ECLI:CZ:NSS:2010:6.ADS.1.2010:52
sp. zn. 6 Ads 1/2010 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobce: V. P.
ml., zastoupeného Mgr. Alešem Čápem, advokátem, se sídlem Divadelní 1604/8, Jihlava,
proti žalovanému: Krajský úřad kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, v řízení o
kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 12. 10. 2009,
č. j. 57 Ca 58/2009 - 25,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalovaný je pov inen uhradit žalobci k rukám Mgr. Aleše Čápa, advokáta, se sídlem
Divadelní 1604/8, Jihlava, náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 960 Kč,
do tří dnů od právní moci rozsudku.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 22. 4. 2009, sp. zn. OSVZ 238/2008,
č. j. KUJI 29946/2009, bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí správního orgánu
I. stupně - Magistrátu města Jihlavy ze dne 9. 2. 2009, č. j. 4598/2009/JIH, kterým mu nebyl
přiznán příspěvek na péči podle ust. §7 odst. 2 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách,
a napadené rozhodnutí bylo potvrzeno. Důvodem pro vydání těchto rozhodnutí byla skutečnost,
že žalobce nebyl shledán osobou s takovým stupněm závislosti na pomoci jiné fyzické osoby,
který by odůvodňoval přiznání této dávky. Žalobce nesouhlasil s posouzením stupně závislosti,
jak bylo učiněno nejprve lékařem úřadu práce a posléze posudkovou komisí Ministerstva práce
a sociálních věcí (žalobce je schopen chůze pouze o dvou francouzských holích a na základě
provedeného EMG vyšetření byla prokázána u žalobce těžká polyneuropatie na dolních
končetinách, je postižena především mobilita dolních končetin a chůze).
Krajský soud v Brně v záhlaví označeným rozsudkem žalobě vyhověl a napadené
rozhodnutí správního orgánu II. stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, současně
rozhodl o povinnosti žalovaného nahradit žalobci náklady řízení o žalobě.
Krajský soud přitom došel k závěru, že skutkový stav posuzované věci byl zjištěn zcela
nedostatečně, a to z toho důvodu, že posudek posudkové komise Ministerstva práce a sociálních
věcí je zcela nedostatečný a nepřezkoumatelný. Ve správním spisu nejsou založeny žádné lékařské
zprávy a nelze tudíž zjistit, na základě jakých rozhodných skutečností byl vyhotoven posudek
lékaře úřadu práce a poté posudek posudkové komise MPSV. Zdravotní stav žalobce není
v posudcích vůbec popsán, natož aby byl vyhodnocen ve směru soběstačnosti a sebeobsluhy.
Po zhodnocení příslušné právní úpravy, kterou krajský soud přiléhavě popsal, a po zjištění,
že se žalovaný ani posudková komise MPSV nevypořádaly s námitkami žalobce uplatněnými
v odvolacím řízení, napadené správní rozhodnutí zrušil podle §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
(skutkový stav, který vzal správní orgán za základ, nemá oporu ve spisech anebo vyžaduje
rozsáhlé nebo zásadní doplnění).
Proti rozsudku Krajského soudu v Brně podal kasační stížnost žalovaný
(dále jen „stěžovatel“). V ní namítl, že krajský soud nesprávně vyhodnotil povahu posudku,
který je v řízení o přiznání příspěvku na péči podáván orgány posudkové služby sociálního
zabezpečení. Stěžovatel má za to, že tento posudek představuje závazné stanovisko ve smyslu
§149 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, neboť jde o právní úkon učiněný správním orgánem
na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jeho obsah je
závazný pro výrokovou část rozhodnutí obecního (krajského) úřadu. Tento názor opírá
stěžovatel též o zprávu veřejného ochránce práv ve věci sp. zn. 3502/2007/VOP/KK. Dále
stěžovatel vytýká krajskému soudu, že si neobstaral spisovou dokumentaci od příslušných
lékařských posudkových služeb, tedy si nezajistil všechny i stěžovatelem navržené podklady
pro své rozhodnutí. Konečně namítl nesprávné označení odboru krajského úřadu v záhlaví
napadeného rozsudku. Z důvodů nesprávného právního posouzení věci (§103 odst. 1 písm. a/
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, /dále jen „s. ř. s.“/) pak stěžovatel žádá zrušit
napadený rozsudek a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že pokládá závěry krajského soudu
za správné, neboť skutkový stav věci nebyl dostatečně zjištěn. Vytýkat soudu, že si neobstaral
spisy lékařských posudkových služeb, není možné, neboť právě soud na nedostatek spočívající
v tom, že tyto podklady neměl k dispozici žalovaný, poukázal. Již žalovaný měl mít k dispozici
správní spisy posudkových orgánů, nikoli až soud při přezkumu jejich rozhodnutí.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a stěžovatel v ní namítá důvody
podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší správní soud vázán
(§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze podat kasační stížnost z důvodu nesprávného
právního posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení; nesprávné posouzení může
spočívat na použití nepřiléhavé právní normy, anebo na takovém výkladu právní normy,
který Nejvyšší správní soud neakceptuje. Stěžovatel důvodnost této námitky shledává
ve skutečnosti, že správní orgány postupovaly na základě řádně a úplně zjištěného skutkového
stavu, a proto závěry krajského soudu jsou nesprávné.
Posudky, které pro správní řízení o příspěvku na péči podávají orgány posudkové služby,
jsou zcela určující. Podle §25 odst. 3 zákona o sociálních službách má lékař úřadu práce vycházet
při posuzování stupně závislosti osoby na pomoci jiné fyzické osoby ze zdravotního stavu
doloženého nálezem ošetřujícího lékaře, z výsledku sociálního šetření a zjištění potřeb osoby,
případně z výsledků funkčních vyšetření a z výsledku vlastního vyšetření posuzujícího lékaře.
Posouzení stupně závislosti musí vycházet z hodnocení všech podkladů uvedených v cit. ust. §25
odst. 3 zákona o sociálních službách; takový posudek pak musí vyhovovat požadavkům úplnosti
a přesvědčivosti. Nenaplnění těchto požadavků zakládá vadu řízení ve smyslu §76 odst. 1
písm. b) s. ř. s. (v tomto ohledu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009,
č. j. 4 Ads 57/2009 - 53, všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná na www.nssoud.cz). Posudek posudkové komise MPSV nejenže nevypovídá nic o tom,
v jakém složení komise jednala, ale nejsou z něj zřejmé ani podklady, které komise měla či neměla
k dispozici a jak s nimi při jejich hodnocení naložila.
Stěžovatel namítá, že posudek podaný posudkovými orgány představuje závazné
stanovisko podle §149 správního řádu a jako s takovým s ním má být nakládáno (orgán
rozhodující o dávce jej není oprávněn hodnotit, je jím vázán). Na takto položenou otázku
již zdejší soud odpověděl v rozsudku ze dne 3. 2. 2010, č. j. 3 Ads 77/2009 - 59; šestý senát
Nejvyššího správního soudu nemá důvodu se od názoru tam vysloveného odchýlit a odkazuje
na tam vyložené důvody, pro které podle právního stavu do 30. 6. 2009 posudek stupně závislosti
fyzické osoby pro účely rozhodování o příspěvku na péči nesplňoval kritéria závazného
stanoviska dle ust. §149 správního řádu (… “jedná se typově o úkon podle části čtvrté správního řádu,
který není samostatným správním rozhodnutím, přičemž jeho obsahem je odborné vyjádření správního orgánu
hodnotící zdravotní stav žadatele o příspěvek na péči coby skutkovou otázku daného řízení … deficitem
[vylučujícím, aby se mohlo jednat o závazné stanovisko - pozn. šestého senátu] je absence výslovného
zákonného příkazu závaznosti posudku pro výrokovou část správního rozhodnutí. Ani zákon o zaměstnanosti,
ani zákon o sociálních službách tuto závaznost … výslovně neupravovaly.“).
Šestý senát Nejvyššího správního soudu nadto dodává, že v posuzovaném období
posudkové komise MPSV podávající posudek pro účely řízení odvolacího, před Krajským
úřadem nebyly nikterak omezeny v rozsahu či náležitostech posudku, který měly tomuto orgánu
předložit (§116a zákona č. 582/1991 Sb., ve znění účinném do 30. 6. 2009 žádné takové omezení
neupravoval).
V judikatuře zdejšího soudu již bylo konstantně vyloženo, že rozhodnutí o příspěvku
na péči podléhá soudnímu přezkumu (srov. např. rozsudek ze dne 6. 1. 2010,
č. j. 3 Ads 110/2009 - 49). Za této situace měl zákonodárce několik možností, jak zajistit přístup
žadatele o dávku k soudu; v žádné z představitelných variant (jak známo, lze přezkoumat buď
podklad rozhodnutí anebo jej začlenit do konečného rozhodnutí ve věci) však nelze použít
takovou metodu regulace řízení před správními orgány, která jednak zabrání žadateli efektivně
seznat podrobnosti posouzení jeho stupně závislosti, jednak neumožní soudu efektivní přezkum.
Takovou metodou se ukázala úprava, podle níž posudkové orgány sdělovaly orgánu
rozhodujícímu o dávce jen jakýsi výsledek jejích úvahy, přičemž skutečný posudek, pokud vůbec
se všemi náležitostmi a důvody existoval, zůstal skryt ve spisu orgánu posudkové služby, a to jak
očím posuzované osoby, tak očím krajského úřadu, a konečně pak též ve skrytu před soudem.
Posudek posudkové komise MPSV však představoval v řízení před krajským úřadem
rozhodující důkaz; nebylo-li jej možno považovat za závazné stanovisko ve smyslu §149
správního řádu, jak vyloženo výše, je na něj třeba nahlížet jako na kterýkoli jiný důkazní
prostředek. Především tedy pak jako takový podléhá hodnocení správního orgánu, jeho správnost
není nikterak presumována; proto je třeba na něj klást požadavek přesvědčivosti a úplnosti,
jak vykrystalizoval v letité judikatuře soudů rozhodujících ve věcech přezkumu orgánů sociálního
zabezpečení. K závěrům o úplnosti a přesvědčivosti posudku správní orgán dospěje jen tehdy,
pokud se komise vypořádala se všemi rozhodujícími skutečnostmi, především pak s těmi,
které namítá účastník řízení uplatňující nárok na příspěvek na péči. Hodnocení správních orgánů
nepodléhají odborné lékařské závěry posudků, neboť k tomu nemají správní orgány odborné
lékařské znalosti. Toto omezení však správní orgány nezbavuje povinnosti hodnotit ve správním
řízení provedené důkazy a tudíž i správnosti posudků z hlediska jejich úplnosti a přesvědčivosti.
Samotný účastník pak musí mít možnost ve správním řízení se s posudkem seznámit, vznést
k němu připomínky a námitky a navrhovat případně jeho doplnění.
Těmto požadavkům posudek posudkové komise MPSV nevyhovuje, neboť není
prakticky vůbec odůvodněn (z hlediska rozsahu požadovaného odůvodnění srov. rozsudek
ze dne 30. 9. 2009, č. j. 4 Ads 50/2009 - 63.
Pod důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (vada řízení, která mohla mít vliv
na zákonnost rozhodnutí) podřazuje Nejvyšší správní soud stěžovatelovu námitku, že si krajský
soud, třebaže byl takto vyzýván stěžovatelem, neopatřil spisy posudkových orgánů. Tato námitka
se však míjí s nosnými důvody zrušujícího rozhodnutí krajského soudu: nebylo na krajském
soudu, aby hodnotil posudek posudkové komise MPSV, pokud si ho ve správním řízení
neobstaral a neprovedl jeho hodnocení ve smyslu úplnosti a přesvědčivosti stěžovatel,
jehož rozhodnutí bylo předmětem soudního přezkumu. Toto hodnocení náleželo toliko
stěžovateli, jehož činnost nemohou správní soudy nahrazovat. Případné nesprávné označení
odboru žalovaného - záhlaví rozsudku krajského soudu - nemá žádný vliv na jeho zákonnost.
Nejvyšší správní soud dospěl ze všech shora uvedených důvodů k závěru, že rozsudek
Krajského soudu v Brně byl vydán v souladu se zákonem, důvod kasační stížnosti podle §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. tedy není dán. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost
podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Stěžovatel, který neměl ve věci úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení (§60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Toto právo přísluší procesně úspěšnému žalobci,
který v zastoupení advokátem požádal o úhradu nákladů odpovídajících jednomu úkonu právní
služby (sepis vyjádření ke kasační stížnosti) a doložil, že je plátcem daně z přidané hodnoty;
Nejvyšší správní soud proto uložil stěžovateli, aby v obvyklé lhůtě zaplatil náklady za jeden právní
úkon a částku odpovídající náhradě hotových výdajů včetně 20 % DPH, úhrnem 960 Kč (§9
odst. 2, §7, §13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. března 2010
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu