ECLI:CZ:NSS:2010:3.ANS.5.2010:101
sp. zn. 3 Ans 5/2010 - 101
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: T-Mobile Czech
Republic a.s., se sídlem Tomíčkova 2144/1, Praha 4, zastoupeného JUDr. Petrem
Hromkem Ph.D., advokátem se sídlem Vinohradská 30, Praha 2, proti žalovanému: Český
telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 219, Praha 9, o žalobě na ochranu proti nečinnosti
předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu, o kasační stížnosti žalovaného proti usnesení
Městského soudu v Praze č. j. 8 Ca 240/2009 - 59 ze dne 19. 1. 2010,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na nákladech řízení částku 2880 Kč
na účet advokáta JUDr. Petra Hromka, Ph.D., a to do 3 dnů od právní moci rozsudku.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále též „stěžovatel“) kasační stížností napadá v záhlaví označené usnesení
Městského soudu v Praze, kterým bylo pro uspokojení navrhovatele zastaveno řízení,
ve kterém se žalobce žalobou ze dne 4. 9. 2009 domáhal ochrany proti nečinnosti předsedy Rady
Českého telekomunikačního úřadu v řízení o rozkladu žalobce ze dne 22. 4. 2009
proti rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu ze dne 6. 4. 2009, č. j. 14 083/2009-634/IV.
vyř a bylo dále rozhodnuto o přiznání náhrady nákladů řízení žalobci a o vrácení soudního
poplatku.
K výzvě Městského soudu v Praze žalovaný správní orgán ve vyjádření k žalobě uvedl,
že o předmětném rozkladu bylo vydáno rozhodnutí předsedy Rady Českého telekomunikačního
úřadu č. j. 43203/2009-603 ze dne 23. 11. 2009. Na rozhodnutí žalovaného žalobce reagoval tak,
že elektronickým podáním ze dne 15. 1. 2010 vzal žalobu zpět s tím, že došlo k uspokojení
navrhovatele ve smyslu §62 odst. 4 zákona č. 1502/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále „s. ř. s.“) a současně požádal o přiznání náhrady nákladů řízení.
Městský soud v Praze proto postupoval podle ust. §62 odst. 4 s. ř. s., podle něhož soud
řízení usnesením zastaví, sdělí–li navrhovatel, že je uspokojen a řízení zastavil.
Výrok o náhradě nákladů řízení Městský soud v Praze opřel o ust. §60 odst. 3 s. ř. s.,
neboť žalobce vzal návrh zpět pro pozdější chování odpůrce.
Stěžovatel důvody své kasační stížnosti podřadil pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a), c)
a e) s. ř. s. Usnesení o zastavení řízení napadl v celém rozsahu a označil je za nezákonné,
neboť soud opomenul zkoumat, zda byla vůbec dána žalobní legitimace žalobce ve smyslu §79
odst. 1 s. ř. s., neboť žalobce nevyčerpal před podáním žaloby veškeré zákonné možnosti
ke sjednání nápravy k zajištění ochrany před nečinností stanovené v §80 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu (dále „správní řád“) a nesplnil tak podmínku pro podání žaloby. Stěžovatel uvedl,
že nadřízeným orgánem předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu je Rada Českého
telekomunikačního úřadu, což vyplývá z ust. §178 odst. 1 věta druhá správního řádu a z §107
odst. 8 písm. b) bod 1. zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. Pokud předseda
Rady Českého telekomunikačního úřadu rozhoduje jako správní orgán ve II. stupni,
tedy o rozkladu proti rozhodnutí vydanému v I. stupni Českým telekomunikačním úřadem,
nelze vycházet z textu §178 odst. 2 věta poslední správního řádu a dovozovat, že nadřízeným
správním orgánem je v tomto případě předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu
sám o sobě. Zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, vychází z toho,
že je mu jako správní orgán nadřízena Rada Českého telekomunikačního úřadu (§107 odst. 8
písm. b) bod 1 uvedeného zákona), podle kterého Rada Českého telekomunikačního úřadu
rozhoduje o opravných prostředcích proti rozhodnutím vydaným předsedou Rady Českého
telekomunikačního úřadu, tedy o opravných prostředcích vydaných předsedou Rady Českého
telekomunikačního úřadu v prvním i druhém stupni.
Žalobce měl nejprve podat žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti předsedy Rady
Českého telekomunikačního úřadu jeho nadřízenému orgánu, tedy Radě Českého
telekomunikačního úřadu. Stěžovatel dovodil, že za tohoto stavu nebyly splněny podmínky řízení,
a proto bylo namístě rozhodnout usnesením o odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., případně žalobu zamítnout podle §81 odst. 3 s. ř. s. Tento závěr opřel o poukaz
na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Ans 4/2007 - 53 ze dne 25. 7. 2007
a č. j. 4 Ans 12/2009 - 110 ze dne 27. 11. 2009. Podle mínění stěžovatele zkoumání důvodů
pro odmítnutí návrhu podle §46 s. ř. s. logicky a systematicky předchází zkoumání důvodů
pro zastavení řízení podle §47 s. ř. s. a přiznáním práva na náhradu nákladů řízení podle §60
odst. 3 s. ř. s.
Nezákonnost postupu soud dle názoru stěžovatele dovršil tím, že rozhodl usnesením
o zastavení řízení podle §62 odst. 4 s. ř. s., podle něhož soud řízení zastaví, sdělí–li navrhovatel,
že je uspokojen. Dle názoru stěžovatele totiž v řízení vůbec nebyl dodržen postup stanovený
zákonem pro využití institutu uspokojení navrhovatele. Podle stěžovatele k uspokojení žalobce
ze strany stěžovatele vůbec nedošlo. Vydané rozhodnutí o rozkladu směřovalo proti zesnulé
odpůrkyni a je ho nutno považovat za nicotné. Na skutečnost, že odpůrkyně zemřela,
byl upozorněn soud i žalobce ještě před vydáním usnesení o zastavení řízení. K vydání
rozhodnutí do dnešního dne nedošlo, neboť správní orgán čeká na výsledek probíhajícího
dědického řízení.
Stěžovatel dále zdůraznil, že zákonodárce záměrně umístil §46 s. ř. s. o odmítnutí návrhu
před §47 s. ř. s zabývající se zastavením řízení. Pokud soud v souladu s §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. žalobu usnesením neodmítl pro nesplnění podmínek řízení, nemohl se pak již zabývat
otázkou zastavení řízení podle §47 písm. a) a podle §60 odst. 3 s. ř. s. přiznat žalobci právo
na náhradu nákladů řízení.
Stěžovatel poukázal i na problematičnost závěru soudu o důvodnosti vynaložených
nákladů žalobce, neboť k jejich vynaložení došlo pouze v důsledku předčasnosti návrhu.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti zejména uvedl, že za daného skutkového
stavu nemohl Městský soud v Praze postupovat jinak, než–li řízení o žalobě na ochranu
proti nečinnosti zastavit, a to jak postupem podle §47 písm. a) s. ř. s. na základě dispozičního
úkonu žalobce, který vzal svou žalobu v celém rozsahu zpět, tak i pro uspokojení navrhovatele
(žalobce) podle §62 odst. 4 s. ř. s. Podmínky pro zastavení řízení podle §47 písm. a) s. ř. s.
mají čistě procesní charakter a jejich splnění je vždy plně v dispozici navrhovatele. Nevyčerpání
prostředků určených k ochraně proti nečinnosti v rámci správního řízení není podmínkou řízení,
jejíž absence by bránila meritornímu projednání věci. I kdyby tomu tak bylo, tuto podmínku
žalobce splnil, neboť nebylo nadřízeného orgánu, vůči němuž by bylo lze prostředek ochrany
proti nečinnosti uplatnit.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a jsou v ní namítány důvody
odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší správní
soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení Městského soudu
v Praze a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud předně nepřisvědčil námitkám stěžovatele stran nezákonnosti
postupu Městského soudu v Praze, jenž se týkaly zastavení řízení, se stěžovatelem
však lze souhlasit v tom, že pokud tak soud učinil postupem podle §47 písm. b) s. ř. s.
(jehož uvedení v usnesení absentuje) ve spojení s §62 odst. 4 s. ř. s., na nějž při rozhodování
odkázal, nepostupoval správně. Je vhodné podotknout, že stěžovatel v některých úsecích kasační
stížnosti brojil jak proti zastavení řízení pro zpětvzetí žaloby, tak proti zastavení řízení
pro uspokojení navrhovatele. Výrok o náhradě nákladů řízení potom soud opřel o §60 odst. 3
s. ř. s., neboť dle jeho závěru žalobce vzal návrh zpět pro pozdější chování odpůrce, nikoli proto,
že řízení bylo zastaveno pro uspokojení navrhovatele.
Jak již judikoval Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 1 Ans 4/2008 – 62 ze dne
25. 6. 2008, z konstrukce institutu uspokojení žalobce po podání žaloby s právní úpravou žaloby
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je patrné, že tento institut na řízení o žalobě
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu aplikovat nelze. Uspokojením žalobce v rámci
řízení o žalobě na ochranu před nečinností správního orgánu je vydání rozhodnutí či potvrzení.
Nejedná se však o uspokojení navrhovatele ve smyslu §62 s. ř. s., neboť přichází v úvahu
pouze vydání prvního rozhodnutí, nikoliv vydání „nového rozhodnutí nebo opatření, popřípadě
provedení jiného úkonu“ ve smyslu §62 odst. 1 s. ř. s., kterým by byla napravena nezákonnost
původního rozhodnutí, opatření nebo jiného úkonu. V případě ochrany před nečinností
zde totiž již ze samotné podstaty žádné původní rozhodnutí, opatření nebo úkon být nemůže.
Zároveň však Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že podání žalobce ze dne
15. 1. 2010, na jehož základě soud řízení usnesením zastavil, je nutno považovat za zpětvzetí
žaloby na ochranu proti nečinnosti. Z obsahu písemnosti se podává, že „žalobce bere
svou žalobu v plném rozsahu zpět; žaloba je tedy brána zpět v prvé řadě pro pozdější chování
žalovaného. Žalobce současně ve smyslu §62 odst. 4 s. ř. s. prohlašuje, že byl postupem
žalovaného, byť opožděně, leč přece, uspokojen“.
Za daného stavu je napadené rozhodnutí, jímž Městský soud v Praze řízení o žalobě
na ochranu před nečinností správního orgánu zastavil, zákonné, soud však neuvedl,
podle kterého ustanovení §47 s. ř. s. řízení zastavil a nesprávně poukázal na §62 odst. 4 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud tak zdůrazňuje, že za předestřené procesní situace, kdy žalobce
vzal svoji žalobu zpět, měl Městský soud v Praze řízení zastavit dle §47 písm. a) s. ř. s.,
tedy pro zpětvzetí žaloby žalobcem. Poněvadž jeho rozhodnutí bylo věcně správné, zdejší soud
v tomto případě nepřikročil k jeho zrušení. Je ovšem nutno korigovat jeho odůvodnění,
neboť procesní postup podle §62 s. ř. s v případě žaloby proti nečinnosti není na místě.
Tato skutečnost má v dané věci dopad i pro určení právní moci rozhodnutí o rozkladu žalobce,
která není odvislá od rozhodnutí soudu o zastavení řízení (§62 odst. 5 s. ř. s.), ale toliko
od zákonné úpravy ve správním řádu, neboť soudní řízení mělo být zastaveno pro zpětvzetí
žaloby. Námitka stěžovatele o nemožnosti uspokojení žalobce z důvodu vydání rozhodnutí
o rozkladu až po smrti odpůrkyně žalobce (jako navrhovatele ve správním řízení) a tvrzení
nicotnosti rozhodnutí stěžovatele (v žalobním řízení tvrzeno pouze nedoručení rozhodnutí
zemřelé odpůrkyni), se zcela míjí s důvody, pro které měl Městský soud v Praze řízení zastavit.
Jádrem kasační stížnosti stěžovatele je však jeho názor, že žaloba měla být odmítnuta
pro nepřípustnost nebo zamítnuta, nesouhlasí s postupem soudu, který rozhodl o zastavení
řízení, a to zejména z důvodu logické a systematické priority zkoumání důvodů pro odmítnutí
návrhu podle §46 s. ř. s. před důvody pro zastavení řízení podle §47 s. ř. s.
Na tomto místě Nejvyšší správní soud uvádí, že podle ustanovení §47 písm. a) s. ř. s.,
jenž je v souzené věci relevantní, soud řízení usnesením zastaví, vzali-li navrhovatel svůj návrh
zpět. Navrhovatel tak může disponovat řízením nebo jeho předmětem a může tedy i vzít
svůj návrh zcela nebo zčásti zpět, dokud o něm soud nerozhodl (ustanovení §37 odst. 4 s. ř. s.).
Pokud tak učiní, musí soud rozhodnout, že řízení zastavuje a v tu chvíli již není rozhodné,
zda se jednalo o návrh přípustný či nepřípustný.
Lze tedy shrnout, že zpětvzetí návrhu a následné zastavení řízení, které je vyjádřením
dispoziční zásady, konzumuje podaný návrh jako celek a jakékoli další okolnosti, které by mohly
znamenat nepřípustnost návrhu a vést k jeho následnému odmítnutí, jsou irelevantní.
Z tohoto závěru zákon činí pouze jedinou výjimku pro případ, že návrh na zahájení řízení podalo
více osob a zpětvzetí učinila pouze jedna - §47 písm. a) in fine s. ř. s.; tato výjimka však na daný
případ nedopadá, neboť návrh na zahájení řízení podala pouze jedna osoba. Vzal-li tudíž žalobce
žalobu zpět, nemůže jako stížnostní námitka obstát skutečnost, že podaná žaloba
byla nepřípustná a že z tohoto titulu ji měl soud odmítnout. Opačný závěr, který uplatňuje
stěžovatel s tím, že institut zastavení řízení se v soudním řízení správním uplatní pouze v případě,
že soud nezjistí překážku řízení nebo jiný důvod pro odmítnutí žaloby podle §46 s. ř. s.,
by vedl k negaci dispoziční zásady, v souladu s níž je tento typ řízení koncipován.
Podle ustanovení §37 odst. 5 s. ř. s. navrhovatel může vzít svůj návrh zcela nebo zčásti
zpět, dokud o něm soud nerozhodl.
Podle ustanovení §47 písm. a) s. ř. s. soud řízení usnesením zastaví, vzal-li navrhovatel
svůj návrh zpět.
Žádné z těchto ustanovení nepodmiňuje zastavení řízení žádnou jinou podmínkou
než zpětvzetím návrhu.
V projednávané věci je tak zastavení řízení podle §47 písm. a) s. ř. s. zcela na místě.
Bylo rozhodnuto dle dispozic žalobce, který se sám rozhodl, že v řízení již nebude pokračovat
a který tuto svoji vůli soudu projevil. Soud proto, za tohoto stavu, nemohl v řízení
jakkoli pokračovat.
Stěžovatel v kasační stížnosti taktéž zpochybnil i výrok Městského soudu v Praze
o náhradě nákladů řízení, neboť náklady řízení žalobce nepovažoval za důvodně vynaložené,
poněvadž vznikly toliko v důsledku předčasnosti podání žaloby na ochranu proti nečinnosti,
respektive žaloba předcházela bezvýslednému vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti
správního orgánu.
S Městským soudem v Praze lze souhlasit, že žaloba byla podána za stavu marného
uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí o rozkladu, žalobce poté vzal svůj návrh zpět a za tohoto
stavu soud přikročil k rozhodnutí o právu na náhradu nákladů řízení žalobce proti stěžovateli,
a to pro pozdější chování stěžovatele (§60 odst. 3 věta druhá 3 s. ř. s.).
Městský soud v Praze však nehodnotil, že logickým podkladem pro postup dle §60
odst. 3 věty druhé s. ř. s. (tedy pro přiznání náhrady nákladů řízení žalobci v tomto případě)
je krom již uvedených kritérií důvodnost podané žaloby, tj. existence žaloby, se kterou by žalobce
byl úspěšný, pokud by po jejím podání k jednání stěžovatel nedošlo, tedy pokud by stěžovatel
o žalobcově rozkladu nerozhodl.
Městský soud v Praze se proto měl zabývat i otázkou důvodnosti podané žaloby.
Mezi účastníky je sporná otázka vyčerpání všech předcházejících prostředků obrany
podle §79 odst. 1 s. ř. s.
Dle §79 odst. 1 věty prvé s. ř. s. „ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky,
které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně
proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu
povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení“.
Základní podmínkou úspěšnosti žaloby na nečinnost správního orgánu
tedy podle citovaného zákonného ustanovení je, aby žalobce vyčerpal prostředky ochrany
proti nečinnosti, které mu poskytuje příslušný procesní předpis platný pro předmětné správní
řízení (pokud takový předpis tyto prostředky ochrany účastníkovi dává).
Ustanovení §80 odst. 3 správního řádu poskytuje účastníku řízení právo uplatnit
po uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí žádost o opatření proti nečinnosti u nadřízeného
správního orgánu.
Podle §3 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, je Český
telekomunikační úřad ústředním správním úřadem pro výkon státní správy ve věcech
stanovených tímto zákonem. Podle §107 odst. 1 tohoto zákona má Český telekomunikační úřad
pětičlennou Radu Českého telekomunikačního úřadu, kdy jeden z členů této Rady
je jejím předsedou, který řídí její činnost a současně jedná jménem Českého telekomunikačního
úřadu a stojí v jeho čele. Podle §123 uvedeného zákona lze proti rozhodnutí Českého
telekomunikačního úřadu podat rozklad, nestanoví–li tento zákon jinak. O rozkladu
proti rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, který v prvním stupni nevydal předseda
Rady, rozhoduje předseda Rady. Z uvedených ustanovení vyplývá, že předseda Rady Českého
telekomunikačního úřadu vystupuje jako vedoucí ústředního správního úřadu. Při určování
nadřízeného správního orgánu je nutno vyjít z §178 odst. 2 správního řádu. Toto ustanovení
pro orgány obce, kraje, jiných veřejnoprávních korporací, právnických nebo fyzických osob
pověřených výkonem veřejné správy a ústřední správní orgány taxativním výčtem a nutno
zdůraznit že kogentním způsobem stanovuje konkrétní typově určené nadřízené správní orgány.
Z ustanovení §178 odst. 2 správního řádu se podává, že nadřízeným správním orgánem
vedoucího ústředního správního úřadu se rozumí vedoucí ústředního správního úřadu.
V souzené věci se tak podle Nejvyššího správního soudu jedná o případ, kdy se žalobce
domáhal ukončení nečinnosti toho orgánu, který již neměl nadřízený správní orgán, kdy opatření
proti nečinnosti ze strany účastníka správního řízení lze využít, nicméně jeho nevyužití
nevyvolává závěr o nevyužití všech prostředků obrany podle §79 odst. 1 s. ř. s.,
neboť by se jednalo o pouze formální naplnění zákona (§80 správního řádu). Lze uzavřít,
že využitelné prostředky právní obrany před podáním žaloby na nečinnost žalobce vyčerpal
a podmínky podávané z §79 odst. 1 s. ř. s. lze považovat za splněné. Za tohoto stavu Městský
soud v Praze nepochybil, byť tak učinil z nesprávných důvodů, pokud postupoval dle §60 odst. 3
věty druhé s. ř. s. a žalobci přiznal náhradu nákladů řízení, neboť lze přisvědčit důvodnosti
podané žaloby, pokud by stěžovatel o rozkladu žalobce nerozhodl.
Nejvyšší správní soud ze všech uvedených důvodů proto kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ust. §60
odst. 1 s. ř. s., podle něhož účastník, měl-li ve věci úspěch, má proti druhému účastníkovi právo
na náhradu všech nákladů řízení, pokud je vynaložil důvodně. Stěžovatel v řízení o kasační
stížnosti úspěch neměl.
Žalobce měl ve věci plný úspěch, a proto mu Nejvyšší správní soud podle ust. §60 odst. 1
s. ř. s. přiznal právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil vůči
stěžovateli. Nejvyšší správní soud úspěšnému žalobci přiznal odměnu v souladu s §9 odst. 3
a §11 písm. d) vyhl. č. 177/1996 Sb., o odměnách a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif), za jeden úkon právní služby a 2100 Kč (vyjádření ke kasační stížnosti),
dále byla přiznána náhrada hotových výdajů ve výši paušální částky 300 Kč podle §13 odst. 3
citované vyhlášky, celkem tedy 2400 Kč. Protože advokát je plátcem daně z přidané hodnoty,
zvyšuje se tato částka o částku odpovídající dani z přidané hodnoty, kterou je tato osoba povinná
z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést podle zákona č. 235/2004 Sb.,
o dani z přidané hodnoty (§35 odst. 7 s. ř. s.). Částka daně z přidané hodnoty činí 480 Kč.
Co se týče právního úkonu převzetí a přípravy zastoupení [§11 odst. 1 písm. a) téže vyhlášky],
soud vzal především zřetel na to, že se jedná o zastoupení advokátem, který žalobce zastupoval
již v řízení před soudem prvního stupně. Zástupci žalobce se tedy přiznává celková náhrada
nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 2880 Kč. Tuto částku je povinen stěžovatel zaplatit
žalobci na účet advokáta JUDr. Petra Hromka, Ph.D. do 3 dnů od právní moci rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. srpna 2010
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu