje, či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí
(viz k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001- 06,
publ. pod č. 793/2006 Sb. NSS). V prvé řadě městský soud posuzoval, zda prvostupňové
rozhodnutí o přiznání výsluhového příspěvku stěžovateli nebylo nicotné. Dospěl k závěru,
že pravomoc a příslušnost prvostupňového orgánu je dána na základě ustanovení §2 odst. 5
písm. b) zákona č. 361/2003 Sb., podle něhož ministr vnitra může na žádost ředitele
bezpečnostního sboru pověřit vedoucího organizační části ministerstva rozhodováním
o výsluhovém příspěvku. Ministr vnitra tohoto oprávnění využil prostřednictvím pokynu č. 6
ze dne 4. 1. 2007 ředitele odboru sociálního zabezpečení žalovaného, aby rozhodoval
o výsluhovém příspěvku příslušníků Policie ČR. Proto městský soud shledal tuto námitku
jako nedůvodnou. Ve vztahu k namítané nicotnosti napadeného rozhodnutí odvolacího orgánu
(ministra vnitra) městský soud shledal, že podle ustanovení §190 odst. 6 zákona č. 361/2003 Sb.
je odvolacím orgánem služební funkcionář nadřízený služebnímu funkcionáři, který napadené
rozhodnutí vydal. Jde-li o rozhodnutí vedoucího organizační části ministerstva (zde ředitele
odboru sociálního zabezpečení ministerstva), je odvolacím orgánem ministr vnitra. Přitom
je tato právní úprava zvláštní k úpravě obsažené v novém správním řádu. Proto ani napadené
rozhodnutí městský soud neshledal nicotným, nýbrž vydaným v rámci zákonných kompetencí
odvolacího orgánu. Ohledně námitky týkající se předchozí právní úpravy (zákon č. 100/1970 Sb.,
zákon č. 186/1992 Sb.) městský soud uvedl, že tato argumentace není případná, neboť napadené
rozhodnutí bylo vydáno podle zákona č. 361/2003 Sb., a proto soud nemohl přihlížet
k zákonům, které nebyly v době vydání napadeného rozhodnutí žalovaného platnými a účinnými
právními předpisy.
Městský soud se dále neztotožnil s názorem stěžovatele, že výsluhový příspěvek
(resp. příspěvek za službu) je důchodem a že tedy správní orgány měly postupovat podle zákona
č. 155/1995 Sb. a zákona č. 582/1991 Sb. Z ustanovení §1 zákona č. 155/1995 Sb. ,
o důchodovém pojištění (dále také jen „zákon o důchodovém pojištění“), ve znění účinném
v době vydání napadeného rozhodnutí vyplývalo, že tento zákon upravuje důchodové pojištění
pro případ stáří, invalidity a úmrtí živitele. Ve výčtu dávek důchodového pojištění uvedeném
v tomto ustanovení nebyl výsluhový příspěvek uveden. Z toho městský soud dovodil,
že se nejednalo o dávku důchodového pojištění. Vyložil i úpravu kompetencí orgánů
důchodového pojištění v zákoně č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení, kde je Ministerstvo vnitra uvedeno mezi orgány provádějícími důchodové pojištění
(§3 odst. 3 tohoto zákona). Rozhoduje-li tedy žalovaný (tzn. jeho příslušný útvar) o důchodech,
má postavení orgánu sociálního zabezpečení, což je svým způsobem terminus technicus
pro označení tohoto útvaru v případech, kdy rozhoduje o dávkách důchodového pojištění.
K charakteru výsluhového příspěvku městský soud uvedl, že je upraven v zákoně č. 361/2003 Sb.
Z ustanovení §1 tohoto zákona vyplývá, že tento zákon upravuje právní poměry fyzických osob,
které v bezpečnostním sboru vykonávají službu, jejich odměňování, řízení ve věcech služebního
poměru a organizační věci služby, tzn. služební vztahy. Městský soud dále vyložil ustanovení
§157 zákona č. 361/2003 Sb., podle něhož bývalý příslušník, který vykonával službu alespoň
po dobu patnácti let, má nárok na výsluhový příspěvek; to neplatí, jestliže jeho služební poměr
skončil propuštěním podle §42 odst. 1 písm. a), c) a d) tohoto zákona a tento bývalý příslušník
je následně na základě jednání, které vedlo k jeho propuštění, pravomocně odsouzen pro trestný
čin spáchaný úmyslně, nebo podle písm. m), je -li proti němu vedeno trestní řízení pro trestný čin
spáchaný úmyslně a následně je za něj pravomocně odsouzen nebo bylo pravomocně rozhodnuto
o podmíněném zastavení jeho trestního stíhání nebo bylo pravo mocně schváleno narovnání
nebo bylo pravomocně rozhodnuto o podmíněném odložení návrhu na potrestání. Z uvedené
zákonné úpravy městský soud dovodil, že výsluhový příspěvek je specifickou finanční částkou,
která je poskytována v souvislosti s charakterem služebního poměru v bezpečnostním sboru.
Je zřejmé, že i samotná konstrukce výsluhového příspěvku je odlišná od důchodů. Zatímco
podmínkou pro výplatu důchodů je účast na důchodovém pojištění a s tím související povinnost
platit pojistné, vznik nároku na výsluhový příspěvek je vázán na dobu trvání služebního
poměru. Pokud stěžovatel směšoval právní úpravu výsluhového příspěvku se starobním
či invalidním důchodem, pak se mýlil. Podle názoru městského soudu na tom nic nemění
ani skutečnost, že zákonodárce právní úpravu zvyšování výsluhového příspěvku navázal
na úpravu zvyšování poměrné části částečného invalidního důchodu. Dále městský soud
pro podporu své argumentace poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 1. 2009, č. j. 4 Ads 24/2008 – 69, a nálezy Ústavního soudu ze dne 28. 2. 1996, sp. zn. Pl. ÚS
9/95, podle nichž je výsluhový příspěvek sice sociální dávkou, av šak nikoliv dávkou
důchodového pojištění.
K stěžovatelově námitce, že na výsluhový příspěvek dopadá právní úprava koordinace
sociálního zabezpečení v EU (nařízení Evropského parlamentu a Rady (EHS) 883/2004),
městský soud uvedl, že nařízení se vztahuje pouze na dávky sociálního zabezpečení. Pokud
výsluhový příspěvek není dávkou sociálního zabezpečení, pak se na něho působnost Nařízení
nevztahuje. Podle městského soudu výsluhový příspěvek nespadá ani pod ustanovení článku 1
písm. w) hlavy I. Nařízení. To znamená, že i dávkami vyplácenými místo důchodů i náhradami
příspěvků, o kterých se hovoří pod písm. w), je třeba rozumět dávky soci álního zabezpečení,
a nikoliv dávky jiné. Proto ani tato námitka nebyla shledána jako důvodná. Stejnou argumentací
městský soud reagoval na námitku, že výsluhový příspěvek nesmí být krácen na 50 % měsíčního
příjmu, protože krácení dávek sociálního zabezpečení bylo zrušeno. Při zvyšování výsluhového
příspěvku o polovinu zvýšené procentní výměry důchodu oproti předcházející právní úpravě
městský soud konstatoval, že nedochází k porušování zásady rovnosti, neboť všem je výsluhový
příspěvek zvyšován shodně podle právní úpravy účinné ode dne 1. 1. 2007. Dalšími námitkami
vznesenými stěžovatelem se městský soud nezabýval, protože byly uplatněny v rozporu
s ustanovením §71 odst. 2 věty druhé s. ř. s. až po lhůtě pro podání žaloby. Na základě tohoto
odůvodnění městský soud žalobu zamítl.
V kasační stížnosti proti napadenému rozsudku stěžovatel uvedl, že městský soud měl
napadené rozhodnutí žalovaného k jeho žalobě zrušit. V napadenému rozsudku spatřuje vady
uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) – d) s. ř. s. Nejvyšší správní soud pro přehlednost
rozdělil kasační námitky do následujících bodů, přičemž kvalifikoval uplatněné stížní námitky
pod kasační důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) , c) a d) s. ř. s. Pod kasační
důvod spočívající v nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku a v jiné vadě řízení před soudem,
která mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] ,
se váží následující námitky. Stěžovatel namítal, že při soudním jednání měla předsedkyně
senátu konstatovat, že orgán sociálního zabezpečení ministerstva vnitra byl zrušen, a proto
je (související) rozhodnutí ministerstva vnitra o přiznání starobního důchodu stěžovateli nicotné.
Žalovaný měl podle stěžovatele povinnost předložit právní normu, kterou byl zrušen orgán
sociálního zabezpečení ministerstva vnitra, avšak tuto povinnost nesplnil a městský soud
si tyto normy nevyžádal. Dále stěžovatel nesouhlasil s postupem městského soudu, který odmítl
přezkoumat žalobní námitky, které stěžovatel uvedl v doplnění ze dne 6. 2. 2009. Tyto námitky
byly podle názoru stěžovatele pouhým rozšířením již uplatněných žalobních bodů, přičemž
spočívaly v tvrzeních, že rozhodnutí o přiznání výsluhového příspěvku i rozhodnutí o přiznání
starobního důchodu bylo vydáno stejnou organizační částí žalovaného a stejným zaměstnancem,
přičemž ředitelem orgánu sociálního zabezpečení podle názoru stěžovatele je „odbor a ředitel odboru
ministerstva vnitra podvod, aby MV obhájilo nevyplácení základní výměry výsluhového příspěvk u“.
Většinu dalších procesních námitek stěžovatele je možno podřadit pod kasační důvody
uvedené v ustanoveních §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s., tedy pod nesprávné řešení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení, resp. také pod vady řízení spočívající v tom, že skutková
podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech
nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení
před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně
vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl
zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu
pro nesrozumitelnost. Stěžovatel namítal zejména nezákonnost a nepřezkoumatelnost rozhodnutí
žalovaného, a to z důvodu absence kompetence příslušného odboru sociálního zabezpečení
žalovaného, neboť žalovaný nedoložil svou právní subjektivitu. Služební funkcionář JUDr. V. B.
tedy neměl pravomoc k rozhodování o výsluhovém příspěvku, ale měl rozhodovat určený orgán
sociálního zabezpečení žalovaného podle §9 zákona č. 582/1991 Sb. Stěžovatel zpochybnil závěr
městského soudu o věcné a funkční příslušnosti odboru sociálního zabezpečení ministerstva
vnitra, který vychází z výkladu organizačního řádu žalovaného (a to bez jeho bližšího označení),
pokynu ministra vnitra č. 6 ze dne 4. 1. 2007 (č. j. OSZ-543/OM-206) a vyjádření zástupce
ředitele odboru sociálního zabezpečení jako důkazů kompetence ředitele odboru sociálního
zabezpečení žalovaného rozhodovat o výsluhovém příspěvku. Podle názoru stěžovatele tyto
důkazy nedokládají pravomoc služebního funkcionáře JUDr. V. B. rozhodovat o výsluhovém
příspěvku ve věcech služebního poměru. Stěžovatel se naopak domnívá, že orgán sociálního
zabezpečení žalovaného nebyl zrušen k 31. 12. 2007 a ani nebyl odvolán ředitel orgánu
sociálního zabezpečení. Z toho důvodu stěžovatel navrhl, aby žalovaný doložil právní normy,
jimiž byl zrušen orgán sociálního zabezpeče ní žalovaného, odvolán ředitel orgánu sociálního
zabezpečení JUDr. V. B., vytvořen odbor sociálního zabezpečení žalovaného a jmenován tentýž
služební funkcionář jeho ředitelem (k 1. 1. 2007). Dále stěžovatel spatřuje nesprávný postup
žalovaného v tom, že orgán sociálního zabezpečení žalovaného vyplácí pouze procentní výměru
(tzn. výsluhový příspěvek), ale nevyplácí základní výměru důchodu. Jestliže se vyplácí procentní
výměra, musí se vyplácet i základní výměra, neboť to vyplývá z dvousložkového systém u
vyplácení důchodů zavedeného od 1. 1. 1996. Celkově stěžovatel považuje postup žalovaného
při vydání napadeného rozhodnutí za zmatečný, nesprávný, přičemž bylo porušeno právo
stěžovatele na spravedlivý proces. ¨
Další stěžovatelovy námitky směřují proti meritornímu právnímu hodnocení posuzované
věci městským soudem [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ]. Stěžovatel v prvé řadě tvrdí, že městský
soud dostatečně nerozeznal rozdíl mezi výsluhovým příspěvkem a nárokem na starobní důchod
[§5 písm. t) zákona č. 155/1995 Sb.], neboť podle názoru stěžovatele je ode dne nároku
na starobní důchod výsluhový příspěvek již považován za starobní důchod, a to ve výši procentní
výměry výsluhového příspěvku (§99, §4, §71, §72 zákona č. 155/1995 Sb.), ale i podle §89,
kdy od 1. 1. 1996 se již nepřiznává výsluhový důchod, ale výsluhový příspěvek s tím, že je stejně
jako výsluhový důchod ode dne dovršení důchodového věku považován za starobní důchod.
Souběh takto vzniklého starobního důchodu (ve výši procentní výměry výsluhového příspěvku)
se starobním důchodem, na který vznikl nárok podle jiných předpisů , se pak posuzuje podle §58
zákona č. 155/1995 Sb. Stěžovatel dále uvedl, že městský soud nemohl použít výklad Ústavního
soudu ČR o výsluhovém příspěvku podle čl. 30 Listiny. Kr omě těchto argumentů stěžovatel
provedl i obsáhlý výklad historie právní úpravy výsluhových nároků a jejich souběhu
se starobním důchodem. Vycházel přitom z toho, že příspěvek za službu byl vždy považován
za důchod, a je považován podle předpisů o sociálním zabezpečení za částečný invalidní důchod
podle zákona č. 100/1988 Sb., a proto je třeba ho považovat v souladu s ustanovením §70
zákona č. 155/1995 Sb. za částečný invalidní důchod podle tohoto zákona, a to ve výši,
v níž náležely ke dni 31. 12. 1995 vč etně zvýšení důchodu o pevnou částku podle zvláštních
zákonů (zák. č. 183/1994 Sb., z ák. č. 76/1995 Sb.). Je nepromlčitelný a nezaniká časem (§146
odst. 2 zák. č. 186/1992 Sb.). Podle stěžovatele jde o nevyvratitelnou právní domněnku.
Z této analýzy stěžovatel dovodil, že pokud byl příspěvek za službu procentní výměrou důchodu
podle §99 z ák. č. 155/1995 Sb. a příspěvek za službu se považuje za výsluhový příspěvek
podle zákona č. 361/2003 Sb., pak se stal výsluhový příspěvek důchodem z důchodového
pojištění a skládá se z procentní výměry (výsluhový příspěvek) a základní výměry.
Z těchto premis stěžovatel dovozuje, že při souběhu nároku na dávky (výsluhový příspěvek
a starobní důchod) musí rozhodovat pouze jeden správní orgán, a to orgán sociálního
zabezpečení žalovaného, a proto měl být přiznán a vyplácen pouze jeden důchod, a to ten vyšší
(§58 zák. č. 155/1995 Sb., čl. 52 odst. 3 Nařízení Evropského parlamentu č. 883/2004),
který je tvořen základní výměrou a vyšší procentní výměrou (§4 zákona č. 155/1995 Sb.).
Z toho plyne, že měla být přiznána procentní výměra ve výši 17 614 Kč měsíčně, protože výměra
starobního důchodu je nižší – 10 187 Kč měsíčně a k tomu základní výměra ve výši 1570 Kč
měsíčně, tj. celkem 19 184 Kč měsíčně. Stěžovateli však bylo přiznáno pouze 17 614 Kč měsíčně
podle §160 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl zrušení
napadeného rozsudku a vrácení věci k projednání městskému soudu.
V doplnění kasační stížnosti ze dne 2. 10. 2009 stěžovatel dále namítl, že v rozhodnutí
žalovaného ze dne 13. 7. 2007, č. j. OSZ- 132855-1/VD-Je-2007 nejsou uvedeny ani ve výroku,
ani v odůvodnění procesní ani hmotněprávní předpisy, podle nichž bylo o starobním důchodu
rozhodováno, ani kdy a kterým správním orgánem sociálního zabezpečení či důchodového
pojištění ministerstva vnitra. Z těchto důvodů je toto rozhodnutí žalovaného nicotné. Dalším
důvodem nicotnosti tohoto rozhodnutí je nedostatek pravomoci orgánu sociálního zabezpečení
žalovaného, neboť ministr vnitra není odvolacím orgánem určeného orgánu sociálního
zabezpečení žalovaného, tímto odvolacím orgánem je vrchní ředitel sekce sociálního
a zdravotnického zabezpečení a odborné přípravy žalovaného. To zakládá nicotnost rozhodnutí
žalovaného ve věcech služebního poměru ze dne 4. 4. 2008, č. j. 109/2008 (tj. napadeného
rozhodnutí). Dále stěžovatel vznesl námitku nesprávného složení krajského soudu, který vydal
napadený rozsudek. Ačkoliv podle ustanovení §7 odst. 3 a §32 odst. 2 s. ř. s. měl být místně
příslušným soudem k projednání věci Krajský soud v Hradci Králové (příslušný dle místa bydliště
stěžovatele), u něhož také stěžovatel podal žalobu, rozhodoval o věci Městský soud v Praze
(příslušný dle místa sídla žalovaného). Navíc tento soud rozhodoval v rozporu s ustanovením
§32 odst. 2 s. ř. s. ve specializovaném senátu, a nikoliv specializovaným samosoudcem,
jak toto ustanovení předepisuje pro rozhodování ve věcech důchodového pojištění. Dále žádal,
aby Nejvyšší správní soud přezkoumal ustanovení §160 z. č. 361/2003 Sb. upravující souběh
výsluhového příspěvku s důchody, podle něhož se výsluhový příspěvek vyplácí pouze tehdy,
jestliže je vyšší než některý z uvedených důchodů, a to ve výši rozdílu mezi výsluhovým
příspěvkem a důchodem, zda toto ustanovení není v rozporu s nařízením Evropského
parlamentu č. 883/2004, podle něhož orgán sociálního zabezpečení žalovaného musí přiznat
jednu dávku, a to tu vyšší – tzn. vyšší důchod. Podle názoru stěžovatele se výsluhový příspěvek
zvyšuje stejným způsobem a ve stejných termínech (§67 zákona č. 155/1995 Sb.),
přičemž zvýšení výsluhového příšpěvku činí polovinu zvýšení procentní výměry důchodů,
neboť do 31. 12. 2006 bylo podle zákona č. 186/1992 Sb. zvyšování příspěvku shodné
s ostatními důchody.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že považuje napadený rozsudek za plně
souladný se zákonem. Napadené rozhodnutí je podle jeho názoru zcela srozumitelné, řádně
odůvodněné a nepostrádající žádnou zákonnou náležitost. Žalovaný dále poukázal na nedostatek
povinného právního zastoupení stěžovatele. Závěrem navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Ze soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující relevantní skutečnosti.
Stěžovatel reagoval na vyjádření žalovaného replikou ze dne 6. 2. 2009, v níž částečně
zopakoval své žalobní námitky, přičemž je blíže rozvedl a opřel o další právní argumentaci.
V bodech VII. – IX. repliky uvedl podrobnou analýzu právní úpravy příspěvku za službu
ve vztahu důchodovému pojištění a důchodovým dávkám. Konkrétně namítl, že žalovaný nemá
pravomoc měnit přiznaný a vyplácený příspěvek za službu. P ři souběhu nároku na dávky
(výsluhového příspěvku a starobního důchodu) musí rozhodovat pouze jeden správní orgán –
orgán sociálního zabezpečení MV, a proto měl být přiznán a vyplácen pouze jeden důchod,
a to ten vyšší (§58 z. č. 155/1995 Sb.), který je tvořen základní vým ěrou a vyšší procentní
výměrou (§4 zákona č. 155/1995 Sb.). Mj. stěžovatel městskému soudu navrhl, aby soud
přezkoumal aplikovatelnost ustanovení §159 zákona č. 361/2003 Sb., podle něho ž zvýšení
výsluhového příspěvku činí polovinu zvýšení procentní výměry důchodů, a předložil Ústavnímu
soudu návrh na zrušení tohoto zákonného ustanovení.
Městský soud při jednání dne 9. 4. 2009 usnesením přerušil řízení na neurčito,
s tím, že žalovanému bylo uloženo, aby ve lhůtě 14 dnů předložil organizační strukturu a interní
normy vztahující se k pravomocem jednotlivých organizačních složek. Při dalším jednání dne
2. 6. 2009 byl dle protokolu konstatován obsah těchto materiálů a poté byl při jednání vydán
napadený rozsudek uvedeného znění.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující relevantní skutečnosti
pro posouzení věci.
Ve spisu je založeno nařízení Ministerstva vnitra č. 39/2007 ze dne 14. června 2007,
kterým se vydává organizační řád Ministerstva vnitra (dále jen „nařízení“). Z tohoto interního
normativního předpisu žalovaného vyplývá, že ministerstvo vnitra se člení v zásadě do základních
organizačních celků, jimiž jsou odbory nebo jiné celky na této úrovni (čl. 3 odst. 1 n ařízení).
Vyšším organizačním celkem je sekce, nižším organizačním celkem je oddělení. V působnosti
náměstka ministra vnitra pro vnitřní bezpečnost je řízení vrchních ředitelů sekcí. V sekci
sociálního a zdravotnického zabezpečení a odborné přípravy je začleněn i odbor sociálního
zabezpečení, který se člení na vnitřní oddělení, oddělení vyměřování dávek, oddělení poukazování
dávek, oddělení sociálních evidencí, oddělení metodiky a řízení [čl. 3 odst. 6 písm. c) bod 1
nařízení]. Podle ustanovení čl. 4 odst. 2 platí, že ministr rozhoduje (ve správním řízení)
o odvolání proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti, popřípadě o odmítnutí části žádosti
o poskytnutí informací ministerstvem, a o stížnosti na postup ministerstva při vyřizování žádosti
o informace podle zvláštního předpisu (zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím, ve znění pozdějších předpisů), a dále také rozhoduje o personálních záležitostech
v rozsahu stanoveném právními předpisy a interními akty řízení podle písm. k) citovaného
ustanovení. Tímto nařízením se zároveň ruší předchozí organizační řád ministerstva vydaný
jako nařízení č. 51/2006 ve znění pozdějších změn a doplňků.
Podle pokynu ministra vnitra č. 6 ze dne 4. 1. 2007, kterým se ředitel odboru sociálního
zabezpečení pověřuje rozhodováním o výsluhovém příspěvku, byl na základě ustanovení §2
odst. 5 písm. b) zákona č. 361/2003 Sb. pověřen ředitel odboru sociálního zabezpečení
rozhodováním o výsluhovém příspěvku na základě žádosti policejního prezidenta příslušníků
Policie ČR.
Rozhodnutím ředitele odboru sociálního zabezpečení JUDr. V . B. ve věcech služebního
poměru ze dne 13. 7. 2007, č.j. OSZ- 132855-1/VD-Je-2007 (tzn. prvoinstančním rozhodnutím)
byl stěžovateli přiznán od 1. 4. 2007 výsluhový příspěvek ve výši 17 614 Kč měsíčně. Po dobu
pracovní neschopnosti stěžovatele 24. 4. 2007 do 29. 5. 2007 náležela výplata výsluhového
příspěvku ve výši rozdílu mezi výsluhovým příspěvkem a vyplácenými dávkami nemocenské
péče. Ode dne 28. 8. 2007 byl přiznán stěžova teli starobní důchod ve výši 10 187 Kč. Od tohoto
data byl výsluhový příspěvek vyčíslen ve výši rozdílu těchto dávek, tj. 7427 Kč. V odůvodnění
ředitel odboru sociálního zabezpečení ministerstva vnitra uvedl, že stěžovatelův služební poměr
skončil dne 31. 3. 2007. Dále citoval pravidlo pro zjištění výše průměrného měsíčního služebního
příjmu, podle něhož se vypočítá i výše výsluhového příspěvku (20 % průměrného měsíčního
příjmu). Za měsíční průměrný hrubý služební příjem se pro účely stanovení výše vý sluhových
nároků považuje poskytovaný za předchozí kalendářní rok přede dnem skončení služebního
poměru příslušníka. Je-li to pro příslušníka výhodnější, zjišťuje se průměrný hrubý služební
příjem za předchozí 3 kalendářní roky. Průměrný hrubý služební příjem za kalendářní rok 2006
činí 35 228 Kč, průměrný hrubý služební příjem za předchozí 3 kalendářní roky (2004-2006) činil
32 967 Kč. Výměra výsluhového příspěvku byla určena jako 50 % průměrného hrubého
služebního příjmu za kalendářní rok 2006 ve výši 35 228 Kč, tj. 17 614 Kč. Ode dne 28. 8. 2007
byl přiznán stěžovateli starobní důchod ve výši 10 187 Kč. Proto byl výsluhový příspěvek
vyčíslen od tohoto data ve výši rozdílu těchto dávek, tj. 7427 Kč.
V odůvodnění rozhodnutí o přiznání starobního důchodu stěžovateli (rozhodnutí ze dne
13. 7. 2007, č. j. OSZ-132855-2/VD-Je-2007, vydané dle hlavičky písemného vyhotovení
orgánem sociálního zabezpečení ministerstva vnitra, a rovněž podepsané JUDr. V. B., ředitelem)
bylo uvedeno, že důchodového věku stěžovatel d osáhne ke dni 28. 8. 2007. Výše důchodu je
odvozena ze základní výměry (1570 Kč měsíčně) a procentní výměry (8617 Kč). Procentní
výměra důchodu byla stanovena z výpočtového základu ve výši 15 116 Kč, který byl vypočten
z osobního vyměřovacího základu ve výši 37 351 za roky 1986 až 2006 a upraven podle
ustanovení §15 citovaného zákona.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu i řízení, jež jeho
vydání předcházelo, v souladu s §109 odst. 2 a 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řád u
správního (dále jen „s. ř. s.“), neshledal přitom vady, k nimž by musel podle §109 odst. 3
s. ř. s. přihlédnout z úřední povinnosti; vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil
ve své kasační stížnosti, dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
V prvé řadě se Nejvyšší správní soud zabýval námitkami směřujícími ke zmatečnosti
řízení před soudem a nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, dále pak námitkami
směřujícími ke zpochybnění pravomoci prvoinstančního i odvolacího správního orgánu.
Následně se zabýval námitkami proti právnímu posouzení merita věci. K jednotlivým
stěžovatelovým námitkám Nejvyšší správní soud zaujal následující právní názor.
Podle ustanovení §7 odst. 3 s. ř. s. platí, že „ve věcech důchodového pojištění, důchodového
zabezpečení a dávek podle zvláštních předpisů vyplácených spolu s důchody 1a) je k řízení příslušný krajský soud,
v jehož obvodu má navrhovatel bydliště, popř ípadě v jehož obvodu se zdržuje“. Výsluhový příspěvek
však není dávkou důchodového pojištění (jak je podrobně osvětleno níže), ani není dávkou
vyplácenou společně s důchodem ve smyslu uvedeného ustanovení (byť tomu tak při souběhu
výsluhového příspěvku a důchodu fakticky může být). Toto ustanovení však „dávkami
vyplácenými společně s důchody“ rozumí takové dávky, které jsou vypláceny jako příspěvky
či příplatky za účelem kompenzace historických křivd způsobených poživateli či jeho osobám
blízkým, přičemž poznámka 1a) pod čarou odkazuje n apříklad na nařízení vlády č. 622/2004 Sb.,
o poskytování příplatku k důchodu ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým
režimem v oblasti sociální, zákon č. 357/2005 Sb., o ocenění účastníků národního boje za vznik
a osvobození Československa a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu
některým osobám, o jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje
za osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů. Na první pohled je zřejmé,
že výsluhový příspěvek není dávkou, která by splňovala uvedená kritéria ustanovení §7 odst. 3
s. ř. s., tedy dávkou důchodového pojištění či dávkou vyplácenou společně s důchody
(viz k charakteru těchto dávek a jejich vztahu k důchodům rovněž rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 6. 2007, č . j. 6 Ads 73/2006 - 82, přístupný na www.nssoud.cz).
Výsluhový příspěvek (resp. podle staré právní úpravy zákona č. 186/1992 Sb. i příspěvek
za službu) se vždy podřazoval pod věci služebního poměru, u nichž je podle ustanovení §7
odst. 2 s. ř. s. příslušný krajský soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci
vydal rozhodnutí v posledním stupni nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá
ochrany. Proto Nejvyšší správní soud k místní příslušnosti krajského soudu uzavírá, že dle místa
sídla žalovaného byl příslušný Městský soud v Praze, kterému byla věc správně postoupena.
Ohledně námitky proti složení soudu [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.] Nejvyšší správní soud
odkazuje na ustanovení §31 odst. 2 s .ř. s. ve znění platném a účinném k datu vydání napadeného
rozsudku, podle něhož „ve věcech důchodového pojištění, důchodového zabezpečení, nemocenského pojištění,
uchazečů o zaměstnání a jejich podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci podle předpisů
o zaměstnanosti, sociální péče a státní sociální podpory, ve věc ech přestupků, mezinárodní ochrany, jakož
i v dalších věcech, v nichž tak stanoví zvláštní zákon, rozhoduje specializovaný samosoudce “. Věci služebního
poměru nejsou v tomto výčtu uvedeny, a ani služební zákon nezakládá pro zvláštní pravidlo
pro složení soudu při projednávání žalob v těchto věcech. Z toho důvodu je zapotřebí aplikovat
ustanovení §31 odst. 1 s. ř. s., podle něhož krajský soud ve věcech správního soudnictví
rozhoduje ve specializovaných senátech složených z předsedy a dvou soudců, nestanoví-li zákon
jinak. Jelikož městský soud rozhodl o posuzované věci v senátu, není ani tato námitka stěžovatele
důvodná.
Ohledně námitek vůči průběhu ústního jednání ve věci dne 9. 4. 2009 Nejvyšší správní
soud konstatuje, že již z protokolu o tomto jednání a o následujícím jednání dne 2. 6. 2009
vyplývá, že nejsou ve svých závěrech důvodné. Městský soud skutečně uložil žalovanému
povinnost předložit „organizační strukturu a interní normy vztahující se k pravomocem jednotlivých
organizačních složek“. Při následném jednání dne 2. 6. 2009 pak městský soud rekapituloval obsah
těchto interních předpisů a tyto předpisy jsou obsaženy i ve správním spisu. Z toho plyne, že není
pravdou, že by žalovaný nesplnil svou povinnost uloženou mu usnesením městského soudu
ze dne 9. 4. 2009, ani že by městský soud předložené interní předpisy při svém rozhodování
o věci samé nezohlednil. Jakákoliv neformalizovaná konstatování soudu či jednotlivých členů
senátu, jsou-li pronesena před vydáním rozhodnutí o věci samé, nejsou finálním závazným
právním řešením posuzované věci a ani soud samotný jimi není vázán. Navíc ani předmětný
protokol o jednání ze dne 9. 4. 2009 neprokazuje, že by předsedkyně senátu či kterýkoliv jeho jiný
člen pronesl, že napadené či prvoinstanční rozhodnutí je nicotné. Stěžovateli tedy nelze v těchto
námitkách přisvědčit. K dalším procesním námitkám, které podle názoru stěžovatele způsobují
jinou vadu řízení ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., patří i námitka, že městský soud měl
přezkoumat další žalobní námitky, které stěžovatel uvedl v replice ze dne 6. 2. 2009. Nejvyšší
správní soud přezkoumal obsah tohoto podání a dospěl k následujícímu závěru. V prvé řadě
je třeba uvést, že podání ze dne 6. 2. 2009 bylo svou povahou replikou na vyjádření žalovaného,
nikoliv doplněním žaloby, přičemž možnost podat repliku byla jako taková samostatně
omezena lhůtou 15 dnů (§74 odst. 1 s. ř. s.) . Vzhledem k tomu, že v podstatné části obsahu
repliky stěžovatel pouze reagoval na obsah vyjádření žalovaného, které se týkalo ob sahu žaloby,
pak bylo povinností městského soudu k obsahu repliky přihlédnout, a to v tom rozsahu, v jakém
se vznesené námitky týkaly již namítaných žalobních bodů. Podle ustanovení §71 odst. 2 s. ř. s.
platí, že rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní
body může jen ve lhůtě pro podání žaloby. Městský soud správně dovodil, že podle ustanovení
§196 odst. 1 služebního zákona účastník může podat žalobu u soudu proti rozhodnutí, které bylo
vydáno v řízení podle tohoto zákona, do 60 dnů od právní moci rozhodnutí. Z toho dovodil,
že pokud napadené rozhodnutí bylo doručeno dne 8. 4. 2008, pak lhůta k podání žaloby
a tím pádem i rozšíření žaloby o nové žalobní body uplynula 9. 6. 2008, tj. výrazně dříve, než byla
městskému soudu zaslána předmětná replika. Stěžovatel tak v replice nemohl rozšiřovat žalobní
body nad rámec těch, které již zahrnul do obsahu žaloby. Byť městský soud v části odůvodnění
věnované námitkám obsaženým v replice uvedl, že se nezabýval n ámitkou, že výsluhový
příspěvek je důchodem a otázkou ústavně -právního rámce zákonné úpravy (čl. 30 Listiny),
neboť se jedná o nově uplatněné žalobní body nemající oporu v žalobě, Nejvyšší správní soud
shledal, že městský soud se na jiných místech svého odůvodnění d ostatečně a jednoznačně
k těmto námitkám vyjádřil a vyložil, jaké úvahy jej vedly k závěru, že výsluhový příspěvek
není dávkou důchodového pojištění a že předmětná správní rozhodnutí nejsou nicotná. Vyjádřil
se i k organizační struktuře žalovaného a funkční příslušnosti jeho jednotlivých organizačních
částí k vedení řízení o výsluhovém příspěvku. Přestože tedy Nejvyšší správní soud nesdílí názor
městského soudu, že tyto námitky jsou novými žalobními body nemající oporu v žalobních
námitkách, nemá a ani nemůže mít tento nepřesný právní názor žádný vliv na zákonnost
rozhodnutí ve věci samé, neboť městský soud se bez ohledu na tento závěr vyjádřil se ke všem
námitkám a se všemi se dostatečně vypořádal. Ačkoliv se tedy městský soud dopustil jistého
procesního pochybení či spíše nepřesného zdůvodnění svého postupu, neměl jeho postup
za následek zkrácení procesních práv žalobce vyplývajících ze zásady dispoziční a zásady
kasačního přezkumu napadených správních rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů
(§75 odst. 2 s. ř. s.).
K problému namítané nicotnosti napadeného rozhodnutí žalovaného i prvoinstančního
orgánu uvádí Nejvyšší správní soud následující. Problematika nicotnosti správních rozhodnutí
je s účinností od 1. 1. 2006 upravena správním řádem v ustanov ení §77 a §78. Zde je uvedena
i legální definice nicotnosti, která je založena na myšlence, že nicotné je rozhodnutí, k jehož
vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán
nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu. Dále je ve smyslu uvedených ustanovení
správního řádu nicotné i takové rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně
rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze
vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. Nicotnost z těchto důvodů vyslovuje soud
podle soudního řádu správního. Jakkoliv má být nicotnost správního rozhodnutí z důvodu
absolutní věcné nepříslušnosti k vydání rozhodnutí řešena v prvé řadě již ve správním řízení,
správní soudy k ní samozřejmě musí v intencích §78 odst. 2 a 3 s. ř. s. přihlížet ex offo, stejně
jako k nicotnosti dané vnitřní rozporností, právní či faktickou neuskutečnitelností správního
rozhodnutí a dalšími vadami vylučujícími kvalifikaci správního aktu jako roz hodnutí. Jelikož
stěžovatel namítl nicotnost prvoinstančního i napadeného rozhodnutí, zabýval se Nejvyšší
správní soud těmito námitkami postupně z hlediska časového sledu vydání těchto rozhodnutí.
Dále stěžovatel namítá nicotnost z důvodu nedostatku věcné příslušnosti prvoinstančního
orgánu, kterou spatřuje v tom, že služební funkcionář JUDr. V. B., ředitel odboru sociálního
zabezpečení žalovaného, neměl pravomoc k rozhodování o výsluhovém příspěvku, ale měl
rozhodovat určený orgán sociálního zabezpečení žalovaného podle §9 zákona č. 582/1991 Sb., o
organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů. K tomu je třeba
nejprve uvést, že ustanovení §9 odst. 1 a 2 citovaného zákona uvádějí, že orgány Ministerstva
obrany, Ministerstva vnitra a Ministerstva spravedlnosti rozhodují v oboru své působnosti o
dávkách důchodového pojištění vojáků z povolání, příslušníků Policie České republiky,
příslušníků Hasičského záchranného sboru České republiky, příslušníků Bezpečnostní informační
služby a příslušníků Úřadu pro zahraniční styky a informace a příslušníků Vězeňské služby České
republiky (dále jen "příslušník ozbrojených sil") a provádějí jejich výplatu, je-li alernativně
naplněna alespoň jedna z uvedených podmínek osobního rozsahu příslušnosti těchto orgánů
k provádění důchodového pojištění. Nejvyšší správní soud dále podotýká, že toto ustanovení
upravuje pouze postavení jmenovaných ministerstev coby orgánů důchodového pojištění, nikoliv
však přiznávání výsluhového příspěvku, který je dáv kou upravenou speciálním zákonem, tj.
služebním zákonem. Navíc jeho smyslem není upravit název dané organizační části ministerstva,
která o záležitostech důchodového pojištění příslušníků rozhoduje, ale věcnou příslušnost
ministerstva jako takového. Citované ustanovení §9 zákona č. 582/1991 Sb. se tedy nevztahuje
na příslušnost k rozhodování ve věcech výsluhových nároků příslušníků ozbrojených sborů, ale k
rozhodování ve věcech důchodových nároků příslušníků ozbrojených sborů. Jak správně uvedl
městský soud, služební zákon v ustanovení §2 odst. 5 písm. b) explicitně upravuje pravomoc a
příslušnost ministra vnitra, ministra financí a ministra spravedlnosti na žádost ředitele
bezpečnostního sboru pověřit vedoucího organizační části ministerstva rozhodováním o
výsluhovém příspěvku příslušníků. Za toto pověření je v případě Policie ČR nepochybně třeba
považovat ve správní spisu založený Pokyn ministra vnitra č. 6 ze dne 4. 1. 2007, jímž byl na
základě ustanovení §2 odst. 5 písm. b) zákona č. 361/2003 Sb. pověř en ředitel odboru sociálního
zabezpečení rozhodováním o výsluhovém příspěvku příslušníků Policie ČR na základě žádosti
policejního prezidenta. Ohledně věcné a funkční příslušnosti ředitele odboru sociálního
zabezpečení v rámci organizační struktury žalovaného lze poukázat na příslušné pasáže nařízení
ministerstva vnitra, z jehož ustanovení vyplývá, že odbor sociálního zabezpečení byl tímto
interním nařízením zřízen od data jeho účinnosti a patří k základním organizačním útvarům
žalovaného a je tedy jeho „organizační částí“ ve smyslu dikce ustanovení §2 odst. 1, 5 písm. b)
služebního zákona (viz k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu 16. 3. 2009, č. j. 4
Ads 139/2008 - 126, přístupný na www.nssoud.cz). Obdobně není pravdou, že v písemném
vyhotovení prvoinstančního rozhodnutí nejsou uvedeny předpisy, podle nichž bylo toto
rozhodnutí vydáno. Nejvyšší správní soud tedy stran této námitky uzavírá, že prvoinstanční
rozhodnutí nebylo nicotné, neboť bylo vydáno věcně příslušným správním orgánem, tj. ředitelem
odboru sociálního zabezpečení žalovaného.
K namítané nicotnosti napadeného rozhodnutí žalovaného Nejvyšší správní soud uvádí
následující. Procesní pravidla přezkumných řízení v oblasti rozhodování ve věcech služebního
poměru upravuje zákon č. 361/2003 Sb. v ustanovení §190 až §194 zákona č. 361/2003 Sb.
V ustanovení §190 odst. 6 zákona č. 361/2003 Sb. je zakotvena věcná a funkční příslušnost
odvolacího orgánu tak, že „odvolacím orgánem je služební funkcionář nadřízený služebnímu funkcionáři,
který napadené rozhodnutí vydal. Jde -li o rozhodnutí ředitele školy, je odvolacím orgánem ministerstvo, a jde -li
o rozhodnutí vedoucího organizační části ministerstva nebo rektora policejní akademie,
je odvolacím orgánem ministr vnitra “. Zákon tedy tuto příslušnost k vedení odvolacího řízení
svěřuje jednoznačně do rukou ministra vnitra, přičemž ministr vnitra nevyužil svého oprávnění
delegovat tuto kompetenci na vedoucího organizační části ministerstv a [citované ustanovení §2
odst. 5 písm. b) služebního zákona], kupř. na vrchního ředitele sekce sociálního a zdravotnického
zabezpečení a odborné přípravy. Stěžovatelův argument, že se na příslušnost k vedení odvolacího
řízení ve věci výsluhového příspěvku vztahuje pravidlo uvedené v citovaném interním nařízení
v čl. 7 odst. 4, není případný. Podle tohoto pravidla je vrchní ředitel sekce sociálního
a zdravotnického zabezpečení a odborné přípravy odvolacím orgánem k vyřízení odvolání
proti rozhodnutí ředitele odboru sociálního zabezpečení ve věcech důchodového pojištění
a nemocenské péče. Jak ale již bylo řečeno, výsluhový příspěvek je upraven po hmotněprávní
i procesní stránce speciální právní úpravou obsaženou ve služebním zákoně, a proto pro něho
neplatí pravidla stanovená pro dávky důchodového a nemocenského pojištění. Věcná i funkční
příslušnost k rozhodování o odvolání ve věci výsluhového příspěvku byla tedy v době vydání
napadeného rozhodnutí stanovena přímo a pouze ustanovením §190 odst. 6 zákona
č. 361/2003 Sb.
Nejvyšší správní soud podobně jako stěžovatel nepřehlédl, že zatímco písemné
vyhotovení prvoinstančního rozhodnutí je vydáno pod hlavičkou „odboru sociálního
zabezpečení“ žalovaného a je podepsáno jeho ředitelem služebním funkcionářem JUDr. V. B.,
rozhodnutí žalovaného o přiznání starobního důchodu ze stejného data (č. j. OSZ-132855-
2/VD-Je-2007) podepsané týmž služebním funkcionářem je označeno hlavičkou „orgánu
sociálního zabezpečení“ žalovaného. Nejvyšší správní soud k této odlišnosti uvádí, že z výkladu
nařízení ministerstva vnitra skutečně nevyplývá, že by mezi organizačními částmi ministerstva
k datu vydání rozhodnutí o přiznání důchodu byl uveden orgán sociálního zabezpečení (tj.
explicitně v dikci výše citovaného ustanovení §9 zákona č. 582/1991 Sb. stanovující kompetenci
ministerstva vnitra v oblasti důchodového a nemocenského pojištění). Městský soud však správně
uvedl, že tento termín užitý v dikci §9 zákona č. 582/1991 Sb. neznamená , že by se určitá
organizační část žalovaného definovaná interními předpisy musela takto nazývat, nýbrž se jedná o
vymezení kompetence žalovaného jako orgánu sociálního zabezpečení pro účely důchodového
pojištění. Toto rozhodnutí však nebylo v posuzované věci předmětem přezkumu, a proto se
Nejvyšší správní soud pouze omezuje na konstatování, že prvoinstanční rozhodnutí bylo vydáno
v souladu jak se zákonným, tak i interním vymezením kompetencí prvoinstančního orgánu.
Rozhodnutí žalovaného bylo vydáno ministrem vnitra v rámci jeho zákonné kompetence
vymezené ustanovením §190 odst. 6 zákona č. 361/2003 Sb., takže rovněž nemohlo být
z povahy věci nicotné, jak tvrdil stěžovatel.
K námitkám směřujícím k hmotněprávnímu posouzení právní otázky městským soudem
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] Nejvyšší správní soud uvádí, že je třeba vycházet z charakteru
výsluhového příspěvku (resp. podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2006 příspěvek za službu).
Jedná se o zvláštní dávku poskytovanou jako určitou kompenzaci náročnosti výkonu služby
po uplynutí stanoveného počtu let ve služebním poměru. Proto je také tato dávka upra vena
přímo zákonem o služebním poměru, nikoliv zákonem o důchodovém pojištění. Svou povahou
se jedná o výsluhový nárok závislý pouze na odsloužených letech bývalého příslušníka
u ozbrojených sborů, nikoliv o dávku určenou k finančnímu pokrytí některé ze sociálních situací
(rizik), k němuž jsou určeny dávky důchodového pojištění (stáří, invalidita, ztráta živitele apod.).
Jak uvedl Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 17/96, přístupný na http: \\nalus.usoud.cz, (který
se ovšem vztahoval na jinou právní úpravu obdobného výsluhového nároku příslušníků
ozbrojených sil), „...obtíže hledání nového zaměstnání zmírňuje právě výsluhový příspěvek, na který
by stěžovatel měl stálý nárok v každém jiném zaměstnání, s výjimkou služebního poměru. ... Výsluhový příspěvek
nelze chápat jako součást odměny za práci, nýbrž pod le stanoviska ministra práce a sociálních věcí, s nímž
se Ústavní soud ztotožnil, jako samostatný příjem, který nebyl součástí tzv. služebního příjmu a není ani součástí
platu příslušníků ozbrojených sil. Jde o zvláštní kategorii peněžního příjmu, odůvodněnou do určité míry sociálními
důvody“. Proto nelze souhlasit se stěžovatelem v tom, že se jedná o důchodovou dávku, na jejíž
přiznání by se vztahovaly obecné předpisy od důchodovém pojištění (zejména zákon č. 155/ 1995
Sb. a zákon č. 582/1991 Sb.). Služební zákon odkazuje na předpisy důchodového pojištění pouze
podpůrně v otázce valorizace a souběhu výsluhového příspěvku s důchodem (§159 a §160
tohoto zákona), z čehož však nelze dovodit ničeho o právnímu charakteru a účelu této dávky.
Návazně lze odmítnout i veškeré stěžovatelovy námitky týkající se Nařízení Evropského
parlamentu a Rady 883/04 a jeho aplikovatelnosti na posuzovanou věc. V první řadě je třeba
připomenout, že citované nařízení dosud nevstoupilo v účinnost, a to ani k datu vydání
napadeného rozhodnutí žalovaného, ani k datu vydání tohoto rozsudku.
1
Dalším důvodem
dokreslujícím zjevnou nesprávnost tohoto argumentu stěžovatele je i skutečnost, že stěžovatel
netvrdil a ani ze správního spisu to není zřejmé, že by byl osobou migrující mezi členskými státy
EU. Pak tedy stěžovatel logicky nespadal ani do osobního rozsahu platného a účinného Nařízení
Rady č. 1408/71 (EHS) a právní úpravy koordinace systémů sociálního zabezpečení jako takové.
Námitky týkající se porušení základních zásad těchto citovaných pramenů sekundárního práva
EU tedy není důvodná.
Stěžovatel dále napadal i způsob výpočtu výsluhového příspěvku a zejména jeho krácení
v důsledku souběhu s jeho starobním důchodem. Stěžovatel totiž rozlišuje výsluhový příspěvek
do vzniku nároku na starobní důchod od výsluhového příspěvku ode dne nároku na starobní
důchod, který již považuje za důchodovou dávku. Tato dávka se podle ustanovení §159
služebního zákona zvyšuje o „polovinu zvýšení procentní výměry důchodů“. Z toho stěžovatel dovodil,
že pokud se vyplácí procentní výměra, musí se vyplácet i základní výměra, neboť to vyplývá
z dvousložkového systému vyplácení důchodů zavedeného od 1. 1. 1996. Nejvyšší správní soud
zaprvé znovu uvádí a odkazuje na před chozí pasáže odůvodnění, že stěžovatelova výchozí
premisa o tom, že výsluhový příspěvek (po vzniku nároku na důchod) je rovněž důchodem, není
správná. Výsluhový příspěvek není ani před vznikem nároku na důchod, ani po jeho vzniku
z hlediska svého účelu a právní úpravy důchodovou dávkou. Ani stěžovatel navíc nepopírá,
1
Nařízení č. 883/04 Evropského parlamentu a Rady nabývá účinnosti ke dni 1. 5. 2010 a je podle svých
přechodných ustanovení pouze nepravě retroaktivní, což znamená, že se nevztahuje na vznik nároků existujících
již před jeho vstupem v účinnost.
že mu byl rozhodnutím žalovaného ze dne 13. 7. 2007, č. j. OSZ-132855-2/VD-Je-2007, přiznán
starobní důchod ve výši 10 187 Kč měsíčně, který se skládá ze základní výměry (1570 Kč)
a procentní výměry (8617 Kč). Podle ustanovení §160 odst. 1 služebního zákona platí, že
„při souběhu nároku na výplatu výsluhového příspěvku s nárokem na výplatu starobního důchodu, plného
invalidního důchodu nebo částečného invalidního důchodu
74)
se výsluhový příspěvek vyplácí pouze tehdy, jestliže
je vyšší než některý z uvedených důchodů, a to ve výši rozdílu mezi výsluhovým příspěvkem
a důchodem. Rozdíl mezi výsluhovým příspěvkem a důchodem se zjišťuje ke dni přiznání starobního důchodu,
plného invalidního důchodu nebo částečného invalidního důchodu anebo ke dni úpravy částečného invalidní ho
důchodu v souběhu s výdělkem“. Z právní úpravy souběhu výsluhového příspěvku s důchodovými
dávkami rozhodně nevyplývá, že výsluhový příspěvek by měl mít po vzniku nároku na staro bní
či invalidní důchod rovněž charakter důchodu. Je standardní metodou úpravy důchodového
pojištění vymezit souběh vyplácení důchodů s jinými příjmy pojištěnce (viz k tomu §37 zákona
o důchodovém pojištění). Z uvedené právní úpravy dále plyne, že stěžovatel se mýlí, pokud tvrdí,
že mu není vyplácena základní výměra důchodu, která je přitom součástí výměry přiznaného
starobního důchodu, jenž je mu vyplácen v plné výši. Ohledně základní výměry výsluhového
příspěvku lze konstatovat, že v souladu s ustanovení m §158 odst. 1 služebního zákona byla
zohledněna při výpočtu stěžovatelova výsluhového příspěvku přiznaného prvoinstančním
rozhodnutím. Jelikož je však stěžovateli souběžně vyplácen výsluhový příspěvek i starobní
důchod, činil od 28. 8. 2007 jeho výsluhový příspěvek pouze v částce převyšující přiznaný
starobní důchod, tedy 7427 Kč. V tomto ohledu nehraje již institut „základní výměry“
výsluhového příspěvku žádnou roli, neboť se při odečítání počítá pouze s výslednou výší
přiznané dávky. Služební zákon navíc nepoužívá pojem „procentní výměra“, jako je tomu
v zákoně o důchodovém pojištění, ale pouze pojem „výměra“, jíž se myslí základní výměra
zvýšená o procentní zvýšení za další roky služby nad 15 let služby potřebných pro vznik nároku
na tuto dávku. Námitka stěžovatele, který i přesto požaduje vyplácení základní výměry
výsluhového příspěvku (který ovšem považuje za důchod), tedy nemá oporu v platné právní
úpravě a není důvodná.
K argumentům stěžovatele vycházejícím z dřívější právní úpravy (tj. zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie ČR, účinném do 31. 12. 2006) Nejvyšší správní soud
podotýká, že je zajedno s názorem městského soudu, že byly pro posouzení napadeného
rozhodnutí irelevantní, neboť toto rozhodnutí bylo vydáno podle služebního zákona, nikoliv
podle stěžovatelem citovaných právních předpisů. Nejvyšší správní soud přesto považuje
za vhodné objasnit stěžovatelem namítaná ustanovení právních předpisů. Jestliže ustanovení
§225 služebního zákona uvádí, že „příspěvek za službu poskytovaný podle dosavadních právních předpisů
se považuje za výsluhový příspěvek podle tohoto zákona, a to ve výši, v jaké náležel ke dni, který předcházel
dni nabytí účinnosti tohoto zákona“, pak se jedná o klasické intertemporální ustanovení, kterým
zákonodárce provádí zásadu nabytých práv a zároveň vymezuje nový právní rámec institutů staré
právní úpravy (tzn. nepravou retroaktivitu nového právního předpisu). Z konceptu nepravé
retroaktivity plyne, že zůstává zachován nárok na dávku (tzn. původně příspě vek za službu,
posléze výsluhový příspěvek), ovšem její výše a podmínky trvání výplaty se již řídí novou právní
úpravou. Tomu odpovídá i důvodová zpráva k zákonu o služebním poměru, podle které „pokud
byl podle dosavadních předpisů poskytován příspěvek za službu, stává se tento příspěvek
výsluhovým příspěvkem podle tohoto zákona. Jeho výše a způsob jeho stanovení vychází
z dosavadních právních předpisů.“ (srov. sněmovní tisk č. 256/0, IV. volební období Poslanecké
sněmovny Parlamentu ČR, 2002, dostupný na www.psp.cz). Nejvyšší správní soud již dříve
ve své judikatuře dospěl k závěru, že z uvedené právní úpravy transformace příspěvku na službu
do výsluhového příspěvku vyplývá, že i na tyto původní příspěvky za službu se vztahuje
ustanovení §159 služebního zákona (viz k tomu rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 2. 2010, č. j. 4 Ads 98/2009 – 55, ze dne 14. 1. 2010, č. j. 4 Ads 157/2009 - 128, a ze dne
22. 10. 2009, č. j. 3 Ads 76/2009 - 128, všechny přístupné na www.nssoud.cz). Rovněž tak
Nejvyšší správní soud neshledal žádné pochyby z hlediska ústavnosti této zákonné úpravy.
Pokud stěžovatel navíc namítal, že příspěvek za službu podle zákona č. 186/1992 Sb. byl
považován vždy za částečný invalidní důchod, pak se zásadně mýlí. Usta novení §119 odst. 1
zákona č. 186/1992 Sb., podle něhož se přiznaný příspěvek za službu zvyšoval ve stejných
termínech a stejným způsobem jako procentní výměra částečného invalidního důchodu,
v žádném případě není možno vykládat tak, že se jednalo o částe čný invalidní důchod. Stejně
tak z obdobného ustanovení §158 služebního zákona, který odkazuje pro zvyšování výsluhového
příspěvku na zvyšování procentní výměry důchodů podle zákona o důchodovém pojištění,
nevyplývá, že výsluhový příspěvek je „důchodem“. Právní názor stěžovatele je tedy nesprávnou
interpretací nejen aktuálně platné a účinné, ale i derogované dřívější právní úpravy.
Z toho důvodu ani stěžovatelem nesprávně interpretovaná pravidla o souběhu výsluhového
příspěvku s důchodem, z nichž dovodil svůj požadavek na přiznání výsledného „jediného“
důchodu ve výši 19 184 Kč měsíčně, nejsou důvodná.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost není
důvodná, a proto ji zamítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení,
nevznikly náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti. Proto Nejvyšší správní soud
nepřiznal náhradu nákladů řízení žádnému z účastníků.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. dubna 2010
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu