ECLI:CZ:NSS:2010:3.AZS.18.2010:49
sp. zn. 3 Azs 18/2010 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Petra Průchy, JUDr. Milana Kamlacha, JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: O. K., proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se
sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 1. 2008,
č. j. OAM-46/VL-07-11-2008, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v
Ostravě ze dne 2. 2. 2010, č. j. 61 Az 11/2008 – 27,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 2. 2. 2010, č. j. 61 Az 11/2008 - 27,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 31. 1. 2008, č. j. OAM-46/VL-07-11-2008, zamítl žalovaný žádost
žalobce o udělení mezinárodní ochrany podle §16 odst. 1 písm. f) zákona č. 325/1999 Sb.,
o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o azylu“), jako zjevně nedůvodnou. Skutečnosti uváděné žadatelem,
tj. problémy s kriminálními živly, obavy z vlivu politického činitele, jehož manželku žalobce
jako policista stíhal, a úsilí legalizovat další pobyt v ČR nelze podle žalovaného
podřadit důvodům pro udělení azylu. Problémy s příslušníky orga nizovaného zločinu
či politikem – soukromými osobami – byly způsobeny jejich úsilím pomstít se za domnělé příkoří
spáchané na nich v rámci pracovních povinností žalobce a pouze omezenou činností samotného
žadatele projevenou směrem k ukrajinským kompetentním orgánům. Žalobcem vylíčené potíže
tedy nijak nesouvisí s taxativně vyjmenovanými důvody udělení azylu. Vzhledem k době strávené
na území ČR (od roku 2002) a okolnostem, za nichž doš lo k podání opakované žádosti
o mezinárodní ochranu (poté, co zde byl žalobce fyzicky napaden a zbit neznámými osobami)
považoval žalovaný žádost za účelovou.
Žalobce v souvislosti se svým návratem do vlasti zmínil možné problémy se soukromými
osobami, o jiných obavách nehovořil. Správní orgán proto konstatoval, že žalobce neuvedl
žádnou ze skutečností, kterou by bylo možno podřadit vážné újmě ve smyslu zákona o azylu,
a nedospěl proto k závěru, že by mu hrozilo nebezpečí vážné újmy z některého z důvodů
uvedených v §14a zákona o azylu.
Na základě podané žaloby Krajský soud v Ostravě rozhodnutí žalovaného zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. Soud přisvědčil rozhodnutí žalovaného podle §12 zákona o azylu,
jako důvodnou však shledal námitku, podle níž žalovaný nesprávně posoudil věc podle §14a
zákona o azylu. V této souvislosti žalobce uvedl, že v případě návratu do země původu mu hrozí
vážná újma ve formě nelidského a ponižujícího zacházení; že bude z jakýchkoliv účelových
důvodů uvězněn. Je přitom všeobecně známo, že podmínky ve vězeňských zařízeních a Ukrajině
nesplňují ani základní životní podmínky, nehledě na to, že žalobce jako bývalý policista
bude vystaven ohrožujícímu jednání jak ze strany zaměstnanc ů vězeňského zařízení,
tak i ze strany samotných vězňů.
Zákon o azylu ve znění účinném do 31. 8. 2006 dával v §16 správnímu orgánu oprávnění
zamítnout žádost o azyl jako zjevně nedůvodnou. V §28 dále zákon stanovil,
že pokud bude rozhodnuto o neudělení azylu nebo odnětí azylu, ministerstvo v rozhodnutí
uvede, zda se na cizince vztahuje překážka vycestování (§91). Tato ustanovení byla v dřívější
době vykládána tak, že pokud jsou splněny podmínky uvedené v §16 zákona o azylu,
není již třeba v takovém případě rozhodovat o tom, zda se na cizince vztahuje překážka
vycestování. Předchozí judikatura Nejvyššího správního soudu byla však překonána rozhodnutím
rozšířeného senátu ze dne 28. 1. 2009, č. j. 1 Azs 96/2006 - 80, kde je konstatováno, že §28
zákona o azylu ve znění účinném do 31. 8. 2006 je nutno vyložit tak, že pojem „rozhodnutí
o neudělení nebo odnětí azylu“ zahrnuje také rozhodnutí o zamítnutí žádosti jako zjevně
nedůvodné podle §16. V tomto případě byl správní orgán povinen rozhodnout též o překážce
vycestování.
Z uvedeného krajský soud dovodil, že žalovaný měl v projednávaném případě povinnost
ve výroku svého rozhodnutí vyslovit a v odůvodnění tohoto rozhodnutí se přesvědčivě vypořádat
s otázkou, zda v případě žalobce neexistují skutečnosti, které by zakládaly povinnost aplikovat
§14a zákona o azylu v platném znění. Pokud se tedy žalovaný v napaden ém rozhodnutí
touto otázkou vůbec nezabýval (v odůvodnění rozhodnutí se toliko konstatuje, že žalobce
neuvedl žádnou skutečnost svědčící pro hrozbu nebezpečí vážné újmy z některého z důvodů
uvedených v §14a zákona o azylu), učinil tím své rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nedostatek
důvodů. Proto jej krajský soud zrušil, když se žalovaný nevypořádal ani s žalobní námitkou
týkající se absence výroku o neudělení azylu dle §14a zá kona o azylu.
Rozsudek krajského soudu napadl žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností
z důvodů vymezených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
právního (dále jen „s. ř. s.“). K prvně jmenovanému kasačnímu důvodu (nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem) uvedl, že rozhodoval v souladu s §16 odst. 1
písm. f) zákona o azylu a vycházel zcela z tvrzení žalobce, která tento uvedl v průběhu správního
řízení. Stěžovatel respektoval ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, např. rozsudek
ze dne 8. 1. 2004, sp. zn. 2 Azs 60/2003, podle kterého je rozsah dokazování ve správním řízení
v azylových věcech dán obsahem podané žádosti. Žalobce v průběhu správního řízení zmiňoval
pouze problémy se soukromými osobami, nazývanými kriminální živly, obavy z vlivu politického
činitele, jehož manželku stíhal, a snahu o legalizaci pobytu na území ČR. Stěžovatel
se proto při aplikaci zákona řídil judikaturou vymezeným pravidlem, že rozsah zjišťování
skutkového stavu věci v řízení o udělení azylu je určován tvrzením žadatele (rozsudek
ze dne 20. 1. 2005, sp. zn. 4 Azs 111/2005). Soud podle stěžovatel e nerespektoval §75 odst. 1
s. ř. s., neboť připustil žalobcovo tvrzení, uvedené až v doplnění žaloby, i když jej měl
podle stěžovatele odmítnout jako nepřípustné novum. Z faktu, že o svém možném uvěznění
nehovořil před správním orgánem, i když se jednalo o skutečnosti v té době již údajně existující,
vyplývá podle stěžovatele důvodné podezření z účelovosti a ne věrohodnosti uvedeného tvrzení.
Stěžovatel je přesvědčen, že je jeho rozhodnutí odůvodněno plně v souladu se zákonem.
Nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů je pak podle stěžovatele závěr soudu o situaci
ve vězeňských zařízeních na Ukrajině. Bez jakékoliv argumentační opory a v rozporu
s informacemi o zemi původu, které jsou správnímu orgánu i soudu známy z úřední činnosti,
soud autoritativně konstatoval, že je všeobecně známo, že podmínky ve vězeňských zařízeních
na Ukrajině nesplňují ani základní životní podmínky, nehledě na to, že žalobce jako bývalý
policista bude vystaven ohrožujícímu jednání jak ze strany zaměstnanců vězeňského zařízení,
tak i ze strany samotných vězňů. Tento závěr soudu nemá oporu ve spise ani v informacích
o zemi původu, které pro nadbytečnost a s ohledem na právní kvalifikaci případu nebyly v daném
případě použity, a vychází pouze z nepodložených a účelových tvrzení žalobce. V postupu soudu
spatřuje stěžovatel nepřijatelný subjektivismus, který způsobuje nepřezkoumatelnost rozsudku.
Označením doplňkové ochrany za azyl („neudělení azylu dle §14a zákona o azylu“) zatížil soud
své rozhodnutí navíc nepřezkoumatelností pro nesrozumitelnost.
Za nepřípustnou retroaktivitu považuje stěžovatel odkaz soudu na rozhodnutí
rozšířeného senátu ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. 1 Azs 96/2006, neboť správní rozhodnutí
bylo vydáno již dne 31. 1. 2008. Bez ohledu na to je stěžovatel toho názoru, že jeho rozhodnutí
není s tímto rozhodnutím Nejvyššího správního soudu v rozporu.
Kasační stížnost podle stěžovatele svým významem podstatně přesahuje jeho vlastní
zájmy, neboť se jedná o zásadní pochybení, které by mohlo mít dopad do hmotněprávního
postavení stěžovatele. Krajský soud podle něj nerespektoval jasnou a ustálenou soudní judikaturu
a hrubě pochybil při výkladu práva.
Při rozhodování o kasační stížnosti stěžovatele musel nejprve Nejvyšší správní soud
posoudit, zda jsou splněny podmínky řízení. Předně tak zkoumal, je- li kasační stížnost přijatelná
ve smyslu ust. §104a s. ř. s., tedy zda svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy
stěžovatele. Vycházel přitom z precedentního usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 – 39, publ. pod č. 933/2006 Sb . NSS. Podle tohoto usnesení
je kasační stížnost přijatelná v těchto typových případech:
1) Kasační stížnost se dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny judikaturou
Nejvyššího správního soudu;
2) kasační stížnost se týká právních otázek, které jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně. Rozdílnost
v judikatuře přitom může vyvstat na úrovni krajských soudů i v rámci Nejvyššího správního
soudu;
3) kasační stížnost bude přijatelná pro potřebu učinit judikatorní odklon, tj. Nejvyšší správní soud
ve výjimečných a odůvodněných případech sezná, že je namístě změnit výklad určité právní
otázky, řešené dosud správními soudy jednotně;
4) další případ přijatelnosti kasační stížnosti bude dán tehdy, pokud by bylo v napadeném
rozhodnutí krajského soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotněprávního
postavení stěžovatele.
O zásadní právní pochybení se v konkrétním případě může jednat především
tehdy, pokud:
a) Krajský soud ve svém rozhodnutí nerespektoval ustálenou a jasnou soudní judikaturu a nelze navíc
vyloučit, že k tomuto nerespektování nebude docházet i v budoucnu;
b) krajský soud v jednotlivém případě hrubě pochybil při výkladu hmotného či procesního práva.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že o případ uvedený pod bodem 4 a) i b) se jedná
v projednávané věci, a kasační stížnost tak shledal přijatelnou ve smyslu §104a s. ř. s.
Ustanovení §28 odst. 2 zákona o azylu ve znění účinném k e dni vydání napadeného
rozhodnutí žalovaného znělo
takto:„Neshledá-li ministerstvo důvody k udělení ani jedné z forem
mezinárodní ochrany, odůvodní své rozhodnutí ve vztahu k oběma formám mezinárodní ochrany“ .
Ustanovení §28 ve znění účinném do 31. 8. 2006 znělo
takto:„Pokud bude rozhodnuto
o neudělení nebo odnětí azylu, ministerstvo v rozhodnutí uv ede, zda se na cizince v ztahuje překážka vycestování
(§91)“.
Po posouzení věci dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud nepovažuje za nutné opakovat zde, jakým vývojem prošla právní
úprava zákona o azylu (zejména změny spojené s novelou provedenou zákonem
č. 165/2006 Sb.), jakož ani vývoj judikatury Nejvyššího správního soudu s těmito změnami
související (odkázat lze namátkou na rozsudky ze dne 15. 8. 2008, č. j. 5 Azs 24/2008 - 48,
publ. pod č. 1724/2008 Sb. NSS, ze dne 13. 3. 2009, č. j. 5 Azs 28/2008 - 68,
publ. pod č. 1840/2009 Sb. NSS, či ze dne 28. 7. 2009, č. j. 5 Azs 40/2009 - 74, www.nssoud.cz).
Za rozhodné pro posouzení věci považuje Nejvyšší správní soud to, že krajský soud v daném
případě opřel své rozhodnutí o judikát, který interpretoval §28 zákona o azylu ve znění účinném
do 31. 8. 2006, tedy včetně závěrů zde učiněných ve vztahu k překážce vycestování,
a to za situace kdy správní orgán rozhodoval dne 31. 1. 2008, tedy bez mála rok a půl p o nabytí
účinnosti zákona č. 165/2006 Sb., který nahradil institut překážky vycestování institutem
doplňkové ochrany. Již rok před vydáním napadeného rozsudku přitom Nejvyšší správní soud
vyložil novelou zakotvené nové ustanovení §28 odst. 2 zákona o azylu
takto:„... i v případě
zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu jako zjevně nedůvodné podle §16 odst. 2 zákona o azylu je správní
orgán povinen se v odůvodnění přesvědčivě vypořádat s otázkou možného udělení doplňkové ochrany. Nepostačí
totiž pouhé zdůvodnění toho, že byly splněny podmínky §16 odst. 2 zákona o azylu – jestliže byla žádost
o mezinárodní ochranu zamítnuta jako zjevně nedůvodná, nedošlo ve smyslu §28 odst. 2 zákona o azylu
k udělení ani jedné z forem mezinárodní ochrany. Podle téhož ustanovení má v tomto případě správní orgán
povinnost své rozhodnutí zdůvodnit ve vztahu k oběma formám ochrany: zatímco však odůvodnění ve vztahu
k neudělení azylu postrádá smysl tam, kde nejsou žádné azylově relevantní důvody tvrzeny, s otázkou doplňkové
ochrany má správní orgán povinnost se vypořádat vždy a sám z úřední povinnosti zjistit (ze zpráv o zemi původu
a jemu dostupných databází), zda skutečně žadateli nehrozí závažná újma v případě návratu do země původu“ .
(podle rozsudku ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 - 78, www.nssoud.cz.) Zavázal-li
proto krajský soud stěžovatele rozhodnout o doplňkové ochraně ve výroku rozhodnutí,
za situace kdy stěžovatel rozhodoval podle §16 zákona o azylu, je takový právní názor v rozporu
s judikaturou Nejvyššího správního soudu.
Z výše uvedeného vyplývá, že krajský soud v daném případě podřadil zjištěný skutkový
stav nesprávné právní normě, a tvrzený důvod podle 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je tudíž naplněn.
Přisvědčit je pak třeba rovněž kasační námitce, podle níž soud bez jakékoliv opory
ve spise konstatoval, že poměry v ukrajinských věznicích „nesplňují základní životní podmínky“.
K tomu považuje Nejvyšší správní soud za nutné předně uvést, že možné účelové uvěznění tvrdí
žalobce poprvé teprve v žalobě a nelze proto důvodně vytýkat stěžovateli, že tuto skutečn ost
ve svém rozhodnutí nezohlednil. Jak již dříve Nejvyšší správní soud judikoval, „žalobce zajisté
nemůže účinně zpochybňovat zákonnost postupu žalovaného správního or gánu a vytýkat mu jako procesní vadu,
že se nevypořádal se skutečnostmi či právními námitkami, které ve správním řízení neuvedl nebo které uplatnil
opožděně, může však bez omezení namítat nesprávné právní posouzení věci, k němuž žalovaný svým postupem
dospěl“ (podle usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007 - 62,
publ. pod č. 1742/2009 Sb. NSS). Výše uvedené však neznamená, že by soud nebyl oprávněn
se tímto žalobcovým tvrzením zabývat. Jak vyplývá z rozsudku zdejšího soudu ze dne 14. 7. 2007,
č. j. 9 Azs 23/2007 - 64, publ. pod č. 1336/2007 Sb. NSS, je zásadou non-refoulment vázán
ten státní orgán, před kterým vyšla skutečnost zakládající možný konflikt s čl. 33 Ženevské
úmluvy najevo poprvé. Bylo tedy na krajském soudu, aby konfrontoval tvrzení o možném
účelovém uvěznění žalobce se zprávami o situaci na Ukrajině (které nepochybně měly být
součástí správního spisu – srov. výše citovaný rozsudek sp. zn. 1 Azs 107/2008) a zodpověděl
otázku, zda existuje v žalobcově případě skutečné nebezpečí (k pojmu “real risk“ srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2008, č. j. 2 Azs 71/2006 - 82, www.nssoud.cz)
účelového uvěznění z důvodů, které žalobce uvedl, tj. obvinění manželky politika v trestním
řízení, resp. zda by takové uvěznění představovalo hrozbu nelidského či ponižujícího zacházení.
Z veřejně dostupných informací o situaci na Ukrajině přitom rozhodně nevyplývá,
že by bylo možné předmětné tvrzení žalobce vyloučit a prioiri jako nereálné (srov. zprávu
Ministerstva zahraničních věcí USA o dodržování lidských práv na Ukrajině za rok 2009 ze dne
11. 3. 2010, zejm. Sekce 1 body a), b) a d), dostupnou
na http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2009/eur/136063.htm).
Rovněž důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., spočívající v jiné vadě řízení,
která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, je tak v projednávaném případě
naplněn.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud napadený rozsu dek zrušil a věc vrátil
Krajskému soudu v Ostravě k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán názorem vysloveným
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). V dalším řízení tedy znovu posoudí, nakolik je napadené
správní rozhodnutí v souladu s aktuální judikaturou Nejvyššího správního soudu,
pokud jde o rozhodnutí podle §14a zákona o azylu (k uvedenému srov. rovněž rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 9. 2008, č. j. 3 Azs 48/2008 - 57, www.nssoud.cz),
a vypořádá se s otázkou, zda hypotetické účelové uvěznění žalobce lze považovat za „skutečné
nebezpečí vážné újmy“ ve smyslu tohoto zákonného ustanovení. V novém rozhodnutí rozhodne
rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 9. června 2010
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu