ECLI:CZ:NSS:2010:3.AO.6.2010:57
sp. zn. 3 Ao 6/2010 - 57
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci navrhovatele: Mgr. M.
Š., proti odpůrci: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, Praha 2, o návrhu na
zrušení opatření obecné povahy – Instrukce Ministerstva spravedlnosti čj. 13/2008 -SOSV-SP ze
dne 24. 7. 2009, resp. na zrušení §5 odst. 5 věty první, §6 odst. 7 věty první a §12 této Instrukce,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Navrhovatel podal Nejvyššímu správnímu soudu návrh na zrušení opatření obecné
povahy, resp. jeho části. Navrhovatel podle §101a odst. 1, §101d ods t. 2 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) navrhl, „aby Nejvyšší správní soud rozsudkem zrušil
Instrukci Ministerstva spravedlnosti č.j. 13/2008-SOSV-SP ze dne 24. 7. 2009, uveřejněnou
pod číslem 19 v částce 7, ročníku 2009 Sbírky instrukcí a sdělení Ministerstva spravedlnosti,
rozeslané dne 17. 11. 2009, a to dnem, který v rozsudku určí,
a pokud nevyhoví návrhu na zrušení této Instrukce jako celku,
aby Nejvyšší správní soud rozsudkem zrušil ustanovení §5 odst. 5 věty první, §6 odst. 7 věty
první a §12 Instrukce Ministerstva spravedlnosti č .j. 13/2008-SOSV-SP ze dne 24. 7. 2009,
uveřejněné pod číslem 19 v částce 7, ročníku 2009 Sbírky instrukcí a sdělení Ministerstva
spravedlnosti, rozeslané dne 17. 11. 2009, a to dnem, který v rozsudku určí.“
Navrhovatel v návrhu odkazuje na rozhodnutí Městského soudu v Praze čj. Spr 2080/
2009 ze dne 26. 2. 2010, potvrzené v odvolacím řízení rozhodnutím žalovaného, které ve svém
odůvodnění, pokud jde o částečně provedenou anonymizaci, výslovně odkazuje na shora
uvedenou instrukci. Nejde přitom o nezávazný návod, jak se odpůrce pokouší význam instrukce
bagatelizovat, ale jde o příkaz, jak postupovat, adresovaný podřízeným subjektům včetně soudů,
které jsou touto instrukcí vázány.
Navrhovatel uvádí, že podle §101a odst. 1 s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením
obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn
ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu
nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým
návrhem.
Taková situace podle navrhovatele v této věci nastala. Ust. §5 odst. 4 instrukce ve spojení
s §5 odst. 5 instrukce důsledně navozuje dojem (výkladem a contrario), že jména a příjmení
jiných nežli v §5 odst. 5 vyjmenovaných úředních osob, jsou chráněnými osobními údaji.
Explicitně je tento právní závěr vyjádřen v §6 odst. 7 instrukce, které obsahuje výslovný příkaz
k anonymizaci příjmení (popřípadě též jména) v případech jiných osob, nežli jsou uvedeny v §5
odst. 5 instrukce.
Navrhovatel dále upozorňuje, že §12 instrukce stanoví počátek její účinnosti
od 1. 8. 2009, ačkoliv k jejímu rozeslání došlo teprve dne 17. 11. 2009. Zavádí se tak zpětná
účinnost instrukce dříve než byla uveřejněna, což je v základním rozporu s principy právního
státu.
Navrhovatel tvrdí, že samotné jméno a příjmení fyzické osoby není chráněným
osobním údajem podle §4 písm. a) zákona č. 101/2000 Sb. a odkazuje v tomto směru
na soudní judikaturu a stanoviska Úřadu pro ochranu osobních údajů. Dovozuje tedy, že §5
odst. 5 věta první a §6 odst. 7 instrukce, podle níž rozhodoval Městský soud v Praze v této věci,
jsou v rozporu se zákonem i judikaturou správních soudů, včetně Nejvyššího správního soudu.
Podle navrhovatele „je otazné“, zda Ministerstvo spravedlnosti náhodou nepřekročilo meze
své působnosti a pravomoci vydáním této instrukce jako takové.
Navrhovatel uvádí, že instrukce je, již podle svého názvu, vydávána za prováděcí předpis
k zákonu č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ačkoliv §21 tohoto zákona
zmocňuje k vydání prováděcích předpisů pouze vládu a Ministerstvo vnitra. Ministerstvo
spravedlnosti tak postupovalo v rozporu zejména s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 4 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod; navrhovatel spatřuje rozpor i s čl. 79 odst. 3 Ústavy.
Odpůrce ve vyjádření k návrhu navrhl, aby byl zamítnut jako nedůvodn ý. Poukázal
na to, že opatřením obecné povahy je takový akt, který splňuje definiční znaky uvedené v §171
až 174 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a jehož vydání je správnímu orgánu uloženo
zvláštním zákonem. Napadená instrukce však takovým opatřením není. Ani zákon č. 106/1999 Sb., ani jiný právní předpis odpůrci neukládají vydání opatření, které by naplňovalo zákonné
definiční znaky opatření obecné povahy. Instrukce je interním normativním aktem a zavazuje
tedy pouze podřízené subjekty, jimiž jsou sub jekty vyjmenované v §2 instrukce. Instrukce byla
vydána k zajištění jednotného postupu podle zákona č. 106/1999 Sb., nikoli k regulaci práv
a povinností vznikajících při uplatňování práva na informace a neupravuje žádná další omezení
práva na informace přesahující zákonný rámec založený zákonem č. 106/1999 Sb. Obsahem
instrukce je především návod určený podřízeným povinným subjektům, jak postupovat při plnění
povinností vycházejících ze zákona č. 106/1999 Sb. Tomuto právnímu názoru přisvědčil
též Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 1. 2008, č. j. 4 Ans 7/2007 - 52.
Nejvyšší správní soud se musí nejprve zabývat tím, zda shora uvedená instrukce
je opatřením obecné povahy; kdyby tomu tak nebylo, nebyla by dána pravomoc Nejvyššího
správního soudu k meritornímu přezkoumání instrukce jako opatření obecné povahy.
Z obsahu návrhu je zřejmé, že navrhovatel nemá jasno v tom, co jsou právní předpisy
a co jsou tzv. akty řízení. Pokud jde o právní předpisy v pojetí „podzákonných právní předpisů“,
je třeba odkázat na čl. 78 Ústavy, podle něhož k provedení zákona a v jeho mezích je vláda
oprávněna vydávat nařízení. Podle čl. 79 odst. 3 Ústavy ministerstva, jiné správní úřady a orgány
územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li
k tomu zákonem zmocněny.
Podle §11 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní
správy České republiky, je Ministerstvo spravedlnosti mj. ústředním orgánem státní správy
pro soudy, státní zastupitelství, vězeňství a pro probaci a mediaci.
Opatření obecné povahy jako obecný právní institut je obsažen v části šesté zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád. Podle §171 správního řádu podle této části postupují správní
orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy,
které není právním předpisem ani rozhodnutím. V dalších ustanoveních správní řád detailně
určuje postup správního orgánu při přípravě návrhu opatření obecné povahy (návrh opatření
obecné povahy musí obsahovat odůvodnění, projednán s dotčenými orgány, doručuje se veřejnou
vyhláškou na úřední desce atd.). Návrh se projednává veřejně a kdokoli, jehož práva, povinnosti
nebo zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, může uplatnit u správního
orgánu písemné připomínky nebo na veřejném projednání ústní připomínky. Opatření obecné
povahy, které musí obsahovat odůvodnění, správní orgán oznámí veřejnou vyhláškou; opatření
obecné povahy zveřejní též na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních
obvodů se opatření obecné povahy týká. Opatření obecné povahy nabývá účinnosti patnáctým
dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky.
Jak již bylo shora uvedeno, Ministerstvo spravedlnosti je ústředním orgánem státní správy
těch orgánů, které jsou taxativně uvedeny v §11 zákona č. 2 /1969 Sb. Z takto zákonem
vymezeného postavení Ministerstva spravedlnosti vyplývá jeho oprávnění vydávat vnitřní
předpisy. K tomu se v literatuře uvádí: „Veřejná správa se nikde na světě bez vnitřních předpisů
neobejde. V nich jsou obsaženy závazné pracovní postupy, stanoveny informační toky, konkrétní
instrukce podřízeným pracovníkům nebo úřadům a zařízením. Rozmanitost těchto aktů
způsobuje, že jen obtížně pro ně nalézáme společný název. Pokud jsou povahy abstraktní,
převažuje dnes u nás označení vnitřní předpis nebo vnitřní instrukce. … Vnitřní předpis
ve veřejné správě představuje souhrnné označení pro akty abstraktní povahy, které slou ží
k uspořádání poměrů uvnitř jedné nebo více organizačních jednotek nebo zařízení veřejné
správy a jejichž vydání se opírá o právně zakotvený vztah podřízenosti k vydavateli aktu. …
k jeho vydání je oprávněn toliko orgán, který takovou pravomoc odvozuje z právního postavení
nadřízeného a může ji uplatnit vůči svým podřízeným.“ (Hendrych, D. a kol.: Správní právo,
obecná část, C.H. Beck, 6. vydání 2006, str. 189 – 190).
Nejvyšší správní soud ze shora uvedené rozboru činí tyto závěry :
Navrhovatel se mýlí, jestliže se domnívá, že instrukce je právním předpisem podle čl. 79
odst. 3 Ústavy (podle dřívější terminologie „obecně závazným právním předpisem“, což bylo
patrně výstižnější). Právní předpis podle čl. 79 odst. 3 Ústavy by bylo možno vydat, bylo -li
by Ministerstvo spravedlnosti k jeho vydání zákonem zmocněno a mohl by být vydán na základě
a v mezích zákona. Takový právní předpis je vyhlašován ve Sbírce zákonů a označuje se názvem
„vyhláška“ [§1 odst. 1 písm. e), odst. 2 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírc e zákonů a o Sbírce
mezinárodních smluv]. Ministerstvo spravedlnosti nebylo žádným zákonem zmocněno ,
aby vydalo vyhlášku k provedení zákona č. 106/1999 Sb. a instrukci nelze považovat za vyhlášku.
Pouze se poznamenává, že i kdyby se jednalo o vyhlášku, nem ěl by Nejvyšší správní soud
pravomoc k jejímu zrušení.
Jak již bylo shora uvedeno, Ministerstvo spravedlnosti je ústředním orgánem státní správy
pro ty subjekty, které jsou uvedeny v §11 zákona č. 2/1969 Sb. V tomto rámci je oprávněno řídit
podřízené složky vydáváním tzv. aktů řízení, tedy mj. instrukcí. V projednávané věci je okruh
adresátů instrukce omezen na podřízené subjekty, jak jsou vymezeny v §2 instrukce. Pro úplnost
se poznamenává, že k vydání (resp. vydávání) instrukcí neexistuje žádné speciální zákonné
zmocnění, protože, jak bylo shora vyloženo, možnost či povinnost vydávat instrukce plyne
ze vztahu nadřízenosti a podřízenosti.
Instrukci nelze považovat za opatření obecné povahy již proto, že žádný zvláštní zákon
odpůrci (Ministerstvu spravedlnosti) neukládá vydat závazné opatření obecné povahy (§171
správního řádu), jehož návrh by navíc musel být projednáván postupem podle části šesté
správního řádu.
Podle §101c s. ř. s. je k řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části příslušn ý
Nejvyšší správní soud. V projednávané věci Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že instrukce
Ministerstva spravedlnosti není opatřením obecné povahy, nýbrž tzv. aktem řízení a tudíž není
dána jeho pravomoc k projednání a rozhodnutí věci. Jedná se o neodstranitelný nedostatek
podmínky řízení [§46 odst. 1 písm. a) s.ř.s.] a Nejvyšší správní soud podle tohoto ustanovení
návrh odmítl.
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 3 s. ř. s., podle něhož žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byl-li návrh odmítnut.
Poučení: Proti tomuto u s n e se n í nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. prosince 2010
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu