ECLI:CZ:NSS:2010:3.ADS.23.2010:98
sp. zn. 3 Ads 23/2010 - 98
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: P. K., zastoupený
JUDr. Milanem Teleckým, advokátem se sídlem Klostermannova 138, Chomutov, proti
žalovanému: Krajský úřad Ústeckého kraje, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad
Labem, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 10. 2008, č.j. 2951/SZ/2008-3, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 27. 5. 2009, č. j. 16
Cad 71/2008 - 49,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 27. 5. 2009, č. j. 16 Cad 71/2008-49
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal včas kasační stížnost proti rozsudku Krajského
soudu v Ústí nad Labem ze dne 27. 5. 2009, č. j. 16 Cad 71/2008 - 49, jímž byla zamítnuta
jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného. Napadeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání
žalobce a potvrdil rozhodnutí Úřadu práce v Děčíně, č.j. 2637/8/DCC-1/3 ze dne 22. 8. 2008,
kterým byla zamítnuta žádost žalobce o dávku státní sociální podpory příspěvek na bydlení.
Žalovaný v napadeném rozhodnutí vycházel ze skutečnosti, že žalobce uplatnil žádost
o příspěvek na bydlení jako vlastník nemovitosti určené k individuální rekreaci. Posouzení nároku
na příspěvek na bydlení je však podle zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní sociální podpoře“) vázáno ke konkrétnímu bytu
a nákladům na bydlení s bytem spojených. Co se rozumí bytem uvádí §3 písm. h) vyhlášky
č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu. Žalovaný není příslušný
k posouzení využití nemovitosti, tedy toho, zda se jedná o byt nebo objekt určený k rekreaci,
zda tento splňuje požadavky pro byt ve smyslu uvedené vyhlášky, proto vychází ze skutečností
uvedených v katastru nemovitostí, případně z dokladů vydaných příslušným orgánem.
Proto také žalovaný nevzal v úvahu vyjádření žalobce, že nemovitost je využívána k trvalému
bydlení, neboť s posouzením otázky nesouvisí.
V žalobě žalobce namítal, že uvedenou nemovitost v Nové Chřibské evidenční číslo X
užívá k bydlení, nikoliv k rekreaci. Mezi účastníky vznikl spor o výklad zákonů, žalovaný
nesprávně chápe pojem bydlení. Rozhodná je podle žalobce skutečnost, zda je v dané
nemovitosti přihlášen k trvalému pobytu.
Krajský soud zrekapituloval průběh správního řízení a provedl důkaz výslechem svědka
F. O., starosty obce Rybniště, který uvedl, že K. mají v obci trvalý pobyt.
Žalobce dále předložil kolaudační rozhodnutí Okresního úřadu Děčín ze dne 14. 1. 2000,
z kterého bylo zjištěno, že se povoluje užívání stavby vodohospodářského díla „Biologický septik
a biologický filtr na st.p. 173 a na p.p. č. 176 v k.ú. Nová Chřibská“ a dále rozhodnutí Úřadu
práce v Děčíně ze dne 21. 8. 2007, kterým byla žalobci poskytnuta dávka státní sociální podpory
příspěvek na bydlení od 1. 7. 2007 od 30. 6. 2008.
Z výpisu z katastru nemovitostí ze dne 4. 11. 1997 krajský soud zjistil, že na listu
vlastnictví 193, katastrální území Nová Chřibská, okres Děčín, jsou jako vlastníci stavby čp. X –
rekreační objekt, zapsáni P. a K. K.; a výpisem z katastru nemovitostí k datu 11. 5. 2009 bylo
zjištěno, že na listu vlastnictví 193, katastrální území Nová Chřibská, obec Rybniště, okres Děčín,
jsou jako vlastníci stavby Nová Chřibská, č.p. X, způsob využití rodinná rekreace, zapsáni P. K. a
K. K..
Krajský soud odkázal na §24 odst. 1 a odst. 2 zákona o státní sociální podpoře a §10
odst. 1 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a zdůraznil, že pojem „byt“
není v občanském zákoníku ani v zákoně o státní sociální podpoře definován.
Jeho vymezení se nalézá v ustanovení §2 písm. b) zákona č. 72/1994 Sb., kterým
se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům
a nebytovým prostorům (dále též „zákon o vlastnictví bytů“) a dalším předpisem, ve kterém
je pojem byt definován, je vyhláška č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích
na výstavbu (dále těž „vyhláška o obecných technických požadavcích na výstavbu“), v jejímž
ustanovení §3 písm. h) je byt definován jako soubor místností, popřípadě jednotlivá obytná
místnost, který svým stavebně technickým uspořádáním a vybavením splňuje požadavky na trvalé
bydlení a je k tomuto účelu užívání určen.
Pro určení toho, zda je daný objekt bytem, je podle krajského soudu rozhodující
kolaudační rozhodnutí vydané příslušným orgánem.
Z přednesených ustanovení právních předpisů krajský soud dovodil, že pro přiznání
příspěvku na bydlení musí být splněny kumulativně dvě podmínky, a to, že se musí jednat
o objekt určený k bydlení, ve kterém je žadatel hlášen k trvalému pobytu.
Žalobce však podle krajského soudu splnil pouze jednu podmínku, a to tu, že je v objektu
hlášen k trvalému pobytu. Druhá podmínka, že se musí jednat o objekt určený k bydlení,
v případě žalobce splněna není.
V katastru nemovitostí je totiž objekt, ve kterém má žalobce trvalý pobyt, veden
jako stavba určená k rodinné rekreaci, a v souladu s tímto stavem má ve smyslu ustanovení §31
odst. 3 zákona o obcích nemovitost přiděleno evidenční číslo. Pokud by nemovitost, ve které
má žalobce trvalý pobyt, byla určena k bydlení, měla by ve smyslu ustanovení §31 odst. 1 zákona
o obcích přiděleno číslo popisné.
Krajský soud připustil, že ani výpisy v katastru nemovitostí vztahující se k listu
vlastnictví č. 193, katastrální území Nová Chřibská, obec Rybniště, okres Děčín, nejsou jednotné,
když ve výpisu z katastru nemovitostí ze dne 4. 11. 1997 má nemovitost, kde má žalobce trvalý
pobyt, číslo popisné X, naopak ve výpisu z katastru nemovitostí k datu 11. 5. 2009 je stejná
nemovitost vedená pod číslem evidenčním X, v obou výpisech je však účel využití této
nemovitosti veden jako rekreační objekt.
K námitce žalobce, že příspěvek na bydlení mu byl poskytován již od roku 2000,
aniž by se jakkoliv změnil skutkový stav, krajský soud uvedl, že při rozhodování vycházel
ze skutkových zjištění a stavu právních předpisů k okamžiku vydání napadeného rozhodnutí.
Krajský soud uzavřel, že vzhledem k tomu, že v řízení bylo nade vší pochybnost
prokázáno, že se jedná o objekt určený k rodinné rekreaci, není splněna jedna z podmínek
uvedená v §24 zákona o státní sociální podpoře, neboť se v daném případě nejedná o objekt
určený k bydlení.
Z výše uvedených důvodů krajský soud žalobu žalobce podle §78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
Kasační stížností napadl stěžovatel rozsudek krajského soudu z důvodů uvedených
v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatel poukázal na procesní pochybení soudu, neboť ten dostatečně neozřejmil
svědkovi – starostovi obce Rybniště význam svědecké výpovědi, již v předvolání měl být
svědkovi objasněn předmět řízení. Krajský soud dále neprovedl stěžovatelem navržený důkaz
znaleckým posudkem, neprovedení důkazu ani neodůvodnil. Dle mínění stěžovatele krajský soud
nadto nereagoval ani na některé jeho úvahy uvedené v žalobě.
Ke skutkovému stavu stěžovatel připomněl, že se do nemovitosti v Nové Chřibské
č. evidenční X nastěhoval – přihlásil k trvalému pobytu dne 2. 10. 2000. Od 2. 10. 2000
do 30. 6. 2008 pak příspěvek na bydlení pobíral.
Stěžovatel namítl, že rozhodující pro posouzení nároku na příspěvek na bydlení
je to, zda je v dané nemovitosti přihlášen k trvalému pobytu a nikoliv otázka, k jakému účelu
je nemovitost určena. Nepřiznání příspěvku na bydlení jenom proto, že někdo bydlí v objektu
určeném k individuální rekraci, je podle náhledu stěžovatele diskriminační.
Stěžovatel zdůraznil, že ustanovení §24 zákona o státní sociální podpoře je označeno
jako podmínky nároku na příspěvek na bydlení. Bydlet lze tam, kde se lze přihlásit k trvalému
pobytu. K trvalému pobytu se lze přihlásit v objektu, který je označen číslem popisným
nebo evidenčním. Jestliže je umožněno přihlásit se k trvalému pobytu a tím i k bydlení
v objektech určených k individuální rekreaci, nelze jiné právní normy vykládat tak, že v objektech
určených k individuální rekreaci bydlet nelze.
Příspěvek na bydlení má pomoci občanům České republiky s nižšími příjmy
při zajišťování nákladů na bydlení. Ačkoliv stěžovatel nemá žádný započitatelný příjem, nemá
nárok na příspěvek na bydlení.
Pokud zákon o státní sociální podpoře v souvislosti s pojmem bydlení používá pojem
byt, je logické, že tento pojem zákonodárce v souvislosti s pojmem bydlení použil. Zákon
o státní sociální podpoře neobsahuje definici pojmu „byt“ a tento pojem má širší rozsah,
než jak jej vyložily správní orgány. Pokud krajský soud uvedl, že pojem byt není v občanském
zákoníku ani v zákoně o sociální podpoře definován, tato okolnost vyznívá ve prospěch
stěžovatele. Definice bytu užitá ve vyhlášce o obecných technických požadavcích na výstavbu
na danou věc nedopadá, neboť již z názvu vyhlášky je zjevné, že se zabývá jen technickými
požadavky na výstavbu, které se plynutím času dozajista zvyšují. V ustanovení §3 vyhlášky
je uvedeno, že tato definice je použitelná jen pro účely uvedené vyhlášky. Konečně z ustanovení
§2 zákona o vlastnictví bytů, vyplývá, že v něm uvedená definice bytu slouží pro účely
tohoto zákona a tudíž ji použít pro účely jiného zákona nelze.
Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti se žalovaný ztotožnil se závěry krajského soudu.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3 citovaného
ustanovení, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Po posouzení věci dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
K jednotlivým stížním námitkám pak uvádí následující:
Nejvyšší správní soud předně neshledal rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelným,
neboť ten dostatečným způsobem vyložil důvody svého rozhodnutí a z jeho konstrukce
lze seznat, jak se vypořádal se žalobními body. Je možno rovněž dovodit, proč v souzené
věci krajský soud považoval za nadbytečné provedení dalšího důkazu, byť bylo pochybením,
že se o důvodech tohoto postupu výslovně nezmínil. Rovněž v jeho postupu při výslechu svědka
nebyla shledána vada řízení, která by mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé;
svědek nakonec příslušně poučen byl.
K věci samé pak Nejvyšší správní soud uvádí, že rozsah státní sociální podpory
a vymezení okruhu osob, které mohou při splnění zákonných podmínek z podpory státu
benefitovat, je záležitostí sociální politiky státu, tedy prioritně moci zákonodárné, nikoliv moci
soudní. Je na vůli zákonodárce, jakým způsobem stanoví rozsah a vymezí podmínky státní
sociální podpory (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 21. 7. 2008, č. j. 4 Ads 62/2007 – 72,
přístupný na www.nssoud.cz).
Samotný příspěvek na bydlení je obligatorní peněžitou opakující se dávkou státní sociální
podpory, která je poskytována v závislosti na příjmu.
Ustanovení §24 zákona o státní sociální podpoře vymezuje podmínky nároku
na příspěvek na bydlení. Nárok na příspěvek na bydlení má vlastník nebo nájemce bytu,
který je v bytě hlášen k trvalému pobytu, jestliže
a) jeho náklady na bydlení přesahují částku součinu rozhodného příjmu v rodině
a koeficientu 0,30, a na území hlavního města Prahy koeficientu 0,35, a
b) součin rozhodného příjmu v rodině a koeficientu 0,30, a na území hlavního města
Prahy koeficientu 0,35, není vyšší než částka normativních nákladů na bydlení.
Podle §24 odst. 2 téhož zákona za nájemce bytu se považuje též nájemce obytné
místnosti v zařízeních určených k trvalému bydlení podle zvláštního právního předpisu.
Za vlastníka bytu se považuje i vlastník nemovitosti, ve které je byt, který vlastník užívá, pokud
je v něm hlášen k trvalému pobytu.
Příspěvek na bydlení je tedy dávkou, jejímž účelem je poskytnout rodinám (jednotlivci)
finanční pomoc na úhradu nákladů na bydlení.
Nárok na tuto dávku byl hmotněprávně vymezen podmínkami vlastnictví nebo nájemním
vztahem k bytu, v němž je žadatel hlášen k trvalému pobytu, a rozhodného příjmu v rodině
vymezeného v ust. §24 odst. 1 písm. a) a b) zákona o státní sociální podpoře.
Klíčovým v projednávané věci je pak výklad §24 odst. 2 zákona, jenž stanoví,
že za nájemce bytu se považuje též nájemce obytné místnosti v zařízeních určených k trvalému
bydlení podle zvláštního právního předpisu a zejména věty druhé citovaného ustanovení,
podle níž za vlastníka bytu se považuje i vlastník nemovitosti, ve které je byt, který vlastník užívá,
pokud je v něm hlášen k trvalému pobytu.
Žalovaný i krajský soud považovaly za rozhodující skutečnost, že žalobce neužívá objekt
určený k bydlení, nýbrž k individuální rekreaci a není tak naplněna nutná podmínka užívání
objektu určeného k bydlení, respektive bytu.
Svoji argumentací podpořily odkazem na definici bytu v zákoně o vlastnictví bytů
a ve vyhlášce o obecných technických požadavcích na výstavbu, z nichž následně implicitně
dovodily, že byt se nemůže nacházet v objektu určeném pro individuální rekreaci.
Jakkoliv tedy žalovaný a krajský soud považovaly za postačující odkázat bez dalšího
jen na definice bytu převzaté z citovaných norem, Nejvyšší správní soud na tomto místě dospěl
k závěru, že předmětná ustanovení je třeba vyložit s použitím více výkladových metod.
V souzené věci totiž není možné odhlédnout od koncepce zákona o státní sociální
podpoře a zejména od smyslu a účelu předmětné dávky.
V důvodové zprávě k zákonu o státní sociální podpoře se uvádí, že s ohledem na rostoucí
náklady na bydlení se navrhuje zavést dávku, která bude diferencovaně přispívat rodinám
na náklady spojené s bydlením. Nárok na příspěvek na bydlení bude mít každý, kdo má příjem
nepřevyšující stanovenou částku, a to bez ohledu na to, v jakém bytě bydlí, tj. zda jde o byt
obecní, družstevní, v osobním vlastnictví anebo zda jde o byt ve vlastním domě. Tím se tato
dávka měla lišit od příspěvku na nájemné podle zákona č. 319/1993 Sb., který dosud náležel
jen osobám bydlícím nebo užívajícím byt či obytnou místnost na základě nájemní smlouvy.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že samotná definice bytu není v zákonu o státní
sociální podpoře obsažena, nachází se však v řadě dalších právních předpisů různé právní síly.
Jinými slovy, obecná definice bytu není v právním řádu obsažena, existují pouze definice
pro potřeby jednotlivých zvláštních předpisů. Tento fakt není relativizován uznán ani poměrně
ucelenou judikaturou Nejvyššího soudu, který pojem bytu vykládá s důrazem na správní
rozhodnutí, na jehož základě je užívání daného prostoru (bytu) povoleno. Uvedená judikatura
tedy není použitelná na právě posuzovaný případ, respektive na pojmové vymezení bytu
v nemovitosti vlastníka, který byt užívá, a to právě vzhledem k účelu zákonné konstrukce dávky
příspěvku na bydlení.
Nejvyšší správní soud je totiž toho názoru, že jedním ze pojmových znaků bytu pro účely
příspěvku na bydlení (užívání „bytu“ vlastníka nemovitosti, §24 odst. 2 zákona o státní sociální
podpoře) je skutečnost, že se jedná o určitou ucelenou jednotku schopnou plnit samostatně
funkci bydlení. Má – li účel zákonné úpravy příspěvku na bydlení především na mysli hrazení
nákladů ve vztahu k „bydlení“, bude tak pro určení toho, co je bytem v režimu uvedeného
zákona, podstatný i faktický stav užívání ucelené jednotky schopné plnit samostatně funkci
bydlení. Tím však není výčet znaků pro určení nemovitosti, k níž je příspěvek na bydlení
poskytován, vyčerpán.
Za stavu, kdy má stěžovatel ve stavbě určené k individuální rekreaci trvalý pobyt
a předkládá důkazy, že v nemovitosti trvale bydlí, je totiž podstatný další přistupující aspekt
pro vznik nároku na příspěvek na bydlení, a sice skutečnost, že stěžovatel nedisponuje jinou
alternativou dalšího bydlení (např. vlastnický, nájemní vztah k bytu podle §24 zákona o státní
soc. podpoře), ale vlastní pouze tuto stavbu určenou k individuální rekreaci.
Byť je tedy předmětná nemovitost stěžovatele formálně stavbou určenou k individuální
rekreaci, je možno při prokázání výše uvedených předpokladů dovodit, že naplňuje znaky
nemovitosti, ve které je byt, který vlastník užívá ve smyslu §24 odst. 2 zákona o státní sociální
podpoře.
Zdejší soud se tak neztotožňuje se zužujícím výkladem zastávaným žalovaným i krajským
soudem, který bez dalšího skončil na pouhé konstataci podávané v rovině stavebně právních
předpisů a předpisu o vlastnictví bytů, totiž že ve stavbě určené k individuální rekreaci se byt
z jeho definiční podstaty nemůže nacházet, přičemž tyto závěry byly vysloveny pro oblast státní
sociální podpory ve vztahu k příspěvku na bydlení. Tento výklad, jakkoliv se žalovanému
i krajskému soudu patrně jeví v celistvosti právního řádu jako systémový, nelze v režimu zákona
o státní sociální podpoře přijmout, jelikož citované definice bytu není možno na tuto oblast
mechanicky vztáhnout, má–li být zachován účel posuzované dávky.
K uvedené argumentaci ostatně navíc podpůrně působí i fakt, že pokud zákonodárce
přistoupil na podmínku, že z evidenčního hlediska umožnil zvolit si trvalý pobyt
i v nemovitostech určených k individuální rekreaci, stěží lze akceptovat situaci, že by tak učinil
ve vztahu k objektům typově k „bydlení“ nezpůsobilým.
Nejvyšší správní soud je dále toho názoru, že uvedené závěry předložené správními
orgány i krajským soudem, by vedly též k nedůvodnému rozlišování mezi adresáty dávky státní
sociální podpory příspěvku na bydlení, pokud by k nim správní praxe bez dalšího a mechanicky
přistupovala jako v případě stěžovatele. Z hlediska posouzení vzniku nároku na dávku totiž nelze
vysledovat objektivní a rozumné důvody, proč odlišovat osoby prokazatelně trvale bydlící
ve stavbě určené k individuální rekreaci, kterou vlastní a zároveň nedisponují dalším právním
vztahem k bytu nebo obytné místnosti podle §24 zákona o státní sociální podpoře, a osoby,
jejichž byt se nachází ve stavbě určené k bydlení.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že v situaci, kdy je možných vícero výkladů právního
předpisu, z nichž jeden se plně shoduje s vůlí zákonodárce, stejně jako s objektivním smyslem
zákona v daném prostoru a čase, a současně chrání subjektivní veřejná práva adresátů právní
normy, nutno zvolit právě tento výklad.
Krajský soud tak pochybil, pokud za nutnou podmínku pro přiznání nároku na příspěvek
na bydlení považoval skutečnost, že žadatel musí vlastnit objekt určený k bydlení, ve kterém
se byt, jenž užívá, nachází, přičemž bez dalšího podmínku pro přiznání nároku na příspěvek
na bydlení považoval za nesplněnou v případě vlastnictví stavby určené k individuální rekreaci.
V dalším řízení pak krajský soud posoudí ve správním a soudním spise se nacházející
důkazy, jimiž stěžovatel dokládal skutečnost samotného bydlení ve stavbě určené k individuální
rekreaci a pokud tuto skutečnost vezme za prokázanou, bude mít za to, že stěžovatel splnil
podmínky pro vznik nároku na příspěvek na bydlení.
Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s.
napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V něm je Krajský soud v Ústí nad Labem vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
vysloveným v tomto rozsudku.
V novém rozhodnutí pak Krajský soud v Ústí nad Labem podle §110 odst. 2 věty první
s. ř. s. rozhodne také o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 6. října 2010
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu