ECLI:CZ:NSS:2010:3.AS.17.2010:60
sp. zn. 3 As 17/2010 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce: Občanské
sdružení "Pro Hanspaulku", se sídlem Matějská 2370/2, Praha 6 - Dejvice, zastoupeného
JUDr. Ondřejem Tošnerem, advokátem se sídlem Slavíkova 1568/23, Praha 2, proti žalovanému:
Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, o přezko umání
rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 12. 2007, č.j. 24292/2007- 83/O-1320/07, o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 4. 2010, č.j. 11 Ca 54/2008 – 29,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 4. 2010, č.j. 11 Ca 54/2008 – 29,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalovaný (dále též „stěžovatel“) v záhlaví uvedený
rozsudek Městského soudu v Praze, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 6. 12. 2007,
č.j. 24292/2007-83/O-1320/07, a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Městský soud v Praze
při svém rozhodování vycházel z následujícího skutkového stavu:
Magistrát hl. města Prahy rozhodnutím ze dne 8. 11. 2005, č. j. MHMP 175192/2005/
OST/No, změnil v odvolacím řízení územní rozhodnutí Úřadu městské části Praha 6 ze dne
20. 6. 2005, č.j. výst 518/P 3082/2 Dej /05/Kot, jímž byla umístěna stavba tří bytových a tří
rodinných domů nazvaná „Hanspaulka – Nové vily“ a rozděleny pozemky č. parc. 3028/2
a 3038/2 k. ú. Dejvice v Praze 6. Změna se týkala výroku o dělení pozemků, jejím účelem bylo
vymezit pozemky rodinných domů ve funkční ploše odpovídající územnímu plánu.
Dne 1. 11. 2006 podal žalobce žádo st o obnovu řízení o umístění stavby „Hanspaulka –
Nové vily“ podle §100 odst. 1 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, s tím,
že se projektová dokumentace stavby předložená k územnímu řízení ukázala nepravdivou.
Žalobce uvedl, že až z návrhu sadových úprav předloženého k návrhu na vydání stavebního
povolení zjistil, že údaje uvedené ve výpočtu splnění koeficientu zeleně při umístění stavby
neodpovídají skutečnosti, resp. že započítávané výměry ploch zeleně není ani možné na daných
pozemcích dodržet. Z podkladů předložených ke stavebnímu řízení žalobce dále zjistil, že není
splněn obecný technický požadavek na výstavbu podle čl. 8 odst. 2 vyhl ášky hl. města Prahy
č. 26/1999 spočívající v dodržení stanoveného odstupu staveb. Podle odůvodnění územního
rozhodnutí byla stavba na základě předložené dokumentace v územním řízení navržena
a umístěna tak, že vzdálenost domu činila 12,10 m, z podrobnější dokumentace stavby
předložené ke stavebnímu řízení vyplývá, že jejich vzdálenost činí pouze 5 m.
Magistrát hl. města Prahy rozhodnutím ze dne 11. 5. 2007, č.j. S -MHMP 185970/2007/
OST/No, tuto žádost o obnovu řízení zamítl s odůvodněním, že dokumentace k územnímu
řízení není neznámou skutečností nebo neznámým důkazem, které nemohl účastník v původním
řízení uplatnit. Dokumentace k územnímu řízení byla s účastníky projednána při ústním
jednání, účastníci měli možnost uplatnit své námitky, popř. proti územnímu rozhodnutí
stavebního úřadu I. stupně podat odvolání, což žalobce také učinil. Žádost neobsahuje důk az
o tom, že se provedené důkazy ukázaly nepravdivými. Soulad dokumentace ke stavebnímu řízení
s podmínkami územního rozhodnutí se nepřezkoumává na základě obnovy řízení, ale podle
ust. §62 odst. 1 písm. a) zákona č. 50/1976 Sb., jakož i podle §111 odst. 1 písm. a) zákona
č. 183/2006 Sb. je zcela v působnosti stavebního úřadu a to v samostatném stavebním řízení,
ve kterém má účastník právo uplatnit námitky a připomínky. Pokud žalobce dospěl k závěru,
že podklady předložené ve stavebním řízení nesplňují podmínky územního rozhodnutí,
měl možnost uplatnit námitky ve stavebním řízení, nikoli v žádosti o obnovu řízení.
Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaný rozhodnutím ze dne 6. 12. 2007,
č.j. 24292/2007-83/O-1320/07, zamítl. Ztotožnil se se závěrem správního orgánu I. stupně,
že dokumentace předložená v územním řízení nemůže být neznámou skutečností, důkazem,
který se ukázal nepravdivým, či důkazem, který nebyl znám. Dokumentace dokládaná k návrhu
na vydání územního rozhodnutí je náležitostí podle §35 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb.,
je podkladem určujícím předmět řízení. Prvoinstanční správní orgán správně poukázal
na to, že žalobce měl možnost uplatnit své námitky v územním řízení a následně proti rozhodnutí
o umístění stavby podat řádný opravný prostředek, čehož odvolatel využil. Podle žalovaného
žalobce zpochybňuje fakt, že stavební úřad a následně Magistrát hl. města Prahy vycházely
při rozhodování o umístění dané stavby ze spolehlivě zjištěného stavu věci. Nedostatečné zjištění
skutkového stavu, v daném případě nesoulad navrhované stavby s požadavky právních předpisů,
však není důvodem k obnově řízení podle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu. Obecná úprava
správního řízení tuto situaci řeší prostřednictvím přezkumného řízení upraveného v §94
a násl. stavebního řádu. Usnesení o zahájení přezkumného řízení může příslušný správní orgán
vydat nejpozději do jednoho roku od právní moci rozhodnutí ve věci. V daném případě lhůta
k zahájení tohoto řízení marně uplynula dne 23. 11. 2006.
Městský soud v Praze dospěl k závěru, že žalovaný ve svém rozhodnutí pouze citoval
zákonnou úpravu obnovy řízení a pouze obecně uvedl, že dokumentace doložená k územnímu
řízení nemůže být neznámou skutečností, důkazem, který se ukázal nepravdivým či důkazem,
který nebyl znám. Dále odkázal na závěry správního orgánu I. stupně. Žalovaný se však nijak
nevypořádal s odvolací námitkou žalobce, že ve stavebním řízení nelze odstranit vady umístění
stavby. Stejně tak se nezabýval tvrzením žalobce, že ve stavebním řízení námitky obsažené
v žádosti o obnovu vznesl, ale stavební úřad Úřadu městské části Praha 6 je ve svém rozhodnutí
ze dne 16. 3. 2007, č.j. MCP6 012312, 012919/2007/OV/Ber/P 3082 Dej, o povolení předmětné
stavby zamítl s odůvodněním, že se týkají výlučně umístění stavby a stavbu z hlediska splnění
předmětných požadavků nepřezkoumal.
Městský soud v Praze proto přisvědčil námitce žalobce, že rozhodnutí žalovaného
je nepřezkoumatelné, neboť žalovaný se ve svém rozhodnutí vůbec nevypořádal s jednotlivými
námitkami žalobce, a neobjasnil, z jakého důvodu dospěl k závěru, že podmínky povolení obnovy
podle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu nebyly naplněny. Městský soud v Praze dále
zdůraznil, že není možné, aby odvolací orgán odkázal na závěry rozhodnutí správního orgánu
I. stupně, pokud se ani tento řádně nevypořádal s námitkami uvedenými v návrhu na povolení
obnovy. Jestliže žalovaný odkázal žalobce na řešení pomocí institutu přezkumného řízení,
Městský soud v Praze upozorňuje, že podání podnětu k zahájení přezkumného řízení je pouze
právem účastníka řízení nikoli jeho povinností. Městský soud v Praze proto napadené rozhodnutí
žalovaného zrušil s tím, že žalovaný je v novém rozhodnutí povinen vypořádat se se všemi
odvolacími námitkami, zejména podrobně zdůvodnit, z jakého důvodu jsou či nejsou dány
důvody pro obnovu řízení, případně proč je nepravdivé tvrzení žalobce, že se důkazy provedené
v územním řízení ukázaly nepravdivými.
Podanou kasační stížností napadl žalovaný rozsudek Městského soudu v Praze z důvodu
podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Podle stěžovatele je v projednávané věci zásadní otázka,
zda je žalobcem namítaná odlišnost dokumentace stavby předložené k žádosti o stavební
povolení od dokumentace předložené k návrhu na vydání územního rozhodnutí o umístění
stavby důvodem obnovy řízení s tím, že taková odlišnost dokazuje nepravdivost dokumentace
předložené v územním řízení. Stěžovatel se domnívá, že tomu tak není, že tyto námitky
proti předložené dokumentaci mohou být řešeny pouze v rámci stavebního řízení ve smyslu §62
odst. 1 písm. a) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění pozdějších předpisů. Podle tohoto ustanovení stavební úřad ve stavebním řízení
zejména přezkoumá, zda dokumentace (předložená k žádosti o stavební povolení) splňuje
podmínky územního rozhodnutí, tedy mj. i to, zda odpovídá dokumentaci předložené k návrhu
na vydání územního rozhodnutí, na kterou je v podmínkách územního rozhodnutí výslovně
odkazováno. Taková odlišnost však sama o sobě neprokazuje nepravdivost dokumentace
předložené v územním řízení. Opačný výklad by podle stěžovatele zcela po přel smysl existence
§62 odst. 1 písm. a) zákona č. 50/1976 Sb.
Námitky žalobce obsažené v jeho žádosti o obnovu řízení směřují proti samotné
zákonnosti územního rozhodnutí, k nápravě právních vad rozhodnutí však není určen institut
obnovy řízení, ale institut přezkumného řízení, na který stěžovatel v této souvislosti
ve svém rozhodnutí výslovně upozornil. Stěžovatel poukázal na to, že prekluzivní lhůta
k zahájení přezkumného řízení ve věci územního rozhodnutí uplynula podle §96 odst. 1
správního řádu již dne 23. 11. 2006. Tvrzení žalobce o naplnění důvodů obnovy řízení
je tak podle stěžovatele tvrzením účelovým, které směřuje k subsumpci skutkového stavu
pod ustanovení správního řádu, které na danou procesní situaci nedopadá. Co se týče námitky
žalobce, že ve stavebním řízení nelze odstranit vady umístění stav by, stěžovatel uvádí,
že tuto nespornou proklamaci vycházející z účinné právní úpravy řízení o umístění stavby
a stavebního řízení, nebylo možné vzhledem k jejímu charakteru považovat za odvolací námitku .
Soud stěžovateli dále vytkl, že se nezabýval námitkou žalobce, že se stavební úřad v řízení
o povolení předmětné stavby, resp. ve svém rozhodnutí ze dne 16. 3. 2007, nevypořádal
s námitkami žalobce uplatněnými i v jeho žádosti o obnovu řízení. Stěžovatel má za to,
že tato námitka je zcela irelevantní, neboť postup stavebního úřadu v (byť časově navazujícím)
řízení o vydání stavebního povolení nemohl mít žádný vliv na závěr stěžovatele o nesplnění
předpokladů obnovy řízení. Stěžovatel má za to, že Městský soud v Praze řádně neposoudil
ani míru jeho obecně deklarovaného pochybení s přihlédnutím k povaze věci a míře ohrožení
právem chráněných zájmů účastníka řízení, kdy účastenství žalobce v daném územním řízení
vycházelo z čistě procesního §34 odst. 3 zákona č . 50/1976 Sb. ve spojení s §70 zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Stěžovatel dále
poukázal na rozpornost rozsudku Městského soudu v Praze spočívající v tom, že ačkoli soud
dospěl k závěru, že se ani prvoinstanční správní orgán nevypořádal s námitkami žalobce, nezrušil
též jeho rozhodnutí. Na základě uvedeného stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud
rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Současně požádal
o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
Ve svém vyjádření ke kasační stížnosti žalobce předně namítl, že kasační stížnost podaná
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nemůže obstát, jestliže bylo rozhodnutí žalovaného
zrušeno pro nepřezkoumatelnost. Žalobce dále odmítl tvrzení stěžovatele, že důvodem obnovy
řízení podle něj měla být odlišnost dokumentace stavby předložené k žádosti o stavební povolení
od dokumentace předložené k návrhu na vydání územního rozhodnutí o umístění stavby. Takový
rozpor by byl podle žalobce skutečně řešitelný ve stavebním řízení. Zde se ale o tento případ
nejedná, neboť tyto dokumentace jsou navzájem souladné. Důvodem obnovy řízení naopak mělo
být zjištění, že se v řízení o umístění stavby předložené důkazy (dokumentace stavby pro územní
řízení) ukázaly být nepravdivými, neboť obsahovaly nepravdivé údaje týkající se souladu stavby
s obecnými technickými požadavky na výstavbu a směrnou částí územně plánovací dokumentace.
Umístění stavby bylo provedeno na základě nepravdivých podkladů, nesplňuje požadavky
právních předpisů. Tyto vady nelze řešit v rámci stavebního řízení, jedná se o problém právě
umístění stavby, nikoli stavebního řízení, které z územního rozhodnutí vychází. Odkaz
žalovaného na povinnost stavebního úřadu podle §62 odst. 1 písm. a) zákona č. 50/1976 Sb.
na posuzovanou věc nedopadá, neboť ve stavebním řízení nelze odstranit vady umístění stavby.
Stejně tak je nepřípadný odkaz žalovaného na přezkumné řízení. Městský soud v Praze správně
zrušil napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost. Žalobce připomíná, že z rozhodnutí
žalovaného není zřejmé, jak se žalovaný vypořádal s námitkou, že nepravdivost dokumentace
stavby pro územní řízení nelze řešit v rámci stavebního řízení, a dále ani s tvrzením žalobce
o naplnění důvodu obnovy vzhledem k nepravdivosti deklarace ploch zeleně a ploch zastavěných
a deklarace odstupů navrhovaných staveb. Žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
z hlediska uplatněného stížního bodu, jakož i ve smyslu §109 odst. 3 s. ř. s., a po posouzení věci
dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud předně jako nepřípadnou posoudil námitku žalobce, že nemůže
obstát kasační stížnost podaná z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel totiž
skutečně namítl právě nesprávné posouzení otázky Městským soudem v Praze spočívající v tom,
zda je nutno rozhodnutí žalovaného považovat za nepřezkoumatelné. Nepřezkoumatelnost
samotného rozsudku žalovaný nenamítl. Argumentace kasační stížnosti tudíž zcela odpovídá
důvodu označeného v kasační stížnosti, tedy důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu nelze nedostatkem důvodů
rozumět dílčí nedostatky odůvodnění soudního (či správního) rozhodnutí, ale pouze nedostatek
důvodů skutkových. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud (či správní
orgán) opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud (či správní
orgán) opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu
se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publ.
pod č. 133/2004 Sb. NSS.).
V projednávaném případě Městský soud v Praze shledal, že se žalovaný nevypořádal
s argumentací žalobce, že byl dán důvod pro obnovu řízení podle §100 odst. 1 písm. a)
správního řádu. Nejvyšší správní soud má však za to, že z rozhodnutí žalovaného je zřejmé,
že žalovaný přisvědčil závěru správního orgánu I. stupně jednak v tom, že dokumentace
předložená v územním řízení nemůže být neznámou skutečností, kterou nemohl účastník
v původním řízení uplatnit, či důkazem, který nebyl znám. Žalovaný přitom odkázal na úvahu
prvoinstančního správního orgánu, že žalobce měl možnost uplatnit své námitky v územním
řízení a následně proti rozhodnutí o umístění stavby podat řádný opravný prostředek,
čehož využil. Dále z rozhodnutí žalovaného vyplývá, že stejně jako prvoinstanční správní
orgán zaujal názor, že dokumentaci předloženou v územním řízení nelze považovat za důkaz,
který se ukázal nepravdivým. Žalovaný konstatoval, že žalobce zpochybňuje, že správní orgány
obou stupňů vycházely při svém rozhodování o umístění stavby ze spolehlivě zjištěného stavu
věci. Takovýto nesoulad navrhované stavby s požadavky právních předpisů však není důvodem
k obnově řízení podle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu, nýbrž důvodem k přezkumnému
řízení upravenému v §94 a násl. stavebního řádu. Žalovaný tedy podle Nejvyššího správního
soudu v podstatě argumentoval tím, že ze zpochybnění údajů předložené dokumentace nelze
dovodit, že se dokumentace ukázala nepravdivým důkazem ve smyslu §100 odst. 1 písm. a)
správního řádu, tedy že tvrzení žalobce nelze subsumovat pod tento důvod obnovy řízení,
ale jedině za zpochybnění zjištěného skutkového stavu a za důvod přezkumného řízení. Nejvyšší
správní soud má proto názor, že ačkoli je tato úvaha žalované ho značně kusá, je z odůvodnění
rozhodnutí zcela zřejmé, proč žalovaný naplnění důvodu pro obnovu řízení neshledal.
Městský soud v Praze spatřoval nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného i v tom,
že se vůbec nezabýval námitkami žalobce, že ve stavebním řízení nelze odstranit vady umístění
stavby, a že se stavební úřad Úřad městské části Praha 6 námitkami žalobce ohledně umístění
stavby nezabýval.
Nejvyšší správní soud nikterak nezpochybňuje názor Městského soudu v Praze,
že odvolací správní orgán je povinen na základě §89 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu, zabývat se odvolacími námitkami účastníka řízení, ani to, že žalovaný této povinnosti
vyčerpávajícím způsobem nedostál. Tato vada řízení by však byla důvodem zrušení rozhodnutí
žalovaného jedině v případě, kdy by měla skutečně vliv na jeho přezkoumatelnost. Tak tomu
v projednávané věci nebylo. Žalovaný měl totiž v rámci přezkoumání prvoinstančního
rozhodnutí posoudit to, zda správní orgán I. stupně správně zhodnotil důvody obnovy řízení
namítané žalobcem podle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu. Pro rozhodnutí o žádosti
o obnovu řízení však nebylo podstatné, zda mohly být vady územního rozhodnutí napraveny
jiným způsobem, tedy zda mohly být napraveny v následném stavebním řízení. Námitka žalobce
dovozující právě nemožnost nápravy územního rozhodnutí ve stavebním řízení proto není
v projednávané věci relevantní. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí o odvolání proto nemůže
zakládat skutečnost, že se žalovaný touto námitkou či konkrétním postupem stavebního úřadu
nezabýval.
Ačkoli tedy žalovaný pochybil, jestliže se v odůvodnění svého rozhodnutí nevypořádal
s veškerými odvolacími námitkami žalobce, a rovněž jeho závěr o neaplikovatelnosti §100 odst. 1
písm. a) správního řádu měl být nepochybně podložen podrobnější argumentací, je nutno
konstatovat, že rozhodnutí žalovaného obsahuje dostatečně určité i srozumitelné odůvodnění
toho, proč přisvědčil závěru prvoinstančního orgánu, že zde nebyl dán důvod obnovy řízení.
Nejvyšší správní soud tak uzavřel, že rozhodnutí žalovaného nelze považovat
za nepřezkoumatelné. Za této situace ztrácí význam námitka žalovaného, že Městský soud
v Praze měl pro nepřezkoumatelnost zrušit i prvoinstanční rozhodnutí.
Na základě uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že Městský soud v Praze
chybně posoudil otázku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného, čímž zatížil své rozhodnutí
vadou podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek
Městského soudu v Praze podle §110 odst. l s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu
řízení. V něm se bude Městský soud v Praze zabývat meritem věci, tedy otázkou, zda obstojí
názor žalovaného, že argumentace žalobce dovozující nepravdivost dokumentace předložené
v rámci územního řízení nemůže zakládat důvod obnovy řízení, nýbrž jedině důvod
přezkumného řízení. Městský soud v Praze uváží, zda k posouzení této právní otázky není
nezbytné vyžádání správního spisu ve věci územního řízení.
Ve vztahu k návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku podané kasační stížnosti
Nejvyšší správní soud konstatuje, že s ohledem na rozhodnutí ve věci samé již o tomto návrhu
samostatně nerozhodoval.
V novém rozhodnutí rozhodne Městský soud v Praze i o nákladech řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. prosince 2010
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu