ECLI:CZ:NSS:2010:3.ADS.136.2009:87
sp. zn. 3 Ads 136/2009 - 87
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce: J. Š., proti
žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha
2, o rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 5. 2008, č. j. 2008/19997-424, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 9. 2009, č. j. 4 Cad 69/2008 – 48,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 9. 2009, č. j. 4 Cad 69/2008 – 48,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal včasnou kasační stížnost proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 30. 9. 2009, č. j. 4 Cad 69/2008 – 48, kterým bylo zrušeno
jeho rozhodnutí ze dne 6. 5. 2008, č. j. 2008/19997-424 (dále též „napadené rozhodnutí“),
jímž bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Úřadu práce v Pardubicích ze dne
20. 2. 2008, č. j. PAA-1070/2008-33, kterým byla žalobci ode dne 1. 2. 2008 přiznána podle §39,
§42 odst. 1, §43 odst. 1 písm. c ), §48 a §50 odst. 1, 3 a 5 zákona č. 435/2004 S b.,
o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o zaměstnanosti) podpora
v nezaměstnanosti ve výši 1186 Kč měsíčně po dobu prvních tří měsíců a ve výši 1067 Kč
měsíčně po zbývající dobu, nejdéle po podpůrčí dobu 12 měsíců.
V odůvodnění napadeného rozhodnutí stěžovatelka uvedla, že žalobce byl na základě
své písemné žádosti zařazen do evidence uchazečů o zaměstnání ode dne 1. 2. 2008, a téhož dne
požádal o podporu v nezaměstnanosti. Dne 20. 2. 2008 předložil úřadu práce potvrzení
o zaměstnání zaměstnavatele SECURITAS ČR, s.r.o., se sídlem v Praze 9, ze dne 31. 1. 2008
a potvrzení o zaměstnání zaměstnavatele RITAS, s.r.o., se sídlem v Praze 9, ze dne 13. 2. 2008.
Na základě těchto dokladů rozhodl úřad práce o přiznání podpory v nezaměstnanosti,
přičemž její výši stanovil procentní sazbou z průměrného měsíčního čistého výdělku ve výši
2371 Kč, který byl u odvolatele zjištěn v jeho posledním ukončeném zaměstnání v rozhodném
období. Podle dokladů, které odvolatel úřadu práce předložil, šlo o zaměstnání u společnosti
RITAS, s.r.o. Proti prvostupňovému rozhodnutí žalobce podal odvolání, v němž namítal,
že v prvostupňovém řízení předložil originály, které se týkají hlavního pracovního poměru
u společnosti SECURITAS ČR, s.r.o. od 21. 8. 2007 do 13. 11. 2007. U firmy RITAS uzavřel
dohodu o pracovní činnosti pro případ, kdy by zastupoval nemocného pracovníka,
podle jeho názoru šlo o fiktivní firmu, jejímž prostřednictvím mu měly být propláceny přesčasy
u firmy SECURITAS. Již v září firmu informoval, že dohodu o pracovní činnosti ruší, odpověď
neobdržel. V odvolání žádal, aby mu byla přiznána podpora v nezaměstnanosti z výdělku
9750 Kč, kterého dosáhl v „hlavním“ pracovním poměru. Z obsahu spisu, po rozšíření podkladů
pro vydání rozhodnutí, odvolací orgán zjistil, že žalobce podle jím doložených podkladů pracoval
ve dvou zaměstnáních. První vykonával v pracovním poměru u zaměstnavatele
SECURITAS ČR, s.r.o., od 21. 8. 2007 do 13. 11. 2007, a druhé na základě dohody o pracovní
činnosti uzavřené s agenturou práce RITAS, s.r.o., od 21. 8. 2007 do 11. 12. 2007. Tento druhý
zaměstnavatel přidělil podle dohody o dočasném přidělení zaměstnance ze dne 20. 8. 2007
žalobce dočasně k výkonu práce k uživateli SECURITAS ČR, přičemž doba tohoto dočasného
přidělení byla od 21. 8. 2007 do dne ukončení dohody o pracovní činnosti. Agentura práce
RITAS s.r.o. dne 13. 2. 2008 jednoznačně potvrdila, že žalobce u ní byl zaměstnán na základě
dohody o pracovní činnosti do 11. 12. 2007. Odvolací orgán tak vzal za prokázané, že pos ledním
zaměstnáním žalobce před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání byl výkon pracovní
činnosti na základě dohody o provedení práce se společností RITAS, s.r.o. V průběhu odvolacího
řízení žalobce doložil nové potvrzení společnosti RITAS s.r.o., ze dne 13. 3. 2008, s datem
ukončení dohody o pracovní činnosti dnem 13. 11. 2007, které odvolací orgán s odkazem na §82
odst. 4 správního řádu nepovažoval pro posouzení věci za relevantní, a vzhledem ke shora
uvedenému neshledal důvod ke změně nebo zrušení rozhodnutí napadeného odvoláním.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce včasnou žalobu, zopakoval podstatný obsah
odvolání, uvedl, že pracovnice společnosti RITAS, s.r.o., která mu vystavila původní potvrze ní
o ukončení jeho zaměstnání ke dni 11. 12. 2007 se zmýlila, což později společnost RITAS, s.r.o.,
sama uznala, a v potvrzení ze dne 13. 3. 2008, které žalobce doložil v průběhu odvolacího řízení
žalovanému, uvedla, že jejich pracovněprávní vztah byl ukončen dohodou ke dni 13. 11. 2007.
Oba pracovní poměry byly uzavřeny zároveň, vše bylo sepsáno stejnou pracovnicí, k uzavření
dohody s firmou RITAS, s.r.o., mu bylo vysvětleno, že je třeba vedle uzavíraného pracovního
poměru s firmou SECURITAS ČR, s.r.o., proto, aby bylo možno rozepisovat hodiny. O zrušení
dohody s firmou RITAS, s.r.o., žádal ještě předtím, než s ním byl rozvázán hlavní pracovní
poměr. Současně uvedl, že celou záležitost probíral ředitele m Úřadu práce v Pardubicích
i s jejich právníkem, na omyl poukazoval, a žádal, aby bylo s rozhodnutím vyčkáno na doložení
správně znějících dokladů. Zároveň poukázal na svůj zdravotní stav, kdy se po dlouhodobé
pracovní neschopnosti, ukončené na vlastní žádost dnem 31. 1. 2008, určitou dobu necítil dobře
natolik, aby si jel správné doklady vyřizovat do Prahy, vše vyřizoval telefonicky,
a až mu to jeho stav dovolil, do Prahy jel a dne 13. 3. 2008 získal správně znějící potvrzení,
které také předložil odvolacímu orgánu. Ten k němu však nepřihlédl.
Městský soud v Praze v nyní napadeném rozsudku ze dne 30. 9. 2009,
č. j. 4 Cad 69/2008 - 48, po podrobném rozboru věci a jejím posouzení, dospěl k závěru,
že žalovaný měl v odvolacím řízení přihlédnout k žalobcem předloženému dokladu, tj. k dohodě
o ukončení dohody o pracovní činnosti se společností RITAS, s.r.o., ze dne 13. 3. 2008,
z níž vyplývá, že tato dohoda byla ukončena ke dni 13. 11. 2007. Výklad, který žalovaný provedl
při rozhodování o žalobcově odvolání, jímž posoudil žalobcem dodatečně předloženou dohodu
o ukončení dohody o pracovní činnosti jako novou nerelevantní skutečnost s ohledem na §82
odst. 4 správního řádu, krajský soud vyhodnotil jako chybný. Z uvedených důvodů městský soud
napadené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Proti tomuto rozsudku podal kasační stížnost stěžovatel s tím, že nesouhlasí se závěry
Městského soudu v Praze, a trvá na stanovisku, že v odvolacím řízení postupoval správně,
když uplatnil ustanovení §82 odst. 4 správního řádu a nepřihlédl k novým důkazům,
které žalobce uplatnil až k odvolání, ač tak mohl učinit dříve. Žalobce před prvoinstančním
orgánem řádně uplatnil všechny důkazy a předložil všechny dokl ady potřebné pro posouzení
jeho nároku na přiznání podpory v nezaměstnanost. Podstata problému je v tom, že žalobce
se v odvolacím řízení snažil naprosto zásadním způsobem změnit okolnosti svého případu,
když v odvolacím řízení předložil jiný podklad (dohoda o ukončení DPČ ze dne 13. 3. 2008)
pro rozhodnutí ve věci a zároveň požadoval anulování původního dokladu (ze dne 13. 2. 2008),
který byl podkladem pro rozhodnutí úřadu práce. Žalobce od začátku své evidence u úřadu práce
s úřadem spolupracoval, doklady předložil, na úřad práce se dostavoval, úřadu práce poskytoval
součinnost. Pokud by žalobce nebyl schopen (v daném případě ze zdravotních
důvodů - do 31. 1. 2008 byl v pracovní neschopnosti) předložit důkazy, byl by zřejmě
dál nebo opětovně v pracovní neschopnosti. V případě, že by nebyl schopen spolupracovat
s úřadem práce, mohl prvoinstanční orgán požádat o přerušení řízení. To však žalobce neučinil,
a to zjevně z toho důvodu, že toto nepotřeboval. Z uvedeného důvodu lze považovat závěr
městského soudu v tom, že kvůli zdravotním problémům žalobce nemohl dost dobře předkládat
úřadu práce doklady a dořešit se zaměstnavatelem skončení pr acovněprávního vztahu, za ničím
nepodložené tvrzení. Stěžovatel je toho názoru, že městský soud se vydáním napadeného
rozsudku dopustil pochybení a nesprávných právních závěrů, když rozhodnutí stěžovatele zrušil.
Odůvodnění:
napadeného rozsudku městského soudu stěžovatel považuje za učiněné v rozporu
s obsahem spisového materiálu. S ohledem na uvedené stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní
soud napadený rozsudek zrušil.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobce uvedl, že trvá na svém vyjádření v žalobě.
Jednalo se o pochybení zaměstnavatele, které si žalobce při své osobní návštěvě dne 13. 3. 2008
v Praze vyjasnil, a zaměstnavatel vše uznal a vydal nové pracovní doklady. Novou dokumentaci
předal na úřad práce osobně dne 17. 3. 2008. Co se týká nemoci, tu ukončil osobně dne
31. 1. 2008, neboť byl omezen pouze povolenými vycházkami, ale musel mezi lidi,
neboť mu bylo po psychické stránce nesnesitelně, protože mu dne 15. 12. 2007 tragicky zahynul
bratr – dvojče. Závěrem vyjádření žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl a věc vrátil Ministerstvu práce a sociálních věcí k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti,
přičemž zjistil, že je podána osobou oprávněnou a je proti označenému rozsudku přípustná
za podmínek ustanovení §102 a §104 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu i řízení,
jež jeho vydání předcházelo, v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., neshledal přitom vady,
k nimž by musel podle §109 odst. 3 s. ř. s. přihlédnout z úřední povinnosti.
Vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti, dospěl
Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Podle §50 odst. 1 zákona o zaměstnanosti se: „Výše podpory v nezaměstnanosti a podpory
při rekvalifikaci stanoví procentní sazbou z průměrného měsíčního čistého výdělku, který byl u uchazeče
o zaměstnání zjištěn a naposledy používán pro pracovněprávní účely v jeho posledním ukončeném
zaměstnání v rozhodném období podle pracovněprávních předpisů;“
Podle §82 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů platí
(dále též „správní řád“), že: „K novým skutečnostem a k návrhům na provedení novýc h důkazů, uvedeným
v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde -li o takové skutečnosti nebo důkazy,
které účastník nemohl uplatnit dříve. Namítá-li účastník, že mu nebylo umožněno učinit v řízení v prvním stupni
určitý úkon, musí být tento úkon učiněn spolu s odvoláním.“
Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že výše podpory v nezaměstnanosti se řídí
průměrným měsíčním výdělkem v posledním ukončeném zaměstnání žadatele, stejně jako není
sporu o tom, že pro účely řízení před správním orgánem prvního stupně žalobce doložil,
že jeho posledním ukončeným zaměstnáním před podáním žádosti o zařazení do evidence
uchazečů o zaměstnání u úřadu práce a žádosti o podporu v zaměstnání, bylo zaměstnání
u společnosti RITAS, s.r.o. (do 11. 12. 2007), podle potvrzení ze dne 13. 2. 2008, a dále,
že žalobce v průběhu odvolacího řízení doložil potvrzením ze dne 13. 3. 2008, že dohoda
o pracovní činnosti žalobce u společnosti RITAS, s.r.o., byla ukončena ke dni 13. 11. 2007,
tedy k témuž dni, k němuž byl ukončen i pracovní poměr žalobce ke společnosti
SECURITAS ČR, s.r.o. Co je mezi účastníky řízení sporné, je to, zda bylo , s ohledem na zjištěný
skutkový stav a dále na znění §82 odst. 4 správního řádu , možné k žalobcem nově doloženým
skutečnostem v odvolacím řízení přihlédnout.
Řízení o přiznání podpory v nezaměstnanosti je svou povahou řízením o žádosti,
které se zahajuje dnem, kdy žádost došla věcně a místně příslušnému správnímu orgánu.
Již ze samotného správního řádu vyplývá, že žádost musí mít obecné náležitosti podání
podle jeho §37 odst. 2 a musí z ní být patrné, co žadatel žádá a čeho se domáhá. Podle §42
odst. 2 zákona o zaměstnanosti musí skutečnosti rozhodné pro přiznání a poskytování podpory
v nezaměstnanosti doložit žadatel. Podle §52 správního řádu jsou účastníci povin ni označit
důkazy na podporu svých tvrzení.
Ze shora rekapitulovaného průběhu řízení, a stejně tak z obsahu spisu, je zřejmé,
že žalobce doklady, prokazující údaje o ukončení posledního zaměstnání, v průběhu řízení
před správními orgány měnil, přičemž, ke změně došlo až v průběhu odvolacího řízení.
Stávající právní úprava správního řízení, na rozdíl od předchozí úpravy představované
zákonem č. 71/1967 Sb., klade stran uplatňovaných skutečností a tvrzených důk azů důraz
na řízení před správními orgány v prvním stupni, a další či nové skutečnosti a důkazy
v odvolacím řízení připouští jen zcela výjimečně. Shora citovaný §82 odst. 4 správního řádu
posiluje tzv. koncentraci řízení tím, že účastníku neumožňuje uplatňovat v odvolacím řízení
takové skutečnosti a důkazy, které mohl uplatnit již dříve, tedy v řízení v prvním stupni.
Nemožnost uvádět v odvolání tzv. nóva, či novoty, je výrazem tzv. neúplné apelace, jíž je stávající
úprava správního řízení ovládána. Toto pravidlo, tak jak je v dané úpravě jmenovitě vyjádřeno,
ve svých důsledcích vede k tomu, že v odvolání je možné jako nové uplatňovat v podstatě
jen ty skutečnosti a důkazy, které vyšly najevo až později. Např., když se dodatečně objevila
nějaká listina se vztahem k předmětu řízení, jejíž obsah či jejíž existence nebyla známa,
když se přihlásil nový svědek, o němž účastník řízení nevěděl, apod.
V posuzované věci tomu tak však není. Jak vyplývá z obsahu spisu, žalobce sice usiloval
o ukončení vztahu z dohody o pracovní činnosti se společností RITAS, s.r.o. ještě předtím,
než s ním byl rozvázán hlavní pracovní poměr, nicméně až do vydání rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně nejenže správnímu orgánu neprokázal ukončení pracovněprávního vztahu
z této dohody k datu 13. 11. 2007, ale ani to netvrdil. Naopak dne 20. 2. 2008, tedy v den,
kdy bylo následně vydáno předmětné rozhodnutí správního orgánu prvního stupně,
sám tomuto správnímu orgánu doložil, že jeho pracovněprávní vztah z této dohody skončil
ke dni 11. 12. 2007. Teprve v návaznosti na toto rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
ve spojení s odvoláním proti němu začal žalobce tvrdit, a později doložil, že pracovněprávní
vztah z této dohody skončil již ke dni 13. 11. 2007, s tím, že si to dříve nemohl vyřídit,
neb mu zdravotní stav neumožňoval jet do Prahy. Bylo-li tomu opravdu tak, potom žalobce
o skutečnosti, že mu daný pracovněprávní vztah skončil ke dni 13. 11. 2007, jak později tvrdil,
musel vědět již před vydáním rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, a potom tedy neměl
„nesprávný doklad“ správnímu orgánu buďto vůbec předkládat, nebo měl na tuto skutečnost
již tehdy výslovně upozornit a navrhnout přerušení správního řízení s tím, že neprodleně doloží
doklady „správné“. To však žalobce neučinil. Nelze tak tedy souhlasit s tím, že žalobce nemohl
skutečnost a důkaz o jiném datu ukončení jeho pracovněprávního vztahu z této dohody,
než ke kterému toto správnímu orgánu prvního stupně pro potřeby daného řízení doložil,
uplatnit dříve než v odvolacím řízení. S ohledem na obsah tvrzení žalobce, stejně jako s ohledem
na obsah doložených dokladů od společnosti RITAS, s.r.o., nelze mít současně za vyloučené,
že i „správně“ znějící doklady (za něž žalobce prohlašuje písemnosti ze dne 13. 3. 2008 namísto
těch ze dne 13. 2. 2008) bylo možno vyřídit korespondenčně ve spojení s telefonickým jednáním
se společností RITAS, s.r.o., a jejich opatření nemusel žalobce odkládat až na dobu,
kdy se podle svých slov již cítil na cestu do Prahy.
Skutečnosti zjištěné z obsahu spisu spíše vyvolávají dojem, že si žalobce ve fázi řízení
před správním orgánem prvního stupně neuvědomoval význam data ukončení pracovně
právního vztahu se společností RITAS, s.r.o., pro posuzovanou žádost o přiznání podpory
v nezaměstnanosti (obě uváděná data ukončení pracovněprávního vztahu spadají do doby,
kdy byl žalobce v dlouhodobé pracovní neschopnosti), a tento význam si uvědomil teprve
až na základě odůvodnění správního rozhodnutí, které posléze napadl odvoláním. Nejvyšší
správní soud je toho názoru, že odvolací orgán, za daného skutkového i právního stavu věci,
spornou otázku posoudil správně a nemohl rozhodnout jinak.
Při hodnocení zákonnosti postupu a rozhodnutí žalovaného je třeba vycházet z toho,
že správní řád č. 500/2004 Sb. přijal , jak již bylo shora poznamenáno, jinou konstrukci
odvolacího přezkumu ve spojení s řízením v prvním stupni, než kterou znal předchozí správní
řád. Zvýšil totiž odpovědnost účastníka řízení za uplatňování rozhodných skutečností
a jejich dokládání navrhovanými důkazy již v řízení před správním orgánem prvního stupně,
a pro řízení odvolací ponechal prostor jen pro uplatňování takových skutečností či důkazů,
které byly v době řízení před správním orgánem prvního stupně nejen mimo dispoziční sféru,
ale také mimo povědomí účastníka řízení. Toto zákonné řešení se z povahy věci jeví plně
opodstatněné přinejmenším tam, kde se jedná o řízení o žádosti účastníka řízení
(jako je tomu v nyní posuzované věci), který si ve svém vlastním zájmu musí řádně a včas
nejen zjistit (a to třeba i dotazem u příslušn ého správního orgánu), ale také zajistit, vše potřebné,
co pro vyhovění žádosti účastníka předepisuje zákonná úprava.
Ostatně tento hodnotící přístup zaujímá i již existující judikatura Nejvyššího správního
soudu, v níž se uvádí: V řízeních o žádosti … je koncentrace řízení plně na místě:. Je totiž v zájmu žadatele,
aby shromáždil a správnímu orgánu předložil všechny potřebné doklady. Ne možnost přinášet nová tvrzení
a návrhy důkazů v odvolání je tak jen důsledkem žadatelovy nečinnosti a nedostatečného poskytování součinnosti
správnímu orgánu prvního stupně (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009,
č. j. 1 Ads 96/2008 – 115 www.nssoud.cz.)
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že ze shora uvedených důvodů dal stěžovateli
za pravdu, napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení
(§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). V něm bude městský soud vázán v souladu s ustanovením §110
odst. 3 s. ř. s. vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
Ve svém novém rozhodnutí Městský soud v Praze rozhodne i o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. února 2010
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu