ECLI:CZ:NSS:2010:6.AO.3.2010:120
sp. zn. 6 Ao 3/2010 - 120
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Kateřiny Šimáčkové a JUDr. Milady Tomkové v právní věci navrhovatelů: a) Y.
O., b) JUDr. P. O., zastoupených JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem, se sídlem
Těsnohlídkova 9, Brno, proti odpůrci: Obec Ústup, se sídlem Ústup, zastoupeného Mgr. Petrem
Vodkou, advokátem, se sídlem Husova 736, Kuřim, o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy - Změna č. I. územního plánu sídelního útvaru Ústup,
takto:
I. Návrh na zrušení opatření obecné povahy, Změna č. I. územního plánu sídelního útvaru
Ústup, vydaného dne 11. 5. 2010, se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Návrh na zahájení řízení
Návrhem, který byl doručen Nejvyššímu správnímu soudu dne 10. 6. 2010,
se navrhovatelé podle §101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen
„s. ř. s.“), domáhají zrušení opatření obecné povahy, kterým byla vydána Změna č. I. územního
plánu sídelního útvaru Ústup, schváleného usnesením zastupitelstva obce Ústup pod bodem 3
dne 4. 5. 2001, jehož závazná část byla vydána obecně závaznou vyhláškou Obce Ústup
č. 1/2001, jež bylo vydáno dne 11. 5. 2010 (dále jen „napadené opatření obecné povahy“).
V odůvodnění tohoto návrhu navrhovatelé uvedli, že jsou vlastníky (ve společném jmění
manželů) pozemku p. č. 87/16 - trvalý travní porost v k. ú. Ústup, evidovaného v katastru
nemovitostí katastrálního úřadu pro Jihomoravský kraj, Katastrální pracoviště Boskovice,
č. LV 145. Navrhovatelé uvedli, že tuto nemovitost užívají k bydlení a pro chov domácích zvířat
a že se v obci Ústup trvale zdržují.
Navrhovatelé dále uvádí, že odpůrce připravil změnu územního plánu obce spočívající
v posunutí zastavitelné čáry obce a změny využití pozemků tak, aby umožnil na těchto
pozemcích, nacházejících se mimo intravilán obce stavbu fotovoltaické elektrárny. Navrhovatelé
proti zamýšlené stavbě vyslovili námitky, neboť dojde k zásahu do jejich vlastnických práv
zhoršením životního prostředí, rizikem nadměrného nočního osvitu, ztížením migrace zvěře
a odnětím zemědělské půdy svému účelu.
Navrhovatelé dále uvádějí, že v obci Ústup vznikl přípravný výbor místního referenda,
který jménem podepsaných obyvatel obce Ústup požádal dne 2. 5. 2010 o vyhlášení místního
referenda, jehož cílem bylo zjistit názor obyvatel obce k otázce výstavby fotovoltaických
elektráren v katastru obce. Navrhovatelé poukázali na to, že návrh na svolání místního referenda
podepsalo 70 % obyvatel obce, a dovozují z této skutečnosti závěr, že lze jeho výsledek
předjímat.
Navrhovatelé dále namítají, že neměli informace o stavu a průběhu změnového řízení
územního plánu, neboť obec postrádá zákonná veřejnosti přístupná místa, z nichž by bylo možné
tyto informace zjistit. Klasická úřední deska byla v obci zřízena až na nátlak navrhovatelů
a neobsahovala žádné oznámení o záměru změny územního plánu. Navrhovatelé dále uvádějí,
že elektronickou desku obec dodnes nemá, a to i přes to, že jí to ukládá zákon. Pokud obec
uzavřela veřejnoprávní smlouvu, že elektronickou úřední desku pro ni vede jiná obec, pak tato
veřejnoprávní smlouva nebyla dle zjištění navrhovatelů nikde zveřejněna. Navrhovatelé tedy
konstatují, že při přípravě napadené změny územního plánu nedošlo k zákonem stanovenému
postupu zveřejnění jednotlivých fází.
Navrhovatelé dále poukazují na to, že namísto řádného svolání zastupitelstva obce
za účelem projednání návrhu na konání místního referenda starosta obce svolal mimořádné
zastupitelstvo obce s jediným bodem programu, a to schválení sporné změny územního plánu
dříve, než toto schválení předvídatelné výsledky místního referenda znemožní. Zastupitelstvo
obce porušilo zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu, v platném znění, neboť na svém
zasedání dne 11. 5. 2010 návrh neprojednalo a schválilo i přes vytýkané procesní i hmotněprávní
vady změny územně plánovací dokumentace a přijalo je ve formě opatření obecné povahy.
Popsaný postup dle názoru navrhovatelů vedl k dotčení práv všech obyvatel obce,
u navrhovatelů pak zásah do jejich práva na řádné uplatnění jejich práv odvozených od práva
vlastnického (právo seznámit se se záměrem obce změnit územní plán, právo uplatnit řádně své
námitky a právo, aby jejich námitky byly řádně projednány) a právo na samosprávu, resp. na její
přímý výkon tak, jak je zakotven v článku 2 odst. 2 Ústavy a v zákoně o místním referendu.
Navrhovatelé dále namítají, že došlo k porušení proporcionality zásahu napadeným
opatřením obecné povahy do ochrany přírody a krajiny. Umožněním stavby fotovoltaické
elektrárny dojde k narušení pohledových scenérií, přirozeného přírodního rázu, odnětí
zemědělské půdy přirozenému účelu i k narušení přirozené migrace zvěře. Navrhovatelé
poukazují na to, že může docházet k nočnímu nasvěcování panelů s cílem zvýšení jejich výkonu.
Navrhovatelé v bezprostřední blízkosti zamýšlené stavby chovají zvířata v objektech bývalé
zemědělské velkovýroby a změnou územního plánu, která umožní v sousedství výstavbu
fotovoltaické elektrárny, dojde ke znehodnocení jejich majetku.
Navrhovatelé navrhli jako důkaz ke svým tvrzením výslech tří svědků, kteří se měli
vyjádřit ke skutečnosti, že úřední deska obce byla zřízena až k výzvě navrhovatelů, k porušení
zásady proporcionality zásahem napadeného opatření obecné povahy do práv třetích osob
a k nezákonnosti postupu orgánů obce při přijímání a publikaci obecních rozhodnutí s tím,
že navržení svědci jsou majitelé nemovitostí dotčených připravovanou stavbou fotovoltaické
elektrárny.
II.
Vyjádření odpůrce
Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu navrhovatelů uvedl, že bylo dne 10. 4. 2009
usnesením zastupitelstva obce Ústup schváleno pořízení Změny č. I. územního plánu sídelního
útvaru Ústup. Návrh zadání této změny byl řádně projednán s tím, že bude vypracován přímo
návrh změny bez nutnosti předchozího zpracování a projednání konceptu. Zadání změny
územního plánu bylo schváleno usnesením zastupitelstva obce Ústup ze dne 5. 10. 2009
pod bodem č. 1. Pořizovatel (Městský úřad Boskovice s rozšířenou působností) oznámil veřejnou
vyhláškou datum a místo konání veřejného projednání a zajistil, aby byl návrh změny územního
plánu vystaven jak u pořizovatele, tak i v sídle obce Ústup, a to v termínu od 26. 2. 2010
do 27. 3. 2010.
Veřejná vyhláška o době konání veřejného projednání pořizované změny územního plánu
byla řádně vyvěšena v prosklené vitríně, která v obci Ústup plní funkci úřední desky
již po dlouhou dobu a pro místní obyvatele je již notorietou, že právě na tomto místě jsou
vyvěšovány veškeré úřední písemnosti. Tato skutečnost je podle názoru odpůrce navrhovatelům
velmi dobře známa, o čemž svědčí také jejich účast na veřejném projednání návrhu změny
územního plánu a následně uplatnění jejich procesních práv ve formě námitek,
neboť bez vědomosti o termínu konání veřejného projednání a průběhu celé procedury
by nemohli tato práva uplatnit. Dále došlo ke zveřejnění na elektronicky vedené úřední desce
obce s rozšířenou působností, a to obce Boskovice v době od 10. 2. 2010 do 26. 2. 2010
a nad rámec zákonných povinností i na elektronické úřední desce obce Kněževes ve stejné době.
Odpůrce podtrhuje, že povinnost zveřejnění na elektronické úřední desce uloženou zákonem
č. 500/2004 Sb., správní řád, splnil zveřejněním prostřednictvím obce s rozšířenou působností,
do jejíhož správního obvodu spadá, protože sám elektronickou úřední desku nemá.
Odpůrce zdůraznil, že při přijímání změny územního plánu ve formě opatření obecné
povahy byly dodrženy v souladu se zásadou legality všechny zákonné postupy a lhůty. V souladu
se zásadou dobré správy bylo umožněno veřejnosti seznámit se se záměrem změny územního
plánu a současně byla zajištěna účast všech dotčených orgánů z hlediska ochrany životního
prostředí, zajištění trvale udržitelného rozvoje krajiny a zachování urbanistických hodnot.
Odpůrce nesdílí obavy navrhovatelů, že může dojít k narušení rázu přírody a krajiny,
když orgány státní správy na úseku ochrany životního prostředí a krajiny neměly žádných
zásadních námitek a jimi stanovené podmínky budou zohledněny v územním řízení (osazení
fotovoltaické elektrárny dřevinami). Taktéž nebyly konstatovány žádné negativní vlivy stavby
na přirozený život chovné ani divoké zvěře.
K otázce místního referenda odpůrce uvedl, že návrh na jeho uspořádání obdržel dne
2. 5. 2010 a byl mu doručen až poté, co na úřední desce vyvěsil datum konání zasedání
zastupitelstva dne 11. 5. 2010 s daným programem - tedy s programem schválení změny
územního plánu dle podkladů dodaných pořizovatelem. Odpůrce potvrdil, že přílohou návrhu
byla listina s počtem 24 podpisů osob podporujících konání místního referenda. Odpůrce měl
pochybnosti, zda člen přípravného výboru a zároveň zmocněnec označený z členů přípravného
výboru ing. B. S. je oprávněnou osobou ve smyslu zákona o místním referendu, a to vzhledem ke
skutečnosti, že k trvalému pobytu v obci Ústup je evidován teprve od dubna 2010. S ohledem na
to, že otázka v návrhu na konání místního referenda zněla: „Souhlasíte s výstavbou fotovoltaické
elektrárny či fotovoltaických elektráren v katastrálním území obce Ústup, zejména na pozemcích
parc. č. 398/2, 400, 405/2 a 403 v kat. úz. Ústup?“, odpůrce dospěl k závěru, že směřuje ke
konkrétní stavbě nikoli ke změně územního plánu a dále vyvodil, že návrh na uspořádání
místního referenda nemohl být překážkou konání zasedání zastupitelstva obce. Nadto
zastupitelstvo obce rozhodlo na mimořádném zasedání dne 1. 6. 2010 o vyhlášení místního
referenda dne 27. 6. 2010, neboť návrh byl po posouzení obecním úřadem shledán jako
bezvadný.
Odpůrce na závěr shrnul, že návrh na zrušení opatření obecné povahy není důvodný.
Odpůrce splnil zákonné požadavky na proceduru pořizování a vydávání změny územního plánu,
dodržel lhůty, zásadu zákonnosti, veřejnosti i principy dobré správy a minimalizace zásahů
do vlastnických práv. Všem účastníkům řízení bylo umožněno podání námitek, což navrhovatelé
využili, a námitky byly řádně vypořádány. Nedošlo ani k porušení zákona o místním referendu,
které bylo řádně vyhlášeno.
V průběhu řízení odpůrce doručil Nejvyššímu správnímu soudu doklady o tom, že v obci
Ústup proběhlo dne 27. 6. 2010 místní referendum k otázce „Souhlasíte s výstavbou
fotovoltaické elektrárny či fotovoltaických elektráren v katastrálním území obce Ústup, zejména
na pozemcích parc. č. 398/2, 400, 405/2 a 403 v kat. úz. Ústup?“. Tohoto referenda se zúčastnilo
31 oprávněných osob, přičemž celkově je v hlasovacím okrsku 33 oprávněných osob. Bylo
odevzdáno 31 platných hlasů, z nichž 21 bylo pro odpověď ANO a 10 pro odpověď NE.
III.
Zjištění ze správního spisu a veřejných zdrojů
Odpůrce schválil opatření obecné povahy, změnu č. I. územního plánu sídelního útvaru
Ústup, č. j. 1/3/2010, dne 11. 5. 2010 a toto nabylo účinnosti dne 26. 5. 2010.
Na základě návrhu navrhovatelů Nejvyšší správní soud konstatuje, že navrhovatelé jsou
vlastníky (ve společném jmění manželů) pozemku p. č. 87/16 – trvalý travní porost v k.ú. Ústup,
evidovaného v katastru nemovitostí Katastrálního úřadu pro Jihomoravský kraj, Katastrální
pracoviště Boskovice, č. LV 145.
Nejvyšší správní soud z veřejných zdrojů zjistil, že navrhovatelé jsou v katastrálním území
Ústup dále vlastníky pozemku p. č. st. 43/1 a budovy bez čísla popisného nebo evidenčního
(kravín), postavené na tomto pozemku, přičemž i tyto nemovitosti jsou zapsány v katastru
nemovitostí k. ú. Ústup na listu vlastnictví č. 145 u Katastrálního úřadu pro Jihomoravský kraj,
Katastrální pracoviště Boskovice.
Z evidence obyvatelstva a z živnostenského rejstříku Nejvyšší správní soud konstatuje,
že adresa pobytu navrhovatelky a) je O., K. 309 a adresa pobytu navrhovatele b) je B. – střed, V.,
Č. 49/46. Tyto údaje vyplývají i ze soudu předložených občanských průkazů. Z uvedeného tedy
Nejvyšší správní soud konstatuje, že ani jeden z navrhovatelů není přihlášen k trvalému pobytu v
obci Ústup.
Dále Nejvyšší správní soud z obsahu správního spisu konstatuje, že dne 10. 4. 2009
schválilo zastupitelstvo obce Ústup pořízení změny územního plánu a dne 5. 10. 2009 schválilo
zadání změny územního plánu. Projednání návrhu změny územního plánu bylo zahájeno dne
23. 11. 2009, změna územního plánu byla schválena zastupitelstvem obce Ústup dne 11. 5. 2010.
Oznámení o zahájení řízení o návrhu změny č. I územního plánu sídelního útvaru Ústup bylo
umístěno na úřední desce Města Boskovice od 10. 2. 2010 do 25. 2. 2010, Návrh změny č. I
územního plánu sídelního útvaru Ústup byl umístěn na úřední desce Města Boskovice
od 26. 2. 2010 do 28. 3. 2010. Navrhovatelé doručili dne 6. 4. 2010 Městskému úřadu Boskovice
námitky ke změně územního plánu obce Ústup ze dne 31. 3. 2010.
Nejvyšší správní soud dále konstatuje z odůvodnění napadeného opatření obecné povahy,
že v odůvodnění je rozsáhle citován text písemných námitek navrhovatelů a že odůvodnění
obsahuje obsáhlou reakci pořizovatele na ně. K námitce na změnu rozsahu záboru půdy
mezi záměrem a konečným návrhem je konstatováno, že požadavek na plochu změny územního
plánu je vždy v počátku záměru informativní a při zákresu je upřesňován - původní požadavek
byl na 3,2 ha a konečný návrh změny zní na 3,4 ha.
K námitkám týkajícím se zveřejnění návrhu změny územního plánu obce Ústup je
v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy uvedeno, že pořizovatel oznámil veřejnou
vyhláškou datum a místo konání veřejného projednání a zajistil možnost nahlédnutí do návrhu.
Veřejná vyhláška byla vyvěšena na elektronické úřední desce Městského úřadu Boskovice
a na elektronické úřední desce Obecního úřadu Kněževes v termínu od 10. 2. 2010
do 26. 2. 2010. Ve stejném termínu byla vyvěšena veřejná vyhláška na úřední desce Městského
úřadu Boskovice a na úřední desce Obecního úřadu Ústup. Návrh změny č. I. územního plánu
sídelního útvaru Ústup byl vystaven k veřejnému nahlédnutí ve dnech 26. 2. 2010 až 27. 3. 2010
na Městském úřadě Boskovice a Obecním úřadě Ústup a současně na elektronické úřední desce
Městského úřadu Boskovice a na elektronické úřední desce Obecního úřadu Kněževes.
O průběhu projednání změny územního plánu ve fázi návrh zadání a návrh změny byli
navrhovatelé průběžně informování při svých častých návštěvách u pořizovatele. K námitce
navrhovatelů ohledně ochrany architektonických hodnot a ochrany krajiny je v odůvodnění
napadeného opatření obecné povahy uvedeno, že změna je lokalizována vedle stávající plochy
výroby a technického vybavení a navazuje na návrhovou plochu výroby a technického vybavení
při silnici III/36214 mimo urbanisticky hodnotnou část obce. Plocha změny je na vyvýšeném
terénu nad silnicí, kde osazení stavby s navrženou izolační zelení umožní její lepší začlenění
do krajiny. Zásah do krajiny posoudily Městský úřad Boskovice - odbor tvorby a ochrany
životního prostředí a Krajský úřad Jihomoravského kraje - odbor životního prostředí,
které neměly ke změně připomínky. Výhrady k negativnímu vlivu plánované fotovoltaické
elektrárny na lidi a zvířata posoudil dotčený orgán ochrany veřejného zdraví i státní energetická
inspekce a vydali souhlasné stanovisko, rovněž orgán vodního hospodářství neměl připomínky.
Dále je v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy uvedeno, že pořizovatel důrazně
podotýká, že navrhovatelé byli o změně územního plánu informováni osobně pořizovatelem,
a to velmi podrobně o všech fázích, postupech a termínech během pravidelných návštěv
navrhovatelů na odboru výstavby a územního plánu Městského úřadu Boskovice.
IV.
Přípustnost návrhu
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda jsou v projednávané věci
splněny podmínky řízení. Těmi jsou v řízení vedeném dle části třetí hlavy druhé dílu sedmého
s. ř. s. existence předmětu řízení (opatření obecné povahy), aktivní legitimace navrhovatele
a formulace závěrečného návrhu, vše v souladu s podmínkami vyplývajícími z §101a s. ř. s.
K otázce posouzení, zda navrhovateli napadená změna územního plánu obce Ústup je
opatřením obecné povahy, lze bez dalšího uvést, že tuto skutečnost žádný z účastníků řízení
nezpochybňuje; z obsahu předloženého spisového materiálu pak vyplývá, že tento akt splňuje
veškeré formální náležitosti vyžadované v §172 odst. 5 a §173 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, v platném znění (dále jen „správní řád“), a byl též zákonným způsobem publikován.
V souladu s požadavky zákona (§101a odst. 1 s. ř. s.) je též závěrečný návrh,
kterým se navrhovatelé domáhají zrušení územního plánu.
Další podmínkou řízení je aktivní legitimace navrhovatelů k podání návrhu na zrušení
územního plánu. Podle §101a s. ř. s. je oprávněn podat návrh ten, kdo tvrdí, že byl na svých
právech vydáním opatření obecné povahy zkrácen. Zde lze poukázat na usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 11. 2006, č. j. 2 Ao 2/2006 - 62 (všechna v tomto rozsudku citovaná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), vymezující
nezbytnost tvrzení existence zásahu do právní sféry dotčeného subjektu vydaným opatřením
obecné povahy, nikoliv pouze dotčení procesem jeho přijímání. V daném případě je nesporné,
že navrhovatelé podali námitky proti napadenému opatření obecné povahy a jsou vlastníky
nemovitostí nacházejících se v katastrálním území, v jehož rámci došlo ke změně územního
plánu. Na druhou stranu Nejvyšší správní soud zvažoval, zda pro aktivní legitimaci účastníků
není nezbytné, aby jejich nemovitosti byly přímo dotčeny napadenou změnou územního plánu.
Navrhovatelé však již byli aktivně účastni v námitkovém řízení a mimo jiné tvrdí, že napadeným
opatřením obecné povahy změněný způsob užívání některých s nimi nepřímo sousedících
nemovitostí bude mít vliv na výkon jejich vlastnického práva. Nejvyšší správní soud tedy
dospěl k závěru (shodně jako v případě posuzovaném Nejvyšším správním soudem
pod sp. zn. 1 Ao 3/2009, srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 3/2009 - 82
ze dne 20. 1. 2010), že rozhodování o aktivní věcné legitimaci účastníků je již meritorním
přezkumem věci, a proto dospěl k závěru, že navrhovatelé tedy jsou aktivně legitimováni
k podání návrhu.
V.
Ústní jednání
Pří ústním jednání, konaném na základě žádosti zástupce navrhovatelů o odročení dne
4. 8. 2010, setrvali účastníci řízení na obsahu svých podání.
Zástupce navrhovatelů v plném rozsahu odkázal na obsah návrhu na zahájení řízení
a na své vyjádření, které soudu doručil dne 3. 8. 2010. V této souvislosti zejména zdůraznil chyby
v postupu odpůrce při zveřejňování údajů na úřední desce a nedodržení zásady přiměřenosti
napadeným opatřením obecné povahy. Zástupce navrhovatelů poukázal na ústavní princip
in dubio pro liberate a in dubio mitius a prioritu jednotlivce před státem vyjádřené v nálezu
Ústavního soudu ČR sp. zn. III. ÚS 542/09.
Zástupce odpůrce uvedl, že návrh na zahájení řízení považuje za nedůvodný a poukázal
na písemné vyhotovení svého vyjádření. K publikaci veřejné vyhlášky o postupu změn územního
plánu pak uvedl, že požadavky na vzhled a označení úřední desky zákonem stanoveny nejsou,
odpůrce úřední desku řádně vedl, byť i bez výslovného označení, že se jedná o úřední desku.
Elektronická úřední deska je vedena v souladu se zákonem obcí s rozšířenou působností, což je
pro obec Ústup město Boskovice. Odpůrce zdůraznil, že při postupu přípravy změny územního
plánu v obci postupoval dle pokynů a doporučení pořizovatele územního plánu. Pokud jde
o zveřejnění všech fází územního plánu na úřední desce a elektronické úřední desce, obec Ústup
postupovala správně, neboť ve středu obce se nachází vývěska, která má charakter úřední desky,
kde byly všechny fáze územního plánování řádně zveřejněny stejně jako na elektronické úřední
desce města Boskovice. Na elektronické úřední desce obce Kněževes byly příslušné dokumenty
zveřejňovány nad rámec zákonných povinností odpůrce. Odpůrce dále uvedl, že navrhovatelé
se aktivně účastnili jednání týkajících se napadeného opatření obecné povahy, že tedy byli zajisté
dobře informováni o všech skutečnostech tohoto opatření se týkajících.
VI.
Přezkum opatření obecné povahy
V otázce meritorního přezkumu opatření obecné povahy vychází ustálená judikatura
Nejvyššího správního soudu z rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, v němž zdejší
soud vymezil postup (algoritmus) soudního přezkumu souladu opatření obecné povahy
se zákonem. Tento postup se skládá z následujících kroků:
1. Přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy. Správní orgán
postupuje v mezích své pravomoci, pokud mu na základě zákonného zmocnění především
náleží oprávnění vydávat opatření obecné povahy, jejichž prostřednictvím autoritativně
rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení
s tímto orgánem.
2. Přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze
zákonem stanovené působnosti. Správní orgán postupuje v mezích své působnosti,
jestliže prostřednictvím opatření obecné povahy upravuje okruh vztahů, ke kterým je
zákonem zmocněn, a v rámci nichž tedy realizuje svoji pravomoc vydávat opatření obecné
povahy.
3. Přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem
(procesní postup správního orgánu při vydávání opatření obecné povahy).
4. Přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu (nebo rozporu jeho části)
s hmotným právem.
5. Přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality
(přiměřenost právní regulace).
V případě prvních dvou kroků zmiňovaného postupu navrhovatelé žádné výhrady
nevznesli a ani zdejší soud nemá žádné pochybnosti o tom, že zastupitelstvo obce Ústup bylo
oprávněno napadené opatření obecné povahy vydat a že při jeho vydávání nepřekročilo zákonem
stanovené meze své působnosti.
VII.
Procesní postup při vydávání opatření obecné povahy
Nejvyšší správní soud zastává názor, že „ten, kdo je aktivně legitimován k návrhu
podle §101a a násl. s. ř. s., může tvrdit i porušení svých procesních práv v rámci procedury
tvorby územního plánu, je-li představitelné, že toto porušení mohlo mít za následek dotčení těch
jeho hmotných práv, od nichž se odvíjí aktivní legitimace“ (srov. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120). Vzhledem
ke skutečnosti, že navrhovatelé jsou vlastníky pozemku v katastrálním území, jehož se týká
napadené opatření obecné povahy, Nejvyšší správní soud posoudil procesní námitky
navrhovatelů ohledně řádného zveřejnění návrhu změny územního plánu a ohledně vztahu
mezi rozhodováním zastupitelstva obce a rozhodováním formou místního referenda.
a) Zveřejnění změny územního plánu
Navrhovatelé ve svém návrhu namítají, že neměli informace o stavu a průběhu
změnového řízení územního plánu, neboť obec postrádá zákonná veřejnosti přístupná místa,
z nichž by bylo možné tyto informace zjistit.
Podle §20 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), v platném znění, se písemnosti ve věcech územního plánování doručují veřejnou
vyhláškou zveřejněním na úřední desce. Podle §26 správního řádu úřední deska musí být
nepřetržitě veřejně přístupná. Obsah úřední desky se zveřejňuje i způsobem umožňujícím
dálkový přístup. Správní řád umožňuje, aby byl pro obec zveřejňován obsah úřední desky
způsobem umožňujícím dálkový přístup obcí s rozšířenou působností. V posuzovaném případě
je tedy zřejmé, že odpůrce nemá zřízenu úřední desku umožňující dálkový přístup, a tato je
v souladu se zákonem vedena příslušnou obcí s rozšířenou působností, kterou je pro odpůrce
město Boskovice.
Navrhovateli tvrzeným procesním pochybením odpůrce mělo dojít dle navrhovatelů
k zásahu do jejich práv odvozených od práva vlastnického (právo seznámit se se záměrem obce
změnit územní plán, právo uplatnit řádně své námitky a právo, aby jejich námitky byly řádně
projednány).
Jak již bylo výše konstatováno, ze správního spisu plyne, že obě fáze územního plánu byly
řádně zveřejněny v rozsahu širším, než ukládá zákon.
Nejvyšší správní soud dále poukazuje na to, že navrhovatelé se aktivně účastnili
námitkového řízení v rámci přípravy napadeného opatření obecné povahy a všechna svá práva,
která v návrhu zmiňují (právo seznámit se se záměrem změnit územní plán, právo uplatit námitky
i právo na projednání námitek) v plném rozsahu fakticky uplatnili. Nejvyšší správní soud nevidí
žádného důvodu, proč by se měl zabývat tvrzenými chybami v postupu odpůrce, pokud je
ze správního spisu, z napadeného opatření obecné povahy i z tvrzení navrhovatelů jasně patrno,
že všechna svá procesní práva, jichž se dovolávají (právo seznámit se se změnou, uplatnit námitky
a právo na řádné projednání námitek), mohli náležitě uplatnit a také je uplatnili. Ze správního
spisu jednoznačně vyplývá, že navrhovatelé se seznámili s návrhem územního plánu, uplatnili své
námitky řádně a včas a že tyto byly pořizovatelem napadeného opatření obecné povahy řádně
projednány.
S ohledem na tento závěr Nejvyššího správního soudu by bylo nadbytečné provádět
dokazování, které navrhovatelé navrhli, a to výslech svědků, kteří se měli dle vysvětlení
navrhovatelů vyjádřit k prokázání nezákonnosti postupu orgánů obce při zveřejňování jeho
záměrů a rozhodnutí. Toto dokazování by bylo nadbytečné, neboť Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že žádné z procesních práv, jichž se navrhovatelé dovolávají (právo seznámit
se se záměrem obce změnit územní plán, právo uplatnit řádně své námitky a právo, aby jejich
námitky byly řádně projednány), nebylo dotčeno; navrhovatelé totiž svá práva v plném rozsahu
realizovali. V takovémto případě je zbytečné prokazovat, zda odpůrce nepochybil
při zveřejňování svého záměru, neboť žádné z práv navrhovatelů nebylo v posuzované věci nijak
zkráceno.
b) Zásah do práva na samosprávu
Další námitkou navrhovatelů byla skutečnost, že zastupitelstvo obce Ústup o napadeném
opatření obecné povahy rozhodovalo, aniž proběhlo ohlášené referendum. Ačkoli navrhovatelé
tuto námitku označují jako upozornění na vadu hmotněprávní, Nejvyšší správní soud i tuto
námitku shledal jako námitku procesní, neboť navrhovatelé touto námitkou obsahově nenapadají
posuzované opatření obecné povahy z hlediska souladu územního plánu s hmotným právem,
ale i touto námitkou napadají postup zastupitelstva obce Ústup při přijímání napadeného opatření
obecné povahy. Navrhovatelé tvrdí, že postupem zastupitelstva obce Ústup,
které před rozhodováním o schválení napadeného opatření obecné povahy nevyhlásilo
referendum k otázce přípustnosti věcné změny územního plánu, zasáhlo do jejich práva
na samosprávu a její přímý výkon.
Nejvyšší správní soud si je vědom důležitosti místního referenda jako realizace práva
občanů i obce na samosprávu. I Ústavní soud ČR ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 101/05 ze dne
13. 3. 2007, publikovaném ve Sb. ÚS č. 619/2007 a dostupném na http://nalus.usoud.cz/,
konstatoval, že možnost občanů vyjádřit se prostřednictvím institutu místního referenda k tomu,
v jaké obci (z hlediska stavebního a urbanistického) hodlají žít, je zákonem předvídaný způsob
realizace práva občanů podílet se na správě věcí veřejných, jehož ústavní základ vychází z čl. 100
odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 1 Listiny. Účelem místního referenda je umožnit občanům přímou
správu veřejných věcí (čl. 21 odst. 1 Listiny) náležejících do samostatné působnosti obce
a pokud je územní plán ve stadiu návrhu, nebrání konání místního referenda ani §7 písm. e)
ani jiné ustanovení zákona o místním referendu.
K námitce navrhovatelů Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že podle §2 zákona
č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, v platném znění (dále jen
„zákon o místním referendu“) má právo hlasovat v místním referendu každá osoba, která má
právo volit do zastupitelstva obce. Podle §4 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev
obcí a o změně některých zákonů, je to ten, kdo je v den voleb v této obci přihlášen k trvalému
pobytu.
Z navrhovateli tvrzených údajů i z dalších zdrojů (živnostenský rejstřík, katastr
nemovitostí, evidence obyvatel, občanské průkazy navrhovatelů) Nejvyšší správní soud
konstatuje, že navrhovatelé nejsou osobami oprávněnými k účasti v místním referendu,
protože nejsou v obci Ústup přihlášeni k trvalému pobytu.
I kdyby tedy zastupitelstvo obce Ústup postupovalo v otázce vyhlášení místního
referenda nesprávně, tento jeho postup by nemohl zasáhnout do práva navrhovatelů účastnit
se místního referenda, neboť jim toto právo ze zákona nesvědčí.
K této námitce navrhovatelů pak odpůrce taktéž doložil výsledky místního referenda
k otázce výstavby fotovoltaických elektráren v katastrálním území obce Ústup, které jednoznačně
vyznělo ve prospěch této výstavby.
Nejvyšší správní soud tedy konstatuje, že ani jedna z procesních námitek navrhovatelů
proti postupu přípravy a schvalování napadeného opatření obecné povahy neobstojí.
Pokud navrhovatelé poukazují na argumentaci v rozhodnutí Ústavního soudu ČR
sp. zn. III. ÚS 542/09, Nejvyšší správní soud upozorňuje, že kritické závěry Ústavního soudu ČR
v citovaném případě není možno v plném rozsahu aplikovat na postup odpůrce, neboť tyto
se vztahují na úplně jinou situaci - a to odmítnutí soudního přezkumu v případě správního
rozhodnutí vydaného státním orgánem. V nyní posuzované věci však Nejvyšší správní soud
hodnotí postup malé obce, jejíž rozhodnutí je nejen rozhodnutím orgánu veřejné moci, ale také
výrazem realizace práva na samosprávu, neboť napadené opatření obecné povahy schválilo
zvolené zastupitelstvo obce a věcně aprobovalo místní referendum.
VIII.
Přiměřenost obsahu územního plánu
Navrhovatelé v poslední části svého návrhu napadají i porušení zásady proporcionality
napadeným opatřením obecné povahy, toto porušení spatřují v nepřiměřeném zásahu do ochrany
přírody a krajiny a do svého vlastnictví, neboť umožněním stavby fotovoltaické elektrárny dojde
ke znehodnocení jejich majetku - nemovitostí v blízkosti pozemků, ohledně jejichž funkčního
využití došlo ke změně územního plánu.
K rozsahu soudního přezkumu územního plánu Nejvyšší správní soud konstatuje,
že „stanovit funkční využití území … je činností, do které správní soudy mohou pouze minimálně zasahovat.
Soudu rozhodně nepřísluší přezkoumávat, zda bylo pro určitý pozemek či území vhodnější zvolit ten či onen
způsob funkčního využití“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006,
č. j. 1 Ao 1/2006 – 74, publikovaný pod č. 968/2006 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud poukázal
ve své předchozí judikatuře i na to, že Nejvyšší správní soud se při hodnocení zákonnosti změny
územního plánu řídí zásadou zdrženlivosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, publikovaný pod č. 1462/2008 Sb. NSS). Nejvyšší správní
soud tedy nemůže zasáhnout do věcného řešení funkčního využití pozemků navrhovatelů,
a to tím spíše, že odpůrce toto funkční využití pozemků ponechal nezměněné. Pokud pak
navrhovatelé dovozují porušení svých vlastnických práv z toho, že odpůrce rozhodl o změně
funkčního využití pozemků, které se nacházejí v blízkosti jejich nemovitostí, bylo by naopak
nepřiměřené, pokud by Nejvyšší správní soud chránil vlastnická práva navrhovatelů tím, že by
omezil vlastníky jiných pozemků v jejich využití.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že není nepřiměřené a v rozporu se zásadou
proporcionality, pokud vlastníci pozemků v souladu s územním plánem zrealizují své právo
využívat své pozemky za účelem výstavby fotovoltaické elektrárny, a že toto využití jejich
pozemků nemůže být vnímáno jako nepřiměřený zásah do vlastnických práv navrhovatelů,
kteří v blízkosti těchto pozemků využívají své nemovitosti v souladu s jejich charakteristikami
k pastvě a chovu zvířat. Pokud pak navrhovatelé poukazují na disproporční zásah do ochrany
přírody a krajiny, Nejvyšší správní soud upozorňuje na skutečnost, že orgány, které se zabývají
ochranou přírody a krajiny nevznesly k napadenému opatření obecné povahy žádných námitek.
Námitky navrhovatelů i dalších osob, týkající se právě zásahu do ochrany přírody a krajiny, byly
rozsáhlým způsobem řešeny v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy. K otázce
hledání vyváženosti různých soukromých zájmů či vyváženosti mezi zájmem soukromým
a veřejným v rámci územního plánovaní a koordinace veřejných a soukromých zájmů
v horizontálních i vertikálních rovinách již Nejvyšší správní soud opakovaně judikoval a dospěl
k závěru, že není-li zvolené věcné řešení nezákonné či excesivní, soud se k vhodnosti a účelnosti
řešení zvoleného územním plánem nevyjadřuje (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008 – 88, ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008 – 51, a ze dne
21. 10. 2009, č. j. 6 Ao 3/2009 – 76). V posuzovaném případě pak obec přisvědčila využití
pozemků dle přání jejich vlastníka, aniž by jakkoli změnila funkční využití pozemků navrhovatelů;
takovémuto postupu není možno bránit pouze z důvodu, že to navrhovatelům nevyhovuje.
Jak již Nejvyšší správní soud dříve upozornil, „právo vlastnit majetek je právem ústavně zaručeným (čl. 11
Listiny), přičemž … v sobě nepochybně implicite zahrnuje i právo vlastníka předmět vlastnictví zhodnocovat“
(srov. citovaný rozsudek č. j. 2 Ao 1/2008 – 51), navrhovatelé pak neposkytli žádný přesvědčivý
argument, proč by soud měl územním plánem předvídané zhodnocení majetku jiných vlastníků
konstatovat jako excesivní či nezákonný zásah do vlastnického práva navrhovatelů.
I z pohledu dodržení proporcionality napadeného opatření obecné povahy tedy nezbývá
než konstatovat, že napadené opatření obecné povahy je zákonné, neboť odpůrce jeho vydáním
neporušil zásadu proporcionality ani ve vztahu k ochraně vlastnického práva navrhovatelů,
ani ve vztahu k ochraně přírody a krajiny.
K návrhu výslechu svědků, majitelů nemovitostí dotčených napadeným opatřením obecné
povahy, k prokázání porušení zásady proporcionality, Nejvyšší správní soud konstatuje,
že posouzení proporcionality napadeného opatření obecné povahy je otázkou právní,
a tudíž výslech svědků není důvodný. Nejvyšší správní soud posuzuje zákonnost napadeného
opatření obecné povahy, v tomto případě pak dospěl k závěru, že napadené opatření obecné
povahy vychází z odůvodněného a dostatečného posouzení protichůdných zájmů (zejména
vlastnických práv a ochrany přírody a krajiny) a jejich vyváženosti. Svědecké výpovědi sousedů,
kteří svá stanoviska již vyjádřili nebo mohli vyjádřit v rámci námitkového řízení, nemohou
k tomuto posouzení nijak přispět.
IX.
Závěr
Z důvodů v tomto rozsudku uvedených Nejvyšší správní soud shledal návrh na zrušení
opatření obecné povahy - kterým byla vydána Změna č. I. územního plánu sídelního útvaru
Ústup, schváleného usnesením Zastupitelstva obce Ústup pod bodem 3 dne 4. 5. 2001,
jehož závazná část byla vydána obecně závaznou vyhláškou Obce Ústup č. 1/2001, jež bylo
vydáno dne 11. 5. 2010, jako nedůvodný, a proto ho v souladu s §101d odst. 2 s. ř. s. zamítl.
Podle §101d odst. 5 s. ř. s. nemá v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
části žádný z účastníků řízení právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. srpna 2010
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu